Muu päätös 3372/2015

Ranta-asemakaavojen hyväksymistä koskeva valitus (Enonkoski, Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava sekä Pahkalahden ranta-asemakaava)

Antopäivä: 20.11.2015
Taltionumero: 3372
Diaarinumero: 1471/1/14

Asia Ranta-asemakaavojen hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat UPM-Kymmene Oyj, A. Ahlström Kiinteistöt Oy ja Tornator Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 4.4.2014 nro 14/5007/3

Asian aikaisempi käsittely

Enonkosken kunnanvaltuusto on 23.4.2013 §:n 33 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan.

Enonkosken kunnanvaltuusto on 23.4.2013 §:n 34 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Pahkalahden ranta-asemakaavan.

Valitus hallinto-oikeudelle

A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan Kuopion hallinto-oikeudelle vaatineet, että kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. He ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston päätös Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan osalta on kumottava siltä osin kuin se koskee Haponniemen aluetta. Valitus ei koske Vuorilahden aluetta. Kunnanvaltuuston päätös Pahkalahden ranta-asemakaavan osalta on kumottava kokonaan. Kaavat on palautettava uudelleen valmisteluun. Pahkasalmen kapeimman osan rakennuspaikat tulee siirtää muualle Haponniemen tilan alueella. Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavassa oleva tuulivoimaa koskeva merkintä tulee poistaa ympäristöhaittojen takia.

Haponniemen ja Vuorilahden kaava-alueiden etäisyys toisistaan on yli 10 kilometriä. Kaava-aineistossa ei ole koko järven karttaa, mikä vaikeuttaa kokonaiskuvan saamista Pahkajärven alueesta. Pahkajärvelle ei ole tehty koko järveä koskevaa kaavaa. Laadittaessa kaavoja yksittäin alueen kokonaisuus ei ole hallinnassa. Haponniemen ranta-asemakaavan rakennuspaikkojen sijoittelu voi vaikuttaa myös Pahkalahden ranta-asemakaavaan.

Pahkajärvi on osittain erämaatyyppinen ja luonnonmukainen järvi, jossa on majavia. Sen ominaispiirteitä ovat kapeat vesialueet. Pahkajärven vesi on puhdasta ja sitä otetaan kunnan tekopohjaveden valmistukseen ja Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen kalanviljelylaitokseen.

Kapeaan Pahkasalmeen osoitetut rakennuspaikat aiheuttavat haittaa vastarannalla sijaitsevan tilan Pahkaniemi käytölle. Jokamiehen oikeudella kulkeminen ja sen haitat lisääntyisivät. Kalastaminen estyisi järven parhaalla paikalla. Tiheä rakennuskanta kapealla alueella ei ole myöskään maisemallisesti sopivaa. Kaavoittaja ei ole esittänyt muita vaihtoehtoja kuten vuorovaikutteisuuteen kuuluu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n kuolinpesän osakkaiden valituksesta kumonnut Enonkosken kunnanvaltuuston päätökset § 33 ja § 34.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava

Maanomistajan tavoitteena on ollut ranta-asemakaavoituksen avulla turvata ja osoittaa kaavassa suunnitelmallisesti ympäristöseikat huomioon ottaen tiloille kuuluva rakennusoikeus lomarakennuspaikkoina. Rakennusoikeuksien siirtojen avulla on pyritty jättämään rikkonaisille vesistöalueille mahdollisimman pitkiä rakentamiselta vapaita alueita sekä kokonaan rakentamattomia vesistöjä (pienet lammet).

Kaava-alue muodostuu Haponniemen ja Vuorilahden tilojen ranta-alueista. Haponniemen noin 180 hehtaarin kokoinen tila sijaitsee noin kolme kilometriä Enonkosken taajaman länsipuolella rajoittuen Pahkajärven ja Silmälammien vesistöihin. Vuorilahden noin 220 hehtaarin kokoinen tila sijaitsee noin kahdeksan kilometriä Enonkosken taajaman itäpuolella rajoittuen Vuorijärven, Suuren Havujärven, Pienen Havujärven, Kalliolammen, Mursulammen ja Lekkerlammen vesistöihin.

Kaava-alueen pinta-ala on 156,5 hehtaaria. Tiloilla on mitoituksessa huomioitavaa todellista rantaviivaa yhteensä 11 094 metriä ja muunnettua rantaviivaa yhteensä 4 665 metriä.

Alueella voimassa olevassa Etelä-Savon maakuntakaavassa on Pahkajärven Pitkälahden valituksenalaisen kaavan vastarannalla pohjavesialueen merkintä (pv 270). Alueella sijaitsee kunnan vedenottamo.

Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Vaikka valituksessa on todettu, että se ei koske Vuorilahtea, valitusta on perusteltu Haponniemen ja Vuorilahden alueiden välisellä etäisyydellä ja kyseisten alueiden käsittelemisellä samassa kaavassa. Hallinto-oikeus tulkitsee tämän tarkoittavan sitä, että valituksen tarkoituksena ei ole ollut esittää valitusperusteita Vuorilahden alueen maankäyttöratkaisuihin muutoin kuin sen vuoksi, että suunniteltaessa Haponniemen ja Vuorilahden alueiden maankäyttöä samalla ranta-asemakaavalla, kaava-alue ei muodosta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta. Valituksen kohteena on siis Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava kokonaisuudessaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Säännöksessä tarkoitetaan maankäytön suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan alue koostuu samalle maanomistajalle kuuluvista neljästä palstasta, jotka sijaitsevat useiden eri järvien tai lampien rannalla. Maanomistajan tavoitteena ollut rakennusoikeuksien siirtojen avulla pyrkiä jättämään rikkonaisille vesistöalueille mahdollisimman pitkiä rakentamiselta vapaita alueita sekä kokonaan rakentamattomia vesistöjä (pienet lammet).

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Haponniemen tila sijaitsee noin 10 kilometrin päässä Vuorilahden tilasta ja Vuorilahden tila jakautuu kaavassa kolmeen eri palstaan sekä se, että palstat ovat eri järvien tai lampien rannalla, kaava-alue ei hajanaisuutensa vuoksi muodosta maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitettua tarkoituksenmukaista kokonaisuutta. Arvioinnissa on merkitystä myös sillä, että siirrettäessä rakennusoikeutta saman maanomistajan yhden järven tai lammen rannalta toisen järven rannalle siirrolla saattaa olla vaikutusta myös tuon toisen järven muiden rannanomistajien rakentamismahdollisuuteen. Tällaiset vaikutukset ja rakennusoikeuksien siirtämisen edellytykset ovat yleensä selvitettävissä ja ratkaistavissa vain laajahkoa aluekokonaisuutta ja useiden maanomistajien alueita koskevan ranta-alueiden kaavoituksen yhteydessä.

Hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä oleville ranta-alueille ei ole hyväksytty yleiskaavaa, jolla nämä seikat olisi selvitetty. Kaava-asiakirjoihin ei myöskään sisälly selvitystä muihin kaava-alueen järvillä rantaviivaa omaaviin emätiloihin kuuluvien kiinteistöjen jo käyttämistä tai niillä mahdollisesti jäljellä olevista samojen mitoitusperusteiden mukaisista rakennusoikeuksista tai niiden siirtomahdollisuuksista.

Kunnanvaltuuston päätös Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan osalta on näin ollen lainvastainen. Tämän vuoksi valituksenalainen päätös 23.4.2013 § 33 kumotaan.

Kaavan kumoutuessa edellä mainitulla perusteella raukeaa lausunnon antaminen muista valitusperusteita.

Pahkalahden ranta-asemakaava

Pahkalahden ranta-asemakaava on vaadittu kumottavaksi, koska Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan rakennuspaikkojen sijoittelu voi vaikuttaa myös Pahkalahden ranta-asemakaavaan.

Hallinto-oikeus on kumonnut Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavaa koskevan päätöksen sillä perusteella, että ranta-asemakaavan alue ei muodosta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Sekä Pahkalahden ranta-asemakaava että Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava rajoittuvat Pahkajärveen. Pahkalahden ranta-asemakaava-alueen maanomistajat ovat A. Ahlström Oy ja Tornator Oyj. Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava-alueen maanomistaja on UPM Kymmene Oyj. Edellä mainitut kaavat on käsitelty omina kaavoinaan, mutta kuitenkin siten, että kaavat on hyväksytty samana päivänä peräkkäisissä pykälissä.

Edellä mainituissa kaavoissa on kyse kaavoista, jotka molemmat rajoittuvat saman järven rannalle. Valittaja on valituksessaan todennut, että Pahkajärvelle ei ole tehty koko järveä koskevaa kaavaa ja että laadittaessa kaavoja yksittäin alueen kokonaisuus ei ole hallinnassa. Pahkalahden ranta-asemakaavan alueelle ei ole hyväksytty yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Säännöksessä tarkoitetaan maankäytön suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Saman järven rannalle on laadittu ja hyväksytty rinnakkain kaksi eri ranta-asemakaavaa siten, että ne sijaitsevat saman järven lahden vastarannoilla. Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavaa laadittaessa on tehty rakennusoikeuksien siirtoja toisilta vesistöiltä muun muassa Pahkajärvelle. Pahkalahden ranta-asemakaavan ja Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan rajoittuessa saman järven rannalle rakennusoikeutta siirrettäessä saman maanomistajan yhden järven tai lammen rannalta toisen järven rannalle siirrolla saattaa olla vaikutusta myös tuon toisen järven muiden rannanomistajien rakentamismahdollisuuteen. Tällaiset vaikutukset ja rakennusoikeuksien siirtämisen edellytykset ovat yleensä selvitettävissä ja ratkaistavissa vain laajahkoa aluekokonaisuutta ja useiden maanomistajien alueita koskevan ranta-alueiden kaavoituksen yhteydessä. Hallinto-oikeus toteaa, että Pahkajärven ranta-alueille ei ole hyväksytty yleiskaavaa, jolla nämä seikat olisi selvitetty.

Edellä mainituilla perusteilla tilanteessa, jossa Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava on kumottu ja kun Pahkalahden ranta-asemakaava sijoittuu kumotun ranta-asemakaavan kanssa saman järven vastarannalle, hallinto-oikeus kumoaa myös Pahkalahden ranta-asemakaavaa koskevan päätöksen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 73 §

Suomen perustuslaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

UPM-Kymmene Oyj, A. Ahlström Kiinteistöt Oy ja Tornator Oyj ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksistä tehty valitus hylätään.

Yhtiöt ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä yleiskaavan laatimista ennen asemakaavoittamista. Hallinto-oikeuden päätös johtaisi siihen, että ranta-asemakaavoja voitaisiin laatia ainoastaan alueille, joilla on jo yleiskaava. Mikäli asemakaavoitettavalla alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, tulee asemakaavaa laadittaessa ottaa soveltuvin osin huomioon myös yleiskaavan sisältövaatimukset. Näin on nyt käsillä olevissa hankkeissa menetelty ja lisäksi maakuntakaavan vähäiset merkinnät lähialueilta on otettu huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n mukaan maanomistajalla on oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen loma-asutusta varten. Pykälän sanamuodon mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma.

Enonkosken kunnalla ei ole taloudellisia mahdollisuuksia tai erityisiä syitä laatia kyseisille vesistöille rantayleiskaavaa ainakaan lähivuosina. Kunnan edellä tarkoitetun kaavoitusmahdollisuuden puuttuminen johtaa käytännössä siihen, että hallinto-oikeuden päätös poistaa maanomistajalta maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n mukaisen oikeuden.

Kyseisiä ranta-asemakaavoja on laadittu tiiviissä ja hyvässä yhteistyössä Enonkosken kunnan kanssa. Enonkoskella on hyväksytty oikeusvaikutteisena yleiskaavana ainoastaan Saimaan rantaosayleiskaava. Kuntakeskuksen eli Kirkonkylän taajamarakenteeseen ja sen lähialueille kuuluville alueille ollaan parhaillaan laatimassa niin sanottua strategista yleiskaavaa. Nyt ranta-asemakaavoitetuilla alueilla ei ole yleiskaavaa, mutta edellä mainituista yleiskaavoista, kunnan rakennusjärjestyksestä sekä maakuntaliiton suosituksista on voitu soveltaen johtaa ajan tasalla olevat tavoitteet ja mitoitusperusteet ranta-asemakaavoille. Kolmen suuren maanomistajan samanaikaisilla ja yhteen sovitetuilla hankkeilla on voitu jättää kaavoitettaville alueille muun muassa poikkeuksellisen pitkiä vapaan rannan jaksoja.

Poikkeamislupamenettelyn kautta maanomistajilla olisi ollut mahdollisuus hakea ja todennäköisesti saada muutamia lomarakennuspaikkoja omistamilleen tiloille hyvin hajautetustikin. Tällainen menettely olisi kuitenkin vastoin maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita, joilla pyritään kaavoituksen avulla suunnitelmalliseen ja pysyvään lopputulokseen. Poikkeamismenettely ei voi olla ratkaisu tilanteissa, joissa kunnalla ei ole resursseja laatia yleiskaavaa alueelle. Lain tarkoittama ensisijainen vaihtoehto tällaisessa tilanteessa on maanomistajan kustannuksellaan laatima ranta-asemakaava.

Maanomistajien tavoitteena on koko prosessin ajan ollut ranta-asemakaavoituksen avulla turvata ja osoittaa kaavassa suunnitelmallisesti ympäristöseikat huomioon ottaen tiloille kuuluva rakennusoikeus lomarakennuspaikkoina. Suunnittelun perustaksi on laadittu asianmukaiset luontoselvitykset, joiden suosituksia on noudatettu kaavaratkaisuissa. Rakennusoikeuksien siirtojen avulla on pyritty jättämään rikkonaisille vesistöalueille mahdollisimman pitkiä rakentamiselta vapaita alueita sekä kokonaan rakentamattomia vesistöjä.

Kaavoitusta ohjaava Etelä-Savon ELY-keskus on lausunnoissaan todennut kaavaratkaisujen onnistuneen hyvin niiden keskeisissä tavoitteissa, eikä ELY-keskuksella ole ollut huomautettavaa kaavan mitoitukseen, tehtyihin selvityksiin, rakennuspaikkojen sijoitteluun tai muihinkaan esitettyihin kaavaratkaisuihin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on liioiteltu rakennuspaikkojen siirtojen osuutta ja merkitystä kaavaratkaisuissa. Kaava-asiakirjojen liitteinä olevissa yksityiskohtaisissa mitoituskartoissa ja -taulukoissa on jo esitetty mitoittavan rantaviivan muodostuminen sekä siirtojen osuus vesistöittäin. Kaikki tilat ovat emätiloja, joista ei ole erotettu lohkotiloja. Näin ollen tiloja tulee mitoituksessa käsitellä kunnan yleiskaavoituksen yleisillä periaatteilla emätiloina.

Siirtoja on tapahtunut kaavojen osa-alueittain seuraavasti:

Pahkalahden ranta-asemakaava on itsenäinen kokonaisuus. Todellinen rantaviiva on 1 800 metriä ja mitoittava/muunnettu rantaviiva 976 metriä. Suunnittelualue muodostuu lähes kokonaan Pahkajärven vesistöstä. Tontonlammen matemaattinen rakennusoikeus (vain 0,18 rakennuspaikkaa) ei ole vaikuttanut kaavaratkaisuun, toisin sanoen siirtoja ei ole tapahtunut lainkaan. Maanomistajalla (A. Ahlström Kiinteistöt Oy) ei ole omistuksessaan muita alueita koko kunnan alueella.

Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavaan sisältyvän Haponniemen tilan todellinen rantaviiva on 6 541 metriä ja mitoittava/muunnettu rantaviiva 2 835 metriä. Suunnittelualue muodostuu lähes kokonaan Pahkajärven vesistöstä. Silmälammien matemaattinen rakennusoikeus (vain 0,51 rakennuspaikkaa) on vaikuttanut kaavaratkaisuun erittäin vähän, toisin sanoen siirtoja on vain minimaalinen määrä ja niille on erittäin hyvät maankäytölliset perusteet. Silmälammit jäävät rakentamattomiksi, maisemallisesti arvokkaiksi vesistöiksi sen sijaan, että sinne osoitettaisiin yksi irrallinen rakennuspaikka. Haponniemen tilan alueelle ei ole siirretty rakennusoikeutta Vuorilahden tilan alueelta, toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä annetaan ymmärtää.

Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavaan sisältyvän Vuorilahden tilan todellinen rantaviiva on 4 553 metriä ja mitoittava/muunnettu rantaviiva vain 1 830 metriä. Suunnittelualue muodostuu pääosin Vuorijärven ja Suuren Havujärven vesistöistä. Suuren Havujärven matemaattinen rakennusoikeus (1,89 rakennuspaikkaa) on osoitettu omalle vesistölleen (2 RA). Mursulammen, Kalliolammen ja Pienen Havujärven matemaattinen rakennusoikeus (yhteensä 2,01 rakennuspaikkaa) on vaikuttanut kaavaratkaisuun vain vähän, toisin sanoen siirtoja on tehty Vuorijärvelle käytännössä vain kahden rakennuspaikan verran, ja siirrolle on erittäin hyvät maankäytölliset perusteet. Pienet lammet jäävät näiltä osin rakentamattomiksi, luonnonarvoiltaan ja maisemallisesti arvokkaiksi vesistöiksi sen sijaan, että Kalliolammelle ja Pienelle Havujärvelle osoitettaisiin kullekin yksi irrallinen rakennuspaikka. Vuorijärven matemaattinen rakennusoikeus on itsessään jo 3,45 rakennuspaikkaa ja vesistölle on nyt osoitettu siirtojen kautta viisi rakennuspaikkaa.

Yhteenvetona siirroista kaava-alueilla voidaan todeta, että 26 rakennuspaikasta 24 on osoitettu juuri sille vesistölle, jossa laskennallinen rakennusoikeus muodostuu. Hallinto-oikeuden vaatimukset yleiskaavallisesta tarkastelusta tällä perusteella ovat siten perusteettomia. Tarkastelu kumoaa myös hallinto-oikeuden lausuman, jonka mukaan siirrettäessä rakennusoikeutta saman maanomistajan yhden järven tai lammen rannalta toisen järven rannalle siirrolla saattaa olla vaikutusta myös tuon toisen järven muiden rannanomistajien rakentamismahdollisuuteen.

Myös ympäristöministeriön laatimassa rantojen suunnittelun oppaassa (Ympäristöopas 120) todetaan muun ohella seuraavaa: "Monilla ranta-alueilla tilajaotus on varsin pirstaleinen ja sama maanomistaja saattaa omistaa useita tiloja. Maanomistajan eri tiloja voidaan tällöin tarkastella yhtenä yksikkönä (ns. maanomistusyksikkönä), jonka rakennusoikeus lasketaan yhteenlasketun rantaviivan perusteella. Kaikkien tilojen hyödynnetty rakennusoikeus lasketaan myös yhteen. Jäljellä oleva uusien rakennuspaikkojen siirto saman maanomistajan tilalta toiselle on myös mahdollista."

Mitoituksen yleinen taso kaavaratkaisuissa on erittäin maltillinen varsinkin suhteutettuna todellisen rantaviivan määrään ja tiloille jääviin merkittäviin vapaan rantaviivan jaksoihin. Mitoituksen ja rakennusoikeuden määrä on erittäin maltillinen myös suhteutettuna kunnan muihin yleiskaavoihin, ja rakennuspaikkojen sijoitteluun on myös tässä detaljikaavassa pystytty uhraamaan voimavaroja selkeästi vielä yleiskaavoja enemmän.

Nyt käsitellyt kaava-alueet yhdessä muodostavat tänä päivänä poikkeuksellisen suuren suunnittelukokonaisuuden. Yhteensä todellista rantaviivaa on noin 13 kilometriä, jolloin nimenomaan suunnittelulle on jäänyt tilaa ja naapuritilat on voitu huomioida kaavaratkaisussa yleiskaavan omaisesti.

Kaava-alueen tarkoituksenmukainen kokonaisuus arvioidaan kaavoitusprosessin kuluessa. Kaavaprosessin aikana tehty tiivis yhteistyö kunnan ja muiden viranomaisten kanssa on mahdollistanut viranomaisten käsitysten ja ohjeiden huomioimisen jo kaavaprosessin aikana. Viranomaisilta prosessin aikana saadun positiivinen palautteen voidaan tulkita tarkoittavan viranomaisten hyväksyntää ja yhteisen näkemyksen toteutumista.

Edellä mainitussa ympäristöministeriön rantojen suunnitteluoppaassa annettuja ohjeita luonnonolosuhteiden huomioon ottamiseksi on pystytty hyvin noudattamaan. Hallinto-oikeuden tulkintaa tarkoituksenmukaisesta kokonaisuudesta on vaikea ymmärtää, koska yksittäisiä ranta-asemakaavoja on vakiintuneen suunnittelu- ja oikeuskäytännön mukaisesti laadittu kuluneina vuosikymmeninä lukuisia ja jopa reilusti alle kilometrin mittaisten rantaviivojen kokoisille alueille.

Hallinto-oikeuden ajatus siitä, että ranta-asemakaavatyön aikana tulisi tutkia myös naapuritilojen mitoituksia, ei käytännössä toimi. Naapuritilojen omistajat eivät tulisi hyväksymään menettelyä, jossa kaavaa omalle tilalleen laativa maanomistaja esittäisi rakennusoikeuslaskelmia tai peräti rakennusoikeuksien sijoittelua myös heidän maa-alueilleen. Hallinto-oikeuden esittämä vaatimus voi ranta-asemakaavojen laatimisen yhteydessä olla vain teoreettisesti mahdollista, mutta käytännössä ei johtaisi tarkoitettuun lopputulokseen.

Ranta-asemakaavoilla ei voida myöskään selvittää järvien kaikkia luonnonolosuhteita tai tehdä laajemmalla alueella ranta-asemakaavojen tasoisia selvityksiä. Selvitykset eivät voisi näin ollen olla tulevia (naapureiden) kaavaratkaisuja sitovia. Selvityksiltä putoaa samalla oikeudellinen ja käytännöllinen pohja pois. Teoreettisilla naapurimaanomistajien alueille suuntautuvilla laskelmilla ei ole myöskään maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamia osallistumis- ja vuorovaikutusmahdollisuuksia. On kohtuutonta vaatia, että ranta-asemakaavojen kuulemismenettelyt ulottuisivat kokonaan laajoille järvialueille.

Kaavoja nyt laadituttaneet maanomistajat ovat käytännössä voineet noudattaa kunnan muissa yleiskaavoissa hyväksymiä periaatteita ja soveltaa niitä omissa kaavoissaan. Edellä oleva on ranta-asemakaavoitusta koskeva maanomistajakohtainen tehtävä. Muilla lähialueen maanomistajilla on toki mahdollisuus tutkia omia alueitaan samoilla periaatteilla ilman, että maanomistajien tasapuolinen kohtelu tai kyseisten vesistöjen luonnonarvot vaarantuvat.

Kaavaratkaisut eivät heikennä tai vaaranna naapurikiinteistöjen omistajien oikeuksia tai mahdollisuuksia omistamiensa alueiden suunnitteluun.

Kaavoitusprosessi on tehty tiiviissä yhteistyössä viranomaisten kanssa, ja kunnanvaltuuston hyväksymä kaavaratkaisu on saanut osapuolten hyväksynnän. Kaavaprosessit on viety läpi normaalilla tavalla, jolloin kaavoihin on ollut mahdollisuus vaikuttaa niiden laatimisvaiheessa.

Hallinto-oikeus on tulkinnut hallinto-oikeudelle tehtyä valitusta erikoisella tavalla. Kuolinpesän osakkaat eivät lähtökohtaisesti vastusta alueiden kaavoittamista, vaan esittävät kaavojen palauttamista uudelleen valmisteluun ja Haponniemen osalta vain rakennuspaikkojen siirtämistä kauemmas rannasta. Vuorilahtea valittajat eivät maininneet lainkaan. Hallinto-oikeus kyllä toteaa, ettei valitus koske Vuorilahtea, mutta siitä huolimatta laajentaa valituksen koskemaan myös Vuorilahtea ja kumoaa tämänkin osan kaavaratkaisusta.

Pahkalahden ranta-asemakaavan osalta valituskirjelmässä ei ole edes pyritty esittämään perusteita valittajan esittämän näkemyksen tueksi. Valitus on tältä osin perustunut lauseeseen, jonka mukaan "Haponniemen ranta-asemakaavan rakennuspaikkojen sijoittelu voisi vaikuttaa Pahkalahdenkin kaavaan". Maanomistajan oikeusturvan kannalta on kohtuutonta, jos asianmukaisesti ja huolella tehty kaavoitusprosessi mitätöidään täysin perustelemattomalla valituksella. Lisäksi on otettava huomioon Pahkalahden ranta-asemakaava-alueen sijainti yli kilometrin päässä kuolinpesän omistamasta maa-alueesta sekä kaavaprosessin yhteydessä tehty selvitys kaava-alueen vastarannan soveltumattomuudesta rakentamiseen.

Hallinto-oikeus asettaa yhtiöt maanomistajina eriarvoiseen asemaan päätöksellään, joka poistaa maanomistajilta maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n mukaisen oikeuden. Valituksen kohteena olevilla kaavoilla ei ole vaikutusta kaava-alueen ulkopuolisiin maanomistajiin eikä heitä ole siten voitu tällä kaavoituksella asettaa eriarvoiseen asemaan.

Enonkosken kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hyväksytään.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

UPM-Kymmene Oyj, A. Ahlström Kiinteistöt Oy ja Tornator Oyj ovat antaneet vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi A:n kuolinpesän osakkaille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan UPM-Kymmene Oyj:n valituksesta Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan osalta sekä A. Ahlström Kiinteistöt Oy:n ja Tornator Oyj:n valituksesta Pahkalahden ranta-asemakaavan osalta. A:n kuolinpesän osakkaiden valitus hallinto-oikeudelle otetaan välittömästi tutkittavaksi ja hylätään. Enonkosken kunnanvaltuuston 23.4.2013 tekemät päätökset Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan (§ 33) sekä Pahkalahden ranta-asemakaavan (§ 34) hyväksymisestä jäävät näin ollen voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Ranta-asemakaavan sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Pykälän 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksesta säädetään. Säännökset yleiskaavan sisältövaatimuksesta ovat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä.

Muutoksenhaku ranta-asemakaavan hyväksymispäätöksestä

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaava

Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Kaava-alueen kokonaispinta-ala on 156,5 hehtaaria ja se muodostuu Haponniemen ja Vuorilahden tiloihin kuuluvista ranta-alueista. Molempia tiloja on rantarakennusoikeuden mitoituksessa pidetty emätiloina.

Haponniemen tilaan kuuluva yhtenäinen alue rajoittuu Pahkajärven ja Silmälammien vesistöihin. Mitoituslaskelman mukaan tällä alueella on todellista rantaviivaa 6 541 metriä ja rantarakennusoikeuden mitoituksessa huomioon otettavaa rantaviivaa 2 835 metriä. Mitoituslaskelman mukaan Haponniemen tilaan kuuluvalta alueelta kertyvän rakennusoikeuden määrä on ollut yhteensä 13,86. Tälle alueelle on ranta-asemakaavassa osoitettu yhteensä 14 rantarakennuspaikkaa.

Vuorilahden tilaan kuuluvat kolme erillistä aluetta sijaitsevat noin 10 kilometrin etäisyydellä Haponniemen tilan alueesta. Vuorilahden tilaan kuuluvat alueet rajoittuvat Vuorijärven, Suuren Havujärven, Pienen Havujärven, Kalliolammen, Mursulammen ja Lekkerlammen vesistöihin. Mitoituslaskelman mukaan näillä alueilla on todellista rantaviivaa yhteensä 4 553 metriä ja rantarakennusoikeuden mitoituksessa huomioon otettavaa rantaviivaa yhteensä 1 830 metriä. Mitoituslaskelman mukaan Vuorilahden tilaan kuuluvilta alueilta kertyvän rakennusoikeuden määrä on ollut yhteensä 7,35. Näille alueille on ranta-asemakaavassa osoitettu yhteensä 7 rantarakennuspaikkaa.

Haponniemen ja Vuorilahden tilojen alueella ei ole voimassa yleiskaavaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiakirjoista ilmenee, että Vuorilahden tilaan kuuluvien alueiden ja Haponniemen tilaan kuuluvan alueen välillä ei ole tehty rakennusoikeuksien siirtoja, vaan niitä on käsitelty rakennusoikeuden mitoituksessa erillisinä. Tämän vuoksi ja kun vielä otetaan huomioon näiden alueiden välinen etäisyys sekä se, että A:n kuolinpesä on valituksessaan hallinto-oikeudelle nimenomaisesti ilmoittanut, että valitus ei koske Vuorilahden tilaan kuuluvia alueita, asiassa ei ole ollut perusteita edellyttää selvitystä Vuorilahden tilaan kuuluvien alueiden osalta muihin kaava-alueen järvillä omaaviin emätiloihin kuuluvien kiinteistöjen jo käyttämistä tai niillä mahdollisesti jäljellä olevista rakennusoikeuksista. Kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei siten ole voitu kumota Vuorilahden tilaan kuuluvien alueiden osalta tällä perusteella eikä sillä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä perusteella, että kaava-alue olisi näiltä osin hajanainen. Hallinto-oikeuden päätös on Vuorilahden tilaan kuuluvien alueiden osalta kumottava.

Haponniemen tilaan kuuluva alue muodostaa karttatarkastelun perusteella alueen koko ja yhtenäisen rantaviivan pituus huomioon ottaen yksinäänkin maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä lausuttu, kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole Haponniemen alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain vastainen sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että se ei muodostaisi tarkoituksenmukaista kokonaisuutta. Hallinto-oikeuden päätös on myös Haponniemen alueen osalta kumottava.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut A:n kuolinpesän osakkaiden Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavaan kohdistuvan valituksen hallinto-oikeudelle muulta osin välittömästi tutkittavaksi.

Kun otetaan huomioon, että keskittämällä Haponniemen alueen rakennusoikeus kolmeen kortteliin kaava-alueelle on voitu jättää pitkiä rakentamisesta kokonaan vapaita rantaviivaosuuksia, ranta-asemakaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla otettu riittävästi huomioon luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet. Lisäksi ranta-alueille on jäänyt saman momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Asiassa saadun selvityksen ja karttatarkastelun mukaan A:n kuolinpesän tila RN:o 21:35 on rakentamaton. Tilan Pahkasalmeen rajoittuva ranta on korkeuserojen vuoksi rakentamiseen osin heikosti soveltuvaa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että tilalla on rantaviivaa myös muualla eli sekä Pahkalahden itäpäässä että Pahkajärven puolella, rakennuspaikkojen keskittäminen Pahkasalmeen ei aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa kuolinpesän osakkaille vastarannan tilan maanomistajina.

Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä selvyyden vuoksi, että nyt kysymyksessä olevalla ranta-asemakaavalla ei ole tutkittu eikä ratkaistu, voidaanko kaavassa informatiivisella merkinnällä osoitetulle tuulivoiman tuotantoon soveltuvalle alueelle mahdollisesti myöhemmin sijoittaa tuulivoimaloita.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, valituksessa esitetyt vaatimukset sekä kuntalain (365/1995) 90 §, A:n kuolinpesän osakkaiden valitus Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan osalta on hylättävä.

Pahkalahden ranta-asemakaava

Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Kaava-alueen kokonaispinta-ala on 23,5 hehtaaria ja se muodostuu Kirkasvetisen ja Mäkisalon tiloihin kuuluvista ranta-alueista. Tilat sijaitsevat Pahkajärven Pahkalahden pohjoispuolella. Molempia tiloja on rantarakennusoikeuden mitoituksessa pidetty emätiloina.

Tiloilla on mitoituslaskelman mukaan Pahkajärven Pahkalahteen rajoittuvaa todellista rantaviivaa yhteensä 1 555 metriä ja rantarakennusoikeuden mitoituksessa huomioon otettavaa rantaviivaa tältä osin 915 metriä. Lisäksi kaava-alueeseen kuuluu erillinen osa-alue, jolla on Tontonlampeen rajoittuvaa rantaviivaa. Tämän rantaviivan todellinen pituus on mitoituslaskelman mukaan 245 metriä ja rantarakennusoikeuden mitoituksessa huomioon otettava rantaviivan pituus 61 metriä. Mitoituslaskelman mukaan tilojen alueilta kertyvän rakennusoikeuden määrä on 4,76. Kaavassa on osoitettu yhteensä viisi rantarakennuspaikkaa Pahkalahden pohjoisrannalle.

Kirkasvetisen ja Mäkisalon tilojen alueella ei ole voimassa yleiskaavaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kun otetaan huomioon Pahkalahden ranta-asemakaava-alueen koko ja Pahkajärven Pahkalahteen rajoittuvan yhtenäisen rantaviivan pituus, kysymyksessä oleva ranta-asemakaava-alue muodostaa yksinäänkin maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että Pahkalahden eteläpuolella olevat alueet kuuluvat toiseen emätilaan, eikä sen ja nyt kysymyksessä olevaan kaava-alueeseen kuuluvien emätilojen välillä ole tehty rakennusoikeuksien siirtoja, sillä hallinto-oikeuden mainitsemalla seikalla, että Pahkalahden eteläpuoleisen alueen rantarakennusoikeuden laskeminen ja sijoittaminen on ratkaistu toisessa ranta-asemakaavassa, ei ole asiassa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu Haponniemen ja Vuorilahden ranta-asemakaavan osalta, hallinto-oikeuden päätös on myös Pahkalahden ranta-asemakaavan osalta kumottava.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut A:n kuolinpesän osakkaiden Pahkalahden ranta-asemakaavaa koskevan valituksen hallinto-oikeudelle muulta osin välittömästi tutkittavaksi.

Kun otetaan huomioon, että keskittämällä rakennusoikeus kahteen kortteliin kaava-alueelle on voitu jättää pitkiä rakentamisesta kokonaan vapaita rantaviivaosuuksia, Pahkalahden ranta-asemakaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla otettu riittävästi huomioon luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet. Lisäksi ranta-alueille on jäänyt saman momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, valituksessa esitetyt vaatimukset sekä kuntalain (365/1995) 90 §, A:n kuolinpesän osakkaiden valitus on Pahkalahden ranta-asemakaavan osalta hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 20.11.2015