Muu päätös 3377/2015

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (rikosten selvittämiseksi maksetut palkkiot)

Antopäivä: 23.11.2015
Taltionumero: 3377
Diaarinumero: 3433/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittajat A ja Väli-Suomen Media Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.10.2014 nro 14/0734/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 14.8.2013 pyytänyt saada tiedot Helsingin poliisilaitoksen rikosten selvittämiseksi vuosina 2008–2013 maksamista vinkkipalkkioista siten eriteltyinä, että niistä käyvät ilmi kunakin vuonna maksettujen palkkioiden yhteissumma.

Helsingin poliisilaitos on päätöksellään 2.9.2013 nro 8010/2013/1398 hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun muassa poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai muun muassa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Tiedottajatoiminta on poliisin taktinen tiedonhankintamenetelmä, josta on säädetty poliisilain 36 a §:ssä.

Helsingin poliisilaitos on hyödyntänyt tiedottajatoimintaa määrättyjen yksittäisten rikosasioiden esitutkinnoissa. Tiedottajan käyttäminen liittyy erityisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen ja selvittämiseen. Jo tietolähdetoimintaa koskevissa lain esitöissä (HE 266/2004) on otettu esille käytettävien tietolähteiden paljastumisriski sekä tietolähteen paljastumisesta tiedottajalle aiheutuvat vaaratekijät. Tiedottajahenkilölle itselleen aiheutuvien riskien lisäksi tiedottajatoiminnan julkisuuskysymyksiä arvioitaessa tulee erityisesti huomioida se, että rikosten ehkäisemisen ja selvittämisen turvaamiseksi on välttämätöntä suojata tätä tiedonhankintamenetelmää itsessään, koska poliisilla ei ole mahdollisuutta suorittaa lakisääteisiä tehtäviään tehokkaasti, mikäli esimerkiksi tiedottajatoiminnassa käytetyt menetelmät olisivat yksityiskohtaisesti julkisuuden piirissä. Tiedottajatoimintaa koskevien tietojen, kuten esimerkiksi tiedottajapalkkioiden maksuajankohtien ja tiedottajatoiminnalla selvitettyjen rikosten julkistaminen voi johtaa siihen, että yksittäiseen rikosasiaan liittyneen tiedottajan henkilöllisyys paljastuu. Tämä on mahdollista muun muassa sen vuoksi, että merkittävä osa rikosprosessiin liittyvästä materiaalista tulee jossakin vaiheessa rikosprosessia tai viimeistään sen päätyttyä julkiseksi.

Tiedottajatoimintaa koskevien yksityiskohtien, kuten esimerkiksi palkkioiden kappalemäärien, tutkittujen rikosten ja tiedottajatoiminnan konkreettisten tulosten julkistaminen voi aiheuttaa sen, että näitä tietoja julkisten asiakirjojen sisältämiin tietoihin yhdistämällä voidaan muodostaa yksityiskohtainen kuva tiedottajatoimintaan liittyvistä poliisin taktisista menetelmistä. Myös vuosittain maksettujen tiedottajapalkkioiden yhteismääriä koskevien tietojen julkistaminen saattaa johtaa tilanteeseen, jossa poliisin operatiivinen toiminta vaarantuu ja vaikeutuu. Palkkioiden vuosittaisten kokonaismäärien julkaiseminen on poliisin taktisten menetelmien suojaamisen kannalta ongelmallista erityisesti siksi, että tätä kautta poliisin käyttämät tiedottajat, joilla on tarkka tieto itse saamiensa palkkioiden määrästä, voivat saada tapauksesta riippuen hyvinkin tarkan kokonaiskuvan poliisin tiedottajamenetelmien käytöstä.

Pyydettyjen tietojen julkisuutta arvioitaessa tulee siis muun ohella huomioida se, että tietyillä poliisin ulkopuolisilla tahoilla on tiedottajana toimimisen kautta hallussaan sellaisia tiedottajatoimintaa koskevia tietoja, joiden yhdistäminen nyt pyydettyihin tietoihin saattaa paljastaa poliisin käyttämiä menetelmiä sekä tiedottajana käytettyjen henkilöllisyyksiä. Tiedottajatoimintaa koskevien tietojen paljastaminen vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä myös siten, että potentiaaliset tiedottajat voivat asian julkitulon pelon vuoksi pidättäytyä tiedottajana toimimisesta, jolloin poliisin konkreettiset mahdollisuudet tiedottajatoiminnan hyödyntämiseen huononevat merkittävästi.

Edellä selostetut näkökohdat huomioiden pyydettyjen tietojen antaminen vaarantaisi rikosten ennalta ehkäisemistä ja selvittämistä sekä vaarantaisi tietolähteenä toimineen henkilön paljastumisen ja tätä kautta johtaisi hengen ja terveyden vaaraan. Poliisin tiedossa on tapauksia, joissa pelkästään epämääräiseen väitteeseen perustuva epäily toimimisesta poliisin tietolähteenä on aiheuttanut henkilöille todellisen hengen ja terveyden vaaran. Poliisilaitos katsoo, että pyydetyt tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja, joita ei voida eriteltyinä luovuttaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja Väli-Suomen Media Oy:n valituksen Helsingin poliisilaitoksen päätöksestä sekä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavia oikeusohjeita

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä.

Poliisilain (7.4.1995/493, kumottu) päätöstä tehtäessä voimassa olleen 36 a §:n 1 momentin mukaan poliisi voi käyttää poliisihallinnon ulkopuolista henkilöä tietolähteenä lain 1 §:ssä säädetyn tehtävänsä hoitamiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan tietolähteelle voidaan maksaa palkkio.

Asian oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on pyytänyt Helsingin poliisilaitokselta tietoja tietolähteinä käytetyille poliisihallinnon ulkopuolisille henkilöille vuosina 2008–2013 maksetuista palkkioista. Tiedot on pyydetty yhteissummittain eriteltyinä kullekin vuodelle. Poliisilaitos on kieltäytynyt luovuttamasta pyydettyjä tietoja.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 1 momentin 5 kohdasta, että poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevat tiedot olisivat 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen turvallisuuden ylläpitämistä. Vahinkoedellytyslauseke merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Poliisi ei voi hoitaa yleisen turvallisuuden varmistamiseen ja rikollisuuden estämiseen liittyviä tehtäviään, jos sen suunnitelmat varautumisesta erilaisiin tilanteisiin sekä toiminnassa noudatettavat tekniset ja taktiset menetelmät olisivat yksityiskohtiaan myöten julkisuuden piirissä. Julkisuus mahdollistaisi esimerkiksi sen, että ammattirikolliset voisivat selvittää ennakolta keinot vaikeuttaa tai estää poliisin toimintaa.

Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että poliisilaitoksen tietolähdetoiminta liittyy erityisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen ja selvittämiseen. Palkkioiden vuosittaisten kokonaismäärien perusteella tietolähteillä on mahdollisuus saada kokonaiskuva poliisin tietolähdetoiminnan laajuudesta. Tietolähteillä olevien tietojen yhdistäminen pyydettyihin tietoihin saattaa lisäksi paljastaa poliisin käyttämiä menetelmiä ja tietolähteinä toimivien henkilöllisyyden. Tietojen antaminen vaarantaa myös rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä, koska potentiaaliset tietolähteet voivat pidättäytyä toiminnasta.

Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon edellä päätöksen perusteluista esille tuodut seikat, että tietopyynnön kohteena olevat aineistot sisältävät sellaisia salassa pidettäviä poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden siitä huolimatta, että tietopyynnössä on ollut kyse ainoastaan vuositasolla maksettujen palkkioiden yhteissummasta. Valittajan tietopyynnössä tarkoitettu asiakirja-aineisto on siten kokonaisuudessaan salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ratkaisun lopputulos huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi poliisin tiedonhankinnan järjestämisestä ja valvonnasta annetun sisäasiainministeriön asetuksen 13 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja Väli-Suomen Media Oy ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja poliisilaitos velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt tiedot tai asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet, että Helsingin poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja Helsingin hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Helsingin poliisilaitoksen maksamien vinkkipalkkioiden (poliisilain 36 a §:n 3 momentissa tarkoitettu tietolähteelle maksettava palkkio) vuosittainen yhteismäärä ei ole sellainen poliisin taktisia tai teknisiä menetelmiä tai suunnitelmia koskeva tieto, joita sisältävät asiakirjat luokitellaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella salassa pidettäväksi.

Tietoja on pyydetty yleisellä tasolla. Tietopyyntö ei ole kohdistunut suoranaisesti poliisin menetelmiä tai suunnitelmia sisältävään asiakirjaan vaan poliisin yksikön kirjanpitoon sisältyviin tietoihin maksettujen palkkioiden yhteismäärästä. Tietopyynnön kohteena ei siten ole asiakirja, josta ilmenisi yksittäisen palkkion määrä, maksamisajankohta tai maksun saaja. Koska on tiedossa, että poliisin taktiseen tutkintaan liittyy yhtenä keinona mahdollisuus maksaa tietolähteelle korvausta, ei se seikka, paljonko korvauksia on maksettu vuositasolla, ole varsinaisesti taktisia menetelmiä ja suunnitelmia koskeva tieto.

Myös julkisuuslain tulkintaperiaatteet puoltavat sitä, että pelkkä vuotuista vinkkipalkkioiden yhteismäärää koskeva tieto on julkinen. Eräät poliisilaitokset ovatkin asian näin tulkinneet. Tämä osoittaa että vinkkipalkkioiden maksamista tai maksamattomuutta koskevia tietoja vuositasolla ilmaistuina ei poliisihallinnon sisälläkään arvioida yhdenmukaisesti.

Hallinto-oikeus on lisäksi arvioinut virheellisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan vahinkoedellytyksen toteutuman katsoen, että tietojen antamisesta aiheutuisi tietolähteen paljastumisen riski ja että tämä riski aiheuttaisi rikosten ehkäisemisen ja selvittämisen vaarantumisen, koska potentiaaliset tietolähteet voivat pidättäytyä toiminnasta.

Tietoja ei ole pyydetty yksittäisistä vinkkipalkkioista vaan ainoastaan vuositasolla maksettujen palkkioiden yhteissummista. Tämä ei sisällä tietoa siitä, minkä rikoksen selvittämisestä palkkioita on maksettu, kenelle palkkio on maksettu ja mikä vinkkipalkkioon liittyvän tiedon merkitys rikoksen paljastumisessa on ollut. Rikostutkintamenetelmien välilliseen vaarantumiseen perustuvaan väitteeseen ei asiakirjojen salaamista voida julkisuuslain periaatteet huomioon ottaen perustaa.

Toisena virheellisenä lähtökohtana hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on esitetty, että tietolähteinä toimineet ja palkkion saaneet henkilöt voivat päätellä tarkan kokonaiskuvan poliisin tietolähdemenetelmien käytöstä. Tämän on esitetty vaarantavan poliisin käyttämät menetelmät sekä tietolähteiden henkilöllisyyden. Johtopäätös on tarkoitushakuinen, koska tietolähteille on poliisilaitoksen antaman selvityksen mukaan tärkeää pysyä henkilöllisyydeltään salassa. Ei ole todennäköistä, että tällainen henkilö lähtisi selvittämään laajemmin ja analysoimaan poliisin tietolähteiden käyttöön liittyviä rikostutkinnan menetelmiä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohta suojaa sanamuotonsa mukaan vain sellaisia tietoja sisältäviä asiakirjoja, joihin liittyy lainkohdan mukainen vaarantamisedellytys. Toisin sanoen sanamuoto edellyttää, että kohdan perusteella salaiseksi määrättävästä asiakirjasta olisi suoraan nähtävissä tällainen tieto. Yleisluonteinen, vuosittaisten palkkioiden määrää koskeva tieto ei tätä kriteeriä täytä.

Lainkohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon julkisuusperiaate ja julkisuuslain tarkoitus. Näiden asemasta päätöksessä on korostettu poliisilain 36 a §:n mukaisia intressejä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vireillä diaarinumerolla 1558/1/14 Keskusrikospoliisin valitus Hämeenlinnan hallinto-oikeuden 8.4.2014 antamasta päätöksestä, jolla on kumottu Keskusrikospoliisin kielteinen päätös asiakirjojen ja tietojen luovuttamisesta. Muutoksenhakijat viittaavat hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Tuo ja nyt käsillä oleva asia ovat identtisiä, sillä toimittaja A on täysin samansisältöisillä asiakirjapyynnöillä pyytänyt päätöksen kohteena olevia tietoja sekä Helsingin poliisilaitokselta että Keskusrikospoliisilta kuten myös eräiltä muiltakin poliisin yksiköiltä. Poliisilaitoksen ja Keskusrikospoliisin päätökset ovat koskeneet samoja oikeuskysymyksiä ja niiden tosiseikasto on sama.

Koska poliisilaitoksen päätös on virheellinen, se tulee velvoittaa hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaisesti korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut. Oikeudenkäyntikulujen jääminen muutoksenhakijoiden maksettavaksi olisi kohtuutonta kun otetaan huomioon valituksen olevan tarpeen julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi.

Helsingin poliisilaitos on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Poliisilaitos on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella, että asian arvioinnissa on painotettava erityisesti sitä, että yhdistämällä pyydettyjä tietoja rikosprosesseissa julkisiksi tulleisiin asiakirjoihin on mahdollista, että yksittäisen tietolähteen henkilöllisyys paljastuu. Suojattavana kohteena on myös poliisin taktinen tiedonhankintamenetelmä itsessään. Mikäli tiedot luovutetaan pyydetyllä tavalla, se antaa kokonaiskuvan ei ainoastaan poliisin vaan myös yksittäisen poliisiyksikön käyttämästä taktisesta tiedonhankinnasta.

A:lle ja Väli-Suomen Media Oy:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Poliisilain (493/1995) 36 a §:n (525/2005) 1 momentin mukaan poliisi voi käyttää poliisihallinnon ulkopuolista henkilöä tietolähteenä 1 §:ssä säädetyn tehtävänsä hoitamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan tietolähdettä koskevat tiedot voidaan tallettaa henkilörekisteriin. Tietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia (761/2003). Pykälän 3 momentin mukaan tietolähteelle voidaan maksaa palkkio. Palkkion maksamisen edellytyksenä on, että tietolähde on rekisteröity. Perustellusta syystä palkkio voidaan maksaa myös rekisteröimättömälle tietolähteelle. Palkkion veronalaisuudesta säädetään erikseen.

Oikeudellinen arviointi

Tietolähdetoiminta on poliisin rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä apunaan käyttämä tiedonhankintakeino ja siten sellainen taktinen menetelmä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa. Helsingin poliisilaitoksen tietolähteelleen maksama palkkio on osa edellä kerrottua poliisin taktista menetelmää, minkä vuoksi tietoa palkkion maksamisesta on pidettävä poliisin taktista menetelmää koskevana tietona.

Tietolähdetoiminnan käyttöön liittyy muun ohella, että yksityiskohtaisia tietoja siitä ei voida antaa vaarantamatta menetelmän käyttökelpoisuutta rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä. Tähän liittyen myös tietolähteen on pysyttävä salassa.

Tietopyyntö on koskenut Helsingin poliisilaitoksen maksamien vinkkipalkkioiden vuosittaista yhteismäärää vuosilta 2008–2013 eriteltynä. Pyydetyllä tavalla ilmoitettuna maksettujen palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä ei ilmene, kenelle tai minkä rikosten selvittämiseksi palkkioita on maksettu. Pyydettyjen tietojen antaminen kuitenkin kuvaisi Helsingin poliisilaitoksen tietolähdetoiminnan laajuutta ja vaarantaisi näin ollen rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Pyydetyt tiedot ovat siten salassa pidettäviä.

Edellä lausutuista syistä ja kun otetaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta huomioon edeltä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainitut oikeus­ohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole miltään osin perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja Väli-Suomen Media Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"1. Kumoan Helsingin hallinto-oikeuden pääasiaratkaisun ja Helsingin poliisilaitoksen päätöksen ja palautan asian poliisilaitokselle tietojen antamiseksi A:lle ja Väli-Suomen Media Oy:lle poliisilaitoksen rikosten selvittämiseksi tietolähteilleen maksamien palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä vuosilta 2008–2013.

2. Hylkään valituksen hallinto-oikeuden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.

Hylkään vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Poliisilain (493/1995) 36 a §:n (525/2005) 1 momentin mukaan poliisi voi käyttää poliisihallinnon ulkopuolista henkilöä tietolähteenä 1 §:ssä säädetyn tehtävänsä hoitamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan tietolähdettä koskevat tiedot voidaan tallettaa henkilörekisteriin. Tietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia (761/2003). Pykälän 3 momentin mukaan tietolähteelle voidaan maksaa palkkio. Palkkion maksamisen edellytyksenä on, että tietolähde on rekisteröity. Perustellusta syystä palkkio voidaan maksaa myös rekisteröimättömälle tietolähteelle. Palkkion veronalaisuudesta säädetään erikseen.

Oikeudellinen arviointi

Tietolähdetoiminta on poliisin rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä apunaan käyttämä tiedonhankintakeino ja siten sellainen taktinen menetelmä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa. Helsingin poliisilaitoksen tietolähteelleen maksama palkkio on osa edellä kerrottua poliisin taktista menetelmää, minkä vuoksi tietoa palkkion maksamisesta on pidettävä poliisin taktista menetelmää koskevana tietona.

Tietolähdetoiminnan käyttöön liittyy muun ohella, että yksityiskohtaisia tietoja siitä ei voida antaa vaarantamatta menetelmän käyttökelpoisuutta rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä. Tähän liittyen myös tietolähteen on pysyttävä salassa. Tietopyyntö on kuitenkin koskenut ainoastaan vinkkipalkkioiden vuosittaista yhteismäärää vuosilta 2008–2013 eriteltynä. Pyydetyllä tavalla ilmoitettuna maksettujen palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä ei ilmene, kenelle tai minkä rikosten selvittämiseksi palkkioita on maksettu. Palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä ei myöskään suoraan ilmene, kuinka monelle tietolähteelle tai kuinka monen eri rikostutkinnan yhteydessä palkkioita on maksettu. Pyydettyjen tietojen antamisesta ei siten voida katsoa olevan yksittäisen tietolähteen paljastumisen vaaraa.

Pyydetyt tiedot kuvaavat Helsingin poliisilaitoksen tietolähdetoimintaa niin yleisellä tasolla, ettei tietojen luovuttaminen myöskään paljastaisi yksityiskohtia poliisin tietolähdetoimintaan liittyvistä menetelmistä menetelmien käytön vaarantavalla tavalla. Poliisilaitoksen perustelut pyydettyjen tietojen salaamiselle eivät myöskään osoita, että tietolähdetoiminnan laajuutta yleisellä tasolla kuvaavien tietojen julkisuus voisi aiheuttaa haittaa tuohon toimintaan liittyvien poliisin taktisten menetelmien käytölle.

Edellä mainituista syistä ei ole perusteita katsoa, että pyydettyjen tietojen antaminen vaarantaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Tätä tulkintaa puoltavat myös ne julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevät lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevat lähtökohdat, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen. Pyydettyjä tietoja on näin ollen pidettävä julkisina.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava poliisilaitokselle tietojen antamiseksi A:lle ja Väli-Suomen Media Oy:lle poliisilaitoksen rikosten selvittämiseksi tietolähteilleen maksamien palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä vuosilta 2008–2013.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kysymys pyydettyjen tietojen julkisuudesta on tulkinnanvarainen. Oikeudenkäynnin ei tähän nähden voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin A:n ja Väli-Suomen Media Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty. Samasta syystä A:n ja Väli-Suomen Media Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto.

 
Julkaistu 23.11.2015