Muu päätös 3379/2015

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (rikosten selvittämiseksi maksetut palkkiot)

Antopäivä: 23.11.2015
Taltionumero: 3379
Diaarinumero: 1558/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Keskusrikospoliisi

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.4.2014 nro 14/0237/3

Asian aikaisempi käsittely

A on 14.8.2013 pyytänyt saada tiedot Keskusrikospoliisin rikosten selvittämiseksi vuosina 2008–2013 maksamista vinkkipalkkioista siten eriteltyinä, että niistä käyvät ilmi kunakin vuonna maksettujen palkkioiden yhteissumma.

Keskusrikospoliisi on päätöksellään 28.8.2013 (2400/2013/1587) hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun muassa poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai muun muassa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Vinkkipalkkiot (tiedottajapalkkiot) liittyvät tietolähdetoimintaan, joka on poliisilain (493/1995) 36 a §:ssä säännelty poliisin taktinen tiedonhankintamenetelmä. Tämän asiakirjapyynnön käsittelyn yhteydessä asiakirjapyynnössä mainitut vinkkipalkkiot on ymmärretty nimenomaan poliisilain 36 a §:n 3 momentin perusteella tietolähteelle maksettaviksi palkkioiksi.

Tietolähteen käyttäminen liittyy erityisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen ja selvittämiseen. Jo tietolähdetoimintaa koskevissa lain esitöissä (HE 266/2004) on otettu esille käytettävien tietolähteiden paljastumisriski sekä tietolähteen paljastumisesta hänelle itselleen aiheutuvat vaaratekijät. Tietolähteelle itselleen aiheutuvien riskien lisäksi tietolähdetoiminnan julkisuuskysymyksiä arvioitaessa tulee erityisesti huomioida se, että rikosten ehkäisemisen ja selvittämisen turvaamiseksi on välttämätöntä suojata tätä tiedonhankintamenetelmää itsessään, koska poliisilla ei ole mahdollisuutta suorittaa lakisääteisiä tehtäviään tehokkaasti, mikäli esimerkiksi tietolähdetoiminnassa käytetyt menetelmät olisivat yksityiskohtaisesti julkisuuden piirissä.

Keskusrikospoliisi on hyödyntänyt tietolähdetoimintaa tiettyjen yksittäisten rikosasioiden esitutkinnoissa. Käytännössä tietolähdetoimintaa koskevien tietojen, kuten esimerkiksi tiedottajapalkkioiden vuosittaisten yhteissummien julkistaminen voi johtaa siihen, että yksittäiseen rikosasiaan liittyneen tietolähteen henkilöllisyys paljastuu. Tietolähteen henkilöllisyyden paljastuminen edellä kerrottujen tietojen julkistamisen tuloksena on mahdollista muun muassa sen vuoksi, että merkittävä osa rikosprosessiin liittyvästä materiaalista tulee jossakin vaiheessa rikosprosessia tai viimeistään sen päätyttyä julkiseksi.

Tietolähdetoimintaa koskevien yksityiskohtien, kuten esimerkiksi vuosittaisten palkkiosummien julkistaminen, voi johtaa siihen, että näitä tietoja muiden julkisten asiakirjojen sisältämiin tietoihin yhdistämällä voidaan muodostaa yksityiskohtainen kuva tietolähdetoimintaan liittyvistä poliisin taktisista menetelmistä, jolloin poliisin operatiivinen toiminta vaarantuu ja vaikeutuu.

Palkkioiden vuosittaisten kokonaismäärien julkaiseminen on poliisin taktisten menetelmien suojaamisen kannalta ongelmallista erityisesti siksi, että tätä kautta poliisin käyttämät tietolähteet, joilla on tarkka tieto itse saamiensa palkkioiden määrästä, voivat saada tapauksesta riippuen hyvinkin tarkan kokonaiskuvan poliisin tietolähdemenetelmien käytöstä. Kyseisten tietojen julkisuutta arvioitaessa tulee siis muun ohella huomioida se, että tietyillä poliisin ulkopuolisilla tahoilla on tietolähteenä toimimisen kautta hallussaan sellaisia tietolähdetoimintaa koskevia tietoja, joiden yhdistäminen nyt pyydettyihin tietoihin saattaa paljastaa poliisin käyttämiä menetelmiä sekä tietolähteinä käytettyjen henkilöllisyyksiä.

Tietolähdetoimintaa koskevien tietojen paljastaminen vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä myös siten, että potentiaaliset tietolähteet voivat asian julkitulon pelon vuoksi pidättäytyä tietolähteenä toimimisesta, jolloin poliisin konkreettiset mahdollisuudet tietolähdetoiminnan hyödyntämiseen huononevat merkittävästi.

Lisäksi tässä yhteydessä todetaan, etteivät asiakirjapyynnön kohteena olevat tiedot sellaisenaan käy ilmi viraston kirjanpidosta.

Edellä selostetut näkökohdat huomioiden pyydettyjen tietojen antaminen vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Keskusrikospoliisi ei voi luovuttaa pyydettyjä tietoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, kumonnut A:n valituksesta Keskusrikospoliisin päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan tiedot Keskusrikospoliisin rikosten selvittämiseksi tietolähteilleen maksamien palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä vuosilta 2008–2013. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Keskusrikospoliisin suorittamaan A:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 500 euroa ja tälle määrälle vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Pyydettyjen tietojen julkisuus

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan kyseisessä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on kyseisen lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Saman lain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun ohella poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Oikeudellinen arviointi

Tietolähdetoiminta on poliisin rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä apunaan käyttämä tiedonhankintakeino ja siten sellainen taktinen menetelmä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa. Menetelmän käyttöön liittyy muun ohella, että yksityiskohtaisia tietoja siitä ei voida antaa vaarantamatta menetelmän käyttökelpoisuutta rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä. Tähän liittyen myös tietolähteen on pysyttävä salassa. Keskusrikospoliisin tietolähteelleen maksama palkkio on osa edellä kerrottua poliisin taktista menetelmää, minkä vuoksi tietoa tällaisen palkkion maksamisesta on pidettävä poliisin taktista menetelmää koskevana tietona.

A on kuitenkin pyytänyt ainoastaan vinkkipalkkioiden vuosittaista yhteismäärää vuosilta 2008–2013 eriteltynä. Pyydetyllä tavalla ilmoitettuna maksettujen palkkioiden vuosittaisesta yhteismäärästä ei ilmene, kenelle tai minkä rikosten selvittämiseksi palkkiota on maksettu. Palkkioiden vuosittaisesta yhteismäärästä ei myöskään suoraan ilmene, kuinka monelle tietolähteelle tai kuinka monen eri rikostutkinnan yhteydessä palkkioita on maksettu. Pyydettyjen tietojen antamisesta ei siten voida katsoa olevan yksittäisen tietolähteen paljastumisen vaaraa.

A:n pyytämät tiedot kuvaavat Keskusrikospoliisin tietolähdetoimintaa niin yleisellä tasolla, ettei tietojen luovuttaminen paljastaisi yksityiskohtia poliisin tietolähdetoimintaan liittyvistä menetelmistä menetelmien käytön vaarantavalla tavalla. Keskusrikospoliisin perustelut pyydettyjen tietojen salaamiselle eivät myöskään osoita, että tietolähdetoiminnan laajuutta yleisellä tasolla kuvaavien tietojen julkisuus voisi aiheuttaa haittaa tuohon toimintaan liittyvien poliisin taktisten menetelmien käytölle.

Edellä mainituista syistä ei ole perusteita katsoa, että A:n pyytämien tietojen antaminen vaarantaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Tällaista tulkintaa puoltavat myös ne julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevät lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevat lähtökohdat, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen. A:n pyytämiä tietoja on näin ollen pidettävä julkisina, ja hänellä on oikeus saada ne tietoonsa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun asia ei ole ollut sillä tavoin tulkinnanvarainen, että oikeudenkäynnin olisi katsottava johtuneen muusta syystä kuin viranomaisen virheestä, olisi kohtuutonta, jos A joutuisi asian lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulut kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Keskusrikospoliisi velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut asian laatuun nähden kohtuulliseksi harkitulla 500 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella julkisuuslain 22 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Elina Ranz ja Jussi-Pekka Lajunen. Asian esittelijä Erno Anttila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keskusrikospoliisi on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on viitattu aikaisemmin esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pyydetyt tiedot eivät kuvaa tietolähdetoimintaa vain yleisellä tasolla. Luku- ja euromääräisesti tietolähdetoiminnassa on maksettu palkkioita vuosittain vain harvoissa tapauksissa. Edelleen tulee ottaa huomioon, että Keskusrikospoliisi tutkii vuositasolla suhteellisen vähän juttuja niiden laajuuden vuoksi. Tietoja ja asioita yhdistämällä jo olemassa olevat epäilyt tietolähteen käyttämisestä tietyssä tilanteessa voivat saada vahvistuksen. Tämä puolestaan voi saattaa tietolähteiden hengen ja terveyden vaaraan.

Vuosittaisia palkkiomääriä koskevien tietojen antaminen ei ole perusteltua myöskään menetelmän eli tietolähdetoiminnan käytettävyyden kannalta. On mahdollista, että käytetyt tietolähteet alkavat vaatia isompia palkkioita ja kilpailuttaa tietojensa rahallista arvoa saamiensa tietojen perusteella. Näin on tapahtunut monessa maassa, ja kehitys on johtanut palkkiotason hallitsemattomaan nousuun.

Pyydettyjen tietojen luovuttaminen tulisi vaarantamaan rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Jo pelkästään kyseisten intressien vaarantuminen riittää lainkohdan mukaan salassapidon perusteeksi. Tietojen antaminen voi saattaa tietolähteet hengen ja terveyden vaaraan. Keskusrikospoliisin näkemyksen mukaan tietolähdetoiminnan tuntevalla viranomaisella on parhaat edellytykset arvioida sitä, millaisia seurauksia tietojen antamisella voi olla.

Lisäksi tietolähdetoimintaan ja tietolähteen käyttämiseen liittyvät tiedot, kuten esimerkiksi tiedot tietolähteille maksetuista palkkioista, ovat osaltaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 2 §:n mukaan poliisiasiain tietojärjestelmään sisältyviä tietoja. Kyseiset tiedot katsotaan osaksi poliisiasiain tietojärjestelmän tietoja niiden tallennusalustasta ja muodosta riippumatta. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat muun muassa poliisin rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä varten ylläpitämät rekisterit. Salassapitoperuste on ehdoton eikä sen soveltaminen edellytä salassapitoperusteella suojattavien intressien vaarantumista.

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä siten, että Keskusrikospoliisi tulisi velvoittaa suorittamaan korvauksia oikeudenkäyntikuluista.

A on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. A on lisäksi vaatinut, että Keskusrikospoliisi velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on viitattu hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja hallinto-oikeudessa esitettyyn ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tietopyynnön kohteena olevien niin sanottujen vinkkipalkkioiden vuosittaisen yhteismäärän osalta salassapidon edellytykset eivät täyty vaan tiedot ovat julkisia.

Maksettujen palkkioiden yhteismäärä ei osoita sellaista tietolähde- tai rikoskohtaista tietoa, joka vaarantaisi rikosten ehkäisemistä tai selvittämistä taikka yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Kysymys ei ole yksityiskohtaisista tiedoista siitä, minkä rikoksen selvittämisestä palkkioita on maksettu, kenelle palkkio on maksettu taikka mikä vaikutus tietolähteen tiedoilla on ollut rikoksen selvittämiseen.

Koska tiedot ovat yksilöimättömiä ja erittelemättömiä, ei myöskään aiheudu yksittäisen tietolähteen paljastumisen vaaraa. Keskusrikospoliisin viittaama seikka tietojen ja asioiden yhdistämisen aiheuttamasta vaarasta tietolähteiden paljastumiselle ei ole realistinen.

Vuositasolla maksettujen palkkioiden määrä ei ole poliisin taktista menetelmää koskeva tieto. Näin on varsinkin kun jo poliisilain 36 a §:n esitöiden perusteella on tiedossa poliisin voivan käyttää tietolähteitä, jotka toimivat rikollisryhmän sisällä ja joille maksetaan verovapaita palkkioita. Kun palkkioiden maksaminen on yleisesti tiedossa, ei niiden vuotuinen määrä ole luonteeltaan tietolähdetoiminnassa käytettyä menetelmää koskeva tieto.

Keskusrikospoliisi on aikaisemmin viitannut siihen, että tietolähteenä olevat henkilöt antavat mahdollisesti palkkioitaan koskevia tietoja ulkopuolisille ja jopa muille tietolähteille. Nyt se on esittänyt, että tietolähteet alkaisivat vaatia isompia palkkioita ja kilpailuttaa tietojensa rahallista arvoa saamiensa tietojen perusteella.

Nämä perusteet eivät merkitse todennäköistä haittaa tietolähdetoiminnan käytettävyyden kannalta. Keskusrikospoliisin painottamien tietolähteen henkilöllisyyden suojaamista koskevien argumenttien perusteella tietolähteenä olevien henkilöiden paljastuminen vaarantaisi heidän turvallisuutensa. Tällöin on erittäin epäuskottavaa, että tietolähteet paljastaisivat saamiaan palkkioita ulkopuolisille tai muille tietolähteille. Myöskään väite tietolähteiden palkkiotason hallitsemattomasta noususta ja tietolähteiden suorittamasta kilpailutuksesta ei ole todennäköinen.

Keskusrikospoliisi on viitannut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan soveltumiseen sen perusteella, että tietolähteille maksettuja palkkioita koskevat tiedot ovat poliisiasian tietojärjestelmiin sisältyviä tietoja.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 2 §:n 3 momentin 9 kohdan mukaan poliisin tietojärjestelmiin voidaan tallettaa tiedot muun muassa rikoksen estämiseksi, paljastamiseksi tai selvittämiseksi tietolähteenä käytetystä poliisilain 5 luvun 40 §:ssä tarkoitetusta henkilöstä sekä tietolähteen käytöstä ja valvonnasta (tietolähdetiedot). Ilmeistä on, että tietolähdepalkkioiden vuosittainen yhteismäärä ei ole rekisteriin tallennettu tieto. Tieto on saatavissa muista kunkin poliisiyksikön hallussa olevista asiakirjoista. Tätä osoittaa muun muassa se, että eräät poliisin yksiköt ovat pyydettyjä tietoja antaneet. Saadun tiedon mukaan vuotuisten tietolähteille maksettujen palkkioiden yhteismäärä sisältyy muun muassa poliisin yksiköiden kirjanpitoon, mutta ei ole henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 2 §:n 3 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun rekisteriin kirjattu tieto.

Poliisihallituksen toimittaja A:lle aikaisemman antaman ilmoituksen mukaan vinkkipalkkioiden yhteissummat löytyvät kunkin poliisiyksikön omasta kirjanpidosta. Siten julkisena asiakirjana, jonka sisältämästä tiedosta on kysymys, olisi pidettävä kyseisen poliisiyksikön kirjanpidon tulostetta (tilinpäätös, pääkirja tai vastaava), jonne vinkkipalkkiot ja niiden yhteissumma on vuosittain kirjattu.

Asian ratkaisussa ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon julkisuusperiaate ja julkisuuslain tarkoitus. Keskusrikospoliisi on niiden sijasta painottanut poliisilain 36 a §:n mukaisia intressejä.

Toimittaja A on pyytänyt tietoja työnsä vuoksi. Hänen työnantajansa Väli-Suomen Media Oy:n julkaisema, useiden maakuntalehtien sunnuntailiitteenä ilmestyvä Sunnuntaisuomalainen on halunnut valtakunnallisella tasolla selvittää maksettujen vinkkipalkkioiden yhteismäärää. Kysely on aikanaan lähetetty lukuisille poliisin yksiköille. Pohjois-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan, Päijät-Hämeen ja Pohjanmaan poliisilaitokset antoivat pyydetyt tiedot. Helsingin hallinto-oikeudessa on vireillä Helsingin poliisilaitoksen kielteisestä tietojen luovutuspäätöksestä tehty valitus. Keski-Suomen ja Pohjois-Savon poliisilaitokset eivät tietoja antaneet, mutta näistä päätöksistä ei ole valitettu. Edellä esitetty osoittaa, että pyydettyjen tietojen julkisuutta on poliisin sisälläkin tulkittu eri tavoin. Kun tähän yhdistetään se seikka, että tietopyynnön taustalla on julkisen vallan ja julkisten varojen käytön seuraamista toteuttava tiedonvälityksen intressi, asiassa tulee päätyä hallinto-oikeuden tavoin julkisuusmyönteiseen tulkintaan.

Olisi kohtuutonta, mikäli julkisia tietoja pyytävä toimittaja tai sanomalehti joutuisi pitämään aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan hakiessaan muutosta päätökseen, jolla viranomainen on tulkinnut julkisuuslakia virheellisesti. Vastaavilla perusteilla Keskusrikospoliisi tulee velvoittaa korvaamaan myös selityksen antajan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Keskusrikospoliisi on vastaselityksessään viitannut aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Tietolähteen käyttäminen liittyy erityisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen ja selvittämiseen. Keskusrikospoliisi on hyödyntänyt tietolähdetoimintaa tiettyjen yksittäisten rikosasioiden esitutkinnoissa. Keskeisenä tavoitteena on tietolähteen henkilöllisyyden suojaaminen. Viranomaistoiminnassa tulee erityisesti ottaa huomioon tietolähdetoimintaan liittyvien poliisiorganisaation ulkopuolisten henkilöiden turvallisuus.

Ennakolta ei voi olla yksityiskohtaista tietoa tai varmuutta siitä, millaisen mekanismin kautta suojattavat intressit käytännössä vaarantuvat tietojen luovuttamisen myötä. Olennaista ja huomionarvoista on, että tietojen luovuttaminen voi vaarantaa suojattavat intressit monella eri tavalla ja kukin Keskusrikospoliisin ilmoittama vaarantumisperuste on käytännössä mahdollinen.

Tietolähdetoimintaa koskevia tietoja päätyy välttämättä tietolähteinä toimiville henkilöille itselleen eikä poliisilla ole mahdollista kontrolloida tietojen käyttämistä tai henkilöiden toimintaa. Esimerkkinä tästä on se, että pyydettyjen vuositason tietojen luovuttamisen seurauksena yksi tai useampi tietolähteenä toiminut henkilö voi tehdä hyvinkin tarkkoja päätelmiä siitä, kuinka monelle muulle henkilölle palkkioita on kyseisenä vuonna maksettu ja mikä on ollut palkkioiden summa. Tietojen yhdistäminen julkisiksi tulleisiin rikostuomioihin voi ohjata puolestaan päättelemään, keitä henkilöitä esimerkiksi tiettyyn huume-erään liittyy ja millä poliisin menetelmillä rikos on paljastettu. Edellä mainitut seikat voivat puolestaan johtaa yksittäisen tietolähteen henkilöllisyyden paljastumiseen.

Tietolähteenä toiminut henkilö tekee viime kädessä itsenäisesti viranomaisista riippumatta ratkaisun siitä, miten hän saamiaan tietoja hyödyntää vai näkeekö hän tietojen hyödyntämisen oman turvallisuutensa huomioon ottaen liian riskialttiiksi. Poliisilla on joka tapauksessa lakiin perustuva velvollisuus suojata sekä tietolähteenä toimivia henkilöitä että tiedonhankintamenetelmää.

Tietolähdepalkkioiden kilpailuttamisen ja palkkiotason nousun osalta A on selityksessään myöntänyt, että tietolähteellä on intressi saada luovuttamastaan tiedosta mahdollisimman suuri palkkio. Pyydettyjen tietojen luovuttaminen olisi omiaan edesauttamaan tuon intressin toteuttamista ja osaltaan vaarantamaan tietolähdetoiminnan tehokasta toteuttamista ja hyödyntämistä.

A on selityksessään viitannut siihen, että pyydetyt tiedot ovat kirjanpitoon sisältyvinä tietoina julkisia.

Keskusrikospoliisissa noudatetaan salassa pidettävien taloushallinnollisten tietojen käsittelyssä Poliisihallituksen 1.6.2010 antamaa määräystä salaiseen tiedon hankintaan liittyvien tietojen salassa pysymisen varmistamisesta taloushallinnossa. Määräykseen perustuen on lisäksi 7.6.2011 annettu Keskusrikospoliisin ohje salassa pidettävien tietojen taloushallinnollisesta käsittelystä. Ohje on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Oikeudenkäynnin kohteena olevat tiedot sisältyvät kirjanpitonormiston edellyttämällä tavalla kirjanpitoon. Pyydettyjä tietoja ei kuitenkaan voida varmuudella yksilöidä suoraan kirjanpidon pääkirjalistauksesta, vaan yksilöimisessä tarvittava tieto on toiminnasta vastaavalla operatiivisella yksiköllä, josta se on tarvittaessa saatavissa esimerkiksi varojen käytön ja tietolähdetoiminnan valvomiseksi. Yksilöimisessä tarvittavat tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Kirjanpidon toteuttamisessa ja taloushallinnon käytännöissä on tullut ottaa huomioon, että tietolähdetoimintaan liittyvät arkaluonteiset tiedot, kuten tiedot tietolähteille maksetuista palkkioista, eivät ole kirjanpidosta ulkopuolisten saatavilla yleisöjulkisuuden perusteella.

Poliisihallitus on 29.4.2014 antanut koko poliisihallintoa velvoittavan määräyksen poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestämisestä, käytöstä ja valvonnasta. Määräys on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Määräyksen kohdan 3. mukaan muun muassa poliisiyksiköiden kirjaamisvelvollisuuden piiriin kuuluva palkkion maksaminen tietolähteelle ja kaikille tietolähteille maksetut palkkiot muodostavat valtakunnalliseen poliisiasiain tietojärjestelmään kuuluvan osarekisterin. Poliisiasiain tietojärjestelmään sisältyvät tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella.

A on selityksessään viitannut siihen, että eräät poliisin yksiköt ovat antaneet vastaavia pyydettyjä tietoja. Selityksestä ei kuitenkaan käy ilmi, mikä on ollut luovutettujen tietojen sisältö. Mikäli poliisiyksikkö on ilmoittanut, ettei tietolähdepalkkioita ole maksettu lainkaan, sitä ei voida rinnastaa tietoon, josta käy ilmi palkkioiden vuotuinen yhteismäärä. Keskusrikospoliisi ei tässä yhteydessä voi myöskään ottaa kantaa toisten poliisiyksiköiden toimintaan, mutta pelkästään väite siitä, että vastaavia tietoja olisi mahdollisesti luovutettu toisista poliisiyksiköistä, ei edellä selostetut poliisihallinnon määräyksetkään huomioon ottaen velvoita Keskusrikospoliisia toimimaan vastaavalla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut Keskusrikospoliisin vastaselityksen A:lle tiedoksi.

A on antanut lisälausuman, jonka korkein hallinto-oikeus on toimittanut Keskusrikospoliisille tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasiaratkaisun eli pyydettyjen tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta. Keskusrikospoliisin päätös saatetaan voimaan.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Keskusrikospoliisi on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Poliisilain (493/1995) 36 a §:n (525/2005) 1 momentin mukaan poliisi voi käyttää poliisihallinnon ulkopuolista henkilöä tietolähteenä 1 §:ssä säädetyn tehtävänsä hoitamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan tietolähdettä koskevat tiedot voidaan tallettaa henkilörekisteriin. Tietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia (761/2003). Pykälän 3 momentin mukaan tietolähteelle voidaan maksaa palkkio. Palkkion maksamisen edellytyksenä on, että tietolähde on rekisteröity. Perustellusta syystä palkkio voidaan maksaa myös rekisteröimättömälle tietolähteelle. Palkkion veronalaisuudesta säädetään erikseen.

Oikeudellinen arviointi

Tietolähdetoiminta on poliisin rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä apunaan käyttämä tiedonhankintakeino ja siten sellainen taktinen menetelmä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa. Keskusrikospoliisin tietolähteelleen maksama palkkio on osa edellä kerrottua poliisin taktista menetelmää, minkä vuoksi tietoa palkkion maksamisesta on pidettävä poliisin taktista menetelmää koskevana tietona.

Tietolähdetoiminnan käyttöön liittyy muun ohella, että yksityiskohtaisia tietoja siitä ei voida antaa vaarantamatta menetelmän käyttökelpoisuutta rikosten ehkäisemisessä ja selvittämisessä. Tähän liittyen myös tietolähteen on pysyttävä salassa.

Tietopyyntö on koskenut Keskusrikospoliisin maksamien vinkkipalkkioiden vuosittaista yhteismäärää vuosilta 2008–2013 eriteltynä. Pyydetyllä tavalla ilmoitettuna maksettujen palkkioiden vuosittaisista yhteismääristä ei ilmene, kenelle tai minkä rikosten selvittämiseksi palkkioita on maksettu. Pyydettyjen tietojen antaminen kuitenkin kuvaisi Keskusrikospoliisin tietolähdetoiminnan laajuutta ja vaarantaisi näin ollen rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Pyydetyt tiedot ovat siten salassa pidettäviä.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on edellä lausutuilla perusteilla kumottava pääasiaratkaisun osalta. Keskusrikospoliisin päätös tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska Keskusrikospoliisin valitus pääasiaratkaisun osalta hyväksytään ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Keskusrikospoliisi on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Samasta syystä A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"1. Hylkään valituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden pääasiaratkaisun eli pyydettyjen tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.

2. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin Keskusrikospoliisi on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Hylkään A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Keskusrikospoliisin esittämän perusteella ei ole ilmennyt, että vinkkipalkkioiden vuosittaista yhteismäärää koskeva tieto niiden vuosien osalta, joista tietopyynnössä on kysymys, sisältyisi sellaisenaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella sinänsä salassa pidettävään poliisiasiain tietojärjestelmään. Tietoa ei myöskään ole pyydetty poliisiasiain tietojärjestelmästä vaan Keskusrikospoliisin kirjanpitoaineistosta.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edeltä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeus­ohjeiden lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 § ja poliisilain (493/1995) 36 a § (525/2005) sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasiaratkaisun osalta ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kysymys pyydettyjen tietojen julkisuudesta on tulkinnanvarainen. Oikeudenkäynnin ei tähän nähden voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Keskusrikospoliisi on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Samasta syystä A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto.

 
Julkaistu 23.11.2015