Muu päätös 3454/2015

Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus (Kouvola, Kyynelmyksen ranta-asemakaava)

Antopäivä: 30.11.2015
Taltionumero: 3454
Diaarinumero: 2754/1/14 ja 2769/1/14

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1) Kouvolan kaupunginhallitus

2) A, B ja C

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 18.7.2014 nro 14/5124/3

Asian aikaisempi käsittely

Kouvolan kaupunginvaltuusto on 13.2.2012 §:n 4 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Kyynelmyksen ranta-asemakaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n ja yhdistyksen asiakumppaneiden valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään. Mitä 60 §:ssä säädetään asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista, ei kuitenkaan koske ranta-asemakaavaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Anjalankosken kaupunginvaltuusto oli 10.11.2003 (71 §) hyväksynyt Kyynelmyksenjärven Saaramaan kylässä sijaitsevien kiinteistöjen Kyynelmysvuori RN:o 1:173, Myllyniemi RN:o 1:170, Rantatalo RN:o 1:188 ja Mettälä RN:o 1:197 alueelle ranta-asemakaavan. Kouvolan hallinto-oikeus kumosi kaavaa koskevan päätöksen (päätös nro 05/0306/1, 23.6.2005). Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta (päätös nro 06/3141, 22.11.2006).

Valituksenalainen ranta-asemakaava eroaa edellä mainitusta ranta-asemakaavasta siten, että kaava on nyt laadittu edellä mainittujen tilojen lisäksi myös tilojen Metsärinne RN:o 1:75 ja Lehto RN:o 1:19 alueelle. Lehdon tilan alueelle on osoitettu rakennuspaikka. Rantatalon tilan RN:o 1:188 alueelta on vähennetty yksi rakennuspaikka ja Mettälän tilan RN:o 1:197 alueelta samoin yksi rakennuspaikka. Rantatalon kiinteistön alueella rakennuspaikkojen rivistöä on siirretty lähemmäs Mettälän kiinteistön alueelle jääneitä kahta rakennuspaikkaa.

Edellä selostettujen muutosten johdosta kysymyksessä ei ole samansisältöinen kaava kuin kumotuksi tullut ranta-asemakaava. Valituksenalaisen ranta-asemakaavan lainmukaisuus tulee arvioida maankäyttö- ja rakennuslain ranta-asemakaavaa koskevien sisältövaatimusten kautta. Kumotuksi tullutta ranta-asemakaavaa koskevalla korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla ei ole sellaista merkitystä, että valituksenalainen päätös tulisi sen antamisen vuoksi ilman tätä arviointia kumota.

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun tekemisestä äänestyksen jälkeen ei ole vedettävissä kaavaselostuksessa esitettyä johtopäätöstä kaavan korjaustarpeesta. Muutettua kaavaehdotusta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain ja siihen perustuvien säännösten ja määräysten valossa eikä sillä perusteella, eroaako se alueelle aikaisemmin suunnitellusta kaavaratkaisusta paljon vai vähän.

Kaavaselostuksen lausuma on tältä osin lakiin perustumaton. Lausumalla ei kuitenkaan ole sellaista merkitystä, että valituksenalainen päätös tulisi sen vuoksi kumota.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus Mettälän tilan alueella

Ympäristöministeriö on vahvistanut 14.12.2010 Kymenlaakson maakuntakaavan, maaseutu ja luonto. Mettälän tila sisältyy maakuntakaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY).

MY-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan maa- ja metsätalousvaltaisia alueita, joilla kulttuuri- ja luonnonmaiseman arvoihin ja ympäristönhoitoon tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Kyynelmyksenniemi on osa laajaa MY-aluetta, joka ulottuu lähialueen vesistöjen ympäristöön.

Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääkäyttötarkoitusta palvelevien rakennusten lisäksi olemassa olevaa kylärakennetta täydentävää ja laajentavaa rakentamista sekä haja-asutusluonteista rakentamista jo käytössä olevilla rakennusalueilla. Lisäksi määräykseen liittyy Natura-alueita koskeva osio, josta nyt ei ole kysymys.

Suunnitteluratkaisun perusteluissa lausutaan, että kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Kaavamerkinnällä osoitetaan luonnon- ja maisemansuojelun kannalta maakunnallisesti merkittävät arvoalueet, jotka sijaitsevat luonnon ja maiseman vaalimisen kannalta ylimaakunnallisesti merkittävillä vyöhykkeillä (Suomenlahden rannikko, Kymijoen ympäristö, Väliväylä, muutamat yksittäiset kohteet Pohjois-Kymenlaakson järvialueella). Kaavamerkinnällä säilytetään ja kehitetään myös ekologiseen verkostoon liittyviä olemassa olevia tai tavoitteellisia yhteyksiä, joilla on valtakunnallinen, maakunnallinen tai seudullinen merkitys. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään. Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Kymenlaakson liiton kaavaehdotuksesta antaman lausunnon mukaan MY-aluevaraus on osa Reitkalli-Saaramaa (merialueelta maakunnan rajalle) vyöhykettä, joka muodostuu MU- ja MY-aluevarauksista sekä viheryhteystarpeesta.

Valituksenalaisessa kaavassa Mettälän tilan alueelle on osoitettu tilan etelärannalle kaksi rakennuspaikkaa käsittävä loma-asuntojen korttelialue ja tilan itäosan rannalle kapea maa- ja metsätalousalue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Muilta osin tilan alue on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Mettälän tilan ulkopuolelle Uunilahden etelä- ja länsirannalle ja tämän alueen jatkeeksi Lampihaaranlahden rannalle on osoitettu Rantatalon tilan, Myllyniemen tilan ja vähäisessä määrin Kyynelmyksenvuoren tilan alueelle maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. M- ja MU-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan vesistöä rajaavan puuston hoidossa on erityisesti otettava huomioon alueen luonto- ja maisema-arvot.

Oikeudellinen arvio

Mettälän tilan aluetta koskevasta maakuntakaavan merkinnästä ei voida suoraan vetää johtopäätöstä, etteikö Mettälän tilan alueelle voitaisi osoittaa lainkaan rakentamista. Aluerajauksen osalta yksityiskohtaisempaa kaavaa koskevien selvitysten valossa on mahdollista esimerkiksi tarkentaa aluerajauksen ulottuvuuksia. Kun otetaan huomioon se, että maakuntakaavan Kyynelmyksenniemen MY-alueen pinta-alan osuus on suhteellisen pieni maakuntakaavan laajan MY-alueen pinta-alasta ja että Kyynelmyksenniemen MY-alueelta ei ole yhteyttä maitse muuhun MY-alueeseen ja se, että Mettälän tila on pääosin osoitettu M-alueeksi ja MU-alueeksi ja vain vähäisessä määrin rakentamiseen ja vielä M- ja MU-alueiden metsänkäsittelyä koskevat kaavamääräykset, niin valituksenalaista päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena pelkästään sen vuoksi, että Mettälän tilan alue kokonaisuudessaan on osoitettu maakuntakaavassa edellä selostetuksi MY-alueeksi. Siltä osin, ovatko ranta-asemakaavaa koskevat selvitykset luontoarvojen osalta riittäviä ja onko tällä seikalla vaikutusta kaavan lainmukaisuuteen, otetaan kantaa tässä päätöksessä jäljempänä.

Selvitykset

Aikaisempien selvitysten käyttäminen

Valituksenalaisen ranta-asemakaavan luonto- ja maisemaselvitys on maanomistusta koskevia tietoja lukuun ottamatta sisällöltään sama kuin kumotuksi tulleeseen ranta-asemakaavaan liittyvä selvitys. Siinä on tarkasteltu jo edellisen kaavan valmistelun aikaan myös Lehdon tilan aluetta. Selvityksen on laatinut vuonna 2002 Mikko Siitonen (Ympäristötutkimus Metsätähti Oy). Selvitystä on muutettu 12.2.2009 maanomistajia koskevien tietojen osalta. Selvityksen liitteenä on samoin vuonna 2002 Tuomo Seimolan (Ympäristötutkimus Metsätähti Oy) laatima kartoitus Kyynelmyksen ranta-asemakaava-alueen linnustosta.

Oikeudellinen arvio

Valituksessa on lausuttu vain yleisluonteisesti, ettei olemassa olevia selvityksiä olisi saanut käyttää ja että Lehdon tilan alueelta oleva selvitys on ylimalkainen. Valittajat eivät ole näyttäneet, miksi aikaisempaa selvitystä ja linnustokartoitusta ei olisi pidettävä enää luotettavana. Lehdon tilan osalta selvityksessä on lausuttu, ettei sen alueelta ole tavattu huomionarvoisia luontokohteita tai lajeja. Metsän on esitetty olevan keskimääräistä rehevämpää ja tilakeskuksen ja niittyjen ympäristössä esiintyvän hiukan lehtomaista kangasta. Valittajat eivät ole perustelleet, miksi edellä olevan selvityksen lisäksi Lehdon tilan alueelta olisi tullut tehdä tarkempi selvitys.

Liito-oravaselvitys

Liito-oravaselvityksen on tehnyt Mikko Siitonen (Karttaako Oy) vuonna 2010. Selvitystä tehtäessä suoritettiin maastoinventointi 19.9.2010. Inventointi tehtiin kaavaluonnoksessa osoitetuilla rakennuspaikoilla. Lisäksi tutkittiin alueen potentiaalisesti parhaat elinympäristöt Uunilahden ympäristössä ja sen itäpuolisessa niemessä sekä tonttien välialueet ja takamaat Myllylahden rannoilla. Selvityksen mukaan tarkimmin inventoitiin luontoselvityksen metsikkökuvioista kuviot 1, 4, 47, 48 ja 50 sekä kuvion 43 itäosia ja kuvion 2 eteläosia. Inventoinnissa kartoitettiin liito-oravalle potentiaalisesti sopivat elinympäristölaikut sekä niihin sisältyvät mahdolliset elinpiirien ydinalueet, pesä- ja ravintovarastopuut, suojapuut ja ruokailupuut. Näiden puiden ja puuryhmien tyviltä etsittiin liito-oravan jätöksiä. Kookkaista haavoista kiikaroitiin mahdollisia koloja ja suurista kuusista oravanpesiä. Lisäksi tarkistettiin kaikkien alueella kasvavien suurehkojen haapojen tyvet liito-oravan jätösten löytymiseksi. Kartoitustyötä tehtiin osaksi iltahämärällä. Selvitysalueelta ei havaittu liito-oravia. Selvityksestä on pääteltävissä, että sen tekemisen aikaan rakennuspaikoiksi oletetut alueet eivät vastaa ainakaan täysin ranta-asemakaavassa rakennuspaikoiksi osoitettuja alueita. Osan selvityksessä rakennuspaikoiksi oletetuista alueista on todettu sinänsä olevan puustollisesti liito-oravalle soveliaita. Rakennuspaikkojen välissä rantaan rajoittuvia alueita ei ole selvityksessä vastaavalla tavalla arvioitu, vaan on ainoastaan todettu nekin kartoitetuksi.

Kaavanlaatija on kaupunginhallituksen lausuntoon sisältyvässä vastineessaan arvioinut liito-oravaselvityksen luotettavaksi kesäaikaan tehtynäkin viitaten selvittäjän biologin koulutukseen ja selvitetyn alueen suppeuteen. Kaavanlaatija ei ollut myöskään rakennuspaikkojen aluetta tarkastaessaan 27.3.2012 havainnut merkkejä liito-oravasta.

Valituksessa on tältä osin kiinnitetty huomiota Petri Parkon (Luontoselvitys Kotkansiipi) tekemään selvitykseen Kouvolan kaupungin omistamat Metso-ohjelmaan sopivat kohteet. Selvityksessä on ensinnäkin lausuttu, että koko Kyynelmyksenniemi on liito-oravan elinaluetta. Ehdotuksessa on esitetty Kyynelmyksenniemestä Metso-rajaukseen sisällytettäviksi kaikkiaan neljä–viisi eri kuviota. Näistä yhden Uunilahden rantaan rajoittuvan kuvion on lausuttu olevan liito-oravan elinaluetta. Kuvion alueelta oli keväällä 2011 löytynyt ulostepapanoita useiden kuusien alta. Tämän kuvion takana sisämaahan päin olevan alueen on lausuttu olevan liito-oravan ruokailualuetta. Kuvion alueelta oli löytynyt nuoren haavan alta kymmenittäin papanoita.

Ympäristöministeriö on laatinut ympäristöoppaan Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi (109/2003). Oppaasta on liito-oravan osalta havaittavissa, että parhaana selvitysmenetelmänä liito-oravan elinalueiden selvittämiseksi pidetään liito-oravan papanoiden etsimistä. Papanat ovat noin riisinjyvän kokoisia ja väriltään keltaisia tai kellanruskeita. Paras maastotyöaika liito-oravaselvityksen tekemiselle alkaa keväällä lumien sulettua, kun lumesta paljastuneet papanat näkyvät hyvin. Paras selvitysjakso loppuu siinä vaiheessa, kun kasvillisuus on vallannut puiden aluset ja papanat lahoavat näkyvistä. Keskellä kesää ja syksyisin papanoiden löytäminen on vaikeaa, koska ne hajoavat nopeasti ja yksittäiset papanat hukkuvat muun karikkeen ja kasvillisuuden sekaan. Oppaassa on tuotu esiin, että jos papanoita ei löydy liito-oravalle soveliaan näköisestä metsiköstä esimerkiksi keskellä kesää, ei tämän perusteella voi varmuudella päätellä, onko metsikkö liito-oravan elinympäristöä.

Oikeudellinen arvio

Ranta-asemakaavan liito-oravaa koskeva selvitys on tehty havaintojen tekemisen kannalta huonona ajankohtana. Tämän selvityksen mukaan ranta-alueella on liito-oravalle puustollisesti soveliaita alueita. Niiden sijoittuminen kaavassa osoitettuihin rakennuspaikkoihin on jäänyt epäselväksi. Metso-selvityksessä Kyynelmyksenniemen alueella on havaittu liito-oravia. Edellä mainitut seikat kokonaisuutena huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että liito-oravaa koskevaa ranta-asemakaavan luontoselvitystä ei ole pidettävä riittävänä sen arvioimiseksi, onko valituksenalaiseen ranta-asemakaavaan erityisesti Rantatalon ja Mettälän tilan alueille voitu osoittaa kaavan tarkoittamille paikoille rakennuspaikkoja tai ovatko valituksenalaisen ranta-asemakaavan kaavamääräykset rakentamisen ja muun maankäytön osalta riittävät liito-oravaan liittyvien alueiden luontoarvojen turvaamiseksi. Kaavan laatijan ilmoitus siitä, ettei hän valituksenalaisen ranta-asemakaavan hyväksymisen jälkeen ole havainnut rakennuspaikoilla jälkiä liito-oravista, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Luontoselvityksen ja linnustokartoituksen puuttuminen Metsärinteen tilan osalta sekä Metsärinteen tilan rakennettavuus

Luontoselvityksen ja linnustokartoituksen puuttumista Metsärinteen tilan osalta ja Metsärinteen tilan rakennettavuutta on käsitelty jäljempänä kohdassa Lehdon ja Metsärinteen tilat.

Mettälän tilan rakennettavuus

Valituksen mukaan Mettälän tilalle RN:o 1:197 kaavoitetulla rakennuspaikalla rakentaminen edellyttää huomattavia maansiirtotöitä. Ne ovat kaavamääräysten vastaisia ja aiheuttavan luonto- ja maisemahaittoja. Valittajien esittämä Mettälän tilaa koskeva valokuva kertoo vaikeasti rakennettavasta maastosta.

Kaavan laatija ei ole ottanut kantaa siihen valituksessa esitettyyn väitteeseen, että rakentaminen Mettälän tilalla edellyttäisi maansiirtotöitä. Karttatarkastelun perusteella Mettälän tilan ranta-alue ei juurikaan eroa esimerkiksi Rantatalon tilan alueen rakennuspaikkojen maastosta.

Oikeudellinen arvio

Mettälän tilan alueelta otetusta valokuvasta kuten aluetta koskevista kartoista ilmenee, että maasto nousee sisämaahan päin. Maaston muodosta ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että rakentaminen kaavassa osoitetuille paikoille edellyttäisi kaavamääräyksissä kiellettyjä maansiirtotöitä. Valittajat eivät ole tuoneet esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella Mettälän tilan alueen rakennuspaikkojen rakennettavuudesta tulisi esittää tarkempaa selvitystä.

Kaikki selvitykset

Muilta osin selvityksiin liittyviä valitusperusteita tarkastellaan tarpeelliselta osin kaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa.

Lehdon ja Metsärinteen tilat

Selvitykset ja rakennusoikeuden siirtäminen

Metsärinteen tilalta ei ole tehty luontoselvitystä.

Kaakkois-Suomen ympäristökeskus on 10.1.2002 antamallaan päätöksellä hylännyt Lehdon tilan RN:o 1:19 ja Metsärinteen tilan RN:o 1:75 silloisten omistajien poikkeamishakemuksen lomarakennuksen ja rantasaunan rakentamiseksi.

Valituksen mukaan Metsärinteen tilan RN:o 1:75 ranta-alue on miltei kokonaan soistunut. Rakennettavuus olisi tullut selvittää maaperätutkimuksin erityisesti pohjamaan ja terveellisyyden osalta. Tilalle tehty aukkohakkuu osoittaa, etteivät kiinteistön omistajat ole pitäneet tilaa rakentamiskelpoisena. Samoin valitukseen liitetyt tilan ranta-alueesta otetut valokuvat osoittavat, ettei rantaa voida pitää rakennuskelpoisena ilman asianmukaista selvitystä. Sikäli kuin tilalla katsotaan olevan rakennusoikeutta, sitä ei pidä siirtää, vaan rakennuspaikka tulee osoittaa Metsärinteen tilan alueelle.

Lausunnon liitteenä olevan kaavan laatijan vastineen mukaan Metsärinteen tila on selkeästi rakennuskelpoinen, vaikka osa sen rannasta on soistunut. Kaavan laatija on liittänyt vastineensa oheen otteen Metsärinteen tilaa koskevasta metsätaloussuunnitelmasta. Suunnitelmaan sisältyvän kartan mukaan kartassa kuviona 241 oleva rannan osa ei karttatarkastelun perusteella ole soistunutta. Suunnitelman kuvioluettelon selosteen mukaan kuvio 241 on tuore kangas, joka on keskikarkeaa tai karkeaa kangasmaata. Kuviolla on nuori kasvatusmetsikkö. Rakennusoikeuden siirrolla Lehdon tilan alueelle on pyritty säästämään yhtenäistä vapaata rantaviivaa ja tehostamaan olemassa olevan tiestön käyttöä. Kaavan laatijan vastineen mukaan Kyynelmyksenjärven sietokyky rakentamiseen on Myllylahdella parempi kuin Lampihaaranlahdessa.

Ranta-asemakaavassa tilalle Metsärinne RN:o 1:75 ei ole osoitettu rakennuspaikkoja vaan alue on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Kiinteistölle kuuluvaksi katsottu rakennuspaikka on osoitettu tilalle Lehto RN:o 1:19.

M-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa vain maa- ja metsätalouden harjoittamiseen liittyviä talousrakennuksia. Alueen rakennusoikeus on osoitettu RA-alueille. Vesistöä rajaavan puuston hoidossa on erityisesti otettava huomioon alueen luonto- ja maisemaolosuhteet.

Oikeudellinen arvio

Koko Metsärinteen tilan ranta-alue ei ole karttatarkastelun perusteella soistunutta. Osa tilan rannasta nousee valittajien esittämästä valokuvastakin havaittavin tavoin sisämaahan päin. Nämä ja metsäsuunnitelman tiedot kuvion 241 maaperän laadusta huomioon ottaen valittajat eivät ole tuoneet esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella Metsärinteen tilan ranta-aluetta olisi pidettävä kokonaan rakentamiseen kelpaamattomana niin, ettei tilaa voitaisi ottaa lainkaan huomioon tarkasteltaessa kaava-alueeseen liittyville tiloille jaettavaa rannan rakennusoikeutta.

Valituksessa mainitun kielteisen poikkeamispäätöksen perusteena on ollut poikkeamispäätöksen tekemisen aikaan vireillä ollut ranta-asemakaavan laatiminen, jonka vuoksi poikkeamisen myöntämisen on katsottu aiheuttavan haittaa kaavoitukselle. Poikkeamispäätöksellä ei ole otettu muuten kantaa mahdollisuuksiin rakentaa Lehdon ja Metsärinteen tiloille.

Rakennusoikeus on toteutettava lähtökohtaisesti siellä, missä se on syntynyt. Rakennusoikeuden siirtämiselle on oltava hyväksyttävät maankäytölliset perusteet. Metsärinteen tilalta ei ole esitetty lainkaan luontoselvityksiä tai muitakaan sellaisia selvityksiä, joiden nojalla alueen luonnonarvot tai virkistysarvot voitaisiin arvioida sellaisiksi, ettei rakentamista näistä syistä voitaisi toteuttaa tilalla. Kun vielä otetaan huomioon, että Metsärinteen tilalta on siirretty rakennuspaikka tiheästi rakennetun Myllylahden rannalle, asiassa ei ole selvitetty riittävästi rakennusoikeuden siirtämisen perusteita siitäkään huolimatta, että rakennusoikeuden siirtäminen säilyttäisi rakentamisesta vapaata rantaviivaa Lampihaaranlahdella.

Omistukseen liittyvät seikat

Valituksessa on tuotu esiin, että emätilaperiaatteen leikkausajankohdaksi valittuna vuonna 1959 nykyinen Lehdon tilan RN:o 1:19 alue ja Huvikummun tilan RN:o 1:199 alue muodostivat emätilan, jonka omistus oli tuolloin samalla taholla kuin Metsärinteen tilan R:No 1:75 omistus. Nykyiset Lehdon tilan RN:o 1:19 ja Metsärinteen tilan RN:o 1:75 omistajat ovat ostaneet nämä tilat samalla kaupalla. Näiden seikkojen vuoksi Metsärinteen tilaa RN:o 1:75 ei valituksen mukaan olisi voitu valituksenalaista ranta-asemakaavaa laadittaessa pitää erillisenä emätilana, vaan sen ja Lehdon tilan RN:o 1:19 alueita olisi tullut arvioida ikään kuin Lehdon tilan RN:o 1:19, Huvikummun tilan RN:o 1:199 ja Metsärinteen tilan RN:o 1:75 alueet muodostaisivat yhdessä emätilan.

Oikeudellinen arvio

Valituksessa esitetty käsitys emätilan ja maanomistusyksikön käsitteiden sisällön samaistamisesta on lakiin perustumaton. Tämänkaltaisen jaottelun käyttämiseen ei ole esitetty muutakaan velvoittavaa perustetta. Valituksenalaista kaavaa laadittaessa Metsärinteen tila RN:o 1:75 on ollut valitun emätilaperiaatteen mukainen emätila, jonka alueelle ei ole rakennettu. Kaavaselostuksen mukaan emätilalla on oikeus yhteen rakennuspaikkaan, jos tila täyttää rakennuspaikalle asetettavat vaatimukset eikä siitä ole muodostettu rakennuspaikkoja. Valituksenalainen ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sen vuoksi, että Metsärinteen tilaa RN:o 1:75 on lähtökohtaisesti pidetty emätilana, jolle kuuluu rakennuspaikka.

Rakentaminen

Rantaviivan muuntaminen

Valituksen mukaan rantaviiva olisi tullut muuntaa valituksenalaisessa ranta-asemakaavassa käytettyjen laskentaperusteiden sijaan joko ympäristöministeriön julkaisemassa Ympäristöohje 120 selostettujen useimmin käytettyjen rantaviivan muuntamistapojen tai Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen 21.3.2003 antaman ohjeistuksen mukaan.

Oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeus toteaa, ettei maankäyttö- ja rakennuslakiin tai sen nojalla annettuihin säännöksiin sisälly määräyksiä rantaviivan mittaamistavasta tai rannalle sijoitettavien lomarakennusten tai muidenkaan rakennusten kilometrikohtaisesta enimmäismäärästä. Kunnalla on lähtökohtaisesti laaja liikkumavara päättäessään ranta-alueille sijoitettavan lomarakentamisen määrästä, kunhan mitoitusperusteita soveltaen laadittu kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt ranta-asemakaavalle säädetyt sisältövaatimukset. Perustuslain 6 §:stä on johdettu kaavoituksessa noudatettava maanomistajien tasavertaisen kohtelun periaate. Tämä periaate ei sekään tarkoita, että esimerkiksi jossakin toisessa saman kunnan alueelle laaditussa ranta-asemakaavassa käytettyä alempaan rakentamistiheyteen johtavaa rantaviivan muuntamistapaa tulisi käyttää kaikissa tietyn kunnan alueen ranta-asemakaavoissa. Kaavaa laadittaessa käytettävät mitoitusperusteet ovat vesistökohtaisia ja ne tulee valita ensisijaisesti kunkin vesistön ja sen rannan ominaispiirteiden ja rantojen rakennettavuuden perusteella. Valituksenalainen ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sen vuoksi, että rantaviivaa ei ole muunnettu valituksessa edellytetyksi käytettyjen ohjeiden mukaisesti.

Rakentamisen vaikutus vesistöön, maisemaan ja luontoarvoihin

Kyynelmyksenjärvi sijaitsee osin Kouvolan ja osin Luumäen alueella. Järvi on pinta-alaltaan 107 hehtaarin suuruinen. Sen rantaviivan pituus on noin 15 kilometriä. Järven rannoilla on tällä hetkellä 34 loma-asuntoa, joista 31 on Kouvolan kaupungin alueella.

Kaavaselostuksen mukaan Kyynelmyksenjärvi on karu, erämaatyyppinen ja verrattain syvä latvajärvi, jossa veden vaihtuvuus on vähäinen. Asiakirjoissa olevista kartoista on havaittavissa, että järvi on kauttaaltaan kapea. Sille ovat ominaisia pitkät ja kapeat lahdet. Järven laskuoja on Myllylahden länsipäässä.

Ranta-asemakaava-alue sijaitsee Kyynelmyksenniemessä. Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Kaavaselostuksen mukaan koko kaava-alueen pinta-ala on noin 73 hehtaaria. Kaava-aluetta rajaa etelässä noin 2 kilometriä pitkä Myllylahti, jonka leveys kartta-arvion perusteella idässä lahden suulla on reilut 200 metriä kaventuen tästä niin, että lahden leveys vaihtelee pohjois-eteläsuunnassa noin 80–180 metrin välillä. Kaupunginhallituksen lausunnossa ei ole kiistetty valituksessa esitettyä tietoa siitä, että Myllylahden vesipinta-ala olisi noin 23 hehtaaria. Kaava-aluetta rajaa pohjoisessa Lampihaaranlahti, jonka pinta-ala on alueen rajaamistavasta riippuen noin 13–15 hehtaaria. Lampihaaranlahti jatkuu luode-kaakkoissuunnassa Kyynelmyksenniemen sisään Uunilahtena. Lounais-koillissuunnassa Lampihaaranlahti avautuu Kyynelmyksenniemeä kiertäväksi Kyynelmyksenjärveksi. Uunilahden pituus on noin 450 metriä ja sen leveys lahden suulla on noin 100 metriä, josta lahti kaventuu sen pohjukkaa kohden aina noin 60 metriin.

Kaava-alueella tehdyn luonto- ja maisemaselvityksen mukaan ranta-asutuksen aiheuttama kuormitus vaikuttaa herkästi järveen. Selvityksessä toisaalta katsotaan, että suunniteltu lisärakentaminen ei olennaisesti muuta tilannetta siihen nähden, että järven rannoilla on jo nykyään kohtalaisesti lomarakennuksia. Luontoarvojen kannalta uudelle rantarakentamiselle soveliaimpia paikkoja on katsottu olevan Myllylahden ranta-alueella olemassa olevista mökeistä itäänpäin. Vahingollisinta rakentamisen on arvioitu olevan Uunilahden rannalla ja Lampihaaranlahden rannan itäosassa.

Edelleen luontoselvityksessä on katsottu suurmaiseman kannalta Myllylahden pohjoisranta merkittäväksi, sillä eteläinen vastaranta on jo aikaisemmin kaavoitettu rakentamattomaksi. Myllylahti on melko kapea ja jyrkkärantainen lahdelma, jossa luontoselvityksessä esitetyn arvion mukaan kummankin rannan säilyminen pääosin rakentamattomana on tärkeää. Myös Kyynelmyksenniemen itärannan kallioiset niemekkeet on suositeltu jätettäväksi vapaiksi maisemallisista ja virkistyskäyttöön liittyvistä syistä.

Luontoselvityksen mukaan selvitysalueelta ei ole tavattu erityisen huomionarvoisia luontotyyppejä tai -kohteita eikä huomionarvoista kasvilajistoa. Kokonaisuutena näin laajaa rakentamatonta ranta-aluetta on kuitenkin pidetty merkittävänä luontokokonaisuutena Kymenlaaksossa ja yleensä Etelä-Suomessa. Linnustollisesti alue on monipuolinen. Linnuston kannalta arvokkain alue eli Kouvolan kaupungin omistama osuus Lampihaaranlahden rannasta on suositeltu jätettäväksi ainakin pääosin rakentamattomaksi.

Kaavaselostuksessa on esitetty rantaviivan pituus todellisena, muunnettuna ja käyttäen termiä "suoraviivaisesti mitattuna". Viimeksi mainitulla tavalla laskettuna kaavoitettavan alueen rantaviivan pituus on noin 3 kilometriä (kaavaselostuksen kohdat 1.1. ja 4.31). Emätilakohtaisten tietojen perusteella koko Kyynelmyksenniemen ja Metsärinteen tilan RN:o 1:75 alueella todellisen rantaviivan pituus on yhteensä 3 750 metriä ja tämän alueen muunnetun rantaviivan pituus yhteensä 2 850 metriä (kaavaselostuksen kohdat 4.24–4.26.). Kaavaselostuksen mukaan mitoitusperusteena on sovellettu 3,5 rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohden.

Ranta-asemakaavassa on osoitettu kuusi uutta rakennuspaikkaa. Ne sijaitsevat alueen eteläosassa Myllylahden pohjoisrannalla. Kaavaselostuksesta ilmenee, että Myllylahden pohjoisrannalla on yhdessä ryppäässä Myllylahden keskivaiheilla seitsemän mökin ryhmä ja tästä länteen päin 110 metrin etäisyydellä rannasta asuinrakennus, johon liittyy rantasauna. Näin rakennetut tilat eivät sisälly ranta-asemakaavan alueeseen. Jo rakennetut tilat kuuluvat kaava-alueella olevien tilojen emätilojen alueeseen ja mainitut yhteensä kahdeksan rakennuspaikkaa on sinänsä otettu huomioon Lehdon tilan RN:o 1:19, Kyynelmyksenvuoren tilan RN:o 1:173 ja Myllyvuoren tilan RN:o 1:170 kaavassa osoitettavan rakennusoikeuden määrää tarkasteltaessa siten, että Lehdon tilalle RN:o 1:19, Kyynelmyksenvuoren tilalle RN:o 1:173 eikä Myllyvuoren tilalle RN:o 1:170 ei ole osoitettu emätilatarkastelun perusteella yhtään uutta rakennuspaikkaa.

Oikeudellinen arvio

Ranta-asemakaavaa laadittaessa käytetty mitoitusluku ja rantaviivan muuntamistapa ja yhden rakennuspaikan siirtäminen Lampihaaranlahdelta ovat johtaneet siihen, että Myllylahden rannalle on osoitettu kuusi uutta rakennuspaikkaa. Näiden lisäksi Myllylahden pohjoisrannalla on välittömästi ranta-asemakaava-alueeseen liittyen Kyynelmyksenvuoren tilan RN:o 1:173 ja Myllyvuoren tilan RN:o 1:170 emätilojen alueella jo seitsemän rantaan varaavaa olemassa olevaa lomarakennuspaikkaa ja Lehdon tilan RN:o 1:199 emätilan alueella yksi rantaan varaava rakennuspaikka. Kun otetaan huomioon kaava-alueen maisema- ja luontoarvot kokonaisuudessaan, Kyynelmyksenjärven ja sen osa-alueiden vesipinta-ala, kestokyky sekä jo toteutunut rakentaminen koko järven alueella ja erityisesti Myllylahden alueella, ranta-asemakaavassa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi otettu rakennuspaikkojen määrää määriteltäessä ja niitä sijoiteltaessa huomioon maisema-arvoja eikä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteitä siitä huolimatta, että ranta-asemakaavan mitoitusluku muunnettua rantaviivakilometriä kohden on matalahko.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 §, 39 §, 54 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Terhi Helttunen ja Jaana Malinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kouvolan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa kaupunginvaltuuston päätöksen voimaan.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liito-oravaselvitys on laadittu sille alueelle, johon on suunniteltu uusia rakennuspaikkoja. Lisäksi on tutkittu alueen potentiaalisesti parhaat elinympäristöt Uunilahden ympäristössä ja sen itäpuolisessa niemessä sekä tonttien välialueet ja takamaat Myllylahden rannoilla. Luontoselvittäjän arvion mukaan selvitetty alue oli niin suppea, että selvitys voitiin tehdä luotettavasti kesäaikana. Luontoselvityksen metsikkökuvioista inventoitiin tarkimmin kuviot 1, 4, 47, 48 ja 50, sekä kuvion 43 itäosia ja kuvion 2 eteläosia (liito-oravaselvityksen kohta 1). Liito-oravaselvityksen on tehnyt luontoselvityksiin erikoistunut kokenut biologi Mikko Siitonen, jolla on yli 20 vuoden kokemus luontoselvitysten laatimisesta.

Liito-oravaselvitystä ei ole ollut tarpeen laatia sellaisella alueilla, jotka suojellaan kaavalla tai johon ei ole suunniteltu rakentamista, tiestöä tai muuta ympäristöä muuttavaa toimintaa (kaavassa M- MY- ja MU-alueet). Näistäkin alueista on olemassa yksityiskohtainen luontoselvitys.

Maastoinventoinnissa (19.9.2010) on kartoitettu liito-oravalle potentiaalisesti sopivat elinympäristölaikut sekä niihin sisältyvät mahdolliset elinpiirien ydinalueet, pesä- ja ravintovarastopuut, suojapuut ja ruokailupuut. Edellä mainittujen puiden ja puuryhmien tyviltä on etsitty liito-oravan jätöksiä. Kookkaista haavoista on kiikaroitu mahdollisia koloja ja suurista kuusista oravanpesiä. Lisäksi on tarkistettu kaikkien alueella kasvavien suurehkojen (rinnankorkeusläpimitta yli 25 cm) haapojen (myös taimikoiden jättöpuut) tyvet liito-oravan jätösten löytymiseksi. Kartoitustyötä on tehty osaksi iltahämärällä, jolloin suoria havaintoja on periaatteessa mahdollista tehdä.

Liito-oravaselvityksessä on todettu, että selvityksen ajankohta ei ole paras mahdollinen liito-oravan kartoitusta ajatellen, mutta alueen pieni koko ja rakennuspaikkojen tarkka sijainti on mahdollistanut intensiivisen kartoituksen. Selityksen tekijän arvion mukaan tällä tarkkuudella ainakin mahdolliset elinpiirien ydinalueet sekä pesä- ja ravintovarastopuut olisi varmasti havaittu. Lisäksi kaavan laatija on käynyt tarkastamassa rakennuspaikkojen alueet vielä parhaana mahdollisena vuodenaikana 27.3.2012. Mitään merkkejä liito-oravasta ei ole havaittu. Hallinto-oikeus ei ole perustellut, miksi kaavan laatijan tekemä liito-oravaa koskeva maastotarkastus parhaana mahdollisena ajankohtana 27.3.2012 "ei anna aihetta arvioida asiaa toisin".

Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa mainittu Metso-ohjelmaan sopivien alueiden raportti on päivätty 31.5.2011 eli yhtä aikaa kaavan päiväyksen kanssa. Mainitussa raportissa todetut suojeluarvot sekä liito-oravaa koskevat havainnot sijoittuvat sille alueelle, joka on ranta-asemakaavassa suojeltu MY-merkinnällä. Kaavan MY-varaus edistää raportissa todettujen suojeluarvojen vaalimista eikä kaava ole ristiriidassa raportissa todettujen luontoarvojen kanssa.

Rakennuspaikkojen soveltuvuus liito-oravalle on selvitetty vielä erikseen liito-oravaselityksen liitteessä 1. Kortteli 1 ei selvityksen perusteella edes sovellu liito-oravan elinympäristöksi. Korttelit 2 ja 3 soveltuvat selvityksen mukaan liito-oravalle, mutta merkkejä liito-oravasta ei ole havaittu.

Maaston soveltuminen liito-oravalle ei oikeuskäytännön perusteella ole esteenä rakentamiselle. Kun vielä otetaan huomioon, että tutkimusten mukaan liito-orava ei erityisemmin karta asuttuja seutuja ja viihtyy myös puistomaisissa virkistysmetsissä, puistoissa ja joskus jopa runsaspuustoisilla pientaloalueilla, ei väljän loma-asumisen (rakennuspaikkojen keskikoko yli 5 000 neliömetriä) osoittaminen näille alueille voi vaarantaa liito-oravan elinolosuhteita. Korttelit eivät myöskään sijaintinsa perusteella voi rajoittaa liito-oravan liikkumista Kyynelmyksenniemessä.

Maankäyttö- ja rakennuslaista ei löydy tukea hallinto-oikeuden perustelulle, jonka mukaan "rakennusoikeus on toteutettava lähtökohtaisesti siellä, missä se on syntynyt".

Tilalle Lehto RN:o 1:99 osoitettu rakennusoikeus muodostuu saman omistajan Lampihaaranlahden pohjoisrannalla sijaitsevalta tilalta Metsärinne RN:o 1:75. Tila Metsärinne on selkeästi rakennuskelpoinen, vaikka osa sen rannasta on soistunut. Alueen rakennettavuus ja luonnonolojen yleispiirteet ovat olleet tiedossa. Myös hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että koko Metsärinteen tilan ranta-alue ei ole karttatarkastelun perusteella soistunutta.

Laadittavien selvitysten tarve ja yksityiskohtaisuus riippuvat niistä muutoksista, joista kaavalla suunnitellaan olemassa olevaan tilanteeseen. Tilalle Metsärinne ei ole laadittu varsinaista luontoselvitystä, koska sille alueelle ei alun pitäenkään ollut tarkoitus osoittaa rakennusoikeutta muun muassa rannan rakentamattomuuden, epäedullisen sijainnin ja sen vuoksi, että luontoselvityksen mukaan uudelle rantarakentamiselle luontoarvojen kannalta on soveliaampia paikkoja.

Myös ympäristöministeriön rantojenkäyttöä koskevassa oppaassa pidetään tärkeänä rakentamisen keskittämistä rakennetuille alueille.

Lampihaaranlahden pohjukka on lähes rakentamaton, matala ja rannoiltaan laajasti soistunut vesistön osa, jossa veden vaihtuvuus on oleellisesti huonompi kuin Myllylahdella. Rakennuspaikan sijoittaminen tilalle RN:o 1:75 johtaisi vapaata yhtenäistä rantaa tuhlaavaan hajanaiseen rakentamiseen. Rakennuspaikaksi parhaiten soveltuvaan länsiosaan jouduttaisiin rakentamaan useita satoja metrejä pitkä tieyhteys. Rakennusoikeuden siirtäminen Myllylahdelle olemassa olevan loma-asuntorivin jatkeeksi ja olemassa olevan tiestön tuntumaan sen sijaan säästää yhtenäistä vapaata rantaa ja tehostaa olemassa olevan tiestön hyväksikäyttöä. Siirron kohteeseen Myllylahdella ei luotoselvityksen mukaan liity erityisiä luontoarvoja ja järven sietokyky on Myllylahdella oleellisesti parempi kuin Lampihaaranlahden alueella. Siirtoon on siten vankka peruste.

Ranta-asemakaavassa osoitettu rakennusoikeus merkitsee mitoitusperustetta 3,3 rakennuspaikkaa/muunnettua rantakilometriä kohden. Se on huomattavan alhainen ja ottaa huomioon järven sijainnin vesistön latva-alueella sekä järven suuren rantaviivan määrän suhteessa vesistön pinta-alaan. Mitoitus on alhaisempi kuin tämän seutukunnan laajoissa rantayleiskaavoissa laajasti sovellettu alhaisin mitoituksen taso.

Tilan Mettälä RN:o 1:197 (A) rakennusoikeuden (2 rakennuspaikkaa) perustetta ei Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n valituksessa ole edes kyseenalaistettu.

Tila Metsärinne RN:o 1:75 (B ja C) on emätila, jolle emätilaperiaatteen mukaan kuuluu yksi rakennuspaikka. Sen siirron perusteet tilalle Lehto RN:o 1:19 on selvitetty edellä.

Kouvolan kaupungin omistamien tilojen mitoitusperuste on sama kuin A:n ja B:n ja C:n tilojen mitoitusperuste.

Hallinto-oikeuden ratkaisusta ei ilmene, minkä vuoksi rakennuspaikkojen määrää määritettäessä ei olisi otettu huomioon alueen olosuhteita, vaikka mitoitusluku hallinto-oikeudenkin mukaan on matalahko.

Kaavan luontoselvityksessä todetaan muun ohella, että luontoarvojen kannalta uudelle rantarakentamiselle soveliaimpia paikkoja ovat kaupungin omistaman alueen eteläranta nykyisen mökkikannan vieressä ja D:n (nykyinen omistaja A) alueen eteläranta. Selvästi vahingollisinta olisi rakentaminen kaupungin omistaman alueen pohjoisosassa, erityisesti Uunilahden rannalla ja Lampihaaranlahden rannan itäosassa. Edellä olevan perusteella rakennuspaikkojen sijoitus Myllylahdelle noudattaa luontoselvityksen suositusta.

Kaavaselostuksessa on selvitetty myös Uunilahden ja Lampihaaranlahden ulkopuolella vaihtoehtoisia rakennuspaikkojen sijoitusvaihtoehtoja. Tarkastelu osoittaa, että rakennuspaikkojen siirtäminen Myllylahden ulkopuolelle johtaa kokonaisuuden kannalta huonompaan ratkaisuun, joka tuhlaa yhtenäistä vapaata rantaa ja lisää merkittävästi rakennettavan tiestön määrää. Rakennuspaikkojen sijoitus Myllylahdelle on paras ratkaisu luontoarvojen, tieverkon, yleisen virkistyksen, vesistön sietokyvyn sekä vapaan, yhtenäisen rantaviivan kannalta.

Myllylahden osalta luontoselvityksessä todetaan muun ohella seuraavaa:

Suurmaiseman kannalta Myllylahden pohjoisranta on merkittävä, sillä eteläinen vastaranta on jo aikaisemmin kaavoitettu rakentamattomaksi. Myllylahti on melko kapea ja jyrkkärantainen lahdelma, jossa kummankin rannan säilyminen pääosin rakentamattomana on tärkeää.

Mainittu luontoselvityksen kannanotto perustuu suurmaisemaan. Luontoselvityksessä toisaalta suositellaan rakennuspaikkojen sijoittamista nimenomaan tälle alueelle. Suurmaiseman vaaliminen on otettu kaavassa huomioon seuraavasti:

- Rakennuspaikat on sijoitettu jyrkkyydeltään vaihtelevan rinteen loivemmille alueille.

- Rakennusten vähimmäisetäisyys rannasta on määrätty kaavamääräyksellä (sauna 15 metriä ja muut rakennukset 30 metriä).

- Kaavamääräyksen mukaan rakennukset tulee sijoittaa rakennuspaikoilleen siten, ettei merkittäviä maansiirtoja eikä louhintoja jouduta tekemään. Rantaviivan ja rakennusten väliin tulee jättää tai istuttaa suojapuusto, joka antaa riittävän näkösuojan järvelle. Rakennuspaikoilla kasvaa vahva puusto, mikä ilmenee hyvin luontoselvityksen, linnustoselvityksen sekä liito-oravaselvityksen kuviokohtaisista kuvauksista ja valokuvista. Kaavamääräyksen suojapuustoa koskeva tarkoitus toteutuu ongel mitta olemassa olevan puuston ja sen säilyttämistä koskevan kaavamääräyksen seurauksena. Suunniteltu rakentaminen ei siten vaaranna suurmaiseman arvoja.

- Kaavamääräyksen mukaan rakennusten julkisivumateriaalin tulee olla puuta. Värityksen tulee olla hillitty ja soveltua maisemaan.

Luontoselvityksen mukaan Myllylahteen ei liity rakentamista rajoittavia erityisiä luontoarvoja. Arvot perustuvat suurmaisemaan ja alueen osittaiseen rakentamattomuuteen. Vaikka Myllylahden molemmat rannat on todettu maisemakuvan kannalta tärkeiksi, ei kaava ole selvityksen kanssa ristiriitainen. Näin siitä syystä, että Myllylahden pohjoisrannalle osoitetut uudet lomarakennukset tulee kaavamääräysten mukaan sopeuttaa hillityllä värityksellä ja sijoituksella luonnonmaisemaan. Asiaa auttaa vielä määräys rakennuksen vähimmäisetäisyydestä rannasta sekä tiheä rantapuusto, jonka suojaan uudet lomarakennukset määräysten mukaisesti sijoittuvat.

Aiemmin kumottuun kaavaan nähden rakennuspaikkojen määrä on supistettu seitsemästä viiteen, oikeastaan kuuteen, ja rakentamisen painopistettä on siirretty kohti Kyynelmyksenjärven avarampaan vesistönosaa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on otettu huomioon Myllylahden mitoituksessa ja rakennuspaikkojen sijoituksessa Kyynelmyksenjärven kokonaisuuden huomioon ottavalla tavalla.

Kyynelmyksenjärvi on verrattain syvä ja sen veden laatu on hyvä. Järven Kouvolan puoleisilla ranta-alueilla on 31 loma-asuntoa. Kaavalla on suunniteltu kuusi uutta rakennuspaikkaa. Järven muilla Kouvolan puoleisilla ranta-alueilla rakentaminen on jo ratkaistu ranta-asemakaavalla tai tilat ovat emätilaperiaatteella käyttäneet niin paljon rakennusoikeutta, että käsillä olevan kaavan mitoitusperusteilla muualle järven Kouvolan puoleisille rannoille muodostuu ainoastaan yhden uuden rakennuspaikan rakennusoikeus. Muutokset nykytilanteeseen nähden ovat siten niin vähäiset, ettei suunnitellulla rakentamisella voi olla oleellista merkitystä verrattain syvän ja veden laadultaan hyvän järven tilaan. Tähän vaikuttavat myös kaavamääräyksiin sisältyvät tiukat jätevesien käsittelyä koskevat vaatimukset.

Kaavalla suunnitellut rakennuspaikat sijoittuvat moreeniselänteelle, missä maaperä ei aiheuta esteitä pesu- ja talousvesien maaperäkäsittelylle. Alueilla kasvava vankka metsä osoittaa omalta osaltaan maaperäkäsittelyn kannalta riittävien maakerrosten olemassaoloa.

Olemassa olevan loma-asutuksen kuormitus vesistöön on oleellisesti suurempi, koska loma-asunnot ja saunat sijaitsevat oleellisesti lähempänä rantaa kuin kaavalla suunniteltu loma-asutus. Vanhaa loma-asutusta ei ole myöskään toteutettu sellaisilla jätevesien käsittelyä koskevilla vaatimuksilla, joita kaavalla suunnitellulta loma-asutukselta edellytetään. Tästä huolimatta vesistön tila on säilynyt hyvänä.

Myllylahdella on tällä hetkellä 10 rakennuspaikkaa ja uusia on osoitettu kuusi. Lahden rantaviivan pituus on 4,1 kilometriä, mikä merkitsee 4 rakennuspaikkaa/rantakilometriä kohden. Rakentamistiheys ei siten ole suuri, vaikka tarkasteltaisiin vain tätä suppeaa aluetta. Loma-asukkaiden virkistyskäytön kannalta oleellista on vapaiden rantojen määrä ja sijainti koko järvellä, sekä mahdollinen vastarannan asutus, jota Myllylahdella ei ole eikä kaavatilanteen perusteella voi tullakaan. Kaava-alueella vapaan rannan osuus on 80,7 prosenttia.

Veden vaihtuvuus Myllylahdessa on oleellisesti suurempi kuin mitä on koko järven veden vaihtuvuus. Tämä johtuu siitä, että järven laskuoja sijaitsee Myllylahden länsipäässä. Myllylahdella on siten veden vaihtuvuuden kannalta jokivesistön luonne, mikä parantaa oleellisesti tämän vesistöosan sietokykyä. Vastaavasti Lampihaaranlahden tienoolla, josta tilan Metsärinne RN:o 1:75 rakennusoikeus on siirretty Myllylahdelle, veden vaihtuvuus on huonompi. Vesistön sietokyvyn kannalta Myllylahti on vesistön paras alue. Tätä seikkaa ei ole selvitetty kaavan aikaisemmissa käsittelyvaiheissa ja selvityksen puute on saattanut vaikuttaa hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen Myllylahden soveltuvuudesta rakentamiseen.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei alan asiantuntijaviranomaisena ole ollut kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa huomautettavaa kaavan sisällön tai selvitysten osalta.

2) A, B ja C ovat ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineina maanomistajina tekemässään valituksessa vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa kaupunginvaltuuston päätöksen voimaan.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet vaatimustensa tueksi samat perustelut kuin Kuopion kaupunginhallitus valituksessaan.

Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen on selityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt valitusten hylkäämistä.

Kouvolan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Vastaselitykset on lähetetty tiedoksi Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:lle ja sen asiakumppaneille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan Kouvolan kaupunginhallituksen sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta. Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus hallinto-oikeudelle otetaan välittömästi tutkittavaksi ja hylätään. Kouvolan kaupunginvaltuuston päätös 13.2.2012 (§ 4) Kyynelmyksen ranta-asemakaavan hyväksymisestä jää näin ollen voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Ranta-asemakaavan sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä erikseen säädetään.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus

Maakäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Ranta-asemakaava-alue sijaitsee Kyynelmyksenjärven rannalla. Kaava-alueen pinta-ala on noin 73 hehtaaria ja siihen kuuluu kaavaselostuksen mukaan suoraviivaisesti mitattua rantaviivaa noin kolme kilometriä. Pääosa kaava-alueesta sijaitsee Kyynelmyksenniemessä. Lisäksi kaava-alueeseen kuuluu Lampihaaranlahden pohjoisrannalla olevan Metsärinteen tilan ranta-alue. Kaava-alue on rakentamaton. Kyynelmyksenniemessä Myllylahden puoleisella ranta-alueella on seitsemän loma-asunnon ryhmä, joka on rajattu kaava-alueen ulkopuolelle.

Kyynelmyksenjärven pinta-ala on 107 hehtaaria ja sen rantaviivan pituus on 14,5 kilometriä. Järven rannoilla on tällä hetkellä 34 lomarakennuspaikkaa. Järvi on karttatarkastelun perusteella kapea ja pääosan siitä muodostavat kapeat lahdet. Kaavaselostuksessa todetaan, että järvi on erämaatyyppinen ja verrattain syvä latvajärvi, jossa veden vaihtuvuus on vähäinen.

Luonto- ja maisemaselvityksen mukaan ranta-asutuksen aiheuttama kuormitus vaikuttaa herkästi järveen. Selvityksessä toisaalta katsotaan, että suunniteltu lisärakentaminen ei olennaisesti muuta tilannetta siihen nähden, että järven rannoilla on jo nykyään kohtalaisesti lomarakennuskantaa. Uudelle rantarakentamiselle asetettavat jätevesien käsittelyvaatimukset ovat tiukempia kuin ennen ja rakennukset sijoitetaan keskimäärin kauemmas rantaviivasta.

Luonto- ja maisemaselvityksessä todetaan edelleen, että kaava-alueella ei ole erityisen huomionarvoisia luontotyyppejä tai -kohteita. Selvityksessä kuitenkin todetaan, että kokonaisuutena näin laaja rakentamaton ranta-alue on toki merkittävä luontokokonaisuus Kymenlaaksossa ja koko Etelä-Suomessa. Alueen arvoa nostaa melko luonnonmukainen metsä. Suurmaiseman kannalta Myllylahden pohjoisranta on merkittävä, sillä eteläinen vastaranta on jo aikaisemmin kaavoitettu rakentamattomaksi.

Ranta-asemakaavassa on sovellettu mitoitusperustetta 3,3 rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohden. Kaavaselostuksen mukaan rantaviivan pituus on 2 960 metriä. Ilmoitetun mitoitusluvun perusteella laskettuna muunnetun rantaviivan pituus on ollut noin 1 800 metriä.

Ranta-asemakaavassa on osoitettu kuusi uutta lomarakennuspaikkaa. Kaikki rakennuspaikat sijaitsevat kaava-alueen eteläosassa, kapean ja pitkän Myllylahden pohjoisrannalla. Yksi rakennuspaikka sijoittuu kaava-alueen länsiosaan olemassa olevien lomarakennuspaikkojen viereen Lehdon tilalle RN:o 1:19. Kolme rakennuspaikkaa sijaitsevat ryhmässä Rantatalon tilalla RN:o 1:188. Kaksi rakennuspaikkaa sijaitsevat ryhmässä Mettälän tilalla RN:o 1:197. Kyynelmyksenniemen kärkeen on osoitettu maa- ja metsätalousalue, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Kyynelmyksenniemen pohjoisosaan Lampihaaranlahden rannalle on osoitettu maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Muu osa kaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Alueen kaavatilanne

Kaava-alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Tilaan Mettälä RN:o 1:188 kuuluva alue on osa ympäristöministeriön 14.12.2010 vahvistamassa Kymenlaakson maakuntakaavassa (maaseutu ja luonto) osoitettua laajaa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY).

MY-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan maa- ja metsätalousvaltaisia alueita, joilla kulttuuri- ja luonnonmaiseman arvoihin ja ympäristönhoitoon tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Kyynelmyksenniemi on osa laajaa MY-aluetta, joka ulottuu lähialueen vesistöjen ympäristöön.

MY-merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääkäyttötarkoitusta palvelevien rakennusten lisäksi olemassa olevaa kylärakennetta täydentävää ja laajentavaa rakentamista sekä haja-asutusluonteista rakentamista jo käytössä olevilla rakennusalueilla.

Oikeudellinen arviointi

Liito-oravaselvitys

Ranta-asemakaavan liito-oravaselvitys on tehty havaintojen tekemisen kannalta huonona ajankohtana. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kaavassa osoitetut rakennuspaikat sijoittuvat hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa viitatun Metso-ohjelmaan ehdotetun rajauksen ulkopuolelle ja että tämä ehdotettu alue on kaavassa osoitettu MY-alueeksi, kaavaa varten laaditut selvitykset eivät ole olleet riittämättömiä kaavan sisältövaatimusten täyttämisen arvioimiseksi.

Rakennusoikeuden siirto

Karttatarkastelun perusteella Metsärinteen tilan RN:o 1:75 ranta-alue ei ole kokonaisuudessaan soistuneisuuden tai muiden syiden vuoksi rakentamiseen kelpaamatonta. Näin ollen tälle ennestään rakentamattomalle emätilalle kuuluu kaavan mitoitusperusteiden mukaan yksi rakennuspaikka. Kun otetaan huomioon, että rakennusoikeuden siirtäminen jättää Lampihaaranlahdelle rakentamisesta vapaata rantaviivaa ja että siirretty rakennuspaikka sijoittuu jo rakennettujen rakennuspaikkojen välittömään läheisyyteen, rakennusoikeuden siirtämiselle on osoitettu hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, vaikka rakennusoikeuden siirto osaltaan vähentää Myllylahden pohjoisrannan rakentamisesta vapaaksi jäävän rantaviivan osuutta.

Kaavapäätös ei ole lainvastainen sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että ennen rakennusoikeuden siirtämistä olisi tullut esittää selvitys siitä, ettei Metsärinteen tilan rakennusoikeutta voida toteuttaa mainitulla tilalla.

Rakentamisen vaikutus vesistöön, maisemaan ja luontoarvoihin

Rantarakentamista ohjaavan kaavan sisältövaatimuksia koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ei ole säädetty kilometrikohtaisesta lomarakennusten enimmäismäärästä tai rantaviivan mittaustavasta. Kunnalle jää näin ollen varsin laaja liikkumavara päättää ranta-alueille sijoitettavan lomarakentamisen määrästä edellyttäen, että mitoitusperusteita soveltaen laadittu kaava täyttää mainitussa lainkohdassa ranta-asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset.

Kaavaa laadittaessa käytettävät mitoitusperusteet ovat vesistökohtaisia ja ne tulee valita ensisijaisesti kunkin vesistön ja sen rannan ominaispiirteiden ja rantojen rakennettavuuden perusteella.

Kaavan toteuttamisen vesistö- ja maisemavaikutuksia sekä vaikutuksia luontoarvoihin Myllylahden alueella on arvioitava yhdessä Myllylahden pohjoisrannalla jo olemassa oleva seitsemän loma-asunnon ryhmän kanssa. Tällöin voidaan toisaalta myös ottaa huomioon, että Myllylahden eteläranta on jo kaavoitettu muuhun kuin rakentamiseen.

Sijoittamalla korttelin 1 rakennuspaikka edellä mainitun rakennusryhmän jatkeeksi ja keskittämällä kaavassa osoitettu muu rakennusoikeus kahteen toistensa lähellä sijaitseviin kortteleihin 2 ja 3 kaava-alueen pohjoisosan rantaviiva on voitu osoittaa rakentamisesta kokonaan vapaaksi. Tähän nähden ja kun Myllylahden itäpään rakentamisesta vapaan rantaviivan lisäksi myös Myllylahden pohjoisrannan keskiosaan on voitu jättää rakentamisesta vapaata aluetta, ranta-asemakaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla otettu riittävästi huomioon luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet. Lisäksi ranta-alueille on jäänyt saman momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Kaavapäätös ei ole lainvastainen niillä perusteilla, jotka on esitetty hallinto-oikeuden päätöksen rakentamisen vaikutusta vesistöön, maisemaan ja luontoarvoihin koskevassa kohdassa.

Hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen ratkaisu ja lopputulos

Kun otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa "Oikeudellinen arviointi" on lausuttu, hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksen hallinto-oikeudelle muulta osin välittömästi tutkittavaksi.

Kun otetaan huomioon valituksessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys ja se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmasta päätöksestä, maakuntakaavan ohjausvaikutuksesta Mettälän tilan alueella, aikaisempien selvitysten käyttämisestä, Mettälän tilan rakennettavuudesta, omistukseen liittyvistä seikoista ja rantaviivan muuntamisesta, sekä kuntalain (365/1995) 90 §, Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 30.11.2015