Muu päätös 3455/2015

Ympäristölupaa koskeva valitus (kivihiilen varastointia koskeva lupatoimivalta, Haminan satama)

Antopäivä: 30.11.2015
Taltionumero: 3455
Diaarinumero: 3980/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Haminan Satamakiinteistöt Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.11.2014 nro 14/0334/2

Asian aikaisempi käsittely

Haminan ympäristölautakunta kunnan ympäristösuojeluviranomaisena on päätöksellään 9.9.2013 (4.9.2013 § 101) myöntänyt HaminaKotka Satama Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan kivihiilen varastointiin kiinteistöillä Satamasaaristo 075-405-1-366 ja Ulkosatama 075-405-1-159 Haminan kaupungin Poitsilan kylässä sekä kiinteistöllä 075-15-823-1 Syväsataman kylässä. Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–20. Toimintaa on harjoitettava lupahakemuksen mukaisesti, ellei lupamääräyksissä muutoin määrätä.

Ympäristölautakunta on samalla myöntänyt yhtiölle luvan lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamiseen päätöksen määräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa katselmuksen, valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt väitteet Haminan kaupungin ympäristölautakunnan puuttuvasta toimivallasta sekä hakemusasiakirjojen ja selvitysten puutteellisuudesta.

Hallinto-oikeus on muun muassa Haminan Satamakiinteistöt Oy:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräyksiä 7 ja 14.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

2. Toimivaltainen lupaviranomainen

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Ympäristönsuojelulain 31 §:n (1590/2009) 3 momentin mukaan, jos toimintoihin on haettava lupaa siten kuin 35 §:n 4 momentissa säädetään, eri toimintojen lupa-asian ratkaisee aluehallintovirasto, jos yhdenkin toiminnan lupa-asian ratkaisu kuuluu sen toimivaltaan.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 9.2.2005 myöntänyt Haminan satamalle ympäristöluvan. Luvan mukaan sataman toimintaan kuuluu muun muassa kehittää ja ylläpitää sataman infrastruktuuria, luoda edellytyksiä sataman palveluja tuottavalle yritystoiminnalle, vastata sataman rakentamisesta, laitureista, raiteista, yhdestä nosturista, laivojen kiinnityksistä, irrotuksista, vedenannosta ja meriturvallisuudesta satama-alueella. Alueella toimii useita itsenäisiä yrittäjiä, joiden toimintaa sataman lupa ei sisällä, vaan yritykset vastaavat itse omista ympäristölupa-asioistaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan ympäristöluvan mukaisten kivihiilivarastojen muodostama osuus Haminan sataman kokonaismaapinta-alasta on alle 4 prosenttia, eli 18 hehtaaria 461 hehtaarista. Kivihiilivarastojen osuus sataman pinta-alasta on näin ollen vähäinen.

Kivihiilen varastointi ei ole teknisesti riippuvaista muista satamassa harjoitettavista toiminnoista. Hakemuksen mukaan kivihiili tuodaan satamaan proomuilla, joista se puretaan laiturin viereiselle kentälle varastoitavaksi ennen kuljetusta voimalaitokselle. Pelkästään ympäristöluvan tarkkailu- ja raportointimääräyksissä olevat, sataman ympäristölupaan kytkeytyvät ilmanlaatua ja hulevesitarkkailua koskevat lupamääräykset eivät muuta asian oikeudellista arviointia näiltä osin.

Koska toiminnallista yhteyttä kivihiilen varastoinnilla ja muilla sataman toiminnoilla ei edellä mainituin perustein ole ja koska varastointitoiminnan osuus satamatoimintojen kokonaisuudesta on pieni, hallinto-oikeus toteaa, että toiminnalle on voitu hakea erillistä lupaa, jonka kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on ympäristönsuojeluasetuksen 7 §:n 5 c kohdan nojalla ollut toimivaltainen ratkaisemaan. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että koska lupa-asian ratkaisu perustuu tapauskohtaiseen harkintaan, ei valituksessa viitatuilla muissa yksittäisissä tapauksissa annetuilla ratkaisuilla ole välitöntä oikeudellista merkitystä asiassa.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara ja Pirjo-Liisa Saloranta. Asian esittelijä Ilona Leinonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Haminan Satamakiinteistöt Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja asia siirretään Etelä-Suomen aluehallintoviraston ratkaistavaksi. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja lupahakemus hylätään.

Yhtiö on viitannut oheistamiinsa karttaan ja valokuviin ja esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kivihiilen välivarastointi satamissa on tavanomaista satamatoimintaa. Koska kyse kuitenkin on toiminnasta, joka aiheuttaa juuri kivihiilelle ominaisia pöly- ja vesistöpäästövaikutuksia, on kyseiselle käsittelylle ja varastoinnille, ainakin laajamittaisesti harjoitettuna, myönnettävä lupa osana sataman ympäristölupaa.

Näkemys, jonka mukaan kivihiilivarastojen osuus sataman pinta-alasta vaikuttaisi lupaviranomaisen toimivallan arviointiin, on perusteeton. Kivihiilen välivarastoinnilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia huomattavasti itse varastointialuetta laajempaan osaan satama-alueesta. Varastointialueen pinta-alan perusteella ei voida arvioida kivihiilen varastoinnin merkitystä tai teknistä ja toiminnallista yhteyttä muihin satamatoimintoihin.

Jos sataman toimintaan lisätään tai muutetaan toimintoja olennaisesti, on lähtökohtaisesti haettava ympäristöluvan muuttamista. Lupa voidaan hakea eri toiminnoille erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa. Tämä tarkoittaa käytännössä esimerkiksi sitä, että suunniteltu toiminta ei lisää niitä ympäristövaikutuksia, joita koskevia lupamääräyksiä on annettu sataman ympäristöluvassa.

Nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa kivihiilen käsittelyn ja varastoinnin salliminen edellyttäisi tarkennuksia ja lisäyksiä sataman ympäristölupaan. Sataman ympäristölupaa ei ole annettu kivihiilen tuontisatamatoimintoja ajatellen. Pölyäviä toimintoja on sataman ympäristöluvassa otettu huomioon vain vähäisessä määrin, ja varastoalueet ovat olleet käytössä kuivalastien varastoalueina. Sataman ympäristölupapäätökseen sisältyvän toiminnan kuvauksen mukaan satamassa käsitellään vuosittain noin 120 000 tonnia kuivia irtolasteja (kaoliini, urea ja sooda). Irtolastien varastointi satama-alueella on tapahtunut katetuissa tiloissa. Muutoin käytössä on ollut konttivarastoja. Nyt kysymyksessä oleva toiminta ei pölyävien vaikutustensa puolesta ole verrattavissa alueella aikaisemmin olleeseen toimintaan.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, kivihiilen käsittely ja varastointi on osa sataman teknistä kokonaisuutta. Erillisellä luvalla ei voida ohjata koko satamatoimintaa koskevia muutoksia ja ympäristövaikutusten yhteisvaikutuksia, joita kivihiilen satama-alueella varastoinnista aiheutuu. Kivihiilen laajamittainen käsittely ja varastointi edellyttävät sataman ympäristöluvan muuttamista ainakin vesistötarkkailun, mereen aiheutuvien päästöjen, pölytarkkailun, pölyvaikutusten vähentämisen, melun, turvallisuuden ja raportoinnin osalta. Kivihiilen varastointitoiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys muiden satamatoimintojen kanssa, että niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä.

Nyt on käynyt niin, että satamatoimintojen toimintakokonaisuuteen on lisätty uusi toiminta, mutta luvitusta on haluttu helpottaa ja nopeuttaa käsittelemällä asia kuntatasolla. Ilmeistä tarvetta sataman ympäristöluvan muuttamiseen on yritetty paikata toteamalla, että kivihiilen käsittelystä ja varastoinnista aiheutuvia muutostarpeita, esimerkiksi ympäristövaikutusten tarkkailun osalta, voidaan tarkastella kokonaisuutena tarkemmin sataman ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä vuonna 2015. Tällainen menettely ei ole lainmukainen, vaan osoittaa, että sataman muuttaminen kivihiilisatamaksi on käsitelty väärässä viranomaisessa.

Todellisuudessa kysymys on toiminnan olennaisesta muuttamisesta, johon ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan on oltava ympäristölupa. Sataman ympäristöluvan muuttamista koskevassa asiassa toimivaltainen viranomainen on aluehallintovirasto.

Näkemys, jonka mukaan muilla vastaavantyyppisissä tapauksissa annetuilla ratkaisuilla ei olisi merkitystä asiassa, on hallintolain 6 §:n mukaisen hallinnossa asioivien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen ja Suomen perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Yhtiö on viitannut Vaasan hallinto-oikeuden 31.3.2011 antamaan päätökseen nro 11/0171/2.

Luvan myöntämisedellytykset eivät täyty. Hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä tietoja toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä eikä arvioitu niiden vaikutuksia ympäristöön. Vaikutuksia on arvioitu virheellisesti riittämättömien selvitysten perusteella. Pölyävä toiminta ei alueen muun käytön vuoksi myöskään sovellu sinne.

Haminan Satamakiinteistöt Oy:n kiinteistöt sijaitsevat kysymyksessä olevan toiminnan välittömässä läheisyydessä. Kivihiilen varastoinnista seuraa kivihiilen toistuvaa siirtelyä alueella ja jatkuvaa pölyämistä. Toiminnan mahdollinen ympärivuorokautisuus vielä pahentaa pölyhaittaa. Seurauksena on eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettu kohtuuton rasitus. Yhtiön tarkoituksena on vuokrata kiinteistöjään esimerkiksi autojen ja elektroniikan välivarastointiin ja paperin käsittelyyn. Kivihiilen varastoinnista aiheutuva pöly ja likaantuminen estävät yhtiön kiinteistöilleen kaavaileman toiminnan tai merkittävästi haittaavat sitä. Satamassa aikaisemmin olleet kuivalastien varastoalueet ja konttivarastot eivät ole pölyhaitan osalta verrattavissa kivihiilen varastointiin.

Pölyämisen vuoksi kivihiilen varastointi ei sovi ympäristöön, jossa voimassa olevan asemakaavan mukaisesti on pölylle herkkää toimintaa varten rakennettuja varastoterminaaleja.

Annetut lupamääräykset eivät perustu parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Suurin osa lupamääräyksistä on kytketty sataman ympäristölupaan, jossa pölyävää toimintaa ei ole juuri säännelty.

Haminan ympäristölautakunta on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja lisäksi esittänyt muun ohella, ettei kivihiilen varastointi ole satamasidonnainen toiminto. Kivihiilivarasto voisi sijaita muuallakin kuin satama-alueella. Kivihiilivaraston ja sataman ympäristölupia ei siten ole tarpeen yhdistää aluehallintoviraston ratkaistavaksi.

HaminaKotka Satama Oy on antanut selityksen. Yhtiö on vaatinut, että valitus hylätään kokonaisuudessaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että valitus hylätään siltä osin kuin se koskee kivihiilen varastointia Hailikarin (kiinteistörekisteritunnus 75-405-1-366) alueella ja että EU4-alueen ja Palokankaan alueen osalta asia siirretään Etelä-Suomen aluehallintoviraston käsiteltäväksi tai palautetaan ympäristölautakunnan käsiteltäväksi.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ympäristönsuojelulain 35 §:ää koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että mainitun pykälän 4 momentilla on tarkoitus säätää luvan hakemisesta "kiinteän yhteyden" muodostaviin luvanvaraisiin toimintoihin. Säännöksen tavoitteena yhdessä ympäristönsuojelulain 31 §:n 3 momentin kanssa on, että saman viranomaisen tulisi käsitellä vain tällaisen kiinteän yhteyden muodostavien toimintojen lupa-asiat.

Esimerkiksi kemikaaleja raaka-aineinaan käyttävän tuotantolaitoksen yhteydessä sijaitseva saman toimijan kemikaalivarasto todennäköisesti olisi ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitetussa teknisessä ja toiminnallisessa yhteydessä tuotantolaitoksen toimintaan siten, että kemikaalivaraston lupakysymys tulisi käsitellä yhdessä kemianteollisuuden tuotantolaitosta koskevan lupa-asian kanssa. Kemikaalivarasto olisi edellä mainitussa kiinteässä yhteydessä kemianteollisuuden tuotantolaitokseen.

Kivihiilivarastojen olemassaolo ei ole teknisessä tai toiminnallisessa mielessä tarpeen Haminan sataman satamatoiminnoille tai muille satama-alueella harjoitettaville toiminnoille. Kivihiilivarastojen ei siten voida katsoa olevan teknisessä tai toiminnallisessa yhteydessä Haminan sataman satamatoimintoihin tai muihinkaan toimintoihin eikä kivihiilivaraston ylläpitämisen satama-alueella hallituksen esityksessä tarkoitetussa "kiinteässä yhteydessä" satamatoimintaan tai muihin toimintoihin.

Merkityksetöntä asiassa on, että kivihiililasti puretaan sataman laiturissa ja että kivihiiltä varastoidaan satama-alueella ennen poiskuljetusta. Satamassa luonnollisesti on muun muassa irtolastilaitureita, terminaalialueita ja alueita yhdistäviä liikenneväyliä, joita käytetään hyväksi minkä tahansa tuotteen tuonnissa satamaan tai viennissä satamasta. Sataman tarjoaman infrastruktuurin ja palveluiden käyttämisestä ei kuitenkaan sellaisenaan voi seurata ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitettua teknistä ja toiminnallista yhteyttä kivihiilen varastoinnin ja satamatoimintojen välille. Tällainen äärimmilleen viety ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin tulkinta merkitsisi, että kaikkien Suomen satamien ympäristölupiin tulisi yhdistää joukko niihin kuulumattomia toimintoja.

Vaikka hypoteettisesti oletettaisiin, että kivihiilen varastoinnin ja sataman muiden toimintojen välillä olisi tekninen ja toiminnallinen yhteys, ei tällä ole merkitystä, koska ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa ei kuitenkaan ole tarpeen tarkastella yhdessä ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla. Haminan sataman ympäristöluvan mukaiset kolme varastokenttää voivat olla kooltaan yhteensä 18 hehtaaria. Arvioitaessa kivihiilivarastojen ympäristövaikutuksia ja tarvetta käsitellä kivihiilivarastojen ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa yhdessä muiden sataman toimintojen kanssa on otettava huomioon, että kivihiilivarastot muodostavat marginaalisen osan Haminan satamassa harjoitettavista toiminnoista.

Ainoan tällä hetkellä käytössä olevan Hailikarin varastoalueen koko on ympäristöluvan mukaan korkeintaan 8 hehtaaria. Varastoalue muodostaa näin ollen suurimmillaankin alle 2 prosenttia koko sataman maa-alueen pinta-alasta, joka on 461 hehtaaria. Kaikkien kolmen kivihiilivaraston ollessa täysimääräisessä käytössä olisi ympäristöluvan mukaisten kivihiilivarastojen muodostama osuus Haminan sataman kokonaismaapinta-alasta edelleen alle 4 prosenttia, eli 18 hehtaaria 461 hehtaarista. Lisäksi kivihiilen tuonti satama-alueelle tapahtuu suoraan varastojen kohdalle, mikä minimoi pölyyntymisestä aiheutuvat mahdolliset haitat sekä muut ympäristövaikutukset.

Edellä mainitut seikat vahvistavat johtopäätöstä, ettei kivihiilivarastoinnilla ole ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin tarkoittamaa teknistä ja toiminnallista yhteyttä Haminan sataman toiminta-alueella sijaitsevien muiden ympäristöluvanvaraisten toimintojen kanssa. Ympäristölupa on voitu hakea ympäristölautakunnalta, ja lupa kivihiilen varastoimiseen on voitu käsitellä satamatoiminnan ympäristöluvasta erillisenä lupa-asiana.

Koska kivihiilen varastointi ja satamatoiminta ovat teknisesti ja toiminnallisesti kaksi eri asiaa, kivihiilen varastoinnissa ei myöskään ole kyse sellaisesta satamatoiminnan olennaista muuttamista, joka vaatisi ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin perusteella Haminan satamaa koskevan ympäristöluvan tarkistamista.

Vaikka hypoteettisesti tulkittaisiin, että kivihiilen varastoinnissa olisi jollain tavalla kyse sataman toimintojen muuttamisesta, ei ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentti tule silti sovellettavaksi. Satamatoiminnankin osalta on nimittäin pidettävä erillään itse satamatoiminta ja kivihiilen varastointi.

Sataman ympäristölupaa ei ole tarpeen tarkistaa kivihiilen varastoinnista johtuen. Sataman ympäristöluvassa on satamatoiminnan osalta pölyn leviämisen estämiseksi ja pölyyntymisen torjumiseksi riittävät lupamääräykset. Kivihiilen varastointia koskevassa ympäristöluvassa on tarkemmat lupamääräykset kivihiilen varastotoiminnan osalta. Tästä syystä kivihiilen varastoinnin ei voida katsoa lisäävän satamatoiminnan päästöjä, ympäristövaikutuksia tai -riskejä.

Kun otetaan huomioon, että kivihiilen varastointi ei ympäristöluvassa edellytettyä parasta käyttökelpoista tekniikkaa käyttäen aiheuta ympäristöhaittoja tai -riskejä ja että kivihiilen varastotoiminta on laajuudeltaan marginaalista koko Haminan sataman toimintaan verrattuna, on perusteltua, että kivihiilivarastojen vähäinen osuus koko sataman maapinta-alasta otetaan huomioon oikeudellisessa arviossa.

Haminan Satamakiinteistöt Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella, että HaminaKotka Satama Oy on hakenut Haminan sataman ympäristöluvan muuttamista toiminnan olennaisen muutoksen perusteella. Kuulutuksen mukaan hakemus käsittää muutoksena myös kivihiilen käsittelyn (650 000 t/a) satamassa, eli nyt kysymyksessä olevan toiminnan. Tämä osaltaan osoittaa, että kivihiilen varastoinnissa on kyse toiminnan olennaisesta muuttamisesta, johon olisi tullut hakea lupaa aluehallintovirastolta.

Hailikarin alue ei eroa EU4-alueesta ja Palokankaan alueesta, eikä asian ratkaisemiseen HaminaKotka Satama Oy:n toissijaisenkaan vaatimuksen mukaisesti ole siten perusteita.

Merkitään, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 28.10.2015 myöntänyt HaminaKotka Satama Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan Haminan sataman toiminnan muuttamiseen ja tarkistanut satamaa varten 9.2.2005 myönnetyn ympäristöluvan nro 16/05/2 lupamääräykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Haminan Satamakiinteistöt Oy:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja poistetaan. HaminaKotka Satama Oy:n hakemus siirretään Etelä-Suomen aluehallintoviraston käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

Ympäristölautakunnan päätöksestä määrätty käsittelymaksu poistetaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 31 §:n 3 momentin mukaan, jos toimintoihin on haettava lupaa siten kuin mainitun lain 35 §:n 4 momentissa säädetään, eri toimintojen lupa-asian ratkaisee aluehallintovirasto, jos yhdenkin toiminnan lupa-asian ratkaisu kuuluu sen toimivaltaan.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 227/2004 vp) yleisperusteluissa on ympäristölupa-asian käsittelyä koskevien säännösten osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Ehdotuksen tavoitteena on, että samalle toiminta-alueelle sijoittuvien teknisesti ja toiminnallisesti toisiinsa liittyvien toimintojen lupa-asiat käsitellään samassa viranomaisessa samaan aikaan, jos tämä on perusteltua toimintojen ympäristövaikutusten tai jätehuollon vuoksi. Lupa-asian käsittelisi ympäristölupavirasto, jos jokin näistä toiminnoista kuuluisi sen toimivaltaan. (---)

Lupa-asian käsittelyä koskevia säännöksiä täsmennettäisiin siten, että lupaa voitaisiin hakea yhteisesti yhdellä hakemuksella tai eri toimintoja koskevilla erillisillä hakemuksilla. Erilliset hakemukset olisi kuitenkin tehtävä samanaikaisesti ja hakemukset olisi käsiteltävä samanaikaisesti sekä ratkaistava yhdessä. Poikkeuksena voisi kuitenkin olla toiminnanmuutostilanne tai uuden sivutoiminnan aloittaminen, jolloin toisen toiminnan lupaa ei olisi tarpeen tarkistaa vireille tulevan lupahakemuksen vuoksi. Asia käsiteltäisiin kuitenkin siinä toimivaltaisessa lupaviranomaisessa, joka käsittelisi toiminnan ympäristöluvan, jos lupia haettaisiin samanaikaisesti."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on ympäristönsuojelulain 31 §:n osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti (lain 1590/2009 voimaan tultua 3 momentti), jossa säädettäisiin lupaviranomaisen toimivallasta voimassa olevan lainsäädännön mukaista toimintakokonaisuutta vastaavissa tilanteissa. Toimintakokonaisuuden käsitteestä kuitenkin luovuttaisiin ja säännöksessä viitattaisiin ainoastaan ehdotettuun 35 §:n 4 momenttiin, jossa säädettäisiin luvan hakemisesta kiinteän yhteyden muodostaviin eri toimintoihin. Säännöksen tavoite on, että tällaisten toimintojen lupa-asiat käsittelee sama viranomainen. Siten ympäristölupavirasto ratkaisisi kaikkien toimintojen lupa-asian, jos yhdenkin osatoiminnan lupa-asia kuuluisi sen toimivaltaan. (---)"

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on ympäristönsuojelulain 35 §:n osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti (4 momentti), jonka tavoite vastaa voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n toimintakokonaisuuden sääntelyä. Käsitteestä toimintakokonaisuus luovuttaisiin. Ehdotettu säännös koskisi kaikkia luvanvaraisia toimintoja luvanvaraisuusperusteesta riippumatta, kun ympäristönsuojeluasetuksen 2 § koskee ainoastaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettuja luvanvaraisia toimintoja. Voimassa olevaan määritelmään verrattuna uutta olisi lisäksi se, ettei yhden toiminnoista tarvitsisi olla pääasiallinen toiminta. Myös tuotannollisen yhteyden vaatimus muutettaisiin toiminnalliseksi yhteydeksi. Säännös vastaisi näin tarkemmin IPPC-direktiivin laitoskäsitettä sekä direktiivin liitteen I laitosluettelon johdantolausetta. Säännöksen tavoite on yhdessä ehdotetun 31 §:n 4 momentin (3 momentin) kanssa, että toimintojen lupa-asiat tulevat vireille samassa viranomaisessa samanaikaisesti ja ne ratkaistaan ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.

Momentin mukaan lupahakemus tulisi tehdä siten, että eri toimintoja koskevat lupahakemukset tehdään samanaikaisesti. Toimintojen lupa­hakemukset voitaisiin tehdä erikseen tai yhdellä hakemuksella. Erilliset lupahakemukset käsiteltäisiin samanaikaisesti ja päätökset tulisi antaa samanaikaisesti. Yhteinen hakemus voitaisiin tehdä sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse erittelemättömästä kokonaisuudesta. Tällöin kyse voi olla siitä, että lupaharkintaa ei voida suorittaa ilman, että samalla määrätään yhteisiä lupamääräyksiä.

Momentin viimeisessä virkkeessä säädettäisiin poikkeuksesta edellä selostettuun hakemusmenettelyä koskevaan pääsääntöön. Säännöstä voitaisiin soveltaa erityisesti toiminnan muutostilanteissa, jolloin tulisi olla mahdollista voimassa olevasta luvasta huolimatta hakea lupaa erikseen vain siltä osin kuin muutos koskee tiettyä toimintaa. Vastaavasti voitaisiin menetellä myös uutta toimintaa aloitettaessa, jos uusi toiminta muodostaisi selvän erillisen osan, vaikka se muutoin liittyisi vanhaan toimintaan teknisesti ja toiminnallisesti. Edellytyksenä erilliskäsittelylle olisi kuitenkin, että hakemuksen johdosta ei syntyisi tarvetta tarkistaa muilta osin voimassa olevia muiden toimintojen lupia tai yhteistä lupaa."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on Haminan Satamakiinteistöt Oy:n valituksesta ratkaistava, onko kivihiilivarastoa koskevan lupa-asian käsittely tässä tapauksessa kuulunut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen sijasta aluehallintoviraston toimivaltaan. Valittajan mukaan satama-alueelle sijoitettavan kivihiilivaraston ja sataman välillä on ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitettu tekninen ja toiminnallinen yhteys, jonka vuoksi niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä. Jos mainittu valitusperuste on katsottava oikeaksi ja koska lupatoimivalta sataman osalta on aluehallintovirastolla, myös kivihiilivarastoa koskevan hakemuksen ratkaiseminen kuuluu ympäristönsuojelulain 31 §:n 3 momentin perusteella sille.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin jälkimmäisen virkkeen mukaan lupaa voidaan edellä mainitusta yhteydestä ja yhteistarkastelun tarpeesta huolimatta hakea erikseen, jos muita toimintoja koskevan voimassa olevan luvan muuttaminen ei tule hakemuksen vuoksi tarpeelliseksi. Pykälän perustelujen mukaan momentin jälkimmäisen virkkeen poikkeussäännöstä voitaisiin soveltaa myös uutta toimintaa aloitettaessa, jos uusi toiminta muodostaa selvän erillisen osan, vaikka liittyisikin vanhaan toimintaan teknisesti ja toiminnallisesti. (HE 227/2004 vp)

Kuten hallituksen esityksen edellä viitatuissa yleisperusteluissa on mainittu, ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin jälkimmäisen virkkeen mukaisessa tilanteessakin hakemuksen ratkaiseminen kuuluu ympäristönsuojelulain 31 §:n 3 momentin perusteella aluehallintovirastolle.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan kivihiilivaraston ja sataman välistä teknistä ja toiminnallista yhteyttä ei tässä tapauksessa ole. Perusteluissa on viitattu kivihiilivarastojen vähäiseen osuuteen sataman kokonaismaapinta-alasta (alle 4 prosenttia, eli 18 hehtaaria 461 hehtaarista). Perustelujen mukaan kivihiilen varastointi ei ole teknisesti riippuvaista muista satamassa harjoitettavista toiminnoista.

Kivihiilivarasto sijaitsee satama-alueella. Kivihiilen varastoinnin käsittävässä toiminnassa on sen mainitun sijoituspaikan vuoksi tukeuduttava satamaan ja sen tarjoamiin palveluihin, jotka käsittävät muun muassa varastoinnissa tarvittavan maa-alueen, kulkuväylien ja veden tarjoamisen. Satamassa sijaitsevasta kivihiilivarastosta aiheutuvia ympäristövaikutuksia, kuten pölyä, melua ja päästöjä mereen, ei voida erottaa sataman vastaavista ympäristövaikutuksista.

Tämän vuoksi kivihiilivaraston on katsottava olevan ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaisessa teknisessä ja toiminnallisessa yhteydessä satamaan siitä riippumatta, mi­kä kivihiilivaraston osuus satama-alueen pinta-alasta on. Kivihiilivaraston ja sataman ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä. Näin ollen kivihiilivarastoa koskeva lupa-asia kuuluu sataman suhteen toimivaltaisen lupaviranomaisen eli aluehallintoviraston käsiteltäväksi.

Näillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava, ympäristölautakunnan päätös kumottava ja poistettava ja hakemus siirrettävä Etelä-Suomen aluehallintovirastolle viraston ympäristölupavastuualueella käsiteltäväksi. Aluehallintoviraston on käsiteltävä ja ratkaistava asia ympäristönsuojelulain (527/2014) 229 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla mainitun lain säännösten mukaisesti.

Koska lautakunnan päätös poistetaan, myös sen päätöksestä määrätty käsittelymaksu on poistettava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Petri Leinonen.

 
Julkaistu 30.11.2015