Muu päätös 3471/2015

Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja Krogarsin vesiensuojeluyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 9.3.2015 nro 15/0048/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on tarkistanut Oy Forcit Ab:n räjähdysainetehtaan toimintaa koskevan Uudenmaan ympäristökeskuksen 12.10.2004 myöntämän ympäristöluvan nro YS 1184 lupamääräykset 13.3.2013 antamallaan päätöksellä nro 54/2013/1. Toiminnassa on noudatettava lupahakemuksessa esitettyä ja aluehallintoviraston päätöksen mukaisia lupamääräyksiä 1–28.

Lupamääräykset 1–6 ja 26 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin ja viemäreihin

1. Typpiyhdisteitä runsaasti sisältävät jätevedet NG- ja 2-EHN-tuotannoista on kerättävä mahdollisimman tarkoin talteen ja toimitettava hyötykäyttöön tai muualle puhdistettavaksi. Talteenottoa ja kuljetusta varten on oltava laitoksella riittävästi säiliötilaa sekä asianmukaiset lastauslaitteet. Jätevedet saa toimittaa vain laitokseen, jolla on ympäristölupa vastaanottaa ja käsitellä tämäntyyppistä jätevettä.

2. Tilanteissa, joissa typpipitoisten vesien hyötykäyttö tai muualla puhdistaminen on luvan saajasta riippumattomasta syystä estynyt tai on kustannuksiltaan kohtuutonta, saa typpipitoiset vedet johtaa mereen. Tällöin kokonaistyppipäästö saa olla enintään 200 kg N/d kuukausikeskiarvona laskettuna ja enintään 40 t N/a. Ajalla 1.5.–31.8. kuormitus mereen saa olla enintään 7 tonnia. Tavoitteena on, että kokonaistyppikuormitus mereen on enintään 5 t N/a.

Hyötykäytön estymisestä on ilmoitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Hangon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vähintään kaksi viikkoa ennen typpipitoisten jätevesien johtamista mereen. Ilmoituksen on sisällettävä perustelut typpipitoisten vesien johtamiseen mereen sekä arvio mereen johdettavan veden ja typpipäästön määrästä.

3. Tuotannossa muodostuva ylimääräinen rikkihappo on otettava talteen ja toimitettava hyötykäyttöön tai muualle käsiteltäväksi. Rikkihappoa saa toimittaa vain laitokseen, jolla on ympäristölupa vastaanottaa ja käsitellä tämäntyyppistä ainetta.

4. Tilanteissa, joissa rikkihapon hyötykäyttöön toimittaminen on luvan saajasta riippumattomista syistä estynyt eikä hapon hävittämistä voida kohtuullisin kustannuksin järjestää, saa rikkihappoa johtaa mereen enintään 200 t/a (100 % H₂SO₄:na laskettuna). Mereen johdettava rikkihappo on laimennettava siten, että sen väkevyys on enintään 3 %.

Rikkihapon hyötykäytön estymisestä on ilmoitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Hangon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vähintään kaksi viikkoa ennen rikkihapon johtamista mereen. Ilmoituksen on sisällettävä perustelut rikkihapon hyötykäytön estymisestä sekä arvio mereen johdettavan ainevirran ja rikkihappopäästön määrästä.

(---)

6. Toiminnanharjoittajan on ilmoitettava kirjallisesti typpipitoisten jätevesien ja/tai saniteettijätevesien johtamisesta viemäriverkon kautta jätevedenpuhdistamolle Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Hangon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle heti, kun sopimus liittymisestä on tehty. Ilmoituksen on sisällettävä vähintään vesien johtamisen aloitusajankohta, kopio sopimuksesta ja ehdotus viemäriin johdettavien jätevesien tarkkailusta.

Jos toiminnassa syntyviä jätevesiä ei johdeta viemäriverkon kautta jätevedenpuhdistamolle, on toiminnanharjoittajan tehtävä suunnitelma typpipitoisten jätevesien ja saniteettijätevesien johtamisesta viemäriverkon kautta jätevedenpuhdistamolle käsiteltäväksi. Suunnitelman on sisällettävä hinta-arvio liittymisestä sekä ehdotus liittymisen aikataulusta. Suunnitelma on esitettävä hyväksyttäväksi Etelä-Suomen aluehallintovirastolle osana jäljempänä kohdassa "Lupamääräysten tarkistaminen" tarkoitettua hakemusta.

Kalatalousmaksu

26. Oy Forcit Ab:n on maksettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmälle vuosittain 1.800 euroa kalatalousmaksua käytettäväksi vesistöön johdettavien jätevesien vaikutusalueen kalastolle ja kalastukselle aiheutuvan haitan ehkäisemiseen ja kompensoimiseen. Maksu on suoritettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä.

Ratkaisun perusteluja

(---)

Lupamääräysten yleiset perustelut

(---)

Tarkistettujen lupamääräysten mukainen toiminta pitää kuormituksen mereen nykytasolla. Toiminnassa syntyvien päästöjen ja niiden vaikutusten tarkkailu on järjestetty. Täten toiminta on Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuoteen 2015 tavoitteiden mukaista.

Lupamääräysten yksilöidyt perusteet

(---)

Ainoa tehokas keino mereen joutuvan typpikuormituksen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi on väkevimpien tällaisten vesien talteenotto ja toimittaminen hyötykäyttöön tai muualle puhdistettavaksi. Viime vuosina hyötykäyttökohteita ovat olleet metsäteollisuuslaitosten biologiset jätevedenpuhdistamot, joiden lisäravinteeksi typpivesiä on voitu toimittaa. Näiden vesien vastaanotosta ei ole kuitenkaan voitu tehdä sitovia, pitkäaikaisia sopimuksia. Vesien vastaanotto voi loppua vastaanottavan tehtaan tuotantoseisokkien, puhdistamon toimintahäiriön tai muun syyn takia. Tällaisten tilanteiden varalta luvan saajalle on varattu mahdollisuus johtaa jätevesiä mereen. Typpipitoisten vesien johtamisesta mereen on tarpeen ilmoittaa etukäteen valvoville viranomaisille. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) arvioi ilmoituksen perusteella, täyttyvätkö mereen johtamiselle asetetut ehdot tapauskohtaisesti. (Määräykset 1 ja 2)

Tuotannossa muodostuu ylimääräistä rikkihappoa, jota ei voida käyttää prosessissa uudelleen. Tämä rikkihappo otetaan talteen ja toimitetaan eri asiakkaille hyötykäyttöön. Hyötykäytön estyessä luvan saajalle on varattu mahdollisuus johtaa happoa mereen. Vastaanotto voi loppua toiminnanharjoittajasta riippumattomista syistä esimerkiksi, jos vastaanottavalla laitoksella on tuotantoseisokki. Mereen johdettavan rikkihapon määrää on nostettu hakemuksen mukaisesti vastaamaan tuotantomäärää. Rikkihapon johtamisesta mereen on tarpeen ilmoittaa etukäteen valvoville viranomaisille. ELY-keskus arvioi ilmoituksen perusteella, täyttyvätkö mereen johtamiselle asetetut ehdot tapauskohtaisesti. (Määräykset 3 ja 4)

(---)

Räjähdysainetehtaan päästöillä on todennäköisesti haitallisia vaikutuksia merialueen tilaan ja kalastoon varsinkin, jos typpipitoisten jätevesien ja jäterikkihapon hyötykäyttö estyy, ja niitä joudutaan johtamaan mereen lupamääräysten sallimat enimmäismäärät. Kalakannoille ja kalastukselle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi on tarpeen määrätä luvan saaja maksamaan kalatalousmaksua.

Uudenmaan ympäristökeskuksen 12.10.2004 myöntämässä ympäristöluvassa No YS 1184 on kalatalousmaksun suuruus (3.363,76 euroa) määrätty samansuuruisena kuin se on määrätty Länsi-Suomen vesioikeuden, oikeastaan vesiylioikeuden, päätöksessä No 121/1998 ja Länsi-Suomen vesioikeuden 25.3.1988, oikeastaan 25.3.1998, antamassa päätöksessä No 18/1988/1. Laitoksen päästöt ovat pienentyneet merkittävästi vuodesta 1988, oikeastaan vuodesta 1998, nykypäivään. Lähtökohtaisesti kaikki typpi- ja rikkihappopitoiset jätevedet kerätään talteen. Saniteettijätevedet puhdistetaan omassa puhdistamossa ja toiminnanharjoittajan ilmoituksen mukaan kesästä 2013 alkaen johdetaan viemäriä pitkin kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle puhdistettaviksi. Tehdyissä kalataloustarkkailuissa ei ole havaittu, että Oy Forcit Ab:n tehtaan edustalla näkyisi erityisen selvästi laitoksen jätevesien vaikutus. Edellä mainituista syistä kalatalousmaksua on kohtuullistettu. Maksu on asetettu Oy Forcit Ab:n 20.2.2013 toimittamassa vastineessa esitetyn suuruisena. (Määräys 26)

Lupamääräysten tarkistaminen

Luvan saajan on tehtävä aluehallintovirastolle hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi viimeistään 1.10.2022.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt Krogarsin vesiensuojeluyhdistys ry:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä;

5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan lupamääräysten tarkistamista koskeva asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

(---)

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräysten 1 ja 3 mukaan typpiyhdisteitä runsaasti sisältävät jätevedet NG- ja 2-EHN-tuotannoista sekä tuotannossa muodostuva ylimääräinen rikkihappo on otettava talteen ja toimitettava hyötykäyttöön tai muualle puhdistettavaksi tai käsiteltäväksi. Lupamääräysten 2 ja 4 mukaiset määräykset koskevat tilanteita, joissa hyötykäyttöön tai muualle puhdistettavaksi toimittaminen on estynyt luvan saajasta riippumattomista syistä. Lupamääräysten 2 ja 4 mukaan luvan saajan on ilmoitettava näistä poikkeustilanteista etukäteen Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle sekä Hangon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja perusteltava poikkeustilanteet. Valvontaviranomaiset arvioivat ilmoituksen perusteella, täyttyvätkö edellytykset mereen johtamiselle. Myös Uudenmaan ympäristökeskuksen päätöksen 12.10.2004 nro YS 1184 nojalla (lupamääräykset 1–5) toimittaessa on menetelty edellä kuvatulla tavalla. Mainitunlaiset päästömääräykset ovat tähän saakka olleet toimivia ja typen ja rikkihapon suhteelliset talteenottomäärät ovat asiassa saadun selvityksen mukaan olleet korkeita (yli 90 prosenttia). Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksissä 1–4 määrättyä menettelyä voidaan tässä tapauksessa pitää parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisena.

Rikkihapon osalta vuosittainen kokonaispäästömäärä poikkeuksellisissa tilanteissa on aluehallintoviraston valituksenalaisessa päätöksessä nostettu kaksinkertaiseksi tuotantomuutosten vuoksi. Määrää voidaan kuitenkin pitää kohtuullisena suhteessa vuotuiseen kokonaisrikkihappomäärään sekä vastaanottavan merialueen kokoon ja tilaan. Hallinto-oikeus on katsonut, että päivittäisten ja kuukausittaisten raja-arvojen asettaminen rikkihappopäästöille ei ole tässä tapauksessa tarpeen säännönmukaisten päästöjen vähäisyyden vuoksi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan laitoksen päästöt ovat pienentyneet verrattuna Uudenmaan ympäristökeskuksen 12.10.2004 myöntämän ympäristöluvan aikaiseen tilanteeseen. Saniteettijätevedet on johdettu jätevedenpuhdistamolle vuoden 2013 kesästä alkaen. Näistä syistä ja ottaen huomioon suoritettujen kalataloustarkkailujen tulokset, joihin aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa on viitattu, aluehallintoviraston määräämää kalatalousmaksua voidaan pitää riittävänä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 6 mukainen selvitysvelvollisuus, aluehallintoviraston päätöksen muuttamiseen valituksen johdosta ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43 § 1 ja 3 momentit, 44 § sekä 55 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Marjatta Korsbäck ja Merja Manninen. Asian esittelijä Janika Gummerus.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Krogarsin vesiensuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Yhdistys on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lupamääräysten 2 ja 4 tarkoittamissa poikkeusoloissa ei ole huomioitu parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Poikkeusoloille ja kohtuuttomille kustannuksille ei ole päätöksessä asetettu rajoituksia tai tarkempaa määritelmää. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaista, voidaanko parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatetta soveltaa eri tavalla toisiinsa verrattavien teollisuuslaitosten luparatkaisuissa, vaikka prosessoitava jätevesi on koostumukseltaan samantyyppistä. Oy Visio Teepak Ab:n hanke typpipitoisten jätevesien johtamiseksi Suursuon puhdistamoon oli jo käynnissä aluehallintoviraston päätöksen tekoajankohtana.

Typpipitoisten jätevesien johtamista mereen ei tule sallia edes poikkeusoloissa. Siirtymävaiheen aikana ennen sopimusta jätevesien johtamisesta Suursuon puhdistamoon, kun päästöt vielä johdetaan mereen, lupamääräyksen 2 mukainen kokonaistyppipäästöraja 200 kg N/d on muutettava raja-arvoksi 5–10 kg N/d. Myös lupamääräyksen 2 mukainen tavoitteellinen enimmäiskuormitusmäärä on liian suuri.

Typpipitoisten jätevesien puhdistaminen Suursuon puhdistamolla on jo nyt mahdollista. Typpipitoisten jätevesien johtamiselle mereen ei ole edes poikkeusoloissa perusteita.

Lupamääräystä 4 on muutettava siten, että mereen johdettavan rikkihapon päästöraja-arvo pidetään aikaisemmalla tasolla, 100 t/a. Rikkihappopäästölle on määrättävä vuosittaisen päästörajan ohella päivittäiset ja kuukausittaiset rajat.

Rikkihapon suuria kertaluontoisia päästöjä ei voida missään olosuhteissa pitää parhaana käyttökelpoisena tekniikkana.

Yhdistys on vaatinut lupamääräyksen 26 osalta, että kalatalousmaksu säilytetään nykyisellä tasolla, koska aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan myös kuormitus mereen säilyy nykytasolla.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Hangon ympäristölautakunta on antanut vastineen.

Oy Forcit Ab on antanut vastineen.

Krogarsin vesiensuojeluyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa teknisluontoisena korjauksena lupamääräyksen 6 toisen kappaleen kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa.

Tässä asiassa on kysymys vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla myönnetyn toistaiseksi voimassa olevan luvan lupamääräysten tarkistamisesta. Aluehallintovirasto on määrännyt luvan saajan viimeistään 1.10.2022 jättämään hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi. Uuden ympäristönsuojelulain muutoksen johdosta tämä lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Näin ollen lupamääräyksessä 6 asetettu velvoite suunnitelman toimittamisesta on määrättävä toteutettavaksi tiettynä ajankohtana, eikä rauenneen tarkistamisvelvoitteen yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Elina Nyholm.