Muu päätös 3715/2015

Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus viestintämarkkina-asiassa (TeliaSonera Finland Oyj)

Antopäivä: 15.12.2015
Taltionumero: 3715
Diaarinumero: 2979/3/15

Asia Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus viestintämarkkina-asiassa

Hakija TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki

Päätös, jota hakemus koskee

Viestintävirasto 10.8.2015 nro 20/961/2015

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:ssä tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että säänneltäviin tukkumarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne verkkoteknologiasta riippumatta ja että sääntelyn piiriin kuuluu jatkossa myös kaikki kiinteästä verkosta laskeva puheliikenne. Viestintäviraston päätöksen mukaan tukkumarkkinoihin kuuluu lisäksi aiemman sääntelykäytännön mukaisesti laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut.

Viestintävirasto on tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n ja muiden päätöksessään mainitsemien tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla asettanut TeliaSonera Finland Oyj:lle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:

- Velvollisuus yhteenliittää matkaviestinverkko toisen teleyrityksen verkon kanssa

- Velvollisuus julkaista toimitusehdot, hinnastot ja yhteenliittämistä koskevat rajapintakuvaukset

- Velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja

- Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua

- Velvollisuus hinnoitella matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne siten, että hinta on enintään 1,25 senttiä minuutilta

- Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa on uusi ja että muut velvoitteet ovat olleet aiemmin voimassa. Viestintäviraston päätöksen mukaan aiemmin voimassa ollut kirjanpidollista eriyttämistä koskeva velvollisuus poistuu.

Viestintäviraston päätöksessä on sovellettuina säännöksissä mainittu tietoyhteiskuntakaaren 51–53, 61, 63–66, 68, 69, 71, 74, 75, 82, 83, 310 ja 345 §.

Viestintäviraston päätöksen mukaan päätöksessä asetetut velvoitteet, lukuun ottamatta velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, tulevat voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten vuoksi.

Viestintävirasto on katsonut, että on kohtuullista asettaa enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voimaan tulolle siirtymäaika. Velvollisuus hinnoitella laskeva puheliikenne siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta, tulee voimaan 1.12.2015. Viestintäviraston päätöksen mukaan kyseinen velvollisuus on voimassa kolme vuotta velvoitteen voimaantulosta lukien.

Viestintäviraston päätöksessä on vielä todettu, että tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 3 ja 4 momenttia, joista viimeksi mainitun mukaan laskevaa liikennettä ei tarvitse hinnoitella momentissa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, sovelletaan 31.12.2015 asti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

TeliaSonera Finland Oyj on hakiessaan muutosta Viestintäviraston päätökseen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös TeliaSonera) on esittänyt perusteluna vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Viestintäviraston virheellisesti asettama enimmäishintavelvoite edellyttää TeliaSoneralta matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hinnan alentamista 1.12.2015, mikä aiheuttaa peruuttamattoman tulojen alenemisen. Päätöksen välitön täytäntöönpano aiheuttaisi TeliaSoneralle merkittävää vahinkoa ja haittaa, jota ei voida myöhemmin korjata. Vaikka Viestintäviraston ratkaisu muuttuisi muutoksenhaussa, tämä ei antaisi TeliaSoneralle oikeutta takautuvasti korottaa hintojaan tasolle, joka korvaisi aiheutuneen menetyksen.

Viestintäviraston päätös koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista TeliaSoneran matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä. Näin ollen TeliaSoneralle aiheutuu taloudellista menetystä riippumatta siitä, miten Viestintäviraston Elisa Oyj:n ja DNA Oy:n matkaviestinverkkoihin laskevaa puheliikennettä koskevat päätökset 10.8.2015 pannaan täytäntöön.

Viestintäviraston päätöksen noudattaminen muutoksenhausta huolimatta olisi omiaan vähentämään investointeja ja vaikuttaisi kielteisesti kilpailutilanteeseen. Näitäkään vaikutuksia ei olisi mahdollista jälkikäteen ennallistaa.

Viestintäviraston päätös on ilmeisen lainvastainen. Viestintävirasto on virheellisesti soveltanut asiassa tietoyhteiskuntakaarta viestintämarkkinalain sijasta. Tämän lisäksi Viestintävirasto on soveltanut tietoyhteiskuntakaarta virheellisesti. Viestintävirasto on tehnyt puutteellisen, teoreettisen ja taaksepäin katsovan markkina-analyysin, jonka perusteella se on virheellisesti ja asiaa tarkemmin perustelematta katsonut markkinoilla olevan tarvetta velvoitteiden asettamiselle kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Tosiasiallisesti tällaista tarvetta ei kuitenkaan ole.

Viestintävirasto on asettanut TeliaSoneralle enimmäishinnan, joka on ankarin laissa säädetyistä velvoitteista, arvioimatta käytössä olevia lievempiä vaihtoehtoja. Edellytykset enimmäishinnan asettamiselle eivät täyty. Lain edellytyksistä poiketen enimmäishinta ei ole kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin, se ei kannusta investointeihin tulevaisuudessa eikä se salli kohtuullista tuottoa TeliaSoneran säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Muiden matkaviestinyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen TeliaSoneran enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. Enimmäishinnan asettamisella ei ole suoraa yhteyttä Viestintäviraston tavoitteeseen alentaa vähittäishintoja, jotka ovat jo alhaisia.

Viestintäviraston päätöksen ilmeisen lainvastaisuuden vuoksi TeliaSoneralla on korostunut oikeussuojan tarve. Asiassa on otettava huomioon enimmäishinnoittelun luonteesta tietoyhteiskuntakaaren ja sillä kumotun viestintämarkkinalain esitöissä lausuttu yhtäältä asianosaisten oikeussuojan kannalta ja toisaalta viestintämarkkinoiden toiminnan kannalta. TeliaSonera on viitannut Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanoa koskeviin korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksiin 6.7.2015 taltionumerot 1924–1927/2015.

Viestintävirasto on antanut lausunnon täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä on hylättävä. Virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Nyt kysymyksessä olevilla markkinoilla yhteenliittämisvelvollisuuden lisäksi erityisesti hinnoitteluun liittyvillä velvoitteilla on ratkaiseva merkitys markkinoilla jo toimivien ja sinne pyrkivien yritysten tasapuolisten kilpailuolosuhteiden takaamiseksi ja kohtuuhintaisten puhepalvelujen varmistamiseksi loppuasiakkaille. TeliaSonera ja muut huomattavan markkinavoiman omaavat valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat niille aiemmin asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta pystyneet perimään Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintaa korkeampia tukkuhintoja laskevasta puheliikenteestä.

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen merkitsisi käytännössä sitä, että TeliaSoneralla olisi huomattavan markkinavoiman yrityksenä edelleen mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla. Tämä puolestaan lisäisi kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia, joiden voidaan myös olettaa siirtyvän vähittäishintoihin ja siten heikentävän ja estävän kilpailua vähittäismarkkinoilla.

Valituksenalaisessa päätöksessä asetettujen velvoitteiden välitön täytäntöönpano on kilpailun syntymisen ja kehittymisen sekä sen toimivuuden turvaamisen kannalta ensiarvoisen tärkeää. Kun otetaan huomioon markkinan vastavuoroinen luonne sekä huomattavan markkinavoiman omaaville valtakunnallisille matkaviestinverkon operaattoreille asetetut symmetriset velvoitteet kilpailun turvaamisen ja huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi, on korostuneen tärkeää, ettei täytäntöönpanoa yhden yrityksen osalta keskeytetä.

TeliaSoneran väitteet sille aiheutuvista peruuttamattomista taloudellisista menetyksistä ovat perusteettomia. Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat ovat kaksisuuntaiset ja vastavuoroiset. Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten tarjoamat ja toisiltaan hankkimat laskevan puheliikenteen palveluiden volyymit ovat pääosin toisiaan vastaavia. Vaikka Viestintäviraston asettama enimmäishintavelvoite supistaa (palvelun kysyntävolyymin pysyessä ennallaan) TeliaSoneran laskevasta puheliikenteestä saamia tuloja, myös TeliaSoneran kustannukset laskevat markkinan vastavuoroisuudesta johtuen, ja nettovaikutus yrityksen tulokseen on käytännössä merkityksetön.

Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätöksessä asettama hinnoitteluvelvoite aiheuttaa lähes väistämättä taloudellisia seurannaisvaikutuksia, koska päätöksen nimenomaisena tarkoituksena on varmistaa kohtuulliset hinnat kyseessä olevilla tukkumarkkinoilla, joilla on vakavia kilpailuongelmia. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamisesta aiheutuvat mahdolliset tulojen menetykset eivät ole kuitenkaan sellainen erityinen syy, jonka nojalla Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää.

TeliaSoneran esittämät väitteet investointien vähenemisestä ja siten kielteisistä vaikutuksista kilpailutilanteeseen ovat paikkansapitämättömiä ja perustelemattomia. TeliaSoneran väite Viestintäviraston päätöksen lainvastaisuudesta on perusteeton.

TeliaSoneralle ei aiheudu vakavaa tai peruuttamatonta haittaa päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta. TeliaSoneran esittämät perusteet eivät myöskään muodosta erityistä syytä täytäntöönpanon keskeyttämiselle tai kieltämiselle, kun otetaan huomioon Viestintäviraston antaman päätöksen välittömän täytäntöönpanon merkitys kilpailun toimivuuden turvaamisen kannalta. Täytäntöönpanoa koskevassa harkinnassa on otettava huomioon yleinen etu kilpailun toimivuuden turvaamissa sekä se, että kilpailun syntyminen edellyttää päätöksen välitöntä ja kiireellistä täytäntöönpanoa.

TeliaSonera Finland Oyj on Viestintäviraston lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden 6.7.2015 antamissa täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevissa välipäätöksissä korkeimman hallinto-oikeuden esittämän kannan mukaisesti ja johdonmukaista ratkaisukäytäntöä noudattaen valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä. Vaikka mainituilla välipäätöksillä ratkaistussa tilanteessa osa operaattoreista oli jättänyt valittamatta Viestintäviraston päätöksistä, tämä seikka ei estänyt korkeinta hallinto-oikeutta keskeyttämästä viraston päätösten täytäntöönpanoa niiden operaattoreiden osalta, jotka olivat valittaneet.

Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano merkitsisi huomattavan ja peruuttamattoman vahingon aiheuttamista TeliaSoneralle, TeliaSoneran laskevan puheliikenteen liiketoiminnan investointien vähenemistä, taloudellista hyötyä TeliaSoneran kilpailijoille TeliaSoneran kustannuksella, TeliaSoneran toimintavapauden ja omaisuudesta määräämisoikeuden merkittävää rajoittamista sekä TeliaSoneran oikeusturvan kaventamista.

Laskevan liikenteen maksujen sääntelyllä ei ole Viestintäviraston väittämää vaikutusta uusien yritysten markkinoille pääsyyn. Vähittäismarkkinoilla toimivat palveluoperaattorit eivät maksa nyt käsiteltävinä olevia verkko-operaattoreiden välisiä laskevan liikenteen korvauksia, vaan verkko-operaattorin kanssa sopimiaan liikennekorvauksia. Laskevan liikenteen maksujen taso ja vähittäishinnat eivät myöskään korreloi keskenään. Laskevan liikenteen maksujen alentamisella ei siten olisi suoraa alentavaa vaikutusta vähittäishintoihin.

Viestintävirasto ei ole esittänyt minkäänlaista selvitystä siitä, missä suhteessa teleoperaattorit ostavat toisiltaan ja myyvät toisilleen laskevan puheliikenteen palveluja. Lisäksi Viestintäviraston päätös koskee matkaviestinverkoista ja kiinteistä verkoista TeliaSoneran matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä sekä ulkomailta TeliaSoneran matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä. TeliaSoneralle aiheutuu siten taloudellista menetystä riippumatta siitä, miten muut operaattorit hinnoittelevat oman laskevan liikenteen palvelunsa tai miten Viestintäviraston matkaviestinverkkoihin laskevaa puheliikennettä koskevat päätökset 10.8.2015 pannaan täytäntöön muiden operaattoreiden osalta.

Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä ei aiheutuisi olennaista haittaa muille tahoille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Käsillä olevassa asiassa sovellettavaksi tulevan tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamalla voi hakea muutosta päätökseen, jonka Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52–55 §:n nojalla tai joka koskee tällaisen päätöksen noudattamisen valvontaa.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osaltaan tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 127 §:n 3 momenttia (128/2013), jonka mukaan Viestintäviraston 16–20, 59 ja 126 §:n nojalla tekemää päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentti on saanut edellä todetun muotonsa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, lailla 26/2006. Kyseistä lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 81/2005 vp) mukaan säännöksellä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen mukaan direktiivin hengen mukaisesti täytäntöönpanon keskeytyksen tulisi olla poikkeuksellista ja siihen tulisi turvautua vain hyvin perustelluissa tapauksissa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) lain 245 §:ää koskevissa perusteluissa on todettu säännöksellä pantavan osaltaan täytäntöön muun ohella puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta.

Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Saman kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Direktiivin 2009/140/EY johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.

Puitedirektiivin järjestelmässä pääsääntönä on kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen välitön täytäntöönpano, ja täytäntöönpanoa koskevien määräysten antaminen tapahtuu kansallisen lainsäädännön ja tätä koskevan käytännön mukaisesti. Kun otetaan huomioon se, mitä TeliaSonera Finland Oyj on lausunut täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta kysymyksestä, ja se, mitä asian käsittelyn tässä vaiheessa ilmenee asiakirjoista muutoin tältä osin, asiassa ei ole aihetta antaa täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaa määräystä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 15.12.2015