Muu päätös 3789/2015

Ympäristölupaa koskeva valitus (Salon jätevedenpuhdistamo)

Antopäivä: 21.12.2015
Taltionumero: 3789
Diaarinumero: 769/1/15

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Liikelaitos Salon Vesi

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.2.2015 n:o 15/0123/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 29.4.2013 n:o 77/2013/2 tarkistanut Länsi-Suomen ympäristölupaviraston Salon jätevedenpuhdistamolle 30.10.2002 myöntämän toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan n:o 65/2002/4 määräykset.

Lupa koskee Salon, Halikon, Perttelin, Kiikalan, Kiskon, Kuusjoen, Mathildedalin, Muurlan, Perniön kirkonkylän, Suomusjärven, Särkisalon ja Teijon yhdyskuntajätevesien, viemäröinnin piirissä olevien teollisuusjätevesien sekä puhdistamolle toimitettavien sakokaivolietteiden ja muiden lietteiden sekä umpisäiliöjätevesien lupamääräysten mukaista käsittelyä keskusjätevedenpuhdistamossa ja käsiteltyjen jätevesien johtamista nykyisessä purkupaikassa Salitunojaan, Halikonjokeen ja Viurilanlahteen. Puhdistamon asukasvastineluku on alle 100 000.

Toiminnasta purkualueella aiheutuvan kalataloudellisen vahingon estämiseksi toiminnanharjoittaja on määrätty maksamaan vuotuinen kalatalousmaksu. Toiminnasta ei aiheudu muuta ennalta arvioitavissa olevaa, vesistön pilaantumisesta johtuvaa vahinkoa, josta olisi määrättävä korvauksia.

Lupaan on liitetty päätöksestä tarkemmin ilmenevät lupamääräykset 1– 22, joista lupamääräykset 2 ja 3 kuuluvat seuraavasti:

Jäteveden käsittely ja päästöt vesiin

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

2. Jätevesien käsittelytulosten on täytettävä typen poistotehon osalta vuosikeskiarvoina laskettuna ja muilta osin neljännesvuosikeskiarvoina laskettuna seuraavat pitoisuuden ja käsittelytehon raja-arvot:

Aine; Enimmäispitoisuus, mg/l; Vähimmäisteho, %

BOD7ATU, O2; 10; 95

CODCr, O2; 70; 85

Kiintoaine; 15; 95

Kokonaisfosfori, P; 0,5; 95

Kokonaistyppi, N; 15; 70

Puhdistamon käytön tavoitteena on kuitenkin oltava, että fosforipitoisuus on enintään 0,3 mg P/l.

Mahdolliset ohijuoksutukset ja ylivuodot sekä muut poikkeustilanteet lasketaan mukaan puhdistustulokseen. Erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa menetellään jäljempänä määrätyllä tavalla.

Vuoden 2017 alusta lukien vastaavalla tavalla laskettujen pitoisuuden enimmäisarvojen ja käsittelytehon vähimmäisarvojen on täytettävä seuraavat raja-arvot:

Aine; Enimmäispitoisuus, mg/l; Vähimmäisteho, %

BOD7ATU, O2; 10; 95

CODCr, O2; 60; 90

Kiintoaine; 15; 95

Kokonaisfosfori, P; 0,3; 95

Kokonaistyppi, N; 10; 70

3. Puhdistamolle tuleva jätevesi on puhdistettava lisäksi siten, että toiminnassa täytetään yhdyskuntajätevesistä annetun valtioneuvoston asetuksen (888/2006) liitteen taulukkojen 1 ja 2 mukaiset käsittelyn vähimmäisvaatimukset pitoisuuden osalta määriteltynä siten, kuin asetuksessa ja tämän päätöksen tarkkailumääräyksissä on edellytetty.

Vesistöön johdettava jätevesi ei saa sisältää valtioneuvoston vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista antaman asetuksen 1022/2006 liitteen 1A kohdassa tarkoitettuja vesiympäristölle vaarallisia aineita eikä liitteen 1B kohdassa tarkoitettuja vesiympäristölle haitallisia aineita pitoisuuksina, jotka ylittävät mainitussa kohdassa tarkoitetut raja-arvot eikä muitakaan vesiympäristölle haitallisia aineita sellaisina pitoisuuksina, että niistä voi aiheutua vesistön pilaantumista. Vesistöön johdettava jätevesi ei saa aiheuttaa terveydellistä vaaraa.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Aluehallintovirasto on perustellut edellä selostettuja lupamääräyksiä muun ohella seuraavasti:

Halikonlahden pohjukka, mihin jätevedet lasketaan, on luokiteltu ekologiselta tilaltaan huonoksi ja muu Halikonlahti välttäväksi tai tyydyttäväksi.

Jäteveden käsittelyä ja päästöjä vesiin koskevat lupamääräykset 1–3 on annettu Salon kaupungin edustan saaristomerialueen rehevöitymisen vähentämiseksi, mikä edellyttää sekä fosforin että typen poistoa mahdollisimman tehokkaasti. Keskusjätevedenpuhdistamon asukasvastineluku on vaihdellut ympäristönsuojelun tietojärjestelmän mukaan vuosina 2008–2012 välillä 53 000–154 000, joten käsittelytuloksen on myös typen osalta täytettävä valtioneuvoston asetuksen (888/2006) vaatimukset. Typen poistotehoa koskeva raja-arvo on asetettu vuosikeskiarvona, koska varsinkin viemäriverkon hule- ja vuotovesien aiheuttamat virtaamahuiput, jäteveden alhainen lämpötila ja olosuhteiden nopeat vaihtelut vaikeuttavat typenpoistoprosessien hallintaa ja ylläpitoa. Rehevöitymishaitat riippuvat myös vesistöön johdettavan kuormituksen kokonaismäärästä, joten mahdolliset ohijuoksutukset ja ylivuodot sekä muut poikkeustilanteet on otettava huomioon jäteveden käsittelytulosta ja vesistökuormitusta laskettaessa.

Aluehallintovirasto on määrännyt, että ympäristölupa on voimassa toistaiseksi.

Päätös korvaa lainvoimaiseksi tultuaan Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 30.10.2002 antaman, Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 10.11.2003 n:o 03/0237/3 muuttaman lupapäätöksen n:o 65/2002/4.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Liikelaitos Salon Veden valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti siltä osin kuin nyt on kysymys:

Keskusjätevedenpuhdistamon jätevedet lasketaan Halikonlahden pohjukkaan, jonka ekologinen tila on luokiteltu huonoksi. Muutoin Halikonlahden tila on luokiteltu välttäväksi tai tyydyttäväksi. Halikonjoki on Kokemäenjoen – Saaristomeren – Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuoteen 2015 mukaan luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi. Varsinais-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan Kiskonjoen – Uskelanjoen – Halikonjoen osa-alue kuuluu vesienhoidon riskikohteisiin. Puhdistamoalue sijaitsee Viurilanlahden Natura 2000 -alueen (FI0200027) läheisyydessä. Puhdistamo sijaitsee Natura-alueen ulkopuolella, mutta jätevesilammikot ja jäteveden purkukohdat ovat Natura-alueen sisällä. Lintuvesiohjelmaan kuuluva alue on luokiteltu kansainvälisesti arvokkaaksi.

Alueen vesistöjen tilaa heikentävät maatalouden ja haja-asutuksen kuormitus sekä taajamien jätevesikuormitus. Kiskonjoen – Uskelanjoen – Halikonjoen osa-alueella ekologisen hyvän tilan tavoite rehevyydelle vaatii laskennallisesti arvioiden jokien fosforikuormituksen vähentämistä keskimäärin 40-65 %:lla ja typpikuormituksen vähentämistä 25 %:lla. Keskusjätevedenpuhdistamon asukasvastineluku on vaihdellut ympäristönsuojelun tietojärjestelmän mukaan vuosina 2008-2012 välillä 53 000-154 000, joten käsittelytuloksen on myös typen osalta täytettävä yhdyskuntajätevesistä annetun valtioneuvoston asetuksen (888/2006) vaatimukset.

Kun otetaan huomioon vesistön tila puhdistamon alueella, vesienhoitosuunnitelmassa esitetyt tavoitteet vesialueen hyvän tilan saavuttamiseksi, Natura-alueen läheinen sijainti sekä puhdistamon koko, hallinto-oikeus katsoo, että jäteveden käsittelytulokset on ollut tarpeen asettaa nimenomaan raja-arvoina. Näin ollen lupamääräystä 2 ei ole tarpeen muuttaa luvan hakijan vaatimuksen mukaisesti.

= = =

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43 § 1 ja 3 momentti sekä 50 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Päivi Jokela ja Varpu Kujanpää. Asian esittelijä Taija Randen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikelaitos Salon Vesi on valituksessaan vaatinut, että lupamääräystä 2 muutetaan valituskirjelmässä yksilöidyin tavoin siten, että vuoden 2017 alusta voimaan tulevat raja-arvot jäävät kokonaan pois ja että vuoden 2017 alusta asetetut vaatimukset kokonaisfosforin ja -typen osalta asetetaan tavoitearvoiksi ilman siirtymäaikaa.

Vaatimuksensa tueksi Liikelaitos Salon Vesi on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen viitaten vesistön tilaan puhdistamon alueella, vesienhoitosuunnitelman tavoitteisiin vesialueen hyvän tilan saavuttamiseksi ja Natura-alueen läheisyyteen. Liikelaitos Salon Vesi on todennut, että tiukentuvien puhdistusvaatimusten saavuttamiseksi tehtävät investoinnit olisivat olennaisessa epäsuhteessa saavutettaviin ympäristövaikutuksiin nähden. Tätä seikkaa hallinto-oikeus ei ole lainkaan kommentoinut. Vaadittavat investoinnit olisivat 4,5 miljoonan euron suuruusluokkaa.

Hallinto-oikeuden päätöksenkin mukaan vesistöjen tilaa heikentävät maatalouden ja haja-asutuksen kuormitus sekä taajamien jätevesikuormitus. Liikelaitos Salon Veden näkemyksen mukaan pelkästään puhdistamon puhdistusvaatimusten lisäämisellä ei saavuteta sellaista kuormituksen vähenemistä, jolla olisi investointeihin nähden kohtuullinen vaikutus vesistön ja ympäristön tilaan.

Hallinto-oikeuden ja Liikelaitos Salon Veden tulkinnat asukasvastineluvusta ovat varsin kaukana toisistaan. Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu puhdistamon asukasvastineluvun vaihdelleen vuosina 2008–2012 välillä 53 000–154 000. Liikelaitos Salon Vesi on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että asukasvastineluku on alle 50 000. Vuosien 2010–2014 keskimääräinen asukasvastineluku on ollut 79 000. Vuoden 2014 osalta luku on ollut 40 500. Valitukseen liitetystä FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:n 10.3.2015 päivätystä lausunnosta ilmenee, että selvästi virheellisten tulokuormitusarvojen poiston jälkeen viiden viimeisen vuoden (2010–2014) asukasvastineluvuksi saadaan 61 800.

Yhdyskuntajätevesistä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (888/2006) edellytetään, että kokonaistypen poistotehon tulee olla 70 %. Alle 100 000 asukasvastineluvun puhdistamoissa typen enimmäispitoisuus saa olla 15 mg/l. Näin ollen ympäristöluvassa vuoden 2017 alusta vaadittu typen enimmäispitoisuus 10 mg/l ei perustu velvoittavaan säännökseen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Salon rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Salon kaupungin nykyinen asukasluku on alle 55 000. Kau­pun­gin keskusjätevedenpuhdistamolle johdettavien viemärien piirissä on noin 35 000 asukasta. Kuormitusta aiheuttavan teollisuuden osuus on mel­ko vähäinen. Senkin jälkeen, kun aluejätevedenpuhdistamoista Mat­hil­de­dal ja Muurla lopettavat toimintansa ja jätevedet johdetaan kes­kus­jä­te­ve­den­puh­dis­ta­mol­le, asukasvastineluku jää selkeästi alle asetuksessa (888/2006) mainitun asukasvastineluvun 100 000, jolloin kokonaistypen enimmäispitoisuus saa olla enintään 10 mg/l.

Hallinto-oikeus on perustellut tiukemman typen puhdistusvaatimuksen käyttöä sillä, että purkuvesistö kuuluu Natura 2000 -verkostoon. Se kuuluu siihen linnustollisten arvojen perusteella. Sen arvo lintuvetenä on heikentynyt viime vuosina rehevöitymisen vuoksi. Merkittävimpiä rehevöitymisen seurauksia on ruovikoituminen elinympäristöjä yksipuolistavana tekijänä. Ero keskusjätevedenpuhdistamolle johdettavien viemärien piirissä olevien asukkaiden määrän, 35 000, ja asukasvastineluvun 100 000 välillä on kuitenkin huomattavan suuri, jolloin typenpoistovaatimuksen uudelleen harkinta voisi olla kohtuullista. Natura-alueen hoitovelvoitteet, kuten ruovikon ennallistaminen, laidunnustoimet ja hoitokalastus, ovat kustannustehokkaampia keinoja kuin typenpoiston tehostaminen purkuvesistön Natura-arvon säilyttämiseksi. Hoitovelvoitteita koskeva määräys ympäristöluvassa vähentäisi luvitettavan toiminnan vaikutuksia ympäristöönsä ja olisi vaihtoehto tiukennetulle typenpoistovaatimukselle.

Salon kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Liikelaitos Salon Vesi on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräystä 2 muutetaan siten, että mainitun lupamääräyksen viimeisen kappaleen mukaiset jätevesien käsittelyn tehostamisvaatimukset tulevat voimaan vuoden 2019 alusta lukien.

Näin muutettuna lupamääräyksen 2 viimeinen kappale kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

2. = = =

Vuoden 2019 alusta lukien vastaavalla tavalla laskettujen pitoisuuden enimmäisarvojen ja käsittelytehon vähimmäisarvojen on täytettävä seuraavat raja-arvot:

Aine; Enimmäispitoisuus, mg/l; Vähimmäisteho, %

BOD7ATU, O2; 10; 95

CODCr, O2; 60; 90

Kiintoaine; 15; 95

Kokonaisfosfori, P; 0,3; 95

Kokonaistyppi, N; 10; 70

Valitus hylätään enemmälti. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitettaisiin käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Yhdyskuntajätevesistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan jätevedet on puhdistettava biologisesti tai sitä vastaavalla tavalla, ja käsittelyn on täytettävä mainitun asetuksen liitteen taulukon 1 vaatimukset. Jätevesistä on poistettava fosforia ja fosforin poiston on täytettävä liitteen taulukon 2 vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan typenpoiston tarve jätevesistä on selvitettävä ympäristölupahakemuksessa ja ratkaistava ympäristöluvassa. Typpeä on poistettava silloin, kun typpikuorman vähentämisellä voidaan parantaa vesien tilaa. Typenpoistovaatimusten on täytettävä liitteen taulukon 2 ehdot.

Asetuksen liitteen taulukon 1 (jätevesien biologisen käsittelyn vähimmäisvaatimukset) mukaan kemiallisen hapen kulutuksen pitoisuus saa olla enintään 125 mg/l O2. Poistotehon on oltava vähintään 75 prosenttia.

Asetuksen liitteen taulukon 2 (jätevesien käsittelyn vähimmäisvaatimukset ravinteiden poistolle) mukaan kokonaisfosforin pitoisuus saa olla enintään 3 mg/l sellaisissa puhdistamoissa, joiden asukasvastineluku on alle 2 000, enintään 2 mg/l puhdistamoissa, joiden asukasvastineluku on 2 000–100 000 ja enintään 1 mg/l puhdistamoissa, joiden asukasvastineluku on yli 100 000. Fosforin poistotehon on kaikissa edellä mainituissa tapauksissa oltava vähintään 80 prosenttia.

Taulukossa 2 ei säädetä vähimmäisvaatimusta typenpoistolle muutoin kuin sellaisten puhdistamojen osalta, joiden asukasvastineluku on yli 10 000. Milloin asukasvastineluku ylittää 10 000, mutta jää alle luvun 100 000, kokonaistypen pitoisuuden enimmäisrajana on 15 mg/l vuosikeskiarvona. Kun asukasvastineluku ylittää 100 000, kokonaistypen pitoisuuden rajana on 10 mg/l vuosikeskiarvona. Typen poistotehon on molemmissa edellä mainituissa tapauksissa oltava vähintään 70 prosenttia.

Asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan taulukoissa 1 ja 2 esitettyjä vaatimuksia tiukempia vaatimuksia sovelletaan, jos ympäristönsuojelulaki tai sen nojalla annetut säännökset niin edellyttävät.

Oikeudellinen arvio

Edellä mainitun asetuksen liitteen taulukko 2 sisältää jätevesien käsittelyn vähimmäisvaatimukset ravinteiden poistolle. Muun ohella fosforin ja typen poistoa koskevien vaatimusten tasoa on kuitenkin arvioitava ottaen huomioon myös ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin, 42 §:n 1 momentin sekä 43 §:n 1 ja 3 momentin säännökset.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevalla puhdistamolla päästään jo nykyisin fosforin ja typen osalta pääsääntöisesti tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan vuoden 2019 alusta noudatettaviksi tulevien uusien raja-arvojen tasolle. Fosforin ja typen uudet raja-arvot on mahdollista saavuttaa parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla. Vaikka puhdistamolta vesistöön johdettavien jätevesien asukasvastineluku on täällä esitetyn selvityksen mukaan viiden viimeisen vuoden (2010–2014) aikana ollut alle 100 000, fosfori- ja typenpoistovaatimuksen tiukentaminen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 2 viimeisen kappaleen mukaisesti on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin, 42 §:n 1 momentin, 43 §:n 1 ja 3 momentin ja 50 §:n säännökset huomioon ottaen tarpeen aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä muutoin lausutuista syistä.

Lupamääräyksen 2 viimeisen kappaleen mukaisen jätevesien käsittelyn tehostamisvaatimuksien voimaan tulemiselle asetettua määräaikaa on kuitenkin pidennettävä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla ajan kulumisen vuoksi ja siihen nähden, että toiminnanharjoittajalle on varattava riittävästi aikaa puhdistamon toiminnan tehostamisen toteutukseen. Lupamääräystä 2 ei ole perusteita toiminnanharjoittajan valituksesta muutoin muuttaa.

Lopputulos

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 21.12.2015