Muu päätös 110/2016

Asia Vesilain mukaista valvontaa ja hallintopakkoa koskeva valitus

Valittajat AA, BA, AB ja BB

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.9.2014 nro 14/0289/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 24.5.2013 päätöksellään nro 109/2013/2 hylännyt hallintopakkohakemuksen, jonka AA, BA, AB ja BB olivat tehneet. AA asiakumppaneineen oli 15.1.2013 aluehallintovirastoon toimittamassaan sekä myöhemmin täydentämässään hakemuksessa vaatinut, että aluehallintovirasto velvoittaa X:n täyttämään Koskostenlahdelle johtavan väylän suuaukon kiinteällä maamassalla, jotta väylää ei voi käyttää veneilyyn ja liete- ja ravinnepäästöt estetään.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

X:n kaivaman veneväylän pysyttämistä koskevissa Vaasan hallinto-oikeuden 3.3.2005 antamassa päätöksessä nro 05/0069/3 ja korkeimman hallinto-oikeuden 22.3.2006 antamassa päätöksessä taltionumero 683 veneväylää koskevan hakemuksen hylkäämistä ei ole perusteltu väylän olemassaolon vesistövaikutuksilla vaan väylän tarpeettomuudella ja siten tuolloin voimassa olleen vesilain (264/1961) 2 luvun 6 §:n 1 momentin mukaisten luvan myöntämisen edellytysten puuttumisella. Myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen 16.11.2012 päivätyssä kirjelmässä esitetyn mukaan väylistä aiheutuva haitta johtuu pääasiassa Koskostenlahdesta tapahtuvasta veneilystä.

Lounais-Suomen ympäristökeskus oli 26.9.2007 päivätyllä kirjelmällään kehottanut X:ää lopettamaan Koskostenlahden perälle kiinteistölle Ojala RN:o 2:50 kaivetun väylän käyttämisen veneilyyn ja ryhtymään toimenpiteisiin väylän sulkemiseksi Ojalan kiinteistön kohdalta niin, ettei väylää voi käyttää veneilyyn, ja X oli 1.4.2008 tehnyt ympäristökeskukselle ilmoituksen väylän sulkemisesta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on 15.11.2012 päivätyllä kirjelmällään X:lle todennut, että sille tehtyjen muistutusten mukaan väylää käytetään edelleen veneilyyn, ja on kehottanut X:ää korjaamaan estettä siten, ettei sitä voi ohittaa veneellä. Veneilyeste oli rakennettava valmiiksi vuoden 2013 maaliskuun loppuun mennessä ja siitä oli tehtävä valmistumisilmoitus Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle.

X on aluehallintovirastoon antamassaan selityksessä todennut, että väylä on Lounais-Suomen ympäristökeskuksen 26.9.2007 antaman kehotuksen jälkeen suljettu puomein siten, ettei sitä voida käyttää enää veneilyyn, eikä X itse ole tuon jälkeen käyttänyt väylää veneilyyn. Hänen mukaansa tuntemattomat henkilöt olivat poistaneet veneilyn estämiseksi asennetun puomin ja käyttäneet väylää joitain kertoja veneilyyn. Puomi on sen jälkeen asennettu takaisin paikoilleen eikä X:n tiedossa ole, että väylää olisi tämän jälkeen käytetty veneilyyn.

Aluehallintovirasto on katsonut edellä kerrotuilla perusteilla, että X on sulkenut veneväylän puomilla Lounais-Suomen ympäristökeskuksen 26.9.2007 antaman kehotuksen jälkeen eikä ole tuon jälkeen käyttänyt väylää veneilyyn. Myös valvontaviranomaisen kannan mukaan puomi on ollut riittävä toimenpide veneilyn estämiseksi väylällä.

X on menetellyt vesilain nojalla hänelle annettujen määräysten mukaisesti.

Hallintopakkohakemuksessa vaadittu louhosrunkoisen pinta-alaltaan noin 500 m² ja massamäärältään noin 1 000 m^³3 olevan patorakennelman rakentaminen Koskostenlahden poikki noin 40 metrin etäisyydelle lahden suusta yhteiselle vesialueelle RN:o 876:4 kiinteistöjen RN:o 2:143 ja RN:o 1:173 edustalla olevalle vesijättömaalle ei ole sellainen toimenpide, jolla kysymyksessä oleva ilman lupaa kaivettu uoma voidaan ennallistaa vesilain 14 luvun 4 §:n nojalla. Kysymyksessä olisi tästä kaivetusta uomasta täysin erillisen padon rakentaminen yhteiselle vesi- ja vesijättöalueelle RN:o 876:4. Pato eristäisi maanpuoleisen osan yhteisestä vesialueesta sen merenpuoleisesta osasta estäen veden luonnollisen vaihtuvuuden alueella ja aiheuttaisi mahdollisesti maasto-olosuhteista riippuen vettymistä ja lahden mataloitumista. Pato estäisi myös kaivetun uoman pohjoispuolella sijaitsevan ojan kuivatusvesien pääsyn merialueelle. Tällöin kuivatusvedet jäisivät padolla avomerestä erotetulle vesialueelle ja aiheuttaisivat todennäköisesti veden laadun heikkenemistä ja muutoksia vesiympäristössä.

Patorakennelman luvantarve voidaan ratkaista aluehallintovirastossa saattamalla aluehallintovirastossa vireille hanketta koskeva hakemus siihen liitettyine vesilain mukaisine selvityksineen.

Vesilain mukaiset perusteet X:n velvoittamiseksi ryhtymään hallintopakkohakemuksessa vaadittuihin toimenpiteisiin puuttuvat, eikä vesilain 14 luvun 4 §:ssä säädettyjä edellytyksiä hallintopakkohakemuksen hyväksymiselle ole.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt AA:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vesilain (587/2011) 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan, jos joku rikkoo vesilakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä ja määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli 21.10.2003 antamallaan päätöksellä myöntänyt X:lle luvan rakennetun laiturin pysyttämiseen omistamallaan Ojalan tilalla sekä ruopatun veneväylän pysyttämiseen Mannan kylän yhteisellä vesialueella RN:o 876:4, Heikkilän kylän yhteisellä vesialueella RN:o 876:1, Nummelan kylän yhteisellä vesialueella RN:o 876:1 ja omistamaansa Ojalan tilaan kuuluvalla vesialueella. Vaasan hallinto-oikeus oli 3.3.2005 antamallaan päätöksellä kumonnut ympäristölupaviraston päätöksen ja hylännyt X:n hakemuksen. Korkein hallinto-oikeus on 22.3.2006 antamallaan päätöksellä pysyttänyt Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen. X:n ruoppaamalla veneväylällä ei näin ollen ole vesilain mukaista lupaa.

Koska X:n laituria ja väylää oli luvan kumoamisen jälkeenkin käytetty veneilyyn, Lounais-Suomen ympäristökeskus (sittemmin Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) on kehottanut X:ää lopettamaan väylän käytön ja ryhtymään toimenpiteisiin väylän sulkemiseksi X:n omistaman Ojalan tilan rajan kohdalta niin, ettei väylää voi käyttää veneilyyn. Väylän sulkemisesta X on tehnyt ilmoituksen ympäristökeskukselle 1.4.2008. Koska Koskostenlahdelta merelle tapahtuvasta veneilystä oli myöhemmin tehty muistutuksia ELY-keskukselle, ELY-keskus on kirjeellään 15.11.2012 kehottanut X:ää korjaamaan estettä niin, ettei sitä voi ohittaa veneellä. X on ilmoittanut ELY-keskukselle 6.3.2013 sulkeneensa uudelleen Koskostenlahden perälle Ojalan tilalle kaivetun veneväylän puomein.

Yhteenvetona edellä lausutusta hallinto-oikeus toteaa, että X on sulkenut kaivamansa veneväylän tilansa rajalta valvontaviranomaisen kehotuksesta ja määräajassa. Valvontaviranomaisena ympäristökeskus ja sittemmin ELY-keskus ovat hyväksyneet toimenpiteet niin, että väylä suljetaan veneilyn estävällä puomilla. X on ilmoittanut, että hän ei ole käyttänyt väylää veneilyyn luvan kumoamisen jälkeen. X on niin ikään asettanut paikaltaan ulkopuolisten toimesta siirretyn puomin takaisin paikalleen. X on vastaisuudessakin velvollinen huolehtimaan siitä, että estettä ei voi sen rakentamistarkoituksen mukaisesti ohittaa veneellä. Hallinto-oikeus toteaa, että X on menetellyt vesilain nojalla hänelle annettujen määräysten mukaisesti, eikä hänen voida osoittaa rikkoneen vesilakia tai sen nojalla annettua määräystä niin, että rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseksi olisi annettava vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja hallintopakkomääräyksiä. Valitus hallinto-oikeudessa on hylättävä.

Valituksessa tarkoitetun toimenpiteen, väylän purkuaukon sulkeminen kiinteällä maamassarakenteella eli toisin sanoen maa- tai louhospadon rakentamisen vesilain mukaisen luvan tarpeen ja rakentamisen vaikutusten osalta hallinto-oikeus viittaa aluehallintoviraston päätöksen perusteluina lausuttuun.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Kirsi Stark ja Mauri Kerätär, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

AA, BA, AB ja BB ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja X velvoitetaan ELY-keskuksen 26.9.2007 tekemän valvontapäätöksen mukaisesti sulkemaan väylä.

AA asiakumppaneineen on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Kysymys on kahdesta yhteen liitetystä veneväylästä ja laiturista, joiden lupahakemukset on lainvoimaisesti hylätty. Väylät ja niiden aiheuttama haitta, liete- ja ravinnepäästöt sekä veneliikenne, ovat kuitenkin täysimääräisinä edelleen olemassa. Tilanne on ikään kuin valvontaviranomaisen eli Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ei tarvitsisi noudattaa korkeimman hallinto-oikeuden väylästä tekemää päätöstä.

Väylää koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi ELY-keskus oli 15.11.2012 lähettänyt valvontailmoituksen väylän kaivauttaneelle X:lle. Tämä oli toinen valvontaviranomaisen samasta asiasta tekemä kehotus, sillä ensimmäinen oli annettu jo 26.9.2007. Huolimatta ELY-keskuksen valvontailmoituksista väylää on edelleen käytetty veneilyyn.

Merkitystä ei ole sillä, onko väylää käyttänyt veneilyyn X vai joku ulkopuolinen, sillä X on kaivauttanut väylän ja sitä edelleen käytetään veneilyyn. Esimerkiksi vuonna 2013 väylässä on havaittu liikennettä ainakin viitenä päivänä ja vuonna 2014 siellä on havaittu äänekäs perämoottorivene. Nämä havainnot osoittavat, ettei väylää ole asianmukaisesti suljettu.

Edelleen näitä kahta kuivalle maalle kaivettua väylää käsitellään vesialueena. Koskostenlahtea ei ole olemassa muuten kuin nimenä kartassa, vaan alueella kasvaa puita. Ainoastaan pysyttämiskiellossa olevassa kahdessa veneväylässä on vettä. Päätöstä ei näin ollen tule tai voi perustaa vedenkuivatusongelmiin ja veden laadun heikkenemiseen.

ELY-keskus on ollut tietoinen jatkuvista veneliikennehaitoista, mutta muuttanut silti ilmoituksessaan 15.11.2012 kantaansa lievemmäksi kuin ensimmäisessä ilmoituksessa 26.9.2007, jolloin väylä edellytettiin suljettavaksi. X tulee ELY-keskuksen 26.9.2007 tekemän valvontapäätöksen mukaisesti velvoittaa sulkemaan väylä. Ainoa keino väylän sulkemiseen on maamassalla sulkeminen purkuaukon kohdalla eli alueella, jonka X itse on umpimaahan kaivauttanut. Vaatimus on vaatimaton verrattuna X:n aiemmin suorittamiin erittäin mittaviin maamassasiirtoihin.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja todennut muun ohella seuraavaa:

Keskus pitää antamaansa kehotusta Koskostenlahdessa tilalle Ojala johtavan väylän sulkemiseen puomeilla riittävänä valvontatoimenpiteenä, sillä väylä on suljettu. Veneily lahdesta on valituksen perusteellakin ollut vähäistä. Lisäksi vesilain 2 luvun 3 §:n nojalla jokaisella on oikeus kulkea vesistössä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on todennut, ettei valituksessa ole esitetty mitään sellaista, joka antaisi aihetta päätyä hallinto-oikeuden päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.

X:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja lausuntojen johdosta.

AA ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet lausuntojen johdosta vastaselityksen, jossa he ovat todenneet muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen perustelut vesistössä kulkemisen oikeutuksesta ovat harhaanjohtavia. Liitteenä olevista satelliittikuvista näkyy, että luvattomia kaivettuja väyliä lukuun ottamatta Koskostenlahti on kuivaa maata, jossa kasvaa puita. Lisäksi liitteenä on Koskostenlahdelta valokuvia, joissa näkyvät väylällä kuvaushetkellä olleet kaksi venettä. Myös satelliittikuvissa näkyvät tarkennettuina nämä kaksi venettä.

Väylän sulkeminen karkeasti arvioiden noin puolivälistä mantereen suunnasta merelle päin katsottaessa saa aikaan sen, että muu osa väylästä on ollut täysin avoinna ja liikennöitävissä. X on kaivauttanut väylän täyden pituuden merelle asti, purkuaukko mukaan lukien. Luvattoman väylän sulkeminen tarkoittaa koko väylän sulkemista eikä vain osaa siitä. Muutoksenhakijoiden alueella 15.1.2015 tekemällä tarkastuksella väylästä ei löytynyt väylää sulkevaa rakennetta tai rakennelmaa. Myös X:n rakennuttama luvaton laituri on edelleen olemassa.

Väylä ja ELY-keskuksen siitä tekemä valvontapäätös ovat ympäristönsuojelulain määritelmät täyttävää ympäristön pilaantumista aiheuttavaa toimintaa. ELY-keskus ei ole huomioinut luvattoman väylän rannoille johtamaa ravinne- ja lietepäästöä. Koko Mynälahden alue on Saaristomeren saastuneimpia alueita, mikä johtuu pääsääntöisesti maatalouden fosfori- ja typpipäästöistä lahteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Vesilain (587/2011) 14 luvun 2 §:n mukaan, jos mainittua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen on asian laatu huomioon ottaen kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely, pantava vireille 4 §:ssä tarkoitettu hallintopakkoasia tai ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten. Vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo vesilakia tai sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä, määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa tai määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty. Vesilain 14 luvun 14 §:n 1 kohdan mukaan, jollei 4 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille asianosainen.

Aluehallintovirastossa ja hallinto-oikeudessa AA asiakumppaneineen oli vesilain 14 luvun 14 §:n mukaisen vireillepano-oikeuden nojalla vaatinut, että X velvoitetaan sulkemaan kiinteällä maamassarakenteella rakentamansa kanavan tai väylän purkuaukko ja näin estämään vesiliikenne. Vaatimusten mukaan kiinteä maamassarakenne olisi tullut sijoittaa noin 300 metriä kiinteistön Ojala rajasta länteen yhteiselle vesialueelle (481-521-876-4).

Valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen AA asiakumppaneineen on vaatinut, että X velvoitetaan ELY-keskuksen 26.9.2007 tekemän valvontapäätöksen mukaisesti sulkemaan väylä. ELY-keskuksen 26.9.2007 X:lle vesilain mukaisena valvontaviranomaisena osoittamassa kehotuksessa X:ää on vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n nojalla kehotettu ryhtymään toimenpiteisiin väylän sulkemiseksi omistamansa tilan Ojala rajan kohdalta niin, ettei väylää voi käyttää veneilyyn.

Väylän sulkeminen hallintopakkohakemuksessa vaaditun mukaisesti maamassarakenteella aiheuttaisi ennalta arvioiden sellaisia haitallisia muutoksia vesistössä, vesiympäristössä ja alueen kuivatusoloissa, ettei tällaisen rakennelman tekemistä voida ratkaista hallintopakkoa koskevan vaatimuksen yhteydessä. Tuollaiseen toimenpiteeseen tulisi soveltaa vesilain 3 luvun luvanvaraisia vesitaloushankkeita koskevia säännöksiä.

Vesilain 14 luvun 2 ja 4 §:n mukaisesta lupa- ja valvontaviranomaisen välisestä toimivallanjaosta johtuen ELY-keskuksen X:lle antama kehotus ei ole valituskelpoinen päätös, sillä sellaisen voi hallintopakkoasiassa tehdä ainoastaan lupaviranomainen. ELY-keskuksella ei ole vesilain nojalla toimivaltaa antaa sitovia määräyksiä. Vesilain mukaisen hallintopakkoasian käsittelyn yhteydessä aluehallintovirastossa ei myöskään ole voinut tulla ratkaistavaksi vesiliikennelaissa (463/1996) tarkoitettujen kieltojen tai rajoitusten asettaminen vesikulkuneuvolla liikkumiselle.

Kun otetaan lisäksi huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Tuire Taina.