Muu päätös 227/2016

Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavan vahvistamista koskeva asia – samasta päätöksestä myös lyhyt ratkaisuseloste

Antopäivä: 29.1.2016
Taltionumero: 227
Diaarinumero: 3142/1/14, 3189/1/14, 3199/1/14 ja 3211/1/14

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset

Valittajat 1) A

2) B, C, D ja E

3) Pro Pyhäranta -yhdistys ry

4) F

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 9.9.2014 nro YM6/5222/2013

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuusto on päätöksellään 10.6.2013 (§ 29) hyväksynyt Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavan. Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa on osoitettu maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävät tuulivoimaloille soveltuvat alueet sekä tähän tarkoitukseen soveltuvat pienemmät aluekokonaisuudet mantereella ja rannikon suurilla saarilla.

Varsinais-Suomen liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

A ja F ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet tuulivoimavaihemaakuntakaavasta lausunnon.

Liikenne- ja viestintäministeriölle sekä työ- ja elinkeinoministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Sisäasianministeriön lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavan vaikutusten arvioinnissa tuulivoimaloiden melu- ja välkevaikutuksia on käsitelty elinympäristövaikutuksia kuvaavassa kohdassa. Tuulivoimaloiden mahdollisesti aiheuttamia turvallisuusnäkökohtia ei kuitenkaan ole otettu kattavasti huomioon. Sisäasiainministeriön toimialan kannalta tuulivoimaloihin liittyy muutamia onnettomuusriskejä, jotka olisi otettava huomioon ja arvioitava maakuntakaavassa ainakin yleisellä tasolla.

Tuulivoimaloihin liittyvät suurimmat onnettomuusriskit ovat voimalan jäätymisestä aiheutuvat riskit. Voimalan lapoihin saattaa muodostua jäätä, joka sitten lapojen pyöriessä lentää hyvinkin pitkälle. Toisena ongelmana ovat muun muassa tuulivoimalan roottorin laakerivika tai jarrumekanismin rikkoutuminen. Tämä saattaa johtaa tuulivoimalan rikkoutumiseen siten, että lapojen palasia lentää satojen metrien, jopa yli kilometrin päähän voimalasta. Jonkinlaisena ongelmana ovat myös tuulivoimalan tulipalot ja näiden tulipalojen mahdollisesti aiheuttamat metsäpalot.

Suoja-alueet asutuksesta on määritelty Varsinais-Suomen tuulivoimamaakuntakaavassa 600–700 metriin asutuksesta tai lomakiinteistöistä. Esimerkiksi Pohjois-Savon tuulivoimamaakuntakaavassa vastaava etäisyys on 500 metriä. Sisäasiainministeriö esittää kysymyksen, mihin suojaetäisyydet perustuvat, kun niitä ehdotetaan erilaisiksi eri maakunnissa. Lisäksi yksi ongelma on matkailun ja virkistysalueiden osalta, miten estetään ihmisten meneminen liian lähelle tuulivoimaloita.

Sisäasiainministeriön käsityksen mukaan turvallisuusnäkökohtia varten tulisi olla oma kohtansa tuulivoimamaakuntakaavoissa.

Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Merkittävimpien ihmisiin kohdistuvien vaikutusten, melu- ja välkehaittojen välttämiseksi kaavassa on minimietäisyytenä lähimpään vakituiseen ja loma-ajan asutukseen pidetty 600–700 metriä. Sitä on myös käytetty yhtenä perusteena tuulivoima-alueiden sijoittamisessa kaavaan. Tällä etäisyydellä valtioneuvoston päätöksessä melutason ohjearvoista (993/1992) annettujen ohjearvojen tulisi täyttyä, mutta melun leviämiseen vaikuttavat kuitenkin myös paikalliset olosuhteet, muun muassa maaston muodot ja käytettävien voimaloiden ominaisuudet. Siitä syystä on erittäin tärkeää, että jatkotyössä kuntakaavoituksessa sekä tuulivoima-alueita ja yksittäisten voimaloiden sijoituspaikkoja suunniteltaessa tarkastellaan huolellisesti ihmisten elinympäristöön sekä terveyteen ja viihtyvyyteen kohdistuvia vaikutuksia. Meluvaikutusten lisäksi huomiota on kiinnitettävä myös varjon välkkymiseen, vaikka Suomessa ei ole asetettu ohjearvoja välkkeen vuosittaiselle maksimituntimäärälle.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan suunnittelussa noudatettu suojavyöhyke on viimeinen tieto ja kehitys huomioon ottaen liian lyhyt muun muassa seuraavin perustein:

Eri maissa suojaetäisyydet ovat 300–500 metriä 1–2 MW:n laitoksille, mutta nyt suunnittelun lähtökohdaksi on otettu 3 MW:n laitokset ja jatkossa voimalat ovat todennäköisesti 4–6 MW:n kokoisia. Suuremmat voimalat tuottavat paljon voimakkaampaa pienitaajuista ääntä kuin 2–3 MW voimalat ja melun tuotto 10 metrin korkeudella mitattuun tuulen nopeuteen verrannollisena on suurempaa kuin 2–3 MW:n voimaloilla. Iso-Britannian suunnitteluohje ETSU-R-97 suosittaa suojaetäisyydeksi 10 x napakorkeutta. Teholtaan 2–3 MW:n laitoksella, jonka napakorkeus on luokkaa 120–140 metriä, tämä suojaetäisyys on 1 200–1 400 metriä. Jos napakorkeus on 200 metriä (esimerkiksi 4–6 MW voimala), suojaetäisyyden tulisi olla kaksi kilometriä. Maakuntakaava ei estä rakentamasta 3 MW:a suurempia voimaloita. Yksittäinen voimala ei myöskään tarvitse rakentamisvaiheessa ympäristölupaa, jossa ympäristöterveysnäkökohdat tulisivat arvioitavaksi.

Kunnan terveydensuojeluviranomaiset ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ovat saaneet lukuisia kansalaisten valituksia olemassa olevien tuulivoimaloiden meluhaitoista, vaikka voimalat ovat sijainneet reilusti yli 600 metrin etäisyydellä asutuksesta. Esimerkiksi Englannissa jouduttiin sulkemaan tuulivoimapuisto melun häiritsevyyden takia, vaikka lähimpään asutukseen oli kaksi kilometriä.

Lisäksi on otettava huomioon, että tuulivoimaloiden tuottaman pienitaajuisen melun terveyshaitoista on vielä erittäin vähän tietoa. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että maakuntakaavoituksessa tuulivoimala-alueiden suojavyöhykkeen lähimpään asutukseen tulisi olla kaksi kilometriä.

Fossiilisten polttoaineiden korvaaminen harkitusti sijoitetuilla tuulivoima-alueilla on kansanterveydellisesti erittäin suotavaa, sillä näin saadaan polton hiukkaspäästöjen aiheuttamia merkittäviä terveyshaittoja vähenemään. Tuulivoima-alueet tulee kuitenkin sijoittaa erittäin harkitusti riittävän etäälle asutuksesta siten, etteivät ne aiheuta melun tai välkkeen seurauksena muita terveyshaittoja. Tämän pitäisi olla Suomessa mahdollista.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on antanut selityksen lausuntojen ja valitusten johdosta.

A ja F ovat antaneet vastaselitykset.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Lausumat valituksista

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt tutkimatta F:n valituksen sekä A:n vaatimuksen ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä sekä A:n vaatimukset maakuntakaavan vahvistamatta jättämisestä kaava-asiakirjojen puutteellisuuden ja maakuntavaltuuston jäsenen G:n esteellisyyden vuoksi. Ympäristöministeriö on muutoin hylännyt A:n valituksen.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään F:n valituksen tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 2 momentin mukaan kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä kunnallisvalituksen saa tehdä kuntayhtymän jäsenkunnan jäsen. F sekä (- - -) eivät ole minkään Varsinais-Suomen liiton jäsenkunnan jäseniä. Heidän asuinpaikkansa on Uudenmaan liittoon kuuluva Raasepori. Myös heidän omistamansa valituksessa mainitut kiinteistöt sijaitsevat Raaseporissa. Näin ollen F:llä, (- - -) ei ole kuntayhtymän jäsenkunnan jäsenyyteen perustuvaa valitusoikeutta.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä myös se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen).

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevaa maakuntavaltuuston päätöstä ei ole kohdistettu valittajiin. Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakunta-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma. Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa ei ole ratkaistu tuulivoimaloiden sijaintia, määrää tai tehoa eikä muita niiden toteuttamiseen liittyviä yksityiskohtia, kuten suhdetta asutukseen, vaan nämä seikat tulevat ratkaistavaksi yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavalla ei siten ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia F:n sekä (- - -) oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Pelkästään asumisen tai kiinteistön omistamisen tahi hallitsemisen tuulivoimavaihemaakuntakaavan vaikutusalueella naapurimaakunnan puolella ei voida katsoa muodostavan valittajille asianosaisasemaa. Kun valittajat eivät ole esittäneet asianosaisuudestaan muutakaan selvitystä, ympäristöministeriö katsoo, että F:n sekä (- - -) tuulivoimavaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä tekemät valitukset on valitusoikeuden perusteena olevan jäsenkunnan jäsenyyden ja asianosaisaseman puuttuessa jätettävä tutkimatta.

F:n valituksen jäätyä tutkimatta raukeaa enemmän lausunnon antaminen hänen oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa johdosta.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään A:n vaatimusten tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön voi tehdä vain tuomioistuin tai muu siihen verrattava lainkäyttöelin.

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksensa perusteet ennen valitusajan päättymistä. A on valitusajan jälkeen täydentänyt valitustaan ja vaatinut tuulivoimavaihemaakuntakaavan vahvistamatta jättämistä kaava-asiakirjojen puutteellisten ja virheellisten tietojen vuoksi, jotka koskevat kaava-alueelle sijoittuvia Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita sekä tuulivoimaloiden aiheuttamaa melua. Lisäksi A on valitusajan jälkeen täydentänyt valitustaan ilmoittaen, että maakuntavaltuuston jäsen G on ollut esteellinen ottamaan osaa tuulivoimavaihemaakuntakaavan käsittelyyn maakuntavaltuuston kokouksessa 10.6.2013.

Ympäristöministeriö on lausunut valitusten hylkäämisen osalta yleisesti seuraavaa:

Tuulivoimaloita koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Tämän lisäksi tuulivoima-alueiden suunnittelussa on otettava huomioon muutkin valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet kuten maisemaa, luonnonarvoja ja kulttuuriperintöä koskevat tavoitteet. Kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonarvoja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtana.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin.

Kaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan perustuttava riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma. Maakuntakaavan ratkaisut ja niitä koskevat selvitykset ja vaikutusten arviointi tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 27 §:n mukaan maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta, kaavan pitämisestä ajan tasalla ja sen kehittämisestä. Maakunnan liitto voi harkintansa mukaan päättää kaavan sisällöstä ottaen huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset. Maakuntakaavasta ei saa aiheutua maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Maanomistajalla tai muulla oikeuden haltijalla ei kuitenkaan ole ehdotonta oikeutta saada aluettaan kaavoitettavaksi. Varsinais-Suomen liitto on siten harkintavaltansa puitteissa voinut päättää tuulivoimaloiden alueiden sisällyttämisestä tuulivoimavaihemaakuntakaavaan.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan sisältö ja selvitykset

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan tavoitteena on edistää ja ohjata tuulivoimatuotannon rakentamista. Kaavassa on osoitettu maankäytöllisesti parhaiten tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet manneralueella ja rannikon suurilla saarilla. Lähtökohtana on ollut, että näille alueille on mahdollista sijoittaa yli 10 tuulivoimalaa. Nämä alueet on katsottu seudullisesti ja maakunnallisesti merkittäviksi ja ne on osoitettu tuulivoimaloiden aluetta tarkoittavalla merkinnällä (tv).

Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa varten on tehty selvitys, jossa on kartoitettu Varsinais-Suomen parhaiten tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet manneralueella ja saaristossa (Varsinais-Suomen tuulivoimaselvitys 2010–2011).

Kaavassa on osoitettu myös energiahuollon kohdealueina (en) pienempiä alueita, jotka sijoittuvat lähinnä teollisiin tai muuten rakennettuihin ympäristöihin. Merkintää koskevan kuvauksen mukaan ne ovat maakunnallisesti merkittäviä tuulivoimatuotantoon soveltuvia alueita, joille voidaan selvitysten mukaan sijoittaa 3–9 tuulivoimalayksikköä. Nämä merkinnät perustuvat tuulivoimavaihemaakuntakaavan laadinnan aikana Varsinais-Suomen liiton ja jäsenkuntien kanssa käymissä keskusteluissa esille tulleisiin tietoihin ja tarkempiin selvityksiin. Osaa näistä kohdemerkinnän alueista on tarkasteltu edellä mainitussa tuulivoimaselvityksessä muina tuotantoon soveltuvina alueina.

Tuulisuus ja muut teknistaloudelliset edellytykset kuten sähkönsiirtomahdollisuudet ja tiestö eivät ole olleet yksinään määräävä tekijä tuulivoimavaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden alueiden valinnassa. Näiden tekijöiden lisäksi on otettu huomioon muun muassa suhde asutukseen sekä vaikutukset luontoarvoihin, maisemaan ja kulttuuriympäristöön valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla.

Tuulivoimatuotantoon soveltumattomiksi alueiksi tuulivoimamaakuntakaavaa laadittaessa on katsottu muun muassa luonnonsuojelualueet, luonnonsuojeluohjelmien mukaiset alueet, Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, Suomen kansainvälisesti tärkeät lintualueet (FINIBA) ja Suomen tärkeät lintualueet (IBA) sekä maisema- ja kulttuuriympäristön alueet.

Yleisesti tiedossa olevia tärkeimpiä linnustoalueita ja muuttoreittejä on selvitetty Turun Lintutieteellinen yhdistys ry:ltä, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiriltä sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristövastuualueelta saatujen tietojen perusteella.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa laadittaessa on tehty myös linnustoselvitys (Varsinais-Suomen tärkeät lintualueet 2012, Faunatica Oy). Siinä on kuvattu olemassa olevaa tietoa hyödyntäen Varsinais-Suomen alueen tärkeimmät lintujen käyttämät muuttoväylät manneralueella ja suurilla saarilla.

Luontoarvoja tarkasteltaessa on huomioitu myös Luonnontieteellisen Keskusmuseon Rengastustoimiston ylläpitämät rengastustiedot lintudirektiivin (79/409/ETY) liitteessä D1 mainittujen lintujen pesäpuiden sekä uhanalaisten lintulajien pesäpuiden osalta sekä tiedot sääksiseurannan mukaisista tiedossa olevista asumiskelpoisista sääksen pesäpuista. Myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ylläpitämää rekisteriä Varsinais-Suomen uhanalaisista lajeista sekä liito-oravien reviireistä on hyödynnetty kaavatyössä.

Kemiönsaarelle erityisesti kohdistuvien linnustovaikutusten vuoksi niitä koskevaa arviointia on tuulivoimavaihemaakuntakaavan ehdotusvaiheessa Kemiönsaaren osalta tarkennettu hyödyntämällä alueella vireillä olevien tuulivoimahankkeiden selvityksistä saatuja tietoja sekä Kemiönsaaren kunnan teettämää kunnan aluetta koskevien tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutusselvitystä kiinnittäen erityistä huomiota päämuuttoreitteihin ja linnuston kannalta arvokkaisiin kerääntymisalueisiin (Linnuston muuttoreitit ja kerääntymisalueet Kemiönsaarella, yhteenveto tehdyistä selvityksistä 2013).

Lisäksi on arvioitu tuulivoimaloiden alueiden ja kohteiden maisemavaikutuksia. Maisemaselvityksiin on tehty myös päivityksiä uusien inventointitietojen osalta. Selvityksissä on tehty jokaisen alueen ja kohteen osalta kuvasovite, näkyvyysanalyysi sekä maastokäyntien perusteella arvio alueen maisemaelementeistä, tärkeistä maisema- ja kulttuurikohteista sekä analysoitu alueiden soveltuvuutta tuulivoimatuotantoon.

(- - -)

Ympäristöministeriö on lisäksi lausunut A:n valituksen hylkäämisen osalta seuraavaa:

Selvitykset ja kaavan esittämistapa

Ennen tuulivoimavaihemaakuntakaavaa varten tehtyä tuulivoimaselvitystä on vuonna 2004 selvitetty tuulivoiman tuotantoon soveltuvia alueita pääasiassa vain merialueilla. Tätä selvitystä täydennettiin vielä vuonna 2007 pienempien alueiden osalta rannikolla. Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa varten tehtyyn linnustoselvitykseen liittyneet käyttöoikeuskysymykset, jotka mahdollisesti koskevat Turun Lintutieteellisen yhdistys ry:n hallinnoimassa tiedostossa olevien tietojen käyttöä, ovat olleet Varsinais-Suomen liiton toimeksiannosta selvitystyötä tehneen tekijän ja mainitun yhdistyksen välinen asia.

Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, joka tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaavan ratkaisut ja niitä koskevat selvitykset ja vaikutusten arviointi tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Tuulivoimavaihemaakuntakaavan perusteella voidaan lähtökohtaisesti laatia sellainen yksityiskohtaisempi suunnitelma, jossa on mahdollista ottaa huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuten liito-oravaan ja lepakkoon kuuluvien yksilöiden selvästi luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto.

Ympäristöministeriö katsoo, että tuulivoimavaihemaakuntakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja vaikutusten arviointiin. Maankäyttö- ja rakennuslain 29 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 §:n mukaan maakuntakaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ohjaustarve huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö. Tuulivoimavaihemaakuntakaava on myös esitys­tavaltaan laadittu siten, että se riittävästi ohjaa yleiskaavan laatimista.

Suhde voimassa olevaan maakuntakaavaan ja yleiskaavan sisältövaatimuksiin

Kemiönsaaren alueella, jonne tuulivoimavaihemaakuntakaavan Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue (tv 702) sijoittuu, on voimassa 20.3.2013 vahvistettu Turunmaan maakuntakaava. Tuulivoimavaihemaakuntakaava ei kumoa voimassa olevan maakuntakaavan merkintöjä. Turunmaan maakuntakaavassa on osoitettu Kemiönsaaren osalta muun muassa Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, puolustusvoimien alue, kaivosalueet, konsultointivyöhykkeet sekä muinaisjäännöskohteet.

Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Maakuntakaavan vahvistamisedellytyksiä harkittaessa arvioidaan, täyttääkö maakuntakaava valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, sen sisältövaatimuksia koskevat muut maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vaatimukset sekä muut lainmukaisuuden vaatimukset. Maankäyttö- ja rakennuslain 10 a luvun mukaisia tuulivoimarakentamista koskevia yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia ei voida käyttää perusteena maakuntakaavan laillisuutta arvioitaessa. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaiset rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella koskevat ilman kaavoitusta tapahtuvaa rakentamista eivätkä myöskään voi tulla sovellettavaksi arvioitaessa maakuntakaavan laillisuutta.

Suhde asutukseen, muuhun maankäyttöön ja ympäristöön

Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue sijoittuu rakentamattomalle metsäalueelle. Aluerajauksen sisälle jää voimassa olevan Turunmaan maakuntakaavan kaivosalue (ek 804), jossa on kaivostoimintaa. Tämä toiminta voi jatkua tuulivoimaloiden alueen mahdollisesta toteutumisesta huolimatta. Voimassa olevan maakuntakaavan merkinnät, jotka koskevat merkittävää vaarallisia kemikaaleja valmistavaa tai varastoivaa laitosta sekä sen konsultointivyöhykettä, jäävät tuulivoimaloiden alueen ulkopuolelle. Tuulivoimaloiden alueen rajauksessa on otettu huomioon puolustusvoimien Skinnarvikin varikko-osaston toimintaedellytykset. Tuulivoimaloiden aluetta tarkoittavaan merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan puolustusvoimien toiminnasta aiheutuvat rajoitteet tulee ottaa huomioon. Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa valmisteltaessa muun muassa viranomaiset, kuten Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä puolustusvoimat ovat maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaisesti osallistuneet kaavan valmisteluun ja esitettyjä näkökohtia on otettu huomioon muun muassa tuulivoimaloiden alueiden rajauksia tarkistamalla.

Tuulivoimaloiden alueesta pohjoiseen olevan Norrlångvikenin rannoilla on molemmin puolin vapaa-ajan asutusta ja myös vakituista asutusta. Lähin asutus on noin yhden kilometrin etäisyydellä alueen rajauksesta. Tuulivoimavaihemaakuntakaavan mukaisella Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueella Lämnästräsketin itärannalla pieni alue on voimassa olevan rantaosayleiskaavan maa- ja metsätalousaluetta (M-1) ja muutoin sen rannat sijoittuvat puolustusvoimien alueelle. Tuulivoimavaihemaakuntakaava ei estä rantayleiskaavan M-1- ja M-alueiden käyttämistä maa- ja metsätalouskäyttöön tai virkistykseen.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa ei osoiteta mahdollisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja eikä niiden lukumäärää, korkeutta, tehoa tai muita ominaisuuksia. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäyttöä koskeva suunnitelma, joka tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tarkempien selvitysten ja vaikutustenarviointien perusteella. Myös tuulivoimavaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden alueen rajaus on yleispiirteinen.

Tuulivoimaloiden aluetta tarkoittavaan merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan kuntakaavoituksen ja alueen muun yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä tulee huomioida vaikutukset elinympäristöön, linnustoon sekä kulttuuriympäristön ja maiseman arvoihin. Tuulivoimaloiden sijoittelussa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa otetaan tarkempien selvitysten perusteella huomioon riittävä etäisyys asutukseen sekä melu- ja välkevaikutukset.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina ovat valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt ja valtakunnallisesti arvokkaat maisemat. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa osaltaan myös Eurooppalaista maisemayleissopimusta.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden alueita ei ole sijoitettu maisemallisesti merkittävien näkymäsuuntien päähän tai maisema-alueiden keskeisten maisemaelementtien rinnalle tai taakse. Lähin valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö Björkbodan ruukkikylä Björkbodan järven pohjoisrannalla sijaitsee 2–3 kilometrin etäisyydellä tuulivoimavaihemaakuntakaavan Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueesta. Kylän ja rakennetun alueen pohjoispuolisen metsäselänteen voidaan katsoa lieventävän mahdollisen tuulivoimapuiston maisemavaikutuksia ja asia tulee tarkemmin selvitettäväksi yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä. Muut valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt sijaitsevat etäämmällä. Lähin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue Saaristomeren kulttuurimaisemat sijaitsee lähimmilläänkin yli 10 kilometrin etäisyydellä.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavan Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueella on useita voimassa olevassa Turunmaan maakuntakaavassa osoitettuja muinaisjäännöskohteita (sm). Myös niitä koskevat selvitykset on tehtävä yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä. Muinaismuistolain (295/1963) mukaan kaikki muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja. Tämä koskee myös vielä löytämättömiä muinaisjäännöksiä. Ennen rakentamiseen ryhtymistä on aina selvitettävä mahdolliset muinaisjäännökset.

Pesimälinnuston ja linnuston muuttoreittien osalta käytettävissä ovat edellä mainitun Faunatica Oy:n selvityksen osalta myös yleiskaavan ja tuulivoimahankkeiden valmistelun yhteydessä tehdyt selvitykset. Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue ei selvitysten perusteella sijoitu keskeiselle muuttoväylälle. Lähin tiedossa oleva merikotkan pesä on yli neljän kilometrin etäisyydellä.

Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston tavoitteena on suotuisan suojelutason saavuttaminen. Suomessa verkosto koostuu muun muassa lintudirektiivin perusteella Euroopan yhteisön komissiolle ilmoitetuista linnustonsuojelualueista. Tuulivoimavaihemaakuntakaavan Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueella tai sen läheisyydessä ei ole Natura 2000 -verkoston alueita. Lähinnä Kemiönsaaren linnuston muuttoreittejä sijaitseva Ölmos-Purunpään Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen (FI0200062) suojeluperusteena eivät ole muuttolinnut. Saaristomeren Natura 2000 -verkostoon kuuluvista alueista lähin (FI0200164) sijaitsee noin 10 kilometriä Nordanå-Lövbölen alueesta länteen Kemiönsaaren muuttoreiteistä.

Yksityiskohtaisempaan suunnitteluun liittyvissä selvityksissä alueen pesimälinnustosta on todettu, että siihen kuuluu useita vaateliaita ja huomionarvoisia lajeja. Suuret yhtenäiset metsäkuviot mahdollistavat myös häiriöherkkien ja ihmistä karttavien lintujen, kuten metson ja petolintujen esiintymisen alueella. Alueen pesimälinnusto todetaan kuitenkin tyypilliseksi mäntyvaltaisten metsien lajistoksi.

Luontodirektiivi (92/43/ETY) ja ympäristövastuudirektiivi (2004/35/EY) on pantu täytäntöön luonnonsuojelulailla. Ympäristövastuudirektiivissä säädetään muun muassa toimenpiteistä, joihin toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä tapahtuneen luontovahingon tai sellaisen tapahtuman välittömän uhan johdosta. Ympäristövastuuta koskevat luonnonsuojelulain säännökset eivät tule sovellettaviksi maakuntakaavan vahvistamisedellytyksiä harkittaessa.

Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa myös perustuslain 6 §:n mukaista yhdenvertaisuusvaatimusta ja 15 §:n mukaista omaisuudensuojaa kaavoituksessa. Tuulivoimaloiden alueeseen liittyvä maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukainen ehdollinen rakentamisrajoitus ei ulotu tuulivoimaloiden alueen rajauksen ulkopuolelle. Maakuntakaava ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä sillä ole suoraan maanomistajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

Ottaen huomioon edellä selostetun tuulivoimaloiden aluetta koskevan suunnittelumääräyksen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tuulivoimavaihemaakuntakaavan mahdollistama tuulivoimaloiden toteuttaminen tulee suunnitella siten, että lähiympäristölle, kuten asutukselle ja kiinteistöjen muulle käytölle aiheutuva haitta on mahdollisimman vähäinen. Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa ei voida siten pitää saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 2 §:n mukaisen lain tarkoituksen vastaisena. Tuulivoimavaihemaakuntakaavaa ei voida pitää myöskään kohtuullisuusvaatimuksen tai suhteellisuusperiaatteen vastaisena.

Kaavan laatija

Varsinais-Suomen liitossa maakuntakaavojen laatimisesta vastaa suunnittelujohtaja H. Maakuntakaavan laatiminen on monivaiheinen työ, joka vaatii useiden maakunnan liiton palveluksessa olevien asiantuntijoiden ja muiden henkilökuntaan kuuluvien työpanosta. Se, että käytännön työtä kaavan valmistelussa on tehnyt muiden ohella suunnittelija I, ei muuta kaavan valmisteluun liittyviä vastuusuhteita. Asiassa ei ole myöskään merkitystä sillä, että hän on ollut kaavaa valmisteltaessa asiassa lisätietojen antajana ja esitellyt kaavaa yleisötilaisuuksissa tai julkisuudessa kertonut kaavan valmisteluun liittyvistä yksityiskohdista.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen kokouksessa 29.4.2013 (valittajan vastaselityksen mukaan 27.4.2013) tuulivoimavaihemaakuntakaavaa koskeva asia on kokousta koskevan tarkastetun pöytäkirjan mukaan maakuntajohtajan esteellisyyden vuoksi ratkaistu Varsinais-Suomen liiton hallintosäännön 15 §:n mukaisesti hänen varamiehensä ehdotuksesta. Pöytäkirjassa todetaan lisäksi, että I esitteli asian. Tällä on katsottava tarkoitetun tuulivoimavaihemaakuntakaavaa koskevan asian sisällöllistä selostamista eikä sillä ole ollut vaikutusta maakuntahallituksen päätöstä koskevan asian esittelyn kuntalain 61 §:n 2 momentin mukaisiin vastuusuhteisiin.

Johtopäätös

Ympäristöministeriö on katsonut, että tuulivoimavaihemaakuntakaava tältä osin täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset muun muassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta. Tuulivoimavaihemaakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa myöskään aiheutuvan valittajalle maanomistajana tai muuna oikeudenhaltijana kohtuutonta haittaa.

(- - -)

Oikaisunluonteinen korjaus

Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 6 momentin nojalla oikaisunluonteisena korjauksena muuttanut tuulivoimavaihemaakuntakaavan yleismääräysten ensimmäisen kappaleen kuulumaan seuraavasti:

Teknisen huollon verkostoja tai alueita varten osoitetulla alueella ja tuulivoimaloiden alueella on voimassa MRL 33 §:n mukainen ehdollinen rakentamisrajoitus.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että tuulivoimavaihemaakuntakaava muilta kuin päätöksessä yksilöidyltä vahvistamatta jätetyltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska tuulivoimavaihemaakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut tuulivoimavaihemaakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella tuulivoimavaihemaakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Ympäristöministeriön soveltamat oikeusohjeet asianomaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 § 1 momentti, 31 §, 33 § 1 momentti, 188 § 3 momentti ja 201 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §, 92 § ja 100 §

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 65 § ja 66 §

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen maakuntakaavan vahvistamisesta Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueen (tv 702) osalta kokonaisuudessaan. Päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

A on valituksensa perusteluissa viitannut aiemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveysministeriön ja ympäristöministeriön kannanotot ovat suojaetäisyyttä asutukseen koskevilta osin keskenään ristiriidassa. Maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 4 momentin mukaan ympäristöministeriön olisi tullut siirtää asia valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavaksi.

Valituksenalainen päätös on lähetetty valittajalle kokonaisuudessaan suomen kielisenä.

Ympäristöministeriö on jättänyt Salon Järvenkylän tuulivoimaloiden aluetta (tv 102) tarkoittavan merkinnän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisena vahvistamatta. Myös Olofsgårdin alue on jätetty pois tuulivoimavaihekaavasta lintujen muuttoreittien vuoksi. Kaavan vahvistaminen Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alueen osalta ei ole luontoarvot ja muuttolintujen käyttämät reitit huomioon ottaen johdonmukaista Järvenkylän ja Olofsgårdin alueiden osalta tehtyyn ratkaisuun nähden.

Maakuntakaavan valmistelu on ollut puutteellista. Kuten valituksen täydennyksessä on todettu, vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksen liitekartalta 8 puuttuu kokonaisuudessaan keskeinen merkintä Kemiönsaaren osalta. Gräsböle-Bogsbölen alueella on pinta-alaltaan 191 hehtaarin suuruinen Natura 2000 -verkoston alue Stormossen (FI200004). Tiedot tästä Natura-alueesta puuttuvat lisäksi kaavaselostuksen tekstiosasta ja sen sijaan siinä puhutaan aivan toisesta Stormossenin Natura-alueesta, alueesta FI200003. Tämä on harhaanjohtava ja virheellinen tieto, koska kyseinen alue sijaitsee Björkbodassa Dragsfjärdissä. Tällä puutteellisuudella ja väärää Natura-aluetta koskevalla tiedolla on huomattava merkitys arvioitaessa Kemiönsaaren tilannetta kokonaisuutena. On myös erityisesti otettava huomioon, että Natura-arviointia koskeva ELY-keskuksen lausunto kiinnittää huomiota suunnitelman vaikutuksiin Natura-alueisiin ja kysymyksessä olevan aluemerkinnän puuttumiseen sekä siihen, että harhaanjohtavat tiedot eivät mahdollista vaikutusten kokonaisarviointia linnuston ja eläimistön osalta.

ELY-keskus on lausunnossaan 15.6.2012 todennut pitävänsä linnustovaikutusten vuoksi ongelmallisena Kemiönsaarelle sijoittuvia alue- ja kohdemerkintöjä. Kemiönsaari tunnetaan merkittävänä petolintujen ja niin sanottujen isojen lintujen kuten kurkien ja hanhien muuttoreittialueena keväisin ja syksyisin.

Varsinais-Suomen liiton olisi tullut huomattavasti tarkemmin ja luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti arvioida kaavan vaikutukset muuttolintuihin, metsoon, merikotkaan ja lepakoihin. Riittävien selvitysten ja vaikutusarviointien puuttuessa ei ole mahdollista arvioida myöskään, täyttääkö vaihemaakuntakaava maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä tarkoitetut sisältövaatimukset.

Lisäksi A on viitannut useisiin yleiskaavatyön yhteydessä tehtyihin selvityksiin ja Nordanå-Lövbölen tuulipuiston yleiskaavaehdotuksesta jättämäänsä 29.8.2014 päivättyyn muistutukseen.

2) B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen ja maakuntakaava palautetaan maakuntaliitolle uudelleen valmisteltavaksi. Päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

3) Pro Pyhäranta -yhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen ja maakuntakaava palautetaan maakuntaliitolle uudelleen valmisteltavaksi. Päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

4) F on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin sillä on jätetty hänen valituksensa tutkimatta ja kumoaa ympäristöministeriön päätöksen maakuntakaavan vahvistamisesta. Toissijaisesti asia tulee palauttaa ympäristöministeriölle uudelleen käsiteltäväksi valituksen tutkimista varten. Varsinais-Suomen liitto tulee määrätä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vielä F on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus suorittaa alueella katselmuksen kaavan edellytysten ja hänen asianomaisasemaansa vaikuttavien paikallisten olosuhteiden hahmottamiseksi.

F on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön tulkinta valitusoikeuden puuttumisesta on virheellinen. Valittajalla on katsottava olevan asianosaisasema Näsen tuulivoima-aluetta koskevan varauksen kiinteistön käyttöä välittömästi rajoittavien vaikutusten johdosta. Mikäli kaava toteutuisi vahvistetussa muodossaan, valittaja menettäisi merkittävän osan rantarakennusoikeudestaan tuulivoimaloiden laajan asumismeluohjetasot ylittävän melun takia.

Tuulivoima-alue pilaisi myös koko Puontpyölinjärven ympäristön vetovoimatekijät, kuten maiseman, hiljaisuuden ja erämaisuuden. Menetetyn rantarakennusoikeuden lisäksi myös kauempana oleva rakennusoikeus ja jo rakennettu asuinrakennuskanta menettäisivät merkittävän osan arvostaan. Jo käynnistetyn ranta-asemakaavahankkeen tarkoituksena on kehittää mökkien vuokraukseen ja luontomatkailuun perustuvaa liiketoimintaa.

Ympäristöministeriön päätelmä valitusoikeudesta on kaavamainen eikä siinä ole otettu huomioon tälle tapaukselle ominaisia erityispiirteitä. Ympäristöministeriön päätös olisi johdonmukainen, mikäli tässä tapauksessa oli noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:stä ilmenevää sääntöä, jonka mukaan maakuntakaava ohjaa yksityiskohtaisempaa kaavoitusta, jossa sitten ratkaistaisiin muun muassa tuulivoimaloiden sijaintia, määrää tai tehoa koskevat ja muut niiden toteuttamiseen liittyvät yksityiskohdat. Tässä tapauksessa maakuntakaavaan sisällytetty Näsen tv-aluevaraus on valmisteltu poikkeuksellisesti ja kaavahierarkian vastaisesti jo Näsen tuulivoimapuiston osayleiskaavassa, jota koskeviin selvityksiin YVA-menettelyineen maakuntakaavan selostuksessa toistuvasti viitataan.

Tässä tapauksessa jo maakuntakaavoituksen yhteydessä on osoitettavissa, että maakuntakaavan tv-aluevarauksen läheisyydestä, ja toisaalta varauksen alueellisesta suppeudesta johtuen valittajan kiinteistö sijoittuu väistämättömästi sosiaali- ja terveysministeriön määrittelemän niin sanotun terveysriskivyöhykkeen sisäpuolelle, ja tuulivoimalat paitsi aiheuttavat meluun perustuvan terveysriskin, rajoittavat maakuntakaavan ohjausvaikutuksesta johtuen valittajan kiinteistön rakennuspaikkojen hyödyntämistä ja meneillään olevan Frankbölen ranta-asemakaavahankkeen toteuttamista.

Myös tuulivoimarakentamisen maisemahaitat olennaisella ja välittömällä tavalla heikentävät mahdollisuuksia hyödyntää aluetta ranta-asemakaavan tavoitteen mukaisesti loma- ja luontomatkailupalveluiden kehittämiseen. Näin ollen maakuntakaavavarauksella on sellaisia välittömiä vaikutuksia valittajan kiinteistön käyttöön, joita yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ei voida olennaisesti rajoittaa. Tässä tapauksessa tuulivoimatuotannon tuotannolle asetetut odotukset ovat syrjäyttäneet kaavajärjestelmän ohjausjärjestelmän ja rakenteen. Siksi myöskään maakuntakaavan tavanomaiselle yleispiirteisyydelle ei tässä tapauksessa voida antaa tavanomaista merkitystä, vaan kaavavarauksen osoitettavissa olevat vaikutukset on otettava huomioon asianosaisasemaa määriteltäessä.

Maakuntakaavasta aiheutuu kiinteistön käyttöä rajoittavia terveysvaikutuksia, rakennusoikeuden menetyksiä ja merkittäviä maisemavaikutuksia. Mikäli maakuntaraja vaikutuksista huolimatta estää asianosaisuuden syntymisen, tämä olisi omiaan johtamaan sijoituspaikkaharkinnan vääristymiseen ja varausten hakeutumiseen spekulatiivisesti kaavarajoille. Tulkinta on ilmeisessä ristiriidassa myös Århusin sopimuksen tavoitteiden kanssa.

Myöskään sillä, että Näsen kaavavarausta on marginaalisesti siirretty kaavaluonnosvaiheen jälkeen maakuntarajasta, ei ole merkitystä vaikutusperusteisen asianosaisuuden kannalta. Tuulivoimarakentamisen vaikutukset ovat erittäin laajoja tavanomaiseen rakentamiseen verrattuna. Tuulivoima-alueen rajauksen tarkistuksen perustelut jäävät muutoinkin epämääräisiksi, koska on selvää, että varauksen vaikutukset ylittävät hallinnollisen maakuntarajan. Tuulivoimamelun vaikutusalue ei voi muodostua epäsymmetrisesti hallinnollisesta rajasta johtuen.

Näsen tuulivoima-alueen suunnittelussa on todettu hyödynnetyn mahdollisuuksien mukaan Salon kaupungin yleiskaavatyössä ja alueen YVA-prosessissa tuotettua materiaalia, ja Näsen tv-aluevarausta perustellaan yleiskaavan yhteydessä tehdyillä selvityksillä. Tämän vuoksi valitukseen liittyvässä vastaselityksessä ympäristöministeriölle on viitattu myös Näsen tuulivoimapuiston yleiskaavoituksessa esiin tulleisiin näkökohtiin.

Maisema-arkkitehti J on todennut lausunnossaan muun muassa, että Frankbölen tilan alue sijaitsee kokonaisuudessaan voimaloiden dominanssivyöhykkeellä, jossa voimalat tulisivat hallitsemaan maisemakuvaa laajalti. Voimaloiden sijoittuminen esitetyn hankkeen mukaisesti laajalle ja korkealle selänteelle aiheuttaisi vaikutuksen, jossa koko Frankbölen alue jäisi voimaloiden saartamaksi, eikä alueelta avaudu pohjoiseen näkymiä ilman, että tuulivoimalat hallitsevat vahvasti maisemakuvaa. Voimaloiden yhteisvaikutus olisi siis alueella erittäin häiritsevä ja muuttaisi maiseman pienipiirteistä ja luonnontilaista maisemakuvaa kokonaisuudessa teolliseksi tuotantomaisemaksi. Ympäristön ja voimaloiden välinen kontrasti olisi huomattava.

Professori K:n ja professori L:n lausuntojen perusteella on todettavissa, että tuulipuiston aiheuttamat maisema- ja ympäristömuutokset heikentäisivät merkittävästi luontomatkailuliiketoiminnan perusedellytyksiä alueella.

Valituksenalaisen maakuntakaavan ohjausvaikutuksen vuoksi se ohjaa tuulivoimarakentamista tavalla, joka rajoittaa valittajan kiinteistöjen käyttöä kohtuuttomalla tavalla. Nämä rajoitukset ilmenevät yksityiskohtaisesti diplomi-insinööri M:n 19.3.2014 päivätystä asiantuntijalausunnosta.

Maakuntakaavan Näsen tv-varaus vaikuttaa välittömästi F:n oikeuksiin ja etuihin tilan Frankböle RN:o 1:2 omistajana. Valitusoikeutta arvioitaessa on myös otettava huomioon, että perustuslain 21 § ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla turvaavat niissä määritellyissä tilanteissa oikeuden tuomioistuinkäsittelyyn ja muutoksenhakuun.

Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että B:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Pro Pyhäranta -yhdistys ry:n valitukset jätetään tutkimatta ja muut valitukset hylätään. Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut vahvistamispäätöksen perusteluihin ja esittänyt valittajakohtaisesti lisäksi muun ohella seuraavaa:

A:n valitus

Asian käsittelyn ja päätöksen kieli

Asia käsittely ympäristöministeriössä on tapahtunut kielilain (434/2003) 12 §:n 2 momentin 13 §:n 1 momentin säännösten mukaisesti maakunnan väestön enemmistön kielen mukaisesti suomeksi. Myös ympäristöministeriön päätös on kielilain 19 §:n 1 momentin mukaisesti annettu asian käsittelykielellä suomeksi. A:lla on ollut kielilain 20 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus pyynnöstään saada päätöksestä virallinen käännös siltä osin kuin se liittyy hänen valitukseensa. Tällaista pyyntöä hän ei ole esittänyt.

Menettely

A on valitusajan jälkeen täydentänyt valitustaan ympäristöministeriölle muun muassa esteellisyyttä koskevalla valitusperusteella. Ympäristöministeriö on kuntalain 90 §:n 3 momentin säännökset huomioon ottaen jättänyt nämä perusteet tutkimatta. Maakuntakaavalla yleispiirteisenä alueiden käyttöä koskevana suunnitelmana ei ole maanomistajaan tai muuhun oikeudenhaltijaan kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia. Tällä on merkitystä esimerkiksi silloin, kun arvioidaan maakuntavaltuuston jäsenen väitettyä esteellisyyttä hänen tai hänen läheisensä tehtyä vuokrasopimuksen kaava-alueelta tuulivoimalan rakentamista varten.

Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa esitettyjä näkökohtia, jotka koskevat esimerkiksi suojaetäisyyttä asutukseen, ei olisi voitu maakuntakaavan tarkkuustaso huomioon ottaen tuulivoimavaihemaakuntakaavan suunnittelussa ottaa huomioon. Lähtökohtana on ollut 650 metrin etäisyys asutukseen, mutta yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintipaikat määräytyvät tarkempien selvitysten perusteella vasta yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Etäisyysvaatimukset ja muut muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa esittämät näkökohdat otetaan tällöin huomioon. Kaavan vahvistamisessa ei tältä osin ole tapahtunut menettelyvirhettä.

Maakuntakaavaan liittyvät selvitykset

Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa ei osoiteta mahdollisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja eikä niiden lukumäärää, korkeutta, tehoa tai muita ominaisuuksia. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, joka tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Tällöin tehdään kulloisenkin kaavatason edellyttämän tarkkuustason mukaiset selvitykset ja vaikutusten arviointi. Yleiskaavatyön yhteydessä tehdyn lepakkoselvityksen perusteella on otettava huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen hävittämis- ja heikentämiskielto, kun muun muassa voimaloiden sijaintipaikat ovat tiedossa. Erityisesti suojeltavia lajeja koskevaa selvitystä ei lähtökohtaisesti ole tarpeen tehdä vielä maakuntakaavavaiheessa. Tehtyyn lepakkoselvitykseen liittyneiden teknisten ongelmien merkitys on otettava huomioon yleiskaavallisten selvitysten riittävyyden arvioinnissa.

Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue ja luontoarvot

Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue ei selvitysten mukaan sijoitu keskeiselle muuttoväylälle.

Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue sijaitsee noin viiden kilometrin etäisyydellä Natura 2000 -verkostoon kuuluvista samannimisistä Stormossenin FI0200004 (Kemiö) ja FI0200003 (Dragsfjärd) alueista. Stormossenin alueita ei ole suojeltu lintudirektiivin perusteella, joten linnut eivät ole niiden suojeluperusteena. Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan alueeseen kohdistuvia vaikutuksia koskeva kaavaselostuksen teksti kuvaa Stormossenin Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta FI0200004 samannimisen alueen FI0200003 sijasta. Tällä kaavaselostuksen tekstivirheellä ei ole kuitenkaan merkitystä kaavan laillisuuden arvioinnin kannalta.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut 27.9.2013 päivätyn lausuntonsa arvioinnista, joka koskee tuulivoimavaihemaakuntakaavan vaikutuksia Natura 2000 -verkoston alueisiin. Arviointi katsotaan lausunnossa riittäväksi ja sen johtopäätökset oikeiksi lukuun ottamatta Järvenkylän tuulivoimaloiden aluetta, joka jätettiinkin vahvistamatta. Kaavan sisältö on kuitenkin sen valmistelun aikana muuttunut muun muassa viranomaisilta, kuten ELY-keskukselta, ja muilta osallisilta saadun palautteen perusteella. Myöskään jonkin toisen ELY-keskuksen jostakin toisesta tuulivoimamaakuntakaavasta antamaa lausuntoa ei voida käyttää perusteena Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavan lainmukaisuutta arvioitaessa.

Järvenkylän tuulivoimaloiden alue ja Olofsgårdin alue

Ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta tuulivoimavaihemaakuntakaavasta Salon Järvenkylän tuulivoimaloiden alueen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin puuttumisen vuoksi. Lähistöllä sijaitsee Sjölaxin Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue (FI0200043, SPA). Nordanå-Lövbölen tuulivoimaloiden alue sijaitsee kuitenkin noin 10 kilometrin etäisyydellä Sjölaxin Natura 2000 -verkoston alueesta, joka on erittäin tärkeä vesi- ja rantalinnuston muutonaikainen ruokailu- ja levähdysalue ja osa Halikonlahdelle suuntautuvaa muuttoväylää Kemiönsaaren itäpuolella.

Ympäristöministeriö on hylännyt Konstsamfundet rf:n valituksen, jossa on vaadittu kaavan vahvistamatta jättämistä ja sen palauttamista uuteen valmisteluun. Valituksen pääasiallisena perusteena oli Kemiönsaaren eteläosaan sijoittuvan Olofsgårdin alueen jättäminen pois kaavasta. Olofsgård sisältyy laajempaan aluekokonaisuuteen, jota luontoarvojensa, erityisesti linnuston muuttoreittien, vuoksi ei tuulivoimavaihemaakuntakaavan perusteena olleessa tuulivoimaselvityksessäkään pidetty sellaisena tuulivoimatuotantoon parhaiten soveltuvana alueena, jonne voisi sijoittaa yli 10 tuulivoimalaa ja jonka edellytyksiä tähän tarkoitukseen olisi tarkemmin selvitetty. Läheinen Björkbodan peltoaukea on tärkeä muuttolintujen levähdyspaikka etenkin syysmuuton aikana.

F:n valitusoikeus

Ympäristöministeriö on jättänyt F:n valituksen valitusoikeuden puuttumisen vuoksi tutkimatta. Hänellä ei ollut kuntayhtymän jäsenyyteen eikä ympäristöministeriön käsityksen mukaan myöskään asianosais-asemaan perustuvaa valitusoikeutta. Valitusoikeuden puuttuminen on yksityiskohtaisesti perusteltu ympäristöministeriön päätöksessä.

F:n omistama Frankbölen tila RN:o 1:2 Raaseporissa rajoittuu Varsinais-Suomen maakunnan rajaan. F on nyt ilmoittanut omistavansa myös Frankbölen tilan itäosaan rajautuvan Svenskbyn tilan RN:o 1:21.

Pelkästään asuminen tai kiinteistön omistaminen maakuntakaavan vaikutusalueella maakunnan rajan toisella puolella ei muodosta kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaista asianosaisasemaa. Tuulivoimavaihemaakuntakaavalla ei ole välittömiä vaikutuksia F:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa ei ole ratkaistu tuulivoimaloiden sijaintia, määrää tai tehoa eikä muita niiden toteuttamiseen liittyviä yksityiskohtia, kuten suhdetta asutukseen.

Lisäkirjoitus

A on toimittanut lisäkirjoituksen. Lisäkirjoitus on lähetetty tiedoksi ympäristöministeriölle ja Varsinais-Suomen liitolle lausuntopyyntöön liitettäväksi.

Maakuntahallituksen lausunto

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on lausunnossaan yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon ja esittänyt muun ohella, että valituksissa ei ole esitetty perusteita muuttaa tai kumota ympäristöministeriön päätöstä.

Vastaselitykset ja lisäkirjoitukset

A on vastaselityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun siitä, onko vaihemaakuntakaava unionin hyväksymien säädösten mukainen. A on lisäksi uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että ympäristöministeriön lausunnossa on virheellisesti esitetty, että Nordanå-Lövbölen tuulivoima-alue ei sijaitsisi keskeisellä lintujen muuttoreitillä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella, että he eivät ole valittaneet ympäristöministeriölle, koska he ovat olettaneet, että päätös jätetään vahvistamatta, kun valituksessa esitetyt seikat ovat olleet ympäristöministeriön tiedossa.

Pro Pyhäranta -yhdistys ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

F on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että mikäli maakuntakaavan aluevaraus ei mahdollista välittömien vaikutusten torjumista yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, välittömät vaikutukset syntyvät maakuntakaavan perusteella. Tässä tapauksessa vaikutusten välittömyys perustuu siihen, että maakuntakaavan ohjausvaikutuksesta, riittämättömästä etäisyydestä ja sijainnista kiinteistöihin nähden, tuulivoimaloita ei voida sijoittaa tv-alueelle siten, että välittömiä merkittäviä vaikutuksia ei syntyisi.

A on toimittanut lisäkirjoituksen.

F on lisäkirjoituksessaan viitannut Näsenkartanon tuulipuiston yleiskaava-asiassa korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaansa vastaselitykseen sekä sen liitteisiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n ja hänen asiakumppaneidensa eikä Pro Pyhäranta -yhdistys ry:n valitusta.

2. A:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

3. F:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

4. A:n sekä F:n valitukset hylätään.

5. F:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

6. Lausuminen A:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. B ja hänen asiakumppaninsa tai Pro Pyhäranta -yhdistys ry eivät ole valittaneet Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle. Mainituilla tahoilla ei tämän vuoksi ole oikeutta tehdä jatkovalitusta ympäristöministeriön päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi valitukset on jätettävä tutkimatta. Asian arviointiin ei vaikuta se, että ympäristöministeriön tulee valituksista riippumatta vahvistusviranomaisena arvioida maakuntakaavan lainmukaisuus ja tarvittaessa jättää maakuntakaava kokonaan tai osittain vahvistamatta.

2. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että ympäristöministeriö ei ole mainitussa sopimuksessa tarkoitettu tuomioistuin, eikä ministeriö siten olisi voinut saattaa A:n valituksessa tarkoitettua tai muutakaan kysymystä unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

3. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi F on pyytänyt katselmuksen toimittamista sekä asiakirjoista saatava selvitys ja jäljempänä ilmenevät asian ratkaisun perusteet, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

4.

F:n valitus

Ympäristöministeriön on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää F:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

A:n valitus

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kaavavalitusten osalta valitusten käsittelyssä sovellettavassa kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentissa on säädetty uusien valitusperusteiden tutkimisen osalta hallintolainkäyttölain 27 §:stä poikkeavasti, eikä tämä hallintolainkäyttölain yleissäännös tai valituksessa viitattu oikaisuvaatimuksen vaikutusta valituksen sisältöön koskeva hallintolainkäyttölain 26 a § tämän vuoksi tule kaava-asiassa lainkaan sovellettavaksi. Näin ollen ympäristöministeriön on mainitsemillaan perusteilla tullut jättää valitusajan jälkeen esitetyt esteellisyyttä sekä tuulivoimaloiden melua koskeneet uudet valitus­perusteet tutkimatta.

A on maakuntakaavan valmistelua koskeneen valitusperusteensa tueksi esittänyt muun ohella, että kaava-asiakirjoissa on virheellisiä tietoja Natura 2000 -verkostoon kuuluvista alueista. Kun otetaan huomioon Nordanå-Lövbölen alueen etäisyys lähimmistä Natura 2000 -verkostoon kuuluvista alueista, maakuntakaava ei voi olla lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että tiettyä Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta koskeva kaavaselostuksen teksti tosiasiallisesti kuvaa toista samannimistä aluetta.

Ministeriöiden kannat eivät maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ole olleet oleellisilta osin eriävät sen vuoksi, että sosiaali- ja terveysministeriö on ympäristöministeriölle antamassaan lausunnossa katsonut, että maakuntakaavoituksessa tuulivoimala-alueiden suojavyöhykkeen lähimpään asutukseen nähden tulisi olla kaksi kilometriä.

Maakuntakaavan vahvistamista koskeva päätös ei voi olla lainvastainen valituksessa tarkoitetun Nordanå-Lövbolen aluevarauksen osalta yksinomaan sen vuoksi, että ympäristöministeriö on jättänyt kaavan vahvistamatta jonkin muun alueen osalta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

5. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, F:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

6. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 29.1.2016