Muu päätös 416/2016

Poikkeamista rakentamisessa koskeva valitus (Kangasala)

Antopäivä: 8.2.2016
Taltionumero: 416
Diaarinumero: 3318/1/14

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.10.2014 nro 14/0642/2

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 21.1.2014 tekemällään poikkeamispäätöksellä (PIRELY/615/07.01/2013) hylännyt A:n ja B:n hakemuksen kerrosalaltaan 65 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamiseksi Kangasalan kunnan Paalilan kylässä sijaitsevalle tilalle Jussinrinne RN:o 7:0. Rajoituksena, josta poikkeusta on haettu on mainittu, että ranta-alueella sijaitseva rakennuspaikka on oikeusvaikutteisessa rantaosayleiskaavassa varattu yhden saunarakennuksen rakentamista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Poikkeamispäätöstä koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennuslupamenettelyn perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Kunta ei kuitenkaan saa pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen edellä tarkoitetussa tapauksessa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa 1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä 3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa tämän lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Rakennuspaikkaa koskeva selvitys

Hakemus koskee kerrosalaltaan 65 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamista tilalle Jussinrinne RN:o 7:0. Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen, vuonna 1997 hyväksytty ja vuonna 2001 vahvistettu Kangasalan rantaosayleiskaava. Kangasalan kunnanvaltuusto on hyväksynyt kaavan tavoitteet ja mitoitusperusteet kesäkuussa 1994. Kaavan laatimisen tarkoituksena on ollut Kangasalan ranta-alueiden saattaminen yhtenäisen ja kokonaisvaltaisen suunnittelun piiriin. Lähtökohtana on ollut muun ohella jakaa rantarakennusoikeus tasapuolisesti maanomistajien kesken. Kaavaan on esitetyn selvityksen mukaan merkitty kaikki mahdollinen rakennusoikeus, mikä tiloille tasavertaisen tarkastelun pohjalta kuuluu.

Nyt kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijoittuu kaavassa RA-s-alueelle eli loma-asuntoalueelle, joka on varattu saunaa varten. Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa kerrosalaltaan enintään 20 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen, joka tulee sijoittaa vähintään 15 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta. Rakennuspaikan puusto ja muu kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnonmukaisena erityisesti rakennusten ja rantaviivan välisellä vyöhykkeellä. Numero RA-s-merkinnän alapuolella osoittaa alueelle rakennettavien saunojen enimmäismäärän. Kaavamääräysten mukaan V-, VR-, VV-k-, LV-k-, LV-1-, SL-, SL-1-, M-, MU-1-, MU-2- ja MT/s-alueiden rantavyöhykkeeltä 200 metrin syvyydeltä on rakennusoikeus tutkittu ja siirretty kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti AP-, AT-, R-, RA-, RA-1-, RA-2-, RA-3-, RA-4-, RA-s-, ja RM-alueille. AP-, RA-, RA-1, RA-2, RA-3, RA-4- ja RA-s-alueille osoitettu alueen rakennuspaikkojen enimmäismäärä sisältää olemassa olevan ja kaiken uuden loma-asutuksen. Rakennuslain 123 b §:n nojalla on määrätty, että kyseisen yleiskaavan perusteella voidaan myöntää rakennuslupa omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ilman rantakaavaa.

Tilalla Jussinrinne RN:o 7:0 sijaitsee kerrosalaltaan 20 neliömetrin suuruinen rantasauna, joka asemapiirroksen mukaan on tarkoitus muuttaa varastoksi, mikäli poikkeamislupa erillisen lomarakennuksen rakentamiseksi myönnetään.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Rantaosayleiskaava ei ole poistanut ranta-alueen suunnittelutarvetta loma-asunnon osalta nyt kyseessä olevalla rakennuspaikalla. Lomarakennuksen rakentaminen edellyttää ELY-keskuksen myöntämää poikkeamislupaa.

Kun ranta-alueen rakennusoikeuden määrä on ratkaistu rantaosayleiskaavassa, hakemukseen suostuminen merkitsisi sitä, että kyseiselle rakennuspaikalle sallittaisiin rannan läheisyyteen rakentamista huomattavasti enemmän kuin se osayleiskaavan määräysten mukaan on mahdollista. Hakemukseen suostuminen asettaisi siten kaava-alueen maanomistajat keskenään eriarvoiseen asemaan ja aiheuttaisi haittaa kaavan toteuttamiselle. Haettu poikkeaminen ei täytä laissa säädettyjä poikkeamisen oikeudellisia edellytyksiä. ELY-keskuksen on tullut hylätä poikkeamis­lupahakemus, eikä sen päätöksen muuttamiseen ole syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjo Koivu, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava (eri mieltä). Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja hakemus hyväksytään.

A ja B ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella, että hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa kantaa siihen, onko kaavan laatimisessa tapahtunut virhe, koska emätilalla oli emätilaselvityksen mukaan rakennusoikeutta jäljellä, kuten myös siihen, että ennen rantaosayleiskaavan laatimista syksyllä 1992 rakennustarkastaja on todennut, että tilalla on rakennusoikeutta ja se soveltuu rakennuspaikaksi.

Rakennusoikeuden osoittamisessa eri emätiloille ja niistä muodostetuille tiloille on noudatettava yhdenvertaisuusperiaatetta. Rantaosayleiskaavassa olevan virheen johdosta lisärakentaminen poikkeamisluvalla tulisi hyväksyä. Kaavaa laatiessa ei ole merkitty kaikkea mahdollista rakennusoikeutta joka kuuluu tilalle Kojola RN:o 2:21, josta valittajien lomarakennuspaikka on erotettu. Kojola RN:o 2:21 emätilalla oli ja on edelleen kaavoituksessa käytetyn selvityksen mukaan rakennusoikeutta jäljellä.

Emätilasta on erotettu valittajien tilan lisäksi toinen lomarakennuspaikka ja emätilalla on kantatilaselvityksen mukaan muunnettua rantaviivaa 444 metriä. Mitoitukseksi tulee siten alle 7 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden. Valittajien tilan lisärakentamisen jälkeenkin emätilan rakennusoikeuden mitoitus jää vielä pienemmäksi kuin se on viereisillä tiloilla.

Rakentaminen ei loukkaa maanomistajien tasapuolista kohtelua. Tila on muodostunut lomarakennuspaikaksi jo saunarakennuksen rakentamisen yhteydessä eli ennen rantaosayleiskaavan laatimista. Osayleiskaavan sisältöön valittajat eivät ole vuonna 1996 tutustuneet, koska rakennus­oikeus oli selvitetty jo aikaisemmin.

Poikkeamisluvalla on aikanaan rakennettu vain 20 neliömetrin sauna, jotta lomarakennuksen rakentaminen olisi myöhemmin mahdollista. Silloin ei ollut tarvetta, eikä taloudellisesti mahdollista rakentaa koko rakennuspaikkaa valmiiksi. Nykyisen rakennusjärjestyksenkin mukaan rakennuspaikka täyttää kaikki rakentamisen edellytykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia siirretään Kangasalan kunnan ratkaistavaksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä ja suunnittelutarvealueella 137 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on muun ohella uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos rakentaminen tai muu toimenpide edellyttää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvan poikkeamisen lisäksi kunnan toimivaltaan 1 momentin mukaan kuuluvaa poikkeamista, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi ratkaista asian koko laajuudessaan, jos ratkaisu on kunnan kannan mukainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa tämän lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Hanke ja alueen kaavoitustilanne

Hakemus koskee kerrosalaltaan 65 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamista tilalle Jussinrinne RN:o 7:0. Tilalla sijaitsee kerrosalaltaan 20 neliömetrin suuruinen rantasauna, joka asemapiirroksen mukaan on tarkoitus muuttaa varastoksi, mikäli lupa erillisen lomarakennuksen rakentamiseen myönnetään.

Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen vuonna 1997 hyväksytty ja vuonna 2001 vahvistettu Kangasalan rantaosayleiskaava. Rakennuspaikka sijoittuu kaavan RA-s-alueelle eli loma-asuntoalueelle, joka on varattu saunaa varten. Kaavamääräysten mukaan alueelle saa rakentaa kerrosalaltaan enintään 20 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen, joka tulee sijoittaa vähintään 15 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta. Rakennuspaikan puusto ja muu kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnonmukaisena erityisesti rakennusten ja rantaviivan välisellä vyöhykkeellä.

Kaavamääräysten mukaan V-, VR-, VV-k-, LV-k-, LV-1-, SL-, SL-1-, M-, MU-1-, MU-2- ja MT/s-alueiden rantavyöhykkeeltä 200 metrin syvyydeltä on rakennusoikeus tutkittu ja siirretty kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti AP-, AT-, R-, RA-, RA-1-, RA-2-, RA-3-, RA-4-, RA-s-, ja RM-alueille. AP-, RA-, RA-1, RA-2, RA-3, RA-4- ja RA-s-alueille osoitettu alueen rakennuspaikkojen enimmäismäärä sisältää olemassa olevan ja kaiken uuden loma-asutuksen. Rakennuslain 123 b §:n nojalla on määrätty, että kyseisen yleiskaavan perusteella voidaan myöntää rakennuslupa omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ilman rantakaavaa.

RA-s-merkinnän osalta kaavaselostuksessa on todettu, että erillisiä saunan rakennuspaikkoja on osoitettu esimerkiksi silloin, kun maatilan talouskeskus sijaitsee suunnittelualueen ulkopuolella.

Kangasalan rakennus- ja ympäristölautakunta ei ole ELY-keskukselle poikkeamishakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa puoltanut hakemusta.

Oikeudellinen arviointi, ratkaistavat kysymykset ja lopputulos

Uuden rakennuksen rakentaminen ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa edellyttää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen poikkeamispäätöstä, kun taas poikkeaminen yleiskaavasta johtuvasta rakentamisrajoituksesta on kunnan viranomaisen toimivallassa. Toimivaltakysymys otetaan huomioon viran puolesta.

Asiassa on A:n ja B:n valituksesta ratkaistava, poistaako alueella voimassa oleva kaava mainitun lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetun suunnittelutarpeen. Mikäli poikkeus ranta-alueen suunnittelutarpeesta ei ole tarpeen, hakemus on siirrettävä toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.

Vaikka RA-s-alueen käyttöä ei ole kaavassa suunniteltu varsinaisen loma-asutuksen muodostamista varten, kyseinen alue on kuitenkin kaavassa tarkoitettu rakentamiseen siten, että alueella sallittavan rakentamisen määrä on samalla ratkaistu kaavassa. Vaikka kaava ei nyt RA-s-alueella voi toimia lomarakennuksen rakennusluvan myöntämisen perusteena, alueella on katsottava olevan voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaava, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Näin ollen rakentaminen ei edellytä poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentista. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava.

Sen sijaan kysymyksessä olevaa RA-s-merkintää on rantaosayleiskaavan yksityiskohtaista rakentamista ohjaavan luonteen vuoksi katsottava tarkoitetun sovellettaviksi rakennuslupamenettelyssä ehdottomana. Näin ollen RA-s-merkintä on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuin oikeusvaikutuksin. Koska toimivalta kaavasta poikkeamisen osalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunnalle, eikä nyt kysymyksessä olevan hakemuksen johdosta ole annettu toimivaltaisen kunnan viranomaisen ratkaisua, asia on siirrettävä kaavasta poikkeamisen osalta kunnan käsiteltäväksi, vaikka Kangasalan rakennus- ja ympäristölautakunta on ELY-keskukselle antamassaan lausunnossa todennut siitä tarkemmin ilmenevin perustein, että kunta ei puolla poikkeamishakemusta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 8.2.2016