Muu päätös 460/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (esiopetus, Mikkeli)

Antopäivä: 11.2.2016
Taltionumero: 460
Diaarinumero: 465/3/14

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Mikkelin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 8.1.2014 nro 14/0004/3

Asian aikaisempi käsittely

Mikkelin kaupunginhallitus on 1.10.2012 (§ 298) päättänyt, että

- esiopetus tullaan Mikkelissä järjestämään Päivähoidon siirron ohjausryhmässä 29.8.2012 hyväksytyn esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta tehdyn selvityksen mukaan. Esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyy 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen,

- esiopetuksen henkilökuntaan sovelletaan jatkossa samoja palvelussuhteen ehtoja riippumatta esiopetusryhmän sijainnista,

- nykyisille kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) piiriin kuuluville koulutuksen tulosalueen esiluokanopettajien viroissa toimiville (4 työntekijää) annetaan siirtymäaikaa 31.7.2013 asti ja heille tarjotaan mahdollisuutta siirtyä toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteiseen lastentarhanopettajan toimeen 1.8.2013 alkaen. Palvelussuhteiden ehdot määräytyvät kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) mukaan. Tehtävässä noudatetaan yleistyöaikaa 38,25 tuntia viikossa.

- esiluokanopettajille maksetaan niin sanottua siirtymäkauden lisää. Siirtymäkauden lisä muodostuu 31.7.2013 varsinaisen palkan ja 1.8.2013 lastentarhanopettajan varsinaisen palkan erotuksesta. Lisä maksetaan 1.8.2013 alkaen ja se on voimassa toistaiseksi.

- esiluokanopettajan virat (4) lakkautetaan 1.8.2013 alkaen ja tilalle perustetaan lastentarhanopettajan (4) toimet sekä

- esiopetuksen ja siihen liittyvän päivähoidon järjestämisessä tehostetaan tilankäyttöä niin, että kouluissa oleva vapaa tila hyödynnetään mahdollisuuksien mukaan.

Kaupunginhallitus on 17.12.2012 (§ 394) hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n oikaisuvaatimukset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n asiakumppaneineen tekemästä valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen 17.12.2012 (§ 394).

Hallinto-oikeus on kumonnut osin kaupunginhallituksen päätöksen 1.10.2012 (§ 298). Päätös jää voimaan siltä osin kuin kaupunginhallitus on päättänyt, että esiopetus tullaan Mikkelissä järjestämään Päivähoidon siirron ohjausryhmässä 29.8.2012 hyväksytyn esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta tehdyn selvityksen mukaan ja että esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyy 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen.

Hallinto-oikeus on velvoittanut Mikkelin kaupungin korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut 2 000 euroa viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Asian taustaa

Kaupunginvaltuusto oli päättänyt vuotta 2010 koskevan talousarvion käsittelyn yhteydessä, että päivähoidon/varhaiskasvatuksen hallinnollisen aseman selvittäminen tulee käynnistää vuoden 2010 aikana.

Päivähoidon ja varhaiskasvatuksen hallinnollista asemaa on käsitelty kaupunginhallituksessa 11.1.2010. Päivähoidon ja varhaiskasvatuksen hallinnollista asemaa on käsitelty myös opetuslautakunnassa 17.6.2010 sekä sosiaali- ja terveyslautakunnassa 22.6.2010. Asiaa on käsitelty uudelleen kaupunginhallituksessa 29.8.2011.

Kaupunginvaltuusto on päättänyt 19.9.2011 (§ 71), että päivähoito siirtyy sivistystoimen alaisuuteen uuden valtuustokauden alusta 1.1.2013 lukien. Vuoden 2012 päivähoito on edelleen osa sosiaali- ja terveystoimea osana lapsiperheiden palveluiden (perhepalveluiden) tulosaluetta. Valtuusto on päätöksellään oikeuttanut kaupunginhallituksen asettamaan tarvittavat siirtoa valmistelevat työryhmät ja ohjausryhmän.

Esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta tehdyn selvityksen (Selvitys esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta Mikkelin sivistystoimessa varhaiskasvatuksen sivistystoimeen siirron jälkeen, 22.8.2012) kohdan 'esiopetuksen nykytila Mikkelissä' mukaan esiopetusta on järjestetty sekä sosiaali- ja terveystoimen hallinnoimana kunnallisten ja yksityisten päiväkotien yhteydessä että sivistystoimen hallinnoimana perusopetuksen koulujen yhteydessä. Selvityksen kohdan 'esiopetuksen järjestäminen tulevaisuudessa' alakohdan 'hallinnollinen näkökulma' mukaan varhaiskasvatus ja esiopetus sijoittuvat tulevaisuudessa samalle tulosalueelle perusopetuksen kanssa. Varhaiskasvatus ja esiopetus muodostavat oman palvelukokonaisuuden ja perusopetus oman palvelukokonaisuuden.

Kaupunginhallituksen valituksenalaisen päätöksen 1.10.2012 (§ 298) mukaan esiopetus tullaan Mikkelissä järjestämään esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta tehdyn selvityksen mukaan. Esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyy 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen.

(- - - )

Väite kuntalain 46 §:n vastaisuudesta

Kaupunginhallituksen päätös 1.10.2012 § 298

Kaupunginhallitus on päättänyt neljän esiluokanopettajan viran lakkauttamisesta 1.8.2013 alkaen ja neljän lastentarhanopettajan toimen perustamisesta 1.8.2013 alkaen. Samalla kaupunginhallitus on päättänyt, että kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) piiriin kuuluville koulutuksen tulosalueen esiluokanopettajien virassa toimivalle neljälle henkilölle eli valittajille annetaan siirtymäaikaa 31.7.2013 asti ja heille tarjotaan mahdollisuutta siirtyä toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteiseen lastentarhanopettajan toimeen 1.8.2013 alkaen. Palvelussuhteiden ehdot määräytyvät jatkossa kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) mukaan. Tehtävässä noudatetaan yleistyöaikaa 38,25 tuntia viikossa. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt, että valittajille maksetaan niin sanottua siirtymäkauden lisää, joka muodostuu 31.7.2013 varsinaisen palkan ja 1.8.2013 lastentarhanopettajan varsinaisen palkan erotuksesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajat ovat ottaneet kaupungin heille tarjoamat lastentarhanopettajan toimet vastaan 1.8.2013 alkaen. Valittajien vastineen (13.11.2013) mukaan he ovat ottaneet toimet vastaan vasten omaa tahtoaan, koska kaupunki olisi muutoin irtisanonut heidät.

Asiaan liittyvät oikeuslähteet

Kuntalain 45 §:n (305/2003) 1 momentin mukaan viran perustamisesta ja lakkauttamisesta päättää valtuusto tai johtosäännössä määrätty kunnan muu toimielin. Saman pykälän 2 momentin mukaan kun virka, jossa ei käytetä julkista valtaa, tulee avoimeksi, se lakkautetaan.

Kuntalain 46 §:n (305/2003) mukaan, mikäli viran tehtäviin ei kuulu julkisen vallan käyttöä ja työnantaja on tarjonnut viranhaltijalle työsuhteista tehtävää vähintään entisillä palvelussuhteen ehdoilla sekä antanut viranhaltijalle työsopimuslain (55/2001) 2 luvun 4 §:ssä tarkoitetun kirjallisen selvityksen työnteon keskeisistä ehdoista, työnantaja voi päättää, että virkasuhde muutetaan työsopimussuhteeksi. Virkasuhde muuttuu tässä pykälässä tarkoitetun työnantajan tarjouksen mukaiseksi työsopimussuhteeksi päätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Kuntalain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp, 46 §:ää koskevat yksityiskohtaiset perustelut) mukaan kuntalakiin otettujen muutosten tarkoituksena on virkasuhteen käytön rajaaminen niihin tehtäviin, joissa käytetään julkista valtaa. Kun kunnissa on tällä hetkellä samoissa tehtävissä samaa työtä tekeviä henkilöitä eri palvelussuhdelajeissa, virkasuhteen käyttöalan sääntelyä koskeva täsmennys ja virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi silloin, kun tehtäviin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, myös yhdenmukaistavat samaa työtä tekevien oikeudellista asemaa ja edistävät siten yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumista.

Edelleen hallituksen esityksen 46 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että työnantaja voi yksipuolisella päätöksellä päättää virkasuhteen muuttamisesta työsuhteeksi säännöksessä mainituilla edellytyksillä. Lähtökohta on se, että muutos virkasuhteesta työsuhteeksi tapahtuisi yleensä sopimalla eli työnantaja ja viranhaltija tekevät työsopimuslaissa tarkoitetun työsopimuksen ja sopivat työsuhteen ehdoista, työsopimuksen alkamisesta ja muista työsopimukseen kuuluvista asioista. Jos sopimusta ei syystä tai toisesta saada solmittua, virkasuhde voidaan 46 §:n perusteella yksipuolisella päätöksellä muuttaa työsuhteeksi. Yksipuolisen päätöksen tekeminen edellyttäisi, että kyseessä olevan viran tai virkasuhteen tehtäviin ei kuulu tai ei voi kuulua julkisen vallan käyttöä. Lisäksi työnantajan tulee ennen päätöksen tekemistä tarjota viranhaltijalle työsuhteista tehtävää vähintään entisillä palvelussuhteen ehdoilla sekä antaa viranhaltijalle työsopimuslain 2 luvun 4 §:ssä tarkoitettu kirjallinen selvitys työnteon keskeisistä ehdoista.

Osapuolten näkemykset

Valittajat ovat vedonneet siihen, että kaupunginhallitus on päättänyt heidän virkasuhteidensa muuttamisesta työsuhteiksi kuntalain 46 §:n vastaisesti. Valittajien mukaan heidän palvelussuhteensa ehdot ovat heikentyneet esiopetuksen hallinnollisen aseman ja järjestämistavan muututtua, koska erityisesti kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) työaikaa ja vuosilomaa koskevat ehdot ovat huonommat kuin opetusalan virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) vastaavat. OVTES:n mukainen työaika on 23 tuntia viikossa ja koulun loma-ajat eli syys-, joulu-, urheilu- ja pääsiäislomat sekä kesäkeskeytys ovat vapaata. Valittajien mukaan heidän työtehtävänsä ovat kuitenkin pysyneet uudelleenjärjestelystä huolimatta samoina. Esiopetusta annetaan yhä samoissa koulutiloissa kuin ennen uudelleenjärjestelyä. Esiopetuksen tavoitteet tulevat edelleen perusopetuslaista ja -asetuksesta sekä paikallisesta opetussuunnitelmasta, joka pohjautuu valtakunnalliseen esiopetuksen opetussuunnitelmaan. Koska esiopettajien työaika on sovellettavan virka- ja työehtosopimuksen vaihtumisen vuoksi pidentynyt, on työnantaja joutunut antamaan valittajille esiopettajan tehtävien lisäksi myös lastentarhanopettajan tehtäviä.

Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan 1.10.2012 tehdyssä päätöksessä ei ole kyse kuntalain 46 §:ssä tarkoitetusta virkasuhteen muuttamisesta työsopimussuhteeksi, vaan siitä, että esiopetus tullaan jatkossa järjestämään päiväkotien alaisuudessa, jolloin kaupungilla ei ole tehtävien uudelleenjärjestelyn vuoksi tarjota valittajille esiluokanopettajan työtä. Sen sijaan valittajille tarjotaan lastentarhanopettajan työtä, johon heidät kykynsä ja ammattitaitonsa huomioiden voidaan ottaa. Lausunnon mukaan kaupungilla ei ole 1.8.2013 alkaen enää perusopetuksen yhteydessä erillisiä opetusryhmiä, eikä esiopetusta anneta enää hallinnollisesti koulujen yhteydessä, vaan esiopetusikäisille lapsille annetaan esiopetusta päivähoidossa osana päivähoidon kokonaisuutta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan lastentarhanopettajan työ on lasten hoito- ja kasvatustehtävä, johon voi ajoittain liittyä tehtäviä esiopetuksessa. Varsinaisia esiluokanopettajan työtehtäviä on kuitenkin vähän. Lausunnon mukaan esiluokanopettajan tehtävät eroavat lastentarhanopettajan tehtävistä siinä, että esiluokanopettajan työ on pelkästään opetustehtävä, johon kuuluu esiopetuksen antaminen esiopetusikäisille lapsille. Kaupungin lisäselvityksen (5.11.2013) mukaan valittajien työtehtävät ovat muuttuneet esiopetuksen uudelleenjärjestelyn johdosta. Lisäselvityksessä on selostettu esiluokanopettajan tehtäviä, opetus- ja kasvatustyötä, opetuksen suunnittelua ja arviointia, yhteistyöverkostoissa toimimista ja kehittämistehtäviä sekä lastentarhanopettajien tehtäviä.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan esiopettajan tehtävissä ei käytetä julkista valtaa. Esiopettaja ei vastaa tehtävässään esimerkiksi oppilaaksi ottamisesta, oppilasarvioinnista, kurinpidollisen rangaistuksen antamisesta eikä vastarintaa tekevän oppilaan poistamisesta voimakeinoin.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys kaupunginhallituksen 1.10.2012 tekemän päätöksen ja kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta 17.12.2012 tekemän päätöksen laillisuudesta. Kaupungin näkemyksen mukaan sillä ei ole esiopetuksen hallinnollisen aseman ja järjestämistavan uudelleenjärjestelyn vuoksi tarjota valittajille esiluokanopettajan työtä. Valittajien mukaan kaupunginhallitus on päättänyt heidän virkasuhteidensa muuttamisesta työsuhteiksi kuntalain 46 §:n vastaisesti.

Valituksen johdosta asiassa on selvitettävä, onko kaupunki voinut lakkauttaa valittajien hoitamat esiluokanopettajan virat ja perustaa tilalle lastentarhanopettajan työsopimussuhteiset toimet osana esiopetuksen uudelleenjärjestelyä vai onko asiassa tosiasiallisesti kysymys valittajien virkasuhteen muuttamisesta työsopimussuhteeksi, jolloin kaupungin olisi tullut menetellä asiassa kuntalain 46 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki on perusopetuslain 4 §:n 1 momentin nojalla velvollinen järjestämään sen alueella asuville esiopetusta oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna. Kaupungilla on laaja harkintavalta päättää siitä, miten esiopetuksen antaminen sekä siihen liittyvät virka- ja työjärjestelyt toteutetaan. Kaupungin on kuitenkin kaikessa toiminnassaan noudatettava lakia.

Kuntalaissa ei säädetä erikseen viran lakkauttamisen ja työsopimussuhteisen toimen perustamisen edellytyksistä. Lähtökohtaisesti viran lakkauttaminen ja toimen perustaminen ovat toimivaltaisen kunnan viranomaisen harkinnassa. Kuntalain 46 §:ssä säädetään kuitenkin erikseen tilanteesta, jossa virkasuhde voidaan muuttaa työsopimussuhteeksi. Sen selvittämiseksi, olisiko kaupunki voinut soveltaa mainittua erityissäännöstä, on aluksi arvioitava, onko virkojen lakkauttamiselle ollut edellytyksiä vai ei. Tämän johdosta on ensiksi arvioitava, ovatko valittajien työtehtävät muuttuneet uudelleenjärjestelyn johdosta siten, että kysymys olisi kokonaan uusista tehtävistä.

Valittajien mukaan heidän työtehtävänsä eivät ole muuttuneet esiopetuksen hallinnollisen aseman ja järjestämistavan muututtua. Valittajien mukaan esiopetusta annetaan yhä samoissa koulutiloissa kuin ennen mainittua esiopetuksen uudelleenjärjestelyä. Kaupungin mukaan esiluokanopettajien työtehtävät ovat muuttuneet mainitun esiopetuksen uudelleenjärjestelyn myötä. Kaupunki ei ole kuitenkaan esittänyt mitään konkreettista eroa virkasuhteisten esiluokanopettajien ja esiopetusta antavien työsopimussuhteisten lastentarhanopettajien tehtävissä. Kaupunki ei ole myöskään riitauttanut valittajien kertomusta siitä, että esiopetusta annetaan yhä samoissa koulutiloissa. Hallinto-oikeus toteaa, että olennaista ei ole se, että millä nimikkeellä asianosaiset ovat palvelussuhteessa kaupunkiin, vaan olennaista on se, mitä he tosiasiallisesti ovat tehneet ja tekevät työkseen.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että kaupungin velvollisuus järjestää esiopetusta ei ole muuttunut esiopetuksen uudelleenjärjestelyn johdosta. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään, että esiopetuksen tarve olisi vähentynyt uudelleenjärjestelyn tai muun syyn johdosta. Esiopetuksen järjestämisen tarpeen on siten arvioitava pysyneen samana esiopetuksen hallinnollisen aseman ja järjestämistavan muutoksesta huolimatta. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään, että esiopetusta antaisivat uudelleenjärjestelyn jälkeen pääosin muut henkilöt kuin valittajat.

Edellä kerrottu hallinto-oikeuden arvio siitä, että esiopetuksen järjestämisen tarve on pysynyt entisellään, tukee valittajien kertomusta heidän työtehtäviensä säilymisestä entisellään. Tämän johdosta ja koska kaupunki ei ole hallinto-oikeuden arvion mukaan pystynyt osoittamaan valittajien työtehtävien muuttuneen merkittävästi esiopetuksen hallinnollisen aseman uudelleenjärjestelyn johdosta, hallinto-oikeus on tullut siihen johtopäätökseen, että valittajien aikaisemmin virkasuhteessa hoitamat esiluokanopettajan tehtävät ja kaupunginhallituksen 1.10.2013 tekemässä päätöksessä tarkoitetut työsopimussuhteiset lastentarhanopettajan tehtävät ovat sisällöltään samoja tehtäviä. Sillä, että sovellettavan virka- ja työehtosopimuksen muututtua valittajien työaika on pidentynyt ja heidän tehtäviinsä kuuluu esiopettajan tehtävän lisäksi lastentarhanopettajan tehtäviä, ei ole merkitystä arvioitaessa kuntalain 46 §:n soveltuvuutta asiaan.

Valittajien tosiasialliset työtehtävät eivät ole edellä kerrotuin perusteluin muuttuneet oleellisesti esiopetuksen hallinnollisen aseman uudelleenjärjestelyn johdosta. Kaupungilla ei ole siten ollut perustetta lakkauttaa valittajien hoitamia esiluokanopettajien virkoja sillä perusteella, että esiopettajan tehtävät olisivat uudelleenjärjestelyn johdosta loppuneet.

Sen selvittämiseksi, olisiko kaupunki voinut soveltaa valittajien palvelussuhdetta koskevassa asiassa kuntalain 46 §:ää, on seuraavaksi arvioitava, kuuluuko esiopettajan tehtäviin julkisen vallan käyttöä.

Kaupunginhallituksen lausunnon perusteella esiopettajan tehtävään ei sisälly esimerkiksi sellaista oppilaiden arviointia, jota voitaisiin luonnehtia julkisen vallan käytöksi. Oppimisen ohella esiopetuksessa korostuvat lapsen hoito ja kasvatus, johon kuuluvat myös lapseen kohdistuvat kurinpitotoimenpiteet. Mainitunlaisia kurinpitotoimenpiteitä ei voi kuitenkaan hallinto-oikeuden arvion mukaan luonnehtia julkisen vallan käytöksi. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että esiopettajan tehtävään ei liity julkisen vallan käyttöä.

Koska valittajien tehtävät ovat pysyneet pääosin samoina ja koska esiopettajan tehtävässä ei käytetä julkista valtaa, ei kaupunginhallituksen olisi tullut lakkauttaa esiluokanopettajan virkoja ja perustaa tilalle lastentarhanopettajan virkoja, vaan kaupunginhallituksen olisi tullut päättää valittajien virkojen muuttamisesta työsopimussuhteisiksi toimiksi kuntalain 46 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Asiassa on riidatonta, että kaupunki ei ole menetellyt asiassa kuntalain 46 §:ssä edellytetyllä tavalla. Kaupunginhallitus on siten päättäessään valittajien hoitamien virkojen lakkauttamisesta ja uusien toimien perustamisesta sivuuttanut kuntalain 46 §:n erityissäännöksen.

Lopputulos

Kaupunginhallituksen päätökset ovat lainvastaisia siltä osin kuin niillä on vaikutusta valittajien palvelussuhteeseen. Tämän johdosta kaupunginhallituksen päätös 17.12.2012 § 394 on kumottava ja kaupunginhallituksen päätös 1.10.2012 § 298 on osin kumottava. Siltä osin kuin kaupunginhallitus on 1.10.2012 (§ 298) päättänyt, että esiopetus tullaan Mik­kelissä järjestämään Päivähoidon siirron ohjausryhmässä 29.8.2012 hyväksytyn esiopetuksen hallinnollisesta asemasta ja järjestämistavasta tehdyn selvityksen mukaan ja että esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyy 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen, päätös jää kuitenkin voimaan.

Oikeudenkäyntikulut

Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä ja päätökset valituksen johdosta osin kumotaan, olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Mikkelin kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien kohtuullisena pidettävät oikeudenkäyntikulut 2 000 euroa laillisine korkoineen vaatimuksen mukaisesti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Mirjami Paso ja Kirmo Saastamoinen. Asian esittelijä Anu Klemetti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mikkelin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kaupunginhallituksen päätökset 17.12.2012 (§ 394) ja 1.10.2012 (§ 298) on kumottu.

Kaupunginhallitus on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa ei ole ollut kysymys kuntalain 46 §:n mukaisesta päätöksestä. Hallinto-oikeus ei ole toimivaltainen ratkaisemaan kunnallisissa palvelussuhteissa sovellettavan kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen oikeellisuutta.

Kaupunginhallituksen oikaisuvaatimukset hylkäävässä päätöksessä todetaan, että Mikkelin kaupunginhallitus ei muuttanut valituksen tehneiden henkilöiden virkasuhteita kuntalain 46 §:n perusteella vaan kyseessä oli toiminnan (esiopetuksen) uudelleenjärjestely.

Sen seurauksena valituksen tehneiden henkilöiden virat tultaisiin lakkauttamaan Mikkelin kaupungin opetustoimessa 1.8.2013 lukien esiopetuksen siirtyessä kokonaisuudessaan päivähoidon yhteydessä järjestettäväksi. Valituksen tehneillä henkilöillä ei ollut kelpoisuutta muihin perusopetuksen tehtäviin. Valituksen tehneille henkilöille oli kuitenkin mahdollista tarjota Mikkelin kaupungin palveluksessa työsopimussuhteisten lastentarhanopettajan tehtäviä. Koska työtehtävissä tapahtuvat muutokset perustuivat toiminnan muutokseen ja sitä kautta entisen työn loppumiseen, Mikkelin kaupungilla oli irtisanomisperuste ja uuden työn palvelussuhteen ehdot määräytyisivät uuden työn mukaisesti irtisanomisajan kuluttua umpeen.

Mikkelin kaupungin päättäessä järjestää esiopetuksen jatkossa päiväkotien yhteydessä, opetustoimen otetuille esiluokanopettajan viranhaltijoille ei ollut enää tarjota heidän kelpoisuutensa mukaista työtä perusopetuksessa, eivätkä palvelusuhteen ehdot voineet määräytyä kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) mukaan 1.8.2013 jälkeen. Mikkelin kaupungilla on kuitenkin ollut tarjota valituksen tehneille henkilöille heidän kelpoisuutensa mukaista työtä lastentarhanopettajina 1.8.2013 lukien.

Henkilöiden työtehtävät muuttuivat lastentarhanopettajan tehtäviksi, johon sisältyi myös esiopetuksen tehtäviä. Henkilöt ovat tehneet Mikkelin kaupungin kanssa toistaiseksi voimassa olevat lastentarhanopettajan työtä koskevat sopimukset 1.8.2013 lukien. Päiväkodissa lastentarhanopettajana tehdyn työn palvelussuhteen ehdot määräytyvät kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) mukaan.

Valituksenalaisten päätösten lisäksi Mikkelin kaupunki teki valittajien kohdalla kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 §:n mukaiset päätökset 29.1.2013. Näillä päätöksillä mainitut henkilöt irtisanottiin esiluokanopettajien viroista 1.8.2013 alkaen ja virat lakkautettiin. Päätökset annettiin tiedoksi asianomaisille muutoksenhakuohjein. Päätöksiin ei haettu muutosta, joten ne ovat lainvoimaisia. Tosiasiallisesti valituksen tehneiden henkilöiden palvelussuhteiden ehdot muuttuivat nimenomaisesti näiden lainvoimaisten päätösten perusteella, ei valituksenalaisten päätösten perusteella.

Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 7 §:n mukaan esiopetusta on kelpoinen antamaan henkilö, joka on kelpoinen antamaan luokanopetusta. Jos opetusryhmään ei kuulu perusopetusta saavia oppilaita, esiopetusta on kelpoinen antamaan myös muun muassa lastentarhanopettajan koulutuksen saanut henkilö.

Valituksen tehneiden henkilöiden palvelussuhteen ehdot määräytyivät OVTES:n mukaan siihen asti, kun heidän tehtävänsä olivat koulussa tehtäviä esiopettajan tehtäviä, mutta esiopetusta koskevan muutoksen jälkeen palvelussuhteen ehdot eivät enää voi määräytyä OVTES:n mukaan.

Esiopetuksen järjestämistapa vaikuttaa esiopetusta antavan opettajan palvelussuhteen ehtoihin. Mikäli esiopetusryhmää ei liitetä minkään koulun opetusryhmään, esiopetusta antavan henkilöstön palvelussuhteen ehdot määräytyvät kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaan.

Jos esiluokanopettajalla ei ole opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen mukaista kelpoisuutta luokanopetuksen tai perusopetuksen aineenopetuksen antamiseen, ei koulutuksenjärjestäjä voi täyttää vajaaksi jäävää opetusvelvollisuutta. Valituksen tehneillä henkilöillä ei ole kelpoisuutta muuhun kuin esiopetuksen antamiseen. Mikkelin kaupunki tarjoaa esiopetusta opetusviikoille jaettuna 20 vuosiviikkotuntia, kun esiopettajan viran opetusvelvollisuus on 23 vuosiviikkotuntia. Valittajien esiluokanopettajien virkojen säilyttäminen oli kestämättömällä pohjalla ja olisi edellyttänyt palvelussuhteiden tarkastelua osa-aikajärjestelyjen kautta, vaikka esiopetus olisi jatkunut koulujen alaisena toimintana.

Hallinto-oikeuden päätös on väärä siltä osin, kun hallinto-oikeus on katsonut, että kyse ei ole ollut valituksen tehneiden henkilöiden työn loppumisesta Mikkelin kaupungin opetustoimessa. Asiassa on ollut kyse siitä, että Mikkelin kaupungilla on ollut peruste esiopettajien virkasuhteiden lakkauttamiselle, koska Mikkelin kaupungilla ei ollut enää tarjota valituksen tehneille henkilöille heidän kelpoisuutensa mukaista työtä opetustoimessa esiopetuksen virkasuhteessa eikä muutoinkaan. Esiopetusta annetaan perusopetuslain mukaisesti sekä päiväkodin että koulun yhteydessä.

Esiopetusta ei tule arvioida eri tavalla sen mukaan, järjestetäänkö esiopetusta päiväkodin toimintana vai koulun toimintana, kuten hallinto-oikeus on virheellisesti tehnyt. Henkilöstön palvelussuhteen ehdot määräytyvät kuitenkin eri tavalla.

Valituksen tehneillä henkilöillä ei ole kelpoisuutta opetustoimessa muihin opetustehtäviin kuin esiopetukseen. Vaikka esiopetusta koskevia uudelleenjärjestelyjä ei olisi tehty, Mikkelin kaupungilla olisi ollut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 §:n mukaiset perusteet esiluokanopettajan opettajien virkojen osa-aikaistamiseen (tai lakkauttamiseen ja päätoimisen tuntiopettajan tehtävän tarjoamiseen sen sijasta), koska esiopetusta ei anneta kaupungissa lakisääteistä enempää, eikä viran opetusvelvollisuutta saada täyteen opettajan kelpoisuuden mukaisilla opetustunneilla. Se, minkä kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen mukaan palvelussuhteen ehdot määräytyvät valittajien työssä tapahtuvien muutoksien myötä, ei ole ratkaistavissa hallintolainkäytön järjestyksessä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan virheellisesti, että kaupunki olisi perustanut esiopettajien virkojen tilalle lastentarhanopettajien virat. Näin ei menetelty, vaan henkilöille tarjottiin työsopimussuhteisia lastentarhanopettajan tehtäviä. Lastentarhanopettajien tehtäviin ei sisälly missään tilanteessa julkisen vallan käyttöä eikä virkasuhteen käyttö ole perusteltua.

A asiakumppaneineen on antanut selityksen. Esiopettajien työtehtävät eivät ole organisaatiomuutoksen vuoksi loppuneet eivätkä muuttuneet niin, että kyseessä olisi uusi tehtävä. Esiopetusta annetaan yhä samoissa koulun tiloissa ja samanlaisena kuin ennen esiopetuksen uudelleen järjestelyä. Kaupunki ei ole esittänyt, miten esiopettajien työtehtävät olisivat muuttuneet organisaatiomuutoksen vuoksi. Esiopettajat katsovat, että heidän palvelussuhteen ehtoja on heikennetty työsuhteistamalla heidät kuntalain 46 §:n vastaisesti palvelusuhteen ehtoja heikentämällä työtehtävien pysyessä entisenlaisina.

A asiakumppaneineen on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on toimitettu A:lle asiakumppaneineen tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n asiakumppaneineen tekemä valitus Mikkelin kaupunginhallituksen 17.12.2012 tekemästä päätöksestä hylätään. Kaupunginhallituksen 1.10.2012 tekemä päätös jää voimaan. Myös A:n asiakumppaneineen hallinto-oikeudessa esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

2. A:n ja hänen asiakumppaneittensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Mikkelin kaupunginvaltuusto oli 19.9.2011 päättänyt, että päivähoito, mukaan lukien esiopetus, siirtyy sosiaali- ja terveystoimesta sivistystoimen alaisuuteen uuden valtuustokauden alusta 1.1.2013 lukien.

Mikkelin kaupunginhallitus on 1.10.2012 päättänyt esiopetuksen uudelleen organisoinnista siten, että esiopetuksen järjestämisvastuu siirtyy opetustoimesta päiväkotien alaisuuteen. Samalla kaupunginhallitus on päättänyt neljän esiluokanopettajan viran lakkauttamisesta 1.8.2013 lukien ja neljän työsopimussuhteisen esiluokanopettajan toimen perustamisesta.

Valittajat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet, että kaupunginhallitus on päättänyt heidän virkasuhteittensa muuttamisesta työsopimussuhteisiksi kuntalain 46 §:n vastaisesti.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että edellytyksiä virkojen lakkauttamisille ei ole ollut, vaan asiassa olisi tullut kuntalain 46 §:n mukaisesti muuttaa kyseessä olevat virkasuhteet työsopimussuhteiksi.

Kaupunginhallitus on lakkauttanut kyseessä olevat esiluokanopettajan virat päivähoidon ja esiopetuksen uudelleen organisointiin liittyen. Uudelleen organisointia oli valmisteltu pitkään ja siihen on ollut asianmukaiset ja hyväksyttävät perusteet. Kaupunginhallitus ei ole virkoja lakkauttaessaan käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on tarkoitettu.

Asiassa ei ole kysymys kuntalain 46 §:n mukaisesta virkasuhteen muuttamisesta työsopimussuhteeksi. Hallinto-oikeuden ei olisi siten tullut A:n asiakumppaneineen tekemästä valituksesta kumota Mikkelin kaupunginhallituksen päätöstä mainitun säännöksen vastaisena.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n asiakumppaneineen hallinto-oikeuteen tekemä valitus hylättävä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden määräys heidän oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on myös kumottava.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 11.2.2016