Muu päätös 461/2016

Siirtymäajan liikennöintisopimusta koskevan joukkoliikenteen järjestäminen

Antopäivä: 12.2.2016
Taltionumero: 461
Diaarinumero: 0456/2/14

Asia Joukkoliikenteen järjestämistä ja hallintoriita-asiaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.12.2013 nro 13/0628/1

Asian taustaa

Siirtymäajan liikennöintisopimus

Väinö Paunu Oy ja Länsi-Suomen lääninhallitus ovat tehneet 30.11.2009 päivätyn siirtymäajan liikennöintisopimuksen nro L13-63. Sopimuksesta on käytetty numeroa 500730.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on siirtänyt siirtymäajan liikennöintisopimuksesta L13-63/SIIRTYMÄ500730 kaikki muut kohteet paitsi ei kohdetta 11343 (M-P 6.45 Pälkäne-Tampere 7.50) joukkoliikennelain 869/2009 (12-14 §) sekä siihen tehtyjen muutosten (1007/2010) mukaisesti Tampereen kaupungin viranomaiselle 1.1.2011 alkaen. Tästä alkaen sopimuksesta on käytetty numeroa 501411.

Sopimuksessa on todettu muun ohessa seuraavaa:

1. Sopijapuolet: Väinö Paunu Oy ja Länsi-Suomen lääninhallitus.

3. Sopimuksen perusteena olevat linjaliikenneluvat: nro:t 20638, 20640, 20639, 19366, 12129, 11367, 20378, 11343 ja 11989.

4. Sopimuksen tarkoitus: Sopimus on joukkoliikennelain 62 §:ssä tarkoitettu siirtymäajan liikennöintisopimus, jonka tarkoituksena on pitää voimassa sopimukseen liittyvien linjaliikennelupien mukaiset liikennöintioikeudet ja velvollisuudet. Lisäksi tarkoituksena on säilyttää käytössä olevat seutu-, kaupunki- ja työmatkaliput.

5. Sopimuksen sisältö: Liikenteenharjoittaja sitoutuu harjoittamaan sopimuksen mukaista liikennettä. Sopimus rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1-3 kohtia sekä 3 ja 4 momenttia.

----------

6. Sopimuksen voimassaoloaika: Sopimuksen voimassaoloaika alkaa 3.12.2009.

8. Kustannukset: Liikenteenharjoittaja vastaa sopimuksen mukaisen liikennöinnin kustannuksista ja saa sopimuksen perusteella korvauksen ainoastaan hintavelvoitteen täyttämisestä.

9. Yksinoikeus: Sopimuksen nojalla harjoitettu liikenne rinnastetaan joukkoliikennelain 62 §:n mukaisesti PSA-liikenteeseen sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1-3 kohtia sekä 3 ja 4 momenttia.

10. Sopimuksen muuttaminen: Liikenteenharjoittaja voi sopimusaikana esittää muutoksia liikenteen aikatauluihin ja reitteihin. Liikenteenharjoittaja voi esittää vuorojen lakkauttamisia tarjonnan sopeuttamiseksi kysyntää ja tuloja vastaavaksi. Liikenteenharjoittajan on perusteltava esityksensä. Muutokset on esitettävä pääsääntöisesti viimeistään kolme kuukautta ennen niiden aiottua toteuttamista. Lähtökohtaisesti toimivaltainen viranomainen hyväksyy perustellut vuorojen vähennysesitykset. Tämän sopimuksen puitteissa ei voida lisätä vuoroja. Vähäisessä määrin vuoroja voidaan korvata toisilla vuoroilla.

Muutokset liikenteeseen tehdään sopimalla niistä kirjallisesti.

------------

14. Erimielisyydet: Sopimuksesta mahdollisesti johtuvat erimielisyydet pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan sopijapuolten välisin neuvotteluin. Tarvittaessa erimielisyydet ratkaisee toimivaltaisen viranomaisen toimipaikan käräjäoikeus.

Väinö Paunu Oy:n tekemä muutosesitys

Yhtiö on keväällä 2011 esittänyt ensisijaisesti reittejä ja lisävuoroja Pereen kautta.

Toisena vaihtoehtona yhtiö on esittänyt, että jos linja 11 päätetään jatkaa Pereelle, yhtiön vuoroja tulisi lakkauttaa. Yhtiön mukaan lakkautusvaihtoehto vähentäisi niin aamun kuin iltapäivän tarjontaa arkisin Anian rantatiellä osin kunnan rajalta Höökinmäestä asti ja osin Koisolta alkaen, mikä tarkoittaisi bussiyhteyksien vähenemistä ohitustien länsipuolelta Pirkkalan keskustaan ja edelleen Tampereelle.

Edelleen yhtiö on esittänyt lauantaisin aamun ensimmäisen ja myös yhden toisen aamuvuoron alkamista vasta Kyöstiltä Tampereen suuntaan, jolloin keräilykierros reittiä Suuppa, Vähäjärvi, Takamaa ja Turkkirata jäisi pois. Vastaava esitys on koskien sunnuntain ensimmäistä vuoroa Tampereelle.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 1.6.2011 tekemällään päätöksellä (§ 52) päättänyt muun ohella, että Pirkkalan alueen joukkoliikenne järjestetään 8.8.2011 alkaen siirtämällä Tampereen joukkoliikenteen linjan 11 päätepysäkki Pirkkahallilta Pereelle.

Valituksenalaisen asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 5.8.2011 tekemällään päätöksellä (§ 57) päättänyt, että päätös linjan 11 reittimuutoksesta Pereelle koskee talviaikataulukautta 2011-2012 ja että yhtiön sopimuksen SIIRTYMÄ500730, oikeastaan 501411 vuorojen lakkauttamista koskevat muutosesitykset hylätään perusteettomina ja muilta osin oikaisuvaatimus hylätään.

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 29.8.2013 ja 15.10.2013.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, sikäli kuin nyt on kysymys, hylännyt yhtiön valituksen joukkoliikennelautakunnan päätöksestä 5.8.2011 (§ 57) siltä osin, kuin päätöksessä on ratkaistu linjan 11 reittimuutos.

Hallinto-oikeus on tutkinut yhtiön vaatimuksen julkisen palveluvelvoitteen perusteella maksettavasta hyvityksestä hallintoriitaa koskevana hakemuksena ja hylännyt vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi raukeaa lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksenalaiselta osalta seuraavasti:

-----------------------

Linjan 11 reittimuutos

Joukkoliikennelain 12 §:n 3 momentin ja 14 §:n mukaan Tampereen kaupunki toimii palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuna tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena Tampereen seudulla. Toimivalta-alueeseen kuuluvat Tampereen ja Ylöjärven kaupunkien sekä Kangasalan, Lempäälän, Nokian, Oriveden, Pirkkalan ja Vesilahden kuntien alueet. Edellä mainittujen kaupunkien ja kuntien sopimuksesta on perustettu yhteinen toimielin joukkoliikennelautakunta Tampereen kaupungin organisaatioon.

Joukkoliikennelautakunta päättää johtosääntönsä perusteella toimivalta-alueensa sisällä harjoitettavan joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta. Joukkoliikennelautakunnalla on ollut toimivalta päättää linjan 11 toteutuksesta kunnallisen liikelaitoksen eli Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitoksen (TKL) kanssa.

Joukkoliikennelautakunta päättää Tampereen seudun reittiliikenneluvista. Linjan 11 reitin muuttaminen Pereelle ei kuitenkaan ole joukkoliikennelaissa tarkoitettua reittiliikennelupaa koskeva päätös. Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimuksen perusteella harjoittama liikenne vastoin valituksessa esitettyä ei ole joukkoliikennelaissa tai palvelusopimusasetuksessa tarkoitettua markkinaehtoista liikennettä. Päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että Väinö Paunu Oy on tehnyt muuta kuin markkinaehtoista liikennettä tarkoittavan esityksen sen oman siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaisen reitin muuttamisesta kulkemaan Pereen alueen kautta ja Pereen alueen joukkoliikenteen järjestämisestä tällä tavalla.

Koska Väinö Paunu Oy:llä on siirtymäajan liikennöintisopimus koskien linjaliikennettä Pirkkalan ja Tampereen välillä kulkien lähellä Pereen aluetta, on tutkittava loukkaako joukkoliikennelautakunnan kunnan omana työnä järjestämän paikallisliikenteen reittiä koskeva päätös kuitenkin tätä sopimusta.

Joukkoliikennelaissa ei ole säännöksiä tällaisesta tilanteesta eikä yhtiön siirtymäajan liikennöintisopimuksessa ole asiasta erikseen sovittu. So­pimuksessa on yksinoikeuden osalta vain viitattu joukkoliikennelain 62 §:ään. Joukkoliikennelain 62 §:n mukaan siirtymäajan liikennöintisopimuksille voidaan antaa lain 22 §:n 2 momentin 1-3 kohdissa säädettyä suojaa kilpailulta. Viranomainen voi hylätä reittiliikennelupaa koskevan hakemuksen, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan siirtymäajan sopimuksen mukaan. Tämän perusteella voidaan katsoa, että päätös kunnan omana työnä ajaman reitin muuttamisesta ei saa aiheutua ainakaan jatkuvaa ja vakavaa haittaa mainitulle Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

Siirtymäajan liikennöintisopimuksen ehtoja selvästi loukkaavan liikenteen voidaan pääsääntöisesti katsoa aiheuttavan vakavaa ja pysyvää haittaa sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Jos linjan 11 reittimuutos loukkaa siirtymäajan liikennöintisopimuksella siirtymäajaksi vahvistettuja sekä toimivaltaista viranomaista että liikennöitsijää sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia tavalla, jota ennen joukkoliikennelain voimaantuloa ei olisi pidetty hyväksyttävänä, voidaan muutosta koskevaa päätöstä pitää lainvastaisena. Suuntaa tulkinnalle voidaan saada käytännöstä, jota sovellettiin henkilöliikennelain voimassa ollessa. Siirtymäajan liikennöintisopimuksella ei saa vahvempaa alueellista yksinoikeutta kuin mitä vanha sopimuksen osaksi tullut linjaliikennelupa edellyttää.

Yhtiö on esittänyt selvitystä Naistenmatkantietä kulkevien linjojen matkustajamäärien vähenemisestä. Osa vähenemisestä voi johtua linjan 11 reitin muuttamisesta ja linjan 11 lipun alemmalla hinnalla on todennäköisesti vaikutusta asiaan. Karttaselvityksestä ja niin sanotun Pikku-Venetsian rakentamisen aikataulusta saadun selvityksen mukaan Pereen alueella reitillä 11 on kysymys osittain uusista ja osittain vanhoista matkustajista. Hallinto-oikeuden arvion mukaan linjan 11 reitin muuttaminen aiheuttaa jonkin verran haittaa yhtiön siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

Haitan arvioinnissa haitan merkitystä vähentävänä tekijänä on otettava huomioon, että linjan 11 osalta kyseessä on kaupungin sisäinen paikallisliikenne ja että kysymyksessä olevan uuden alueen asukkaiden joukkoliikenne on tullut järjestää. Linjan 11 reitin kokonaispituus on 19,30 km, josta nyt kysymyksessä olevan reittimuutoksen jälkeen Pirkkalan kunnan puolella on 1,38 km. Kysymyksessä on ollut pääasiallisesti eri liikenne kuin yhtiön siirtymäajan liikennöintisopimuksessa tarkoitettu aikaisemmin linjaliikenneluvalla harjoitettu liikenne. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat sekä se, että uusi asutus ja sen myötä uudet joukkoliikenteen käyttäjät ovat tulleet pääosin alueelle yhtiön linjaliikenneluvan myöntämisen jälkeen, linjan 11 reitin muuttaminen ei aiheuta sellaista jatkuvaa ja vakavaa haittaa yhtiön siirtymäajan mukaiselle linjaliikenteelle, joka olisi ollut esteenä reitin muuttamiseen.

Pereentien varteen on rakennettu noin 400 asukkaan asuinalue vuosina 2010-2011. Asuinalueen etäisyys yhtiön käyttämiltä pysäkeiltä on noin 1 000 m. Lisäksi alueelle on kaavamuutoksen perusteella mahdollisuus asuntojen rakentamiseen noin 400 asukkaalle. Päätöksellä on ollut tarkoitus järjestää lähinnä edellä mainitun Pirkkalan kunnan uuden alueen joukkoliikenne ja päätös on perustunut Pirkkalan teknisen lautakunnan esitykseen tämän alueen joukkoliikenteen järjestämisestä. Linjan 11 reitin siirtämisellä saadaan Pereen alueelle aiempaan verrattuna selvästi kattavammat joukkoliikennepalvelut.

Linjalla 11 on parempi vuorotarjonta ja Väinö Paunu Oy:n Tampereen ja Pirkkalan välisen vuoron kiertäminen Pereen kautta olisi jonkinasteinen haitta Tampereen ja Pirkkalan väliä matkustaville. Joukkoliikennelautakunta on sen vuoksi voinut päätyä siihen, että liikenne järjestetään linjan 11 avulla. Asiassa ei ole ilmennyt sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että viranomainen on käyttänyt Pereen alueen joukkoliikenteen järjestämisessä harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä.

Joukkoliikennelautakunta on toimivaltansa perusteella voinut päättää, että linjalla 11 käytetään Pirkkalan kunnan alueella liikennöitäessä Tampereen kaupungin voimassa olevia taksoja. Joukkoliikennelautakunnan päätös järjestää Pereen alueen joukkoliikenteen linjan 11 reitin muuttamisella ei ole yhtiön ilmoittamilla perusteilla lainvastainen.

--------------------------

Julkisen palvelun velvoite ja hyvitys

Yhtiön siirtymäajan liikennöintisopimuksessa ei ole sovittu kannattamattomaksi käyneiden vuorojen ajamisesta aiheutuvien taloudellisten menetysten hyvittämisestä.

Liikennöitsijän kannattamattomaksi osoittautuneen yritystoiminnan tukeminen on valtionapua, jonka antaminen on pääsääntöisesti kielletty.

Yhtiön viittaamassa palvelusopimusasetuksessa (EY n:o 1370/2007) säädetään siitä, miten jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön sääntöjä noudattaen maksaa liikennöitsijöille valtiontukea tai antaa alueellisia yksinoikeuksia harjoittaa liikennettä. Palvelusopimusasetus ei itsessään velvoita jäsenvaltiota minkäänlaisen valtionavun myöntämiseen.

Palvelusopimusasetuksen 2 artiklan e-kohdan mukaan "julkisen palvelun velvoitteella" tarkoitetaan vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta.

Mikäli edellä mainittu julkisen palvelun tarve on määritelty ja velvoite asianmukaisesti asetettu, toimivaltaisella viranomaisella on oikeus suorittaa korvausta oikeudenmukaisessa tarjouskilpailumenettelyssä menestyneelle liikenteenharjoittajalle julkisen palvelun järjestämisestä. Yhtiön viittaama sääntely oikeuttaa valtionavun myöntämiseen ja maksamiseen tietyillä edellytyksillä, mutta ei perusta oikeutta sellaisen saamiseen. Yhtiön vaatimus ei perustu lakiin. Mikäli yhtiö katsoo kärsineensä viranomaisen virheellisen menettelyn vuoksi vahinkoa, yhtiö voi saattaa asian viranomaisen tutkittavaksi siten kuin on erikseen säädetty.

Oikeudenkäyntikulut

Yhtiön valitus on kokonaan hylätty tai jätetty tutkimatta ja yhtiön hakemukset on suurelta osaltaan hylätty. Asia on ollut tulkinnanvarainen ja epäselvä. Ei ole kohtuutonta, että yhtiö saa pitää kulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet valituksenalaiselta osalta

Hallintolaki 3 § ja 66 §

Hallintolainkäyttölaki 69 § 1 momentti ja 74 §

Joukkoliikennelaki 22 § 2 momentti 1-3 kohdat ja 62 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Eija Mäkelä ja Tuomas Salo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osalta, kuin se koskee joukkoliikennelautakunnan 5.8.2011 tekemää päätöstä (§ 57) joukkoliikenteen linjan 11 päätepysäkin siirtämisestä, ja että päätepysäkki siirretään Tampereen alueella sijaitsevalta Pirkkahallilta Pirkkalan kunnan alueella sijaitsevalle Pereelle ja joukkoliikenne järjestetään yhtiön tarkennetun muutosesityksen 12.4.2011 vaihtoehdon 1 mukaisesti. Vaihtoehtoisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on myös vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan maksamaan julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta kohtuullisen voiton sisältävä 110 816 euron suuruinen hyvitys hylättyjä supistamishakemuksia koskevalta ajalta 8.8.2011 – 31.12.2013 ja asia palautetaan joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi hyvityksen määräämistä varten.

Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kun sopimuksessa on sovittu periaatteet liikenteen lakkauttamisesta ja kun joukkoliikennelautakunta ei ole suostunut sen mukaisiin liikenteen vähennyksiin, viranomainen on tosiasiassa asettanut yhtiölle liikennöintivelvoitteen. Yhtiö on joutunut hoitamaan liikennettä, jota se ei omien taloudellisten näkökohtiensa johdosta olisi halunnut hoitaa, ja tästä on syntynyt yhtiölle merkittäviä taloudellisia menetyksiä.

Yhtiön muutosesityksessä oli kyse Pereen alueen liikenteen järjestämisestä siten, että liikenne olisi ollut markkinaehtoista, koska se olisi toiminut täysin markkinoiden ehdoilla ja pelkillä lipputuloilla ilman yhteiskunnan rahoitusta. Tässä tilanteessa ei ole lainmukaista menettelyä toteuttaa liikenne joukkoliikennelautakunnan palveluna reitin 11 päätepysäkkiä siirtämällä, kun liikenne olisi voitu toteuttaa markkinoiden ehdoilla.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on tarkasteltu päätepysäkin siirtämisen vaikutusta ja sitä, aiheuttaako se joukkoliikennelain 22 §:n vastaisesti pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Hallinto-oikeuden arvio siitä, että haitta ei ole pysyvää ja vakavaa, on virheellinen. Joukkoliikennelain 22 §:n mukaisesti haittaa on arvioitava siten, että verrataan reittimuutoksen vaikutusta siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Päätepysäkin siirron vaikutus siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle on asian käsittelyn aikana perusteellisesti osoitettu. Kun Tampereen kaupungin hallinnolliseen päätökseen perustuva julkisin varoin tuettu lipun hinta linjalla 11 on selvästi pienempi kuin siirtymäajan sopimuksen linjalla, on päätepysäkin siirto aiheuttanut näiden kolmen pysäkin matkustajien siirtymisen linjan 11 käyttäjiksi. Matkustajamäärien aleneminen on lisäksi asettunut samaan ajanjaksoon päätepysäkin siirtymisen kanssa. Päätepysäkin siirtäminen on aiheuttanut vakavaa ja pysyvää haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

Päätepysäkin siirtäminen on laitonta myös siksi, että Tampereen joukkoliikennelautakunnan toiminta-alue on rajattu kaupungin sisäiseen liikenteeseen. Nyt reitti ylittää tämän rajan. Lisäksi linjan 11 lipputuloihin kohdistuu julkista tukea, joka vääristää kilpailua alueella.

Yhtiö on toistuvasti kolmena vuotena tehnyt esityksen hakemuksissa yksilöidyn liikenteen lopettamiseksi liikenteen tappiollisuuden perusteella.

Asiassa on kysymys liikennöintivelvoitteen asettamisesta, koska lakkautushakemukseen ei ole suostuttu. Palvelusopimusasetuksen 4 artiklan l kohdassa on mainittu julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta maksettavan korvauksen perusteet. Korvaus tulee asettaa niin, että se kattaa julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset sekä kohtuullisen voiton.

Yhtiön alkuperäinen vaatimus liikenteen lakkauttamista koskevan hakemuksen hylkäämisen perusteella on ollut 119 511 euroa. Koska kaupungin joukkoliikennepäällikkö on päättänyt tilata yhtiön tarjouksen perusteella kyseisen liikenteen 1.1.- 1.6.2014, tätä jaksoa koskeva määrä 8 695 euroa voidaan vähentää vaatimuksesta. Näin vaatimuksen määräksi jää 110 816 euroa.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Valitus tulee hyvityskorvaus- ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätä.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnalla on ollut toimivalta päättää Pereen alueen liikenteen järjestämistavasta ja sen toteuttamisesta omana tuotantona Tampereen kaupunkiliikenne Liikennelaitoksen linjan 11 reittimuutoksena. Päätös ei ole ollut lainvastainen.

Joukkoliikennelain 62 §:n 11 momentin perusteella siirtymäajan sopimuksille annetaan vastaavanlainen suoja kuin julkisille hankintasopimuksille sovellettaessa joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1-3 kohtaa sekä 3 ja 4 momenttia. Siirtymäajan sopimuksessa itsessään on viitattu joukkoliikennelain 62 §:ään. Tämän lainkohdan mukaan viranomainen voi hylätä reittiliikennelupaa koskevan hakemuksen, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksella harjoitettavalle liikenteelle. Linjan 11 reitin ja päätepysäkin siirtämisessä ei ole ollut kyse uuden reittiliikenneluvan myöntämisestä, vaan toimivaltaisen viranomaisen omana tuotantona tuottamasta liikenteestä. Joukkoliikennelaissa (13.11.2009/869) ei ole nimenomaisesti ostoliikennettä tai omana tuotantona tuotettua liikennettä rajoittavaa säännöstä. Joukkoliikennelain 22 § ei tule sovellettavaksi. Kyse on siitä, onko viranomainen päätöksellään rikkonut voimassaolevaa siirtymäajan sopimusta. Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on hallinto-oikeudessa katsonut, että siirtymäajan sopimukset olisivat yksityisoikeudellisia sopimuksia ja niitä koskeva erimielisyys olisi tullut ratkaista käräjäoikeudessa.

Siirtymäajan sopimuksen ja joukkoliikennelain siirtymäsäännösten tarkoituksena on sopimuksen mukaan pitää voimassa sopimukseen liitettyjen linjaliikennelupien mukaiset liikennöintioikeudet ja velvollisuudet sekä säilyttää käytössä olevat seutu-, kaupunki- ja työmatkaliput. Tarkoituksena ei ole ollut vahventaa liikenteenharjoittajien oikeuksia. Linjaliikennelupien mukaisia oikeuksia ja velvollisuuksia tulee tulkita huomioon ottaen aikaisempi oikeuskäytäntö ja se, että siirtymäajan sopimus on kokonaisuus, johon sisältyy sekä aikaisempien linjaliikennelupien kannattavat että kannattamattomat reitit. Sopimusriski olosuhteiden muuttumisesta, kuten esimerkiksi kustannusten noususta tai matkustajien vähenemisestä kuuluu elinkeinonharjoittajan liiketoimintaan olennaisena osana. Siirtymäajan sopimuksen 8. kohdan mukaan liikennöinnin kustannuksista vastaa liikenteenharjoittaja, joka saa sopimuksen perusteella korvauksen ainoastaan hintavelvoitteen täyttämisestä. Sopimuksen muuttamisesta todetaan 10-kohdassa, että muutokset liikenteeseen tehdään sopimalla niistä kirjallisesti. Liikenteenharjoittaja voi esittää muutoksia aikatauluihin ja reitteihin sekä perusteltuja vuorojen lakkauttamisia. Uusien vuorojen lisääminen ei ole ollut mahdollista siirtymäajan sopimusten voimassa ollessa kuten aiemmin linjaliikennelupakäytännön aikaan. Muutosoikeutta on siten rajoitettu eikä liikenteenharjoittajilla siirtymäajan sopimuksissa ole samanlaisia oikeuksia muutoksiin kuin linjaliikennelupien aikaan.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on selvittänyt, että TKL:n linjan 11 päätepysäkin siirtämisellä Pirkkalan puolelle Pereelle ei ole loukattu Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimuksen perusteella harjoitettavaa Tampere – Pirkkala -liikennettä. Linjalla 11 on suurelta osin eri reitti eikä yhtään yhteistä pysäkkiä Väinö Paunu Oy:n vuorojen kanssa Pirkkalan kunnan puolella. Jo olemassa olleen linjan 11 reitin siirtäminen vähäiseltä osin ei ole kohtuuttomasti heikentänyt Väinö Paunu Oy:n asemaa eikä se ole olennaisesti muuttanut Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimukseen sisältyviä oikeuksia.

Siirtymäajan sopimukseen kuuluva liikennöintioikeus ei ole yhtä kuin palvelusopimusasetuksen mukainen yksinoikeus, jossa suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat tietyltä reitiltä tai alueelta. Väinö Paunu Oy:n siirtymäkauden liikennöintisopimukseen (ja vanhoihin linjaliikennelupiin) perustuva yksinoikeus ei ole alueellisesti ulottunut Pereentielle saakka. Väinö Paunu Oy:n linjaliikenneluvan myöntämisen jälkeen Pereen alueelle rakennettu asutus ja uudet joukkoliikenteen käyttäjät eivät ole kuuluneet siirtymäkauden liikennöintisopimuksen yksinoikeuden piiriin. Yhtiöllä ei ole siirtymäajan liikennöintisopimuksen perusteella ollut oikeutta esittämäänsä reittimuutokseen ja liikennöintialueensa laajentamiseen sitä kautta.

Linjan 11 reittimuutoksen vaikutusta Paunun linjojen 61 ja 62 vähenemään ei voida pitää merkittävänä.

Liikennöintiä ei ole harjoitettu eikä harjoiteta tälläkään hetkellä ainoastaan asiakkailta saatavilla lipputuloilla, vaan liikenteenharjoittaja on saanut ja saa julkisista varoista lipputukea. Liikenteenharjoittajilla oli joukkoliikennelain voimaan tullessa mahdollisuus valita, sitoutuuko se siirtymäajan sopimukseen, johon oli mahdollista liittää seutulipputuki, vai siirtyykö se suoraan markkinaehtoiseen liikenteeseen reittiliikenneluvalla. Pirkkalan liikenne on kokonaisuudessaan sisältynyt Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimukseen, jonka lisäasiakirjalla sovitaan hintavelvoitteen korvaamisesta. Yhtiön väite siitä, että aikaisemman lain voimassa ollessa harjoitettu liikenne ja siirtymäajan sopimuksella harjoitettava liikenne olisivat markkinaehtoista liikennettä, on väärä.

Julkisen palvelun velvoitteen asettamista tai sen korvaamista Väinö Paunu Oy:lle koskevaa päätöstä ei ole tehty Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnassa. Hyvitysvaatimus on esitetty vasta hallinto-oikeudessa. Tästä syystä korkein hallinto-oikeus ei voi tutkia valitusta julkisen palvelun velvoitteen asettamisen tai sen korvaamisen osalta.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin tutkisi valituksen tältä osin, todetaan, että siirtymäajan sopimuksia koskevien muutosesitysten hylkääminen ei ole merkinnyt julkisen palvelun velvoitteen asettamista. Joukkoliikennelautakunnalla on ollut asialliset perusteet tulkita Väinö Paunu Oy:n kanssa tehtyä siirtymäajan liikennöintisopimusta toisin kuin hallinto-oikeus vuorojen lakkauttamisoikeuden osalta.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan ja Väinö Paunu Oy:n välillä on edelleen 30.6.2014 saakka voimassa oleva siirtymäajan liikennöintisopimus, jonka velvoitteisiin Väinö Paunu Oy:n osalta kuuluu kaikkien sopimukseen sisätyvien reittien ja vuorojen liikennöinti. Siirtymäajan sopimukseen on liitetty liikenteenharjoittajan linjaliikennelupien mukaiset vuorot. Hallinto-oikeudessa suullisesti kuultu varatoimitusjohtaja Jarmo Paunu on kertonut, että lakkautettavaksi haetut vuorot ovat olleet huonosti kannattavia jo aiemminkin. Mitään muuta näyttöä vuorojen aikaisemmasta kannattavuudesta valittaja ei ole esittänyt. Valittaja on hoitanut samaa liikennettä samoin edellytyksin jo ennen siirtymäajan sopimusta. Sopimuksen mukaan liikenteenharjoittaja pitää lipputulot sekä saa subventiota koko sopimuksen kattavasta liikenteestä eli koko Pirkkalan liikennekokonaisuudesta. Siirtymäajan liikennöintisopimukseen sisältyvää liikennettä ei siten hoideta korvauksetta. Sopimukseen on nimenomaisesti jo sitä tehtäessä sisältynyt osaksi kannattamattomia vuoroja. Siirtymäajan sopimuksessa ei ole sovittu kannattamattomaksi käyvien vuorojen ajamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta.

Mahdollista kompensaatiota laskettaessa tulee ottaa huomioon myös liikenteenharjoittajan kannalta positiiviset muutokset Pirkkalan liikennekokonaisuudessa, uuden asutuksen muodostuminen ja joukkoliikenteen kulkutapaosuuden kasvu. Lisäksi tulee ottaa huomioon viranomaiselle korvaavan liikenteen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset sekä Pirkkalan liikennöintikokonaisuuden kustannukset, tuotot ja kohtuullinen voitto.

Liikenteenharjoittajat ovat tehneet sopimukset tietoisena olosuhteiden muuttumisen riskistä.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Liikennelupaa koskevana aikana Tampereen kaupungilla ei ole ollut oikeutta jatkaa sisäisiä linjojaan alueille, joita hoidetaan liikenneluvan nojalla. Pirkkalassa niin liikenneluvilla kuin sittemmin niihin perustuvilla siirtymäajan sopimuksilla liikennettä on hoitanut vain Väinö Paunu Oy, jolla siten on ollut kokonaisvastuu alueen liikennepalveluiden järjestämisestä kysynnän muuttuessa. Tästä myös nyt on kysymys eli siirtymäajan sopimuksen liikennepalvelun muuttamisesta sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Lausunnossa todetaan, että haittaamiskieltoa ei voisi soveltaa tiheävuoroisessa kaupunki- ja lähiliikenteessä. Tämä ehkä on tilanne silloin, kun reitillä on jo valmiiksi useita liikennöitsijöitä. Tässä tapauksessa haittaamiskiellon soveltaminen on yksinkertaista, kun liikennöitsijöitä on vain yksi, joka on lisäksi sopimuksen mukaisesti hakenut liikennepalvelun järjestämistä.

Lausunnossa viitataan linjoihin nrot 1, 7 ja 11, jotka ovat jo aiemmin liikennöineet hiukan Pirkkalan puolelle. Tälle alueelle kaupungin linjat ulotettiin aikanaan yhteisymmärryksessä liikenneluvalla samalla alueelle liikennöineen Väinö Paunu Oy:n kanssa, kun yhtiö on samalla vähentänyt palveluaan samalla alueella. Nyt linja 11 ulotettiin alueelle, jonka matkustajat olivat voineet käyttää yksinomaan Väinö Paunu Oy:n vuoroja. Tässä ei tarkoiteta Pikku Venetsian alueelle tulleita uusia asukkaita, vaan lähistöllä jo ennestään asuneita bussimatkustajia, jotka siirtyivät kaupungin tukeman taksan johdosta käyttämään linjaa 11, kun kävelyetäisyys Väinö Paunu Oy:n vuoroille ja linjan 11 reitille oli likimain sama.

Vaikka lausunnossa toisin katsotaan, ei ole olemassa muuta syytä kuin linja 11:n muutos, joka olisi voinut aiheuttaa matkustajien vähentymisen.

Vuorojen lakkauttamista koskevan hakemuksen hylkääminen merkitsee vaikutuksiltaan tosiasiallisen liikennöintivelvoitteen asettamista.

Asetettua velvoitetta kuvaa se, että kun viranomainen on ottanut liikenteen järjestettäväkseen 1.7.2014 alkaen, niin reitille, jolle lakkautuksia ei ole hyväksytty, liikennettä ei ole järjestetty lainkaan.

Väinö Paunu Oy on tänne toimittamassaan lisäkirjelmässä esittänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu siitä, voiko viranomainen päättää toteuttaa liikenteen viranomaisen toteuttamana julkisena palveluna selvittämättä liikenteen markkinaehtoisuutta tai toteuttaa sen tilanteessa, jossa hakemus tasavertaiseksi arvioitavasta markkinaehtoisesta liikenteestä on vireillä.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on antanut lausunnon.

Yhtiön esittämä ennakkoratkaisu kysymys ei ole asiassa oleellinen.

Väinö Paunu Oy:n Pirkkalan liikennöintikokonaisuutta koskeva siirtymäajan liikennöintisopimus on ollut voimassa 30.6.2014 saakka. Siirtymäajan sopimuksella hoidettu liikenne on ollut palvelusopimusasetuksen mukaista julkisilla varoilla tuettua liikennettä eikä markkinaehtoista liikennettä.

Joukkoliikennelain 2 §:n 1 momentin 2 -kohdan mukaan markkinaehtoisella liikenteellä tarkoitetaan linja-autolla harjoitettavaa muuta kuin palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole ollut vastakkain Väinö Paunu Oy:n tarjoama markkinaehtoinen, reittiliikenneluvilla ajettava liikenne ja palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne. Kysymys on ollut Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimukseen kuuluvan liikenteen suojasta suhteessa uuden liikenteen perustamiseen, joka on tässä tapauksessa ollut toimivaltaisen viranomaisen omana tuotantona tuottamaa liikennettä. Valituksenalainen päätös ei ole koskenut sitä, miten toimivaltaisen viranomaisen on selvitettävä markkinaehtoisen liikenteen muodostumista ennen kuin se päättää joukkoliikenteen järjestämisestä palvelusopimusasetuksen mukaisesti.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi joukkoliikennelautakunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiassa ei ole tullut esille sellaista Euroopan unionin oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, josta olisi syytä pyytää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu Euroopan unionin tuomioistuimelta. Tämän vuoksi yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä hylätään.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

 
Julkaistu 12.2.2016