Muu päätös 462/2016

Kansallisen kaupunkipuiston perustamista koskevat valitukset (Kotka)

Antopäivä: 12.2.2016
Taltionumero: 462
Diaarinumero: 3886/1/14 ja 3887/1/14

Asia Kansallisen kaupunkipuiston perustamispäätöstä koskevat valitukset

Valittajat 1. Kuutsalon osakaskunta

2. A

Päätös, jota valitukset koskevat

Ympäristöministeriö 29.9.2014 nro YM2/5541/2012

Asian käsittely ympäristöministeriössä

Kotkan kaupunginhallitus on 14.9.2014 ympäristöministeriöön saapuneessa hakemuksessa esittänyt, että ympäristöministeriö perustaisi Kotkaan maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:ssä tarkoitetun kansallisen kaupunkipuiston.

Kotkan kaupunginhallituksen hakemuksesta ilmenee muun ohella seuraavaa:

Alue, jota hakemus koskee

Alue, jota kaupunginhallituksen hakemus on koskenut, alkaa etelässä Lehmäsaarelta ja Ruotsinsalmen meritaistelun vesialueilta ja jatkuu rantapuistojen ja erilaisessa virkistyskäytössä olevien ranta- ja vesialueiden sekä rakennettujen kulttuuriympäristöjen välityksellä keskustan rakennetun kaupungin kautta Kymijoen haaroja myötäillen Siikakoskelle ja Korkeakoskelle. Kansalliseksi kaupunkipuistoksi haetun alueen pinta-ala on noin 2 400 hehtaaria.

Kansalliseksi kaupunkipuistoksi haetaan Kotkan kaupungin kaupunginosissa Kotkansaari 1–4, Katariina 5, Hovinsaari 6 ja 8, Metsola 9, Korela 10, Kyminlinna 12, Ruonala 13, Lankila 14, Sutela 17, Kaukola 18, Mussalo 20, Jumalniemi 30, Karhula 31, Helilä 32, Sunila 37, Tiutinen 39, Kalliokoski 40, Hovila 41, Koivula 42, Kierikkala 43, Korkeakoski 44 ja Eskola 45:ssä sijaitsevia alueita ja rakennuksia sekä saaria, joilla kaupunki katsoo olevan joko sellaisinaan tai sijaintinsa puolesta kokonaisuuden osana maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:ssä tarkoitettuja erityisiä arvoja. Kansalliseksi kaupunkipuistoksi haetun alueen yleispiirteinen rajaus on osoitettu liitekartassa 1.

Kansallisen kaupunkipuiston yleiset ominaisuudet ja rooli Suomen verkostossa

Kotka on kehittynyt ja syntynyt sekä joen että meren ääreen. Niiden vaikutus näkyy kaupungin rakenteessa, maisemassa ja historiassa. Leimallista Kotkalle ovat Kymijoki kalastus- ja teollisuushistorioineen sekä meri ja saaristo sota-, merenkulku- ja kaupankäyntihistorioineen. Historian eri kerrostumat ovat vieläkin nähtävissä Kotkan kansallisen kaupunkipuiston maisemassa ja ympäristössä. Ne on myös pyritty säilyttämään ja liittämään osaksi uudempaa kulttuuriympäristöä.

Kaupungin sijainti on antanut virikkeet sen tekniseen, taloudelliseen, yhteiskunnalliseen, poliittiseen ja henkisen kulttuurin kehitykseen. Kotkan kansallinen kaupunkipuisto pitää sisällään mittavan määrän suomalaista linnoitushistoriaa, jota ei mistään muualta löydy tässä laajuudessa. Myös alueen tuhatvuotinen kalastukseen liittyvä elinkeinotalous on jatkunut näihin päiviin saakka muuttuen virkistys- ja matkailupalveluiksi.

Kansallisen kaupunkipuiston alueella teollisuuden historiasta kertovat uittorakenteet, työväenasuntoalueet, tuotantolaitokset ja voimalaitokset ja satamat. Erityisesti teollisuuteen liittyvä työväen asuminen on esillä hienoina kokonaisuuksina eri aikakausilta. Tärkeä merkitys on myös arkkitehtuurin eri kerrostumilla sekä uusilla viheralueilla, jotka ovat muuttaneet teollisen satamakaupungin viihtyisäksi puistojen kaupungiksi. Monimuotoiset viheralueet liittävät kaupunkirakenteen ympäröivään luontoon. Ne muodostavat puistojen verkoston, jossa voi liikkua niin merenrantamaisemissa, taidenäyttelyssä, historiallisessa puutarhassa kuin aistikokemuksen varassa.

Kotkan kansallinen kaupunkipuisto toimii ekologisena käytävänä lähiseudun kansallispuistojen ja luonnonsuojelualueiden välillä. Se koostuu monipuolisesti viheralueiden muodostamasta viherrakenteesta ja vesialueiden muodostamasta sinirakenteesta. Sirpaleisen oloinen kaupunkipuistoalue eheytyy joki- ja merialueiden avulla yhtenäiseksi ja toimivaksi kaupunkitilaksi.

Kotkan rooli kansallisten kaupunkipuistojen verkostossa on säilyttää kertomus alun perin Itämeren ja Kymijoen antimien varaan syntyneestä linnoitus- ja rajakaupungista, joka sittemmin on vesivoiman ja hyvien satamiensa turvin kasvanut moni-ilmeiseksi satama- ja teollisuuskaupungiksi. Moderni Kotka on jokiluonnon sekä merenranta- ja saaristoluonnon monimuotoisuutta vaaliva vehreiden puistojen palvelukaupunki. Kaupungin eri vaiheita ilmentävät historialliset alueet ja monumentit sekä rakennus- ja puistoarkkitehtuurin tuotteet ovat keskeinen osa kansallista kaupunkia ja heijastelevat tämän päivän ja huomisen Kotkan henkistä ja fyysistä identiteettiä ja imagoa.

Kansallisen kaupunkipuiston erityiset arvot osa-alueittain

---

Alue 6: Ruotsinsalmi ja Lehmäsaari

Ruotsinsalmi on Suomen merkittävimpiä vedenalaisten muinaisjäännösten alueita. Ruotsinsalmen saaret rajaavat Ruotsinsalmen meritaistelupaikkaa, missä käytiin Pohjolan suurin meritaistelu Ruotsin ja Venäjän välillä 1789 ja 1790. Hävityn meritaistelun seurauksena Katariina Suuri määräsi Ruotsinsalmen linnoituskaupungin perustettavaksi. Meritaistelut jättivät jälkeensä lukuisia hylkyjä, joista tunnetuin on Ruotsinsalmen toisessa taistelussa uponnut Venäjän saaristolaivaston fregatti St. Nikolaus. Kansalliseen kaupunkipuistoon rajatulla alueella on myös muita hylkylöytöjä sekä todennäköisesti vielä paikantamattomia hylkyjä. Ruotsinsalmen alueella on myös useita arvokkaita puolustuslinnoitusrakenteita sekä muinaismuistokohteita.

Kansallisen kaupunkipuiston eteläisin saari – Lehmäsaari – on osa merenalaista pitkittäisharjua, jonka liepeet laajenevat avoimiksi hiekkarannoiksi. Saaren erikoisuus on Litorinameren aikainen simpukkamaakerros eli märgeli. Saari on myös kasvillisuutensa puolesta poikkeuksellisen edustava. Siellä on valtakunnallisesti arvokkaita ja Kotkan seudulle harvinaisia reheviä lehtoja ja erilaisia rantatyyppejä sekä luonnontilaisia hiekkarantoja, jotka ovat uhanalaisen meritataren ja otakilokin entisiä, mutta edelleen myös potentiaalisia kasvupaikkoja. Lehmäsaaressa on myös historiallisen ja esihistoriallisen ajan asutuksen jälkiä.

---

Ympäristöministeriön päätös

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt hakemuksen mukaisesti hakemuksessa esitettyjen erityisarvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi perustaa maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:ssä tarkoitetun kansallisen kaupunkipuiston. Kotkan kansallinen kaupunkipuisto käsittää alueita ja rakennuksia Kotkan kaupungin kaupunginosissa nro 1–4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 17, 18, 20, 30, 31, 32, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44 sekä 45. Kansallisen kaupunkipuiston aluerajaus on osoitettu päätöksen liitteenä olevilla kartoilla.

Ympäristöministeriön päätökseen on kaupunginhallituksen suostumuksella otettu seuraavat maankäyttö- ja rakennuslain 70 §:ssä tarkoitetut määräykset:

Kaupunki käynnistää asemakaavan tai asemakaavan muutoksen laatimisen Äijänvuoren, Katariinan Meripuiston, Meriniemen ns. kylpylähotellin korttelin ja Kymenlaakson keskussairaalan rannan alueille siten, että alueet osoitetaan virkistys- tai puistoalueiksi.

Kaupunki käynnistää asemakaavan tai asemakaavan muutoksen laatimisen arvokkaita rakennuksia ja ympäristöjä koskevan liiteluettelon kohteiden 27–57 alueille siten, että kohteiden kulttuurihistorialliset tai rakennustaiteelliset arvot suojellaan.

Alueen maankäyttöä ohjaavat voimassa olevat kaavat ja suojelupäätökset. Alueen kaavoituksessa ja muussa alueeseen vaikuttavassa suunnittelussa ja päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon Kotkan kansallisen kaupunkipuiston päätökseen otetut määräykset.

Alueen hoidon ja käytön kannalta tarpeelliset määräykset annetaan hoito- ja käyttösuunnitelmassa, jonka Kotkan kaupunki laatii myöhemmin ja toimittaa ministeriöön hyväksyttäväksi. Sen yhteydessä annetut määräykset eivät saa kohdistua yksityisten omistamiin alueisiin tai rakennuksiin, jolleivät omistajat tätä erikseen vaadi tai halua taikka anna tähän suostumusta.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kotkan kansallinen kaupunkipuisto sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaupunkimaisessa ympäristössä ja sisältää mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kulttuuri- ja luonnonmaiseman kauneusarvoja sekä historiallisia ominaispiirteitä. Alueeseen liittyy myös kaupunkikuvallisia, sosiaalisia ja virkistyksellisiä sekä luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyviä erityisarvoja. Kaupunkirakenteellisen sijainnin, yleisten ominaispiirteiden sekä säilytettävien ja hoidettavien erityisten arvojen puolesta alue täyttää kyseisessä lainkohdassa kansallisen kaupunkipuiston perustamiselle asetetut vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 2 momentin mukaan kansalliseen kaupunkipuistoon voidaan osoittaa alueita, jotka tämän lain mukaisessa kaavassa on osoitettu puistoksi, virkistys- ja suojelualueeksi, arvokkaaksi maisema-alueeksi tai muuhun kansallisen kaupunkipuiston kannalta sopivaan käyttöön. Kulttuuriperintöön liittyvät erityisarvot on suojeltu tai niiden hoito on turvattu joko erityissäännösten nojalla tai kaupungin omilla kaavoilla sekä maakuntakaavoilla. Luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen ja hoitoon liittyvät erityisarvot on turvattu pääasiassa Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevalla päätöksellä, luonnonsuojelulailla ja kaupungin omilla kaavoilla sekä maakuntakaavalla. Kansalliseen kaupunkipuistoon on lisäksi rajattu mukaan yhtäältä alueita, jotka asema- ja yleiskaavoissa on osoitettu puistoksi ja erilaisiksi virkistysalueiksi, sekä toisaalta alueita, jotka mainituissa kaavoissa on osoitettu alueella olevien yleisten ominaispiirteiden ja erityisten arvojen säilyttämisen ja hoitamisen kannalta sopivaan käyttöön. Myös tämän lainkohdan mukaiset edellytykset kansallisen kaupunkipuiston perustamiseksi ovat siten olemassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 70 §:n 1 momentin mukaan kansallisen kaupunkipuiston perustamispäätökseen voidaan kunnan suostumuksella ottaa alueen olennaisten arvojen säilyttämiseksi tarpeellisia määräyksiä. Muut alueen hoidon ja käytön kannalta tarpeelliset määräykset annetaan hoito- ja käyttösuunnitelmassa, jonka kunta laatii. Kotkan kansalliseen kaupunkipuistoon otetut määräykset kohdistuvat yksittäisiin arvorakennuksiin tai sellaisiin kaupungin omistuksessa oleviin alueisiin, joilla on lain tarkoittamia erityisiä arvoja, mutta joiden säilyttämistä ei ole kaupunkipuistoa perustettaessa riittävällä tavalla turvattu tai joiden nykyinen käyttö on maankäyttö- ja rakennuslain 2 momentin mukainen, mutta kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ei vastaa nykytilannetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 3 momentin mukaan kansalliseen kaupunkipuistoon osoitetaan ensi sijassa kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön omistuksessa olevia alueita. Muita alueita puistoon voidaan osoittaa omistajan suostumuksella. Omistajan suostumus ei ole kuitenkaan tarpeen sellaisen alueen osalta, jolle ei anneta 70 §:ssä tarkoitettuja määräyksiä perustamispäätöksessä tai hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Kansalliseksi kaupunkipuistoksi haetusta alueesta enin osa on Kotkan kaupungin ja muiden julkisyhteisöjen sekä valtion omistuksessa. Kotkan kansalliseen kaupunkipuistoon kuuluu rakennettua kulttuuriympäristöä, johon liittyviä rakennuksia ja alueita on laajalti yksityisomistuksessa. Nämä alueet rakennuksineen on osoitettu Kotkan kaupunginhallituksen hakemuksen liitekartassa, joka on ollut nähtävillä 10.6.–10.7.2013. Näihin, kuten ei muihinkaan yksityisten omistamiin alueisiin, ei kohdistu perustamispäätöksen yhteydessä annettuja määräyksiä.

Ympäristöministeriön soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 68, 69, 70 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kuutsalon osakaskunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin kaupunkipuisto on perustettu osakaskunnan omistamalle maa- ja vesialueelle. Ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan osakaskunnan oikeudenkäyntikulut.

Osakaskunta on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että valituksessa mainitut alueet eivät täytä maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n mukaisia edellytyksiä, jonka mukaan kansalliseen kaupunkipuistoon liitettävän alueen on oltava kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluva alue.

Nyt kyseessä oleva osakaskunnan alue on pääasiassa vesilain (587/2011) 1 luvun 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua vesialuetta.

Vesialueet kuuluvat Kymenlaakson maakuntakaavassa Maaseutu ja luonto -alueelle sekä myös merialueelle. Kotkan yleiskaavassa Kuutsalon saaristoalueen osalta on jo nimenkin perusteella kyse saaristoalueesta. Myös saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 3 §:n mukaan saaristoon katsotaan kuuluviksi sellaiset merialueen saaret, joihin ei ole kiinteää tieyhteyttä. Tämä koskee koko Kuutsalon saaristoa ja Lehmäsaarta.

Osakaskunnan maa- ja vesialue on varsin kaukana Kotkan kaupunkikeskustasta. Alue ei ole varsinaista kaupunkimaista ympäristöä.

Kaupunkipuiston rajausta tehtäessä alueen omistajien suostumuksella on ratkaiseva merkitys sille, voidaanko osakaskunnan vesialue sisällyttää kaupunkipuistoon. Osakaskunnan vesialueen jättäminen pois kaupunkipuistoon kuuluvista alueista ei heikennä kaupunkipuistolla tavoiteltuja päämääriä.

2. A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin kaupunkipuisto on perustettu Lehmäsaareen sekä tuon saaren ja Kotkan kaupungin väliselle vesialueelle. Ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Ympäristöministeriö on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella lausunut seuraavaa:

Kuutsalon osakaskunnalla on Kotkan edustan merialueella omistuksessaan yhteensä noin 9 700 hehtaaria maa- ja vesialueita. Kotkan kansallisen kaupunkipuiston pinta-ala on puolestaan noin 2 400 hehtaaria, johon on rajattu osakaskunnan vesialuetta noin 260 hehtaaria. Lehmäsaari, jonka pinta-ala on 128,5 hehtaaria, on pääosin Kotkan kaupungin omistuksessa. Ympäristöministeriön päätöksen rajaus näiden alueiden osalta perustuu Kotkan kaupunginhallituksen hakemukseen, jossa on osoitettu, että kyseisellä alueella on laissa tarkoitettuja erityisiä arvoja ja että niiden säilyminen on turvattu siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää.

Kuutsalon osakaskunnan muistutuksesta johtuen kansallisen kaupunkipuiston hakemusvalmistelusta vastaavat tahot ovat järjestäneet kaksi erillistä neuvottelua (3.9.2013 ja 7.11.2013) osakaskunnan edustajien kanssa. Neuvottelujen perusteella kansallisen kaupunkipuiston rajausta on supistettu Kuutsalon osakaskunnan vesialueiden osalta Kuutsalon saaren suunnalla. Vastaavasti osakaskunnan esityksestä kansalliseen kaupunkipuistoon on rajattu laajemmin kaupungin omistamia vesialueita Mussalon suunnalta.

Kansallisen kaupunkipuiston päätöksen rajaus Ruotsinsalmen merialueella perustuu ympäristöministeriön 14.12.2010 vahvistamassa Kymenlaakson maakuntakaavassa osoitettuihin tunnettujen merenalaisten muinaismuistokohteiden eli hylkylöydösten keskittymään sekä kaavassa osoitettuihin muinaismuistoalueisiin (SM) sekä näitä koskeviin suunnittelumääräyksiin. Ne sijoittuvat Museoviraston muinaismuistolain (295/1963) perusteella määrittämälle Ruotsinsalmen meritaistelualueelle. Kuutsalon osakaskunnan kansalliseen kaupunkipuistoon rajatulla, Lehmäsaaren edustan vesialueella sijaitsee Ruotsinsalmen meritaistelualueen merkittävin, tunnettujen puuhylkyjen keskittymä. Näin ollen ympäristöministeriöllä on ollut lakiin perustuva oikeus rajata alue kansalliseen kaupunkipuistoon alueen historiallisten ominaispiirteiden perusteella.

Lehmäsaari, joka on pääosin kaupungin omistuksessa, on mainitussa kaavassa osoitettu arvokkaaksi geologiseksi muodostumaksi ja tärkeäksi pohjavesialueeksi. Saarella on myös muinaismuistokohteita sekä suojeltu lehto. Lehmäsaari on kookkaana, lähes rakentamattomana, poikkeuksellisen runsaasti maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuja luonnon monimuotoisuuteen liittyviä erityisiä arvoja sisältävänä saarena, kaupunkipuiston arvokkaimpia luontokokonaisuuksia. Kaupungin pääsaarelta, Kotkansaarelta, suuntautuu sinne vilkasta virkistyskäyttöä. Näin ollen saarella on myös kansallisen kaupunkipuiston perustamisedellytysten mukaisesti erityistä virkistyskäyttöarvoa.

Ympäristöministeriö on perustamispäätöstä tehdessään katsonut, että Lehmäsaari sekä sitä ympäröivä Kuutsalon osakaskunnan vesialue kuuluvat sekä maisemallisesti, kaupunkikuvallisesti, vesiliikenteellisesti että kaupungin synty- ja kehityshistoriallisesti maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaupunkimaiseen ympäristöön. Näin ollen perusteet niiden rajaamiselle osaksi kansallista kaupunkipuistoa Kotkan kaupungin hakemuksessaan esittämässä laajuudessa ovat olleet päätöshetkellä olemassa myös kyseisen lainkohdan kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvuuden vaatimuksen osalta. Meritie ja Kymijoki ovat olleet lähtökohdat kaupungin synnylle ja kasvulle. Lehmäsaaren ja Mussalon välisellä merialueella on edelleenkin vilkkaasti liikennöity meriväylä, joka kulkee Kuutsalon saaren sivuitse aina Kantasatamaan ja Kymijoen suulla ja varrella sijaitseville teollisuuslaitoksille asti. Lisäksi merialueeseen kohdistuu erittäin vilkasta virkistysveneilyä. Lehmäsaari sijaitsee lisäksi kutakuinkin samalla etäisyydellä kaupungin pääsaaren, Kotkansaaren, rannasta kuin Mussalon satama. Lehmäsaari on nykyisin luonteeltaan kaupunkilaisten suosima lähivirkistysalue ja sillä on kaupunkikeskustan läheisenä, pääosin rakentamattomana, saarena myös huomattava kaupunkikuvallinen merkitys.

Lehmäsaari on rajattu osaksi kansallista kaupunkipuistoa ennen muuta siellä olevien luonnon monimuotoisuuteen liittyvien erityisten arvojen perusteella sekä niiden säilyttämiseksi ja hoitamiseksi. Kotkan kansalliseen kaupunkipuistoon kuuluu myös muita luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta arvokkaita alueita, joista urbaani kaupunkimaisuus itse alueelta puuttuu. Taajamille tyypillisen urbaanisen kaupunkimaisuuden puuttuminen kyseisenlaisilta alueilta ei ole peruste siihen, etteivätkö kyseiset alueet kuuluisi kaupunkimaiseen ympäristöön. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että Lehmäsaari on saariston kehityksen edistämisestä (494/1981) annetun lain mukaan 3 §:n mukaan saaristoa.

Maakuntakaavojen nimet tai keskinäiset aluerajaukset eivät voi olla perusteena arvioitaessa jonkin alueen kuulumista maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaupunkimaiseen ympäristöön. Kyseinen lainkohta ei myöskään edellytä kansallisen kaupunkipuiston rajaamista pelkästään kaavojen mukaisille taajamatoimintojen alueille. Kyseisten alueiden kuuluminen kaupunkimaiseen ympäristöön on arvioitu Kotkan kansallisen kaupunkipuiston hakemuksen valmistelun yhteydessä.

Vesilain sääntelyllä ei ole merkitystä sen kannalta, kuuluuko valituksenalainen alue maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaupunkimaiseen ympäristöön. Kotkan kansallisen kaupunkipuiston alueesta valtaosa on vesialuetta, koska mainitun lainkohdan mukaiset erityiset arvot, kyseenä olevassa tapauksessa hylyt, sijoittuvat vesialueille.

Kansalliseen kaupunkipuistoon osoitetaan ensi sijassa kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön omistuksessa olevia alueita. Muita alueita puistoon voidaan osoittaa vain omistajan suostumuksella. Omistajan suostumus ei kuitenkaan ole tarpeen sellaisen alueen osalta, jolle ei anneta 70 §:ssä tarkoitettuja määräyksiä perustamispäätöksessä tai hoito- ja käyttösuunnitelmassa.

Valituksenalaisten alueiden osalta tällaisia määräyksiä ei päätöksessä ole annettu. Kansallisen kaupunkipuiston alueelle ei ole vielä laadittu eikä hyväksytty hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Määräyksiä ei hoito- ja käyttösuunnitelmassa voida jatkossakaan antaa ilman omistajan suostumusta muille kuin julkisyhteisöjen omistamille maille.

Kuutsalon osakaskunnan omistamien alueiden, jotka edustavat vain pientä osaa osakaskunnan omistuksista, liittäminen kansalliseen kaupunkipuistoon on ollut omistajan kannalta kohtuullista. Vaikka suostumusta ei ole ollut tarpeen maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n perusteella pyytää Kuutsalon osakaskunnalta, on osakaskuntaa kuultu ja sen kanssa myös neuvoteltu valmistelun yhteydessä. Osakaskunta on kuulemisen yhteydessä antamansa muistutuksen ja sen jälkeen käytyjen neuvottelujen avulla voinut vaikuttaa kansallisen kaupunkipuiston rajaukseen paitsi omistamiensa alueiden niin myös koko Ruotsinsalmen meritaistelualueen osalta.

Kotkan kaupunginhallitus on selityksessään viitannut ympäristöministeriön lausunnossa esitettyyn ja vaatinut, että valitus hylätään.

Kuutsalon osakaskunta on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Mahdollisia historiallisia hylkyjä on alueella vain muutamia. Nämä hylyt eivät ole kaupunkilaisten näkyvillä eikä niiden tarkkoja sijainteja ole tarkoitus edes julkaista.

Kun yksityinen alue liitetään vastoin alueen omistajan tahtoa kansalliseen kaupunkipuistoon, ei tuolle alueelle voida laatia käyttö- ja hoitosuunnitelmaa. Käyttö- ja hoitosuunnitelman noudattamatta jättäminen alueella haittaa kaupunkipuistolle asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Tällainen pakolla liitetty alue on näennäinen. Sillä ei ole kaupunkipuistolle tavoiteltua arvoa tai merkitystä.

Osakaskunnalle ei alueensa kuulumisesta kaupunkipuistoon ole mitään hyötyä. Osakaskunnan alueen liittämisestä kaupunkipuistoon tulee todennäköisesti myöhemmin olemaan haittaa osakaskunnalle ja sen kaupunkipuistoon liitetyn alueen käyttämiselle yhteisaluelain tarkoittamalla tavalla osakkaiden hyväksi.

Kaupunkipuistoon kuuluvalla osakaskunnan alueella on ammattimaisessa käytössä olevia isorysäpaikkoja. Lisäksi Lehmäsaaren länsirannalla kaupunkipuistoon liitetyllä alueella sijaitsee kolme osakaskunnan tärkeimmistä nuotta-apajista. Alueen pohja on aikoinaan raivattu soveltuvaksi nuotta-apajakäyttöön.

Osakaskunta on vielä täydentänyt vastaselitystään ja toimittanut lisäselvitystä.

A on antanut vastaselityksen ja sen yhteydessä valituksen täydennyksen. Vastaselityksessä on A:n valitusoikeuden osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

A:n valitusoikeus perustuu ensinnäkin päätöksen lainvastaisuuteen. Toiseksi A on kertonut olevansa Kotkan kaupungin jäsen, Kuutsalon osakaskunnan osakas ja omistavansa tilan Kellokallio 285-422-6-52 Kuutsalon osakaskunnan hallinnoimalla alueella. A on lisäksi muun ohella viitannut kuntalain (365/1995) ja perustuslain 20 §:n säännöksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n valitus jätetään tutkimatta.

2. Kuutsalon osakaskunnan valitus hylätään.

3. Kuutsalon osakaskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A:n valitus

Koska maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole erikseen säädetty valitus­oikeudesta kansallisen kaupunkipuiston perustamista koskevassa asiassa, maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 6 momentti huomioon ottaen muutoksenhaussa noudatetaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Tämän vuoksi valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain säännösten mukaan.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Kiinteistötietojärjestelmästä saatavan selvityksen mukaan A:n valituksessa tarkoitettu tila Kellokallio ei sijaitse nyt hyväksytyn Kotkan kansallisen kaupunkipuiston alueella, vaan lähimmilläänkin noin kolmen kilometrin päässä puiston alueesta. Tähän nähden ympäristöministeriön päätös ei vaikuta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa. Merkitystä valitusoikeuden kannalta ei muutenkaan ole sillä, että A:n omistamaan tilaan kuuluu Kuutsalon osakaskunnan hallinnoimia osuuksia yhteisiin alueisiin. Koska valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesti, ei A:lla ole valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että hän on Kotkan kaupungin jäsen. Tämän vuoksi ja kun perustuslain 20 §:n sääntely ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, A:n valitus on jätettävä tutkimatta.

Yhteisaluelain 25 §:n mukaan asiassa, jossa osakaskunta on asianosaisena tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa, myös osakkaalla on oikeus käyttää puhevaltaa omalla kustannuksellaan omasta osuudestaan sen estämättä, mitä laissa muualla säädetään. A:n valituksessaan esittämät näkökohdat on tämän vuoksi otettu huomioon osakaskunnan valitusta tukevana lausuntona.

2. Osakaskunnan valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvan alueen kulttuuri- tai luonnonmaiseman kauneuden, luonnon monimuotoisuuden, historiallisten ominaispiirteiden tai siihen liittyvien kaupunkikuvallisten, sosiaalisten, virkistyksellisten tai muiden erityisten arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi voidaan perustaa kansallinen kaupunkipuisto.

Pykälän 2 momentin mukaan kansalliseen kaupunkipuistoon voidaan osoittaa alueita, jotka mainitun lain mukaisessa kaavassa on osoitettu puistoksi, virkistys- tai suojelualueeksi, arvokkaaksi maisema-alueeksi tai muuhun kansallisen kaupunkipuiston tarkoituksen kannalta sopivaan käyttöön.

Pykälän 3 momentin mukaan puistoon osoitetaan ensi sijassa kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön omistuksessa olevia alueita. Muita alueita puistoon voidaan osoittaa omistajan suostumuksella. Omistajan suostumus ei ole kuitenkaan tarpeen, jos puiston perustamispäätöksessä tai hoito- ja käyttösuunnitelmassa ei anneta aluetta koskevia 70 §:ssä tarkoitettuja määräyksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 70 §:n 1 momentin mukaan kansallisen kaupunkipuiston perustamispäätökseen voidaan kunnan suostumuksella ottaa alueen olennaisten arvojen säilyttämiseksi tarpeellisia määräyksiä. Muut alueen hoidon ja käytön kannalta tarpeelliset määräykset annetaan hoito- ja käyttösuunnitelmassa, jonka kunta laatii.

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään Kotkan kaupungin hakemuksesta päättänyt Kotkan kansallisen kaupunkipuiston perustamisesta. Aluerajauksen laajuus ilmenee ympäristöministeriön päätöksen liitteenä olevien hakemusasiakirjojen liitekartoista.

Valitus kohdistuu pääosin kaupunkipuiston alueeseen 6 Ruotsinsalmi ja Lehmäsaari. Alue on pääosin vesialuetta. Alue on kaupunkipuiston erityisiä arvoja koskevan kuvauksen mukaan Suomen merkittävimpiä vedenalaisten muinaisjäännösten alueita Ruotsinsalmen meritaistelussa uponneiden hylkyjen vuoksi. Lehmäsaari on kuvauksen mukaan osa merenalaista pitkittäisharjua. Saarella on kuvauksen mukaan valtakunnallisesti arvokkaita ja Kotkan seudulle harvinaisia reheviä lehtoja ja erilaisia rantatyyppejä sekä luonnontilaisia hiekkarantoja sekä historiallisen ja esihistoriallisen ajan asutuksen jälkiä.

Asiassa on edellä lausuttu huomioon ottaen ensin otettava kantaa siihen, onko Kotkan kansallinen kaupunkipuisto perustettu maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvan alueen mainitussa momentissa yksilöityjen arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi. Tämän jälkeen on arvioitava, onko valituksessa tarkoitetut alueet osoitettu sanotun pykälän 2 momentissa tarkoitetulla tavalla maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavassa puistoksi, virkistys- tai suojelualueeksi, arvokkaaksi maisema-alueeksi tai muuhun kansallisen kaupunkipuiston tarkoituksen kannalta sopivaan käyttöön ja täyttyvätkö alueen pykälän 3 momentissa asetetut edellytykset alueiden maanomistuksen osalta.

Kansallisen kaupunkipuiston perustamista on Ruotsinsalmen ja Lehmäsaaren osa-alueen osalta perusteltu merialueella sijaitseviin hylkyihin liittyvillä erityisillä arvoilla ja niiden merkityksellä osana Kotkan kaupungin historiaa. Lehmäsaaren sisällyttämistä kansalliseen kaupunkipuistoon on lisäksi perusteltu saaren luonnonarvoilla. Nämä ympäristöministeriön päätöksessä mainitut seikat ovat maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 1 momentin tarkoittamia arvoja, jotka ovat voineet olla perusteena kansallisen kaupunkipuiston perustamiselle. Kun otetaan huomioon ne seikat, joilla ympäristöministeriö on perustellut valituksessa tarkoitettujen alueiden sisällyttämistä Kotkan kansallisen kaupunkipuiston alueisiin, täyttyvät edellytykset puiston perustamiselle myös kokonaisuutena arvioiden.

Valituksessa kyseessä olevat alueet on siten voitu sisällyttää Kotkan kansalliseen kaupunkipuistoon riippumatta siitä, onko kyseisiä alueita pidettävä kaikilta osin kaupunkimaisina. Merkitystä asian kannalta ei siten ole sillä, minkä nimisiin kokonaisuuksiin alue maakuntakaavassa kuuluu tai minkä nimisen yleiskaavan alueella saari sijaitsee. Merkitystä ei liioin ole sillä, miten saariston kehityksestä annetussa laissa on määritelty saaristo eikä sillä, että kyseessä on suurelta osin vesilain tarkoittama vesialue.

Kuutsalon osakaskunnalle kuuluvalla alueella kaupunkipuistosta on voimassa Kotkan yleiskaava, jonka saaristo-osa on ympäristöministeriön 15.1.1988 vahvistama. Lehmäsaari on yleiskaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR). Merialueeseen ei Kotkan yleiskaavassa kohdistu erityisiä aluevarauksia. Mainittuja kaavamerkintöjä on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 2 momentin vaatimukset täyttävinä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 70 §:n 1 momentin mukaan kansallisella kaupunkipuistolla voi olla maankäytön kannalta sitovia oikeusvaikutuksia ainoastaan siltä osin kuin alueelle on hyväksytty hoito- ja käyttösuunnitelma. Kansallisen kaupunkipuiston oikeusvaikutukset määräytyvät siten olennaisilta osiltaan hoito- ja käyttösuunnitelman määräyksinä. Tällaista suunnitelmaa ei ole kaupunkipuistossa päättämisen yhteydessä hyväksytty. Maankäyttö- ja rakennuslain 68 §:n 3 momentin mukaan suunnitelma voidaan jatkossakin hyväksyä ilman maanomistajan suostumusta ainoastaan kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön omistuksessa oleville alueille. Mainittuihin seikkoihin nähden päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että osakaskunnalle aiheutuisi kaupunkipuiston perustamisesta kohtuutonta haittaa.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja kun ympäristöministeriö on muutoinkin tehdessään päätöksen kansallisen kaupunkipuiston perustamisesta toiminut sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja sen rajoissa, ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti (433/1999), osakaskunnan valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.

 
Julkaistu 12.2.2016