Muu päätös 486/2016

Poliisin pääkaupunkiseutulisää koskeva asia

Antopäivä: 16.2.2016
Taltionumero: 486
Diaarinumero: 482/3/13

Asia Palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta koskeva valitus

Valittaja A ja hänen 34 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.1.2012 nro 13/0004/2

Asian aikaisempi käsittely

A asiakumppaneineen on Suojelupoliisille 30.12.2010 tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että Suojelupoliisi suorittaa oikaisuvaatimuksen tekijöille pääkaupunkiseutulisät vuosien 2007–2010 ajanjaksolta viivästyskorkoineen.

Suojelupoliisi on vuodesta 2003 maksanut pääkaupunkiseutulisää vain palveluksessaan oleville pääkaupunkiseudulla työskenteleville samoja tai samanarvoisia töitä tekeville poliisiviran haltijoille. Mitään hyväksyttävää perustetta pääkaupunkiseutulisän maksamiselle vain poliisiviran haltijoille ei ole esitetty.

Suojelupoliisi on 10.1.2011 ensisijaisesti jättänyt oikaisuvaatimuksen työtuomioistuimen toimivaltaan kuuluvana tutkimatta. Vaikka pääkaupunkiseutulisästä on tehty sisäasiainministeriön päätökset 6.3.2003 ja 20.4.2005, lisän maksaminen on ollut osa poliisin uuttaa palkkausjärjestelmää koskevaa virkaehtosopimusosapuolten yhteisymmärrystä vuonna 2002. Kysymys on virkaehtosopimuksen tulkinnasta ja soveltamisesta, mikä kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan. Lisäperusteluna tutkimatta jättämiselle Suojelupoliisi on todennut oikaisuvaatimuksen olevan niin yksilöimätön, ettei siihen voi antaa yksilöityä päätöstä.

Toissijaisesti Suojelupoliisi on hylännyt oikaisuvaatimuksen. Pääkaupunkiseutulisän maksaminen perustuu sisäasiainministeriön päätökseen, josta Suojelupoliisilla ei ole mahdollisuutta poiketa. Sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisää koskevan päätöksen mukaan lisää maksetaan tiettyjen virkojen haltijoille, joihin vaatimuksen tekijät eivät kuulu. Vaatimuksen tekijät eivät ole muutenkaan sellaisessa asemassa, että heille pitäisi vaatimuksessa mainituilla perusteilla maksaa kyseistä lisää. He tekevät eri työtä ja erilaista työtä kuin poliisiviran haltijat, joille lisää maksetaan. Pääkaupunkiseutulisä on osa poliisivirkamiesten kokonaispalkkaa, jota on tarkasteltava kokonaisuutena. Eri virkamiehille maksetaan muutenkin erilaisia lisiä, joista pääkaupunkiseutulisä on yksi monien joukossa.

Merkitään, että oikaisuvaatimusta on edeltänyt A:n ja hänen asiakumppaneittensa Helsingin käräjäoikeuteen 12.7.2010 jättämä kanne koskien muun ohella tasa-arvolakiin sekä yhdenvertaisuuslakiin perustuvaa hyvitystä ja vahingonkorvausta. Käräjäoikeus on päätöksellään 29.9.2011 jättänyt asian lepäämään ja päättänyt jatkaa asian käsittelyä sen jälkeen, kun työtuomioistuin on antanut käräjäoikeuden pyytämän lausunnon ja Helsingin hallinto-oikeus on antanut ratkaisun kantajien valitukseen Suojelupoliisin oikaisuvaatimuksesta antamaan päätökseen. Työtuomioistuin on lausunnossaan 20.10.2011 käräjäoikeudelle todennut, että käräjäoikeudessa vireillä olevan jutun ratkaisemiseksi ei ole saatavissa vastausta virkaehtosopimuksen sisällöstä sillä tavoin kuin työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Tämän vuoksi työtuomioistuin ei enemmälti ottanut kantaa käräjäoikeuden lausuntopyynnössä esitettyihin kysymyksiin.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on valittanut Suojelupoliisin päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen vaatien Suojelupoliisin päätöksen kumoamista ja asian palauttamista Suojelupoliisin käsiteltäväksi.

Valittajat ovat uudistaen oikaisuvaatimuksessa esittämänsä vaatineet Suojelupoliisia suorittamaan valittajille pääkaupunkiseutulisää vuosilta 2007–2010 korkolain mukaisine korkoineen. Suojelupoliisin mukaan asia kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan. Asiassa ei ole kuitenkaan kysymys virkaehtosopimuksen tulkinnasta. Valittajat eivät ole väittäneet, että virkaehtosopimuksen pääkaupunkiseutulisää koskeva määräys olisi sinänsä pätemätön. Valittajat ovat ainoastaan katsoneet, että kunkin heidän osaltaan määräyksen soveltaminen johtaa syrjintään ja tasapuolisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen. Valittajien vaatimus pääkaupunkiseutulisän maksamisesta perustuu tasa-arvolakiin, yhdenvertaisuuslakiin ja valtion virkamieslain 11 §:ään sekä niiden sisältämään syrjintäkieltoon sekä tasapuolisen kohtelun velvoitteeseen.

Suojelupoliisi on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon ja siinä ensisijaisesti vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta.

A asiakumppaneineen on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt väitteen pääkaupunkiseutulisää koskevan vaatimuksen käsittelyn kuulumisesta työtuomioistuimen toimivaltaan, hylännyt valituksen sekä suullista käsittelyä ja eräiden henkiöiden toimenkuvien luovuttamista koskevan pyynnön.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(…)

2. Hallinto-oikeuden toimivalta

Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa. Valtion virkamieslain 52 §:n 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun viranomaisen päätökseen saadaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Työtuomioistuin on lausunnossaan 20.10.2011 numero 115, johon sekä valittajat että Suojelupoliisi ovat viitanneet, todennut, että sen käsityksen mukaan virkaehtosopimusten maininta pääkaupunkiseutulisästä sisältää vain toteamuksen siitä, että pääkaupunkiseutulisä on yksi poliisihallinnon palkkausjärjestelmään kuuluvista palkkatekijöistä, ja lisän maksuperusteet ovat yksinomaan sisäasianministeriön poliisiosaston päätöksen varassa. Poliisiosaston päätöksiä pääkaupunkiseutulisästä ei ole tehty valtion virkaehtosopimusasetuksen 7 §:ssä tarkoitettuina virkaehtosopimuksen soveltamisohjeina, vaan ne on tehty valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla. Lainkohdassa on lausunnon mukaan annettu viranomaiselle toimivalta päättää eräissä tapauksissa sellaisista virkasuhteen ehdoista, jotka eivät perustu virkaehtosopimukseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että pääkaupunkiseutulisän maksaminen Suojelupoliisin eräille poliisimiehille vuosina 2007–2010 ei perustu virkaehtosopimukseen, vaan sisäasiainministeriön poliisiosaston päätökseen. Pääkaupunkiseutulisän maksamista koskevan asian ratkaiseminen ei siten edellytä virkaehtosopimuksen tulkintaa tai soveltamista. Asiassa saa tehdä valtion virkamieslain 52 §:n mukaisen oikaisuvaatimuksen, johon annetusta päätöksestä tehdyn valituksen tutkiminen kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

3. Suullinen käsittely ja vaadittu selvitys eräiden virkamiesten toimenkuvasta

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Kun otetaan huomioon asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys ja pääasian ratkaisun jäljempänä ilmenevä peruste, on suullista käsittelyä pyydetyssä tarkoituksessa pidettävä asiassa ilmeisen tarpeettomana. Samasta syystä hallinto-oikeus katsoo, että selvityksen hankkiminen vastaselityksessä mainittujen henkilöiden toimenkuvista ei ole asian ratkaisemiseksi tarpeellista.

4. Valitus

4.1 Suojelupoliisin oikaisuvaatimuksen tutkimatta jättämisestä

Hallinto-oikeus toteaa edellä kohdassa 2 esitetyin perusteluin, että Suojelupoliisi ei ole voinut jättää oikaisuvaatimusta tutkimatta sillä päätöksessä esittämällään perusteella, että asia koskee virkaehtosopimuksen tulkintaa tai soveltamista ja sen ratkaiseminen kuuluu siksi työtuomioistuimelle. Kun otetaan huomioon asian laatu ja se, ettei ole ilmennyt, että hallintolain 22 §:n 1 momentin mukainen asiakirjan täydennyskehotus olisi oikaisuvaatimuksen tekijöille annettu, Suojelupoliisi ei ole voinut jättää oikaisuvaatimusta tutkimatta myöskään yksilöimättömänä. Näin ollen Suojelupoliisin päätös on kumottava siltä osin kuin oikaisuvaatimus on jätetty tutkittavaksi ottamatta.

4.2 Suojelupoliisin toissijainen päätös oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä ja valituksen tutkiminen siltä osin

Suojelupoliisi on päätöksessään jättää oikaisuvaatimus tutkimatta lausunut myös, että siltä osin kuin Suojelupoliisin olisi otettava asiaan kantaa, se hylkäisi oikaisuvaatimuksen, sekä esittänyt perusteet tälle kannalleen. Tämä sekä valittajien vastaselityksessään esittämä pyyntö ratkaista ensisijaisesti kysymys valittajien oikeudesta pääkaupunkiseutulisään huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että asiaa ei ole palautettava oikaisuvaatimuksen ratkaisemista varten Suojelupoliisille uudelleen käsiteltäväksi, vaan Suojelupoliisin päätöksestä tehty valitus voidaan myös tarpeettoman viivytyksen välttämiseksi ottaa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi siitä lähtökohdasta, että Suojelupoliisi on päätöksellään asiallisesti ja oikeudellisesti sitovalla tavalla hylännyt oikaisuvaatimuksen. Asiassa tulee hallinto-oikeudessa tutkittavaksi, onko valittajilla oikeus saada vaatimansa pääkaupunkiseutulisät.

Suojelupoliisin mukaan vastaselityksessä esitetty vaatimus vahvistustuomion antamisesta on jätettävä tutkimatta, koska se on esitetty vasta valitusajan jälkeen. Hallinto-oikeus toteaa, että myös valituksessa on vaadittu sen selvittämistä, onko valittajilla oikeus pääkaupunkiseutulisään vuosilta 2007–2010. Vaatimusta ei näin ollen siitäkään syystä ole jätettävä tutkimatta mainitulla perusteella.

4.3 Asiassa sovellettavat keskeiset säännökset

Valtion virkamieslain 11 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti niin, ettei ketään perusteettomasti aseteta toisiin nähden eri asemaan syntyperän, etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolen, sukupuolisen suuntautumisen, uskonnon, vakaumuksen, vammaisuuden, iän taikka poliittisen tai ammattiyhdistystoiminnan taikka muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) sekä eräiden muiden syrjintäperusteiden osalta yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).

Yhdenvertaisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Pykälän 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä);

3) henkilön tai ihmisryhmän arvon ja koskemattomuuden tarkoituksellista tai tosiasiallista loukkaamista siten, että luodaan uhkaava, vihamielinen, halventava, nöyryyttävä tai hyökkäävä ilmapiiri (häirintä);

4) ohjetta tai käskyä syrjiä.

Yhdenvertaisuuslain 7 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitettuna syrjintänä ei pidetä tavoitteeltaan oikeutettua ja oikeasuhtaista erilaista kohtelua, joka perustuu työtehtävien laatua ja niiden suorittamista koskeviin todellisiin ja ratkaiseviin vaatimuksiin.

Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 44/2003 vp) 6 ja 7 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan välitön syrjintä määriteltäisiin 6 §:n 2 momentin 1 kohdassa direktiivien sanamuodon mukaisesti. Välitöntä syrjintää olisi se, että jotakuta kohdellaan 1 momentissa mainittujen seikkojen perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa. Epäsuotuisammalla kohtelulla tarkoitettaisiin sellaista kohtelua, joka aiheuttaa yksilölle haittaa, kuten esimerkiksi saamatta jääneitä etuisuuksia, taloudellista tappiota, valinnanmahdollisuuksien vähenemistä tai vastaavaa verrattuna siihen, miten jotakuta muuta kohdellaan vertailukelpoisessa tilanteessa. Hallituksen esityksen mukaan syrjinnästä ei olisi kysymys, kun käyttäytymisen perusteena olevalla säännöksellä, määräyksellä tai käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Työntekijöiden eri asemaan asettamista ei siten voitaisi perustaa työnantajan noudattamaan vakiintuneeseen käytäntöön, ellei menettelyn perusteena olisi ehdotetun 7 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu työhön liittyvä todellinen vaatimus. Näin ollen oikeutettu epäsuotuisa kohtelu olisi mahdollista ainoastaan säännöksessä mainittujen tavoitteelle ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyille keinoille asetettujen edellytysten täyttyessä. Syrjintänä ei pidettäisi sellaista 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuun syrjintäperusteeseen liittyvää erilaista kohtelua, jonka perusteena on työtehtävien laatuun ja niiden suorittamiseen liittyvä todellinen ja ratkaiseva vaatimus. Sääntely vastaisi työsopimuslain 2 luvun 2 §:n 1 momenttia, jonka mukaan työntekijöiden eri asemaan asettamisen tulee perustua hyväksyttävään syyhyn. Hyväksyttävää syytä arvioidaan työhön liittyvien ja työn tekijälleen asettamien todellisten vaatimusten perusteella. Työhön liittyviä vaatimuksia voidaan niin ikään arvioida työnantajan toiminnan luonnetta vasten.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 8 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on pidettävä tässä laissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja soveltaa palkka- tai muita palvelussuhteen ehtoja siten, että työntekijä tai työntekijät joutuvat sukupuolen perusteella epäedullisempaan asemaan kuin yksi tai useampi muu työnantajan palveluksessa samassa tai samanarvoisessa työssä oleva työntekijä.

4.4 Pääkaupunkiseutulisä

Sisäasiainministeriön sekä JUKO ry:n, Palkansaajajärjestö Pardia ry:n ja Valtion erityispalvelujen ammattiliitto VAL ry:n välillä 29.11.2002 tehdyssä tarkentavassa virkaehtosopimuksessa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta 2 §:ssä on seuraava määräys: "Poliisihallinnon palkkausjärjestelmässä kuukausipalkka muodostuu tehtävän vaativuuden mukaisesta peruspalkasta, henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvasta suoritusosasta, kokemusosasta, olosuhdeosasta, siirtymälisästä, pääkaupunkiseutulisästä, mahdollisesta takuuosasta sekä tämän sopimuksen allekirjoituspöytäkirjassa mainituista lisistä." Määräys on ollut samansisältöisenä voimassa osapuolten kesken 9.11.2007 allekirjoitetussa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa.

Pääkaupunkiseutulisän maksuperusteista on määrätty sisäasiainministeriön poliisiosaston valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n ja valtion virkaehtosopimusasetuksen 9 §:n nojalla 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemissä päätöksissä. Niiden mukaan pääkaupunkiseutulisää saavat päätöksistä lähemmin ilmenevät Helsingin, Espoon ja Vantaan kihlakuntien poliisilaitosten poliisimiehet ja valtakunnallisten yksiköiden poliisimiehet, joiden virkapaikka on Helsingissä, Espoossa tai Vantaalla.

Suojelupoliisi on esittänyt pääkaupunkiseutulisän syntyyn johtaneista syistä seuraavaa:

"Pääkaupunkiseudulla toimiville poliisiviran haltijoille on maksettu korkeampaa palkkaa kuin muualla työskenteleville poliiseille ainakin 1980-luvulta asti. Tähän aikaan korkeampi palkka toteutettiin niin, että kun pääkaupunkiseudulle perustettiin poliisin virka, sen palkkaluokka määritettiin korkeammaksi kuin jos vastaava virka olisi perustettu muualle Suomeen. Jos virka perustettiin Helsinkiin, ero muualle Suomeen perustettavaan vastaavaan virkaan oli yleensä noin kaksi palkkaluokkaa ja jos se perustettiin Vantaalle tai Espooseen, ero oli yleensä noin yksi palkkaluokka.

Menettelyyn on ollut monta syytä. Merkittävimmät niistä ovat olleet, että pääkaupunkiseudun poliisivirkoihin on ollut hyvin vähän jos lainkaan hakijoita, minkä lisäksi virassa vähän aikaa toimineet nuoret virkamiehet ovat usein hakeutuneet töihin muualle Suomeen heti kun siihen on ollut mahdollisuus. Tämä on johtunut siitä, että poliisin uralle hakeutuvat nuoret ovat pitäneet poliisiviran hoitamista pääkaupunkiseudulla raskaana ja vaativampana kuin muualla. Sen lisäksi he ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että pääkaupunkiseudulla asuminen on ollut kalliimpaa eikä täällä ole ollut vastaavia mahdollisuuksia hankkia lisätuloja kuin monella muulla paikkakunnalla.

Poliisihenkilökunnan suuri vaihtuvuus ja avoinna olevien virkojen suuri määrä ovat vaikeuttaneet poliisin tehtävien hoitamista pääkaupunkiseudulla. Korkeampi palkka on jossain määrin korjannut vaikeaa tilannetta.

Poliisin toimistotyöntekijöiden osalta vastaavaa hankaluutta ei ole ilmennyt. Näihin tehtäviin on aina ollut tarpeeksi hakijoita eikä tehtävissä ole ollut liiallista vaihtuvuutta, joten korotettua palkkaa ei ole ollut tarvetta maksaa muille kuin poliisiviranhaltijoille.

Poliisin palkkausjärjestelmä uudistettiin kokonaan vuonna 2002 tehdyllä virkaehtosopimuksella. Uudistus oli valtionhallinnossa erittäin edistyksellinen ja sen läpi vieminen kesti useita vuosia. Asiaa oli valmisteltu vuodesta 1993 lukien. Uudistuksesta neuvoteltiin pitkään eri henkilöstöryhmiä edustaneiden ammattiliittojen välillä ennen kuin sopimuksesta päästiin yksimielisyyteen. Lopulta asiasta sovittiin virkaehtosopimuksella vuona 2002. Uusi palkkausjärjestelmä otettiin käyttöön 1.3.2003. Se koski koko poliisihallintoa."

4.5 Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Sisäasianministeriön edellä selostettujen 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten nojalla pääkaupunkiseutulisää tulee maksaa Suojelupoliisissa vain niille poliisimiehille, joiden virkapaikka on Helsingissä, Espoossa tai Vantaalla.

Valittajien mukaan pääkaupunkiseutulisää on yhdenvertaisuussyistä maksettava myös heille, koska pääasiallinen peruste lisän maksamiselle on pääkaupunkiseudun muita alueita kalliimpi kustannustaso ja koska valittajat tekevät kokonaan tai osittain samoja ja samankaltaisia työtehtäviä kuin osa pääkaupunkiseutulisää saavista Suojelupoliisin poliisivirkamiehistäkin.

Hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuutta koskeva lainsäädäntö sisältää vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Tämän nojalla voidaan katsoa, että kansalaisia, kuten tässä tapauksessa virkamiehiä, ei saa asettaa esimerkiksi palkkauksen osalta keskenään erilaiseen asemaan, jos he ovat oikeudellisesti katsoen samanlaisessa tilanteessa ja tekevät samaa tai samanarvoista työtä.

Suojelupoliisi on esittänyt päätöksessään perusteena oikaisuvaatimuksen hylkäämiselle muun ohella sen, että pääkaupunkiseutulisän maksaminen perustuu sisäasianministeriön päätökseen, josta Suojelupoliisilla ei ole mahdollisuutta poiketa. Hallinto-oikeus toteaa, että Suojelupoliisi on oikaisuvaatimuksen tekijöihin nähden työnantajan asemassa ja että työnantajan on muun ohella palkkauksessa otettava huomioon yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset. Näin ollen se, että pääkaupunkiseutulisän maksaminen perustuu ministeriön päätökseen, ei sellaisenaan muodosta perustetta oikaisuvaatimuksen hylkäämiselle.

Valituksessa esitetyn perusteella ainakin osa valittajista tekee Suojelupoliisissa sisällöltään pitkälti samanlaisia tehtäviä kuin jotkut Suojelupoliisin poliisimiehet. Tähän nähden asiassa on arvioitava se, onko Suojelupoliisin poliisimiesten ja niin sanotussa siviilivirassa olevien valittajien toisistaan poikkeava virkamiesasema hyväksyttävä peruste sille, että pääkaupunkiseutulisää maksetaan sisäasiainministeriön päätöksen sanamuodon mukaisesti vain poliisimiehille, vai onko myös valittajilla yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset huomioon ottaen oikeus pääkaupunkiseutulisään.

Suojelupoliisin selvityksestä ilmenee, että valittajat eivät Suojelupoliisin siviilivirkamiehinä ole lainsäädännön perusteella samassa asemassa kuin Suojelupoliisin poliisilain tarkoittamat poliisimiehet. Suojelupoliisin poliisiorganisaatio täyttää lakisääteistä tehtäväänsä ja toimii keskeisesti poliisimiesten toimivaltuuksien, poliisikoulutuksen ja poliisimiehille asetettujen velvollisuuksien varassa. Poliisimiehet ovat valtion virkamiehinä eri asemassa kuin muut valtion virkamiehet. Poliisimiesten erilainen asema perustuu erityisesti poliisilakiin ja myös esitutkintalaki ja pakkokeinolaki sisältävät määräyksiä poliisien asemasta. Valittajilla ei ole poliisimiehille kuuluvaa yleistä poliisin toimivaltaa, poliisille kuuluvaa oikeutta tiedonhankintaan, toimivaltaa esitellä tai ratkaista poliisin ratkaistavaksi kuuluvia hallinnollisia asioita eikä heillä ole poliisimiehille kuuluvia virkavelvollisuuksia. Suojelupoliisin mukaan siviilivirkamies ei voi toimia poliisimiehen sijaisena.

Valittajat eivät ole Suojelupoliisissa poliisimiehen viroissa, vaan niin sanotuissa siviiliviroissa. Valittajat ovat virkamiehinä lähtökohtaisesti erilaisessa asemassa poliisimiehiin verrattuna. Ainakin osa valittajista ja poliisimiehistä tekee Suojelupoliisissa keskenään samoja tai samankaltaisia töitä, vaikka he ovatkin eri viroissa. Poliisimiehillä on virka-asemansa perusteella kuitenkin oikeus ja velvollisuus tehdä laajalti sellaisia Suojelupoliisin tehtäviin kuuluvia tehtäviä, joiden tekemiseen valittajilla ei ole toimivaltaa. Tässä suhteessa valittajien oikeudellinen asema poikkeaa olennaisella tavalla poliisimiesten oikeudellisesta asemasta, eikä heidän ja poliisimiesten ole katsottava tekevän samaa työtä, vaikka tehtävät sisällöltään pitkälti samanlaisia olisivatkin. Pääkaupunkiseutulisän maksamisen tavoitteena on asiassa esitetyn mukaan pyrkimys turvata poliisien saatavuus poliisivirkoihin pääkaupunkiseudulla ja vähentää alueella taloudellisista syistä tapahtuvaa haitalliseksi koettua poliisien suurta vaihtuvuutta. Hallinto-oikeus katsoo, että Suojelupoliisilla on ollut työhön ja virka-asemaan liittyvä todellinen ja ratkaiseva peruste maksaa pääkaupunkiseutulisää vain poliisivirkamiehille. Asiassa ei ole esitetty sellaista perustetta, jonka mukaan mainitun, hyväksyttävänä pidettävän tavoitteen saavuttamiseksi maksettavaa palkanlisää poliisimiehille olisi pidettävä virkamiesten tasapuolisen kohtelun vastaisena taikka syrjivänä sukupuolen perusteella tai syrjivänä muutoinkaan. Hallinto-oikeus katsoo, ettei Suojelupoliisin päätös hylätä valittajien pääkaupunkiseutulisän saamista koskeva vaatimus ole esitetyillä yhdenvertaista kohtelua koskevilla valitusperusteilla lainvastainen. Näin ollen ei ole syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen siltä osin kuin Suojelupoliisi on hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Ismo Räisänen ja Ilkka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suojelupoliisin päätökset kumotaan ja pääkaupunkilisät maksetaan vaaditun mukaisesti. Lisäksi valittajat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut palkkasyrjintää koskevan päätöksensä yksinomaan poliisivirkamiehillä oleviin poliisin toimivaltuuksiin tarkastelematta lainkaan, käyttävätkö pääkaupunkiseutulisää saavat poliisiviranhaltijat Suojelupoliisissa siviilivirkamiehistä poikkeavaa poliisin toimivaltaansa, ja jos käyttävät, niin miltä osin.

Riidatonta on, että pääkaupunkiseutulisän maksaminen Suojelupoliisissa perustuu yksinomaan henkilön sijoittamiseen poliisivirkaan. Tosiasiallisilla työtehtävillä tai niihin liittyvillä toimivaltuuksilla ei ole pääkaupunkiseutulisän maksamisen kannalta merkitystä. Tosiasialliset työtehtävät ja niihin liittyvät toimivaltuudet on otettu huomioon jo virkamiesten sijoittamisessa eri palkkaluokkiin. Jotta poliisin toimivallalla voisi asiassa olla ylipäänsä jotain merkitystä, Suojelupoliisi on velvollinen näyttämään, että poliisivirkamiehet ja siviiliviran haltijat tekevät poliisin erilaisen toimivallan johdosta käytännössä erilaista työtä, mikä oikeuttaa palkkasyrjinnän.

Hallinto-oikeus on todennut, että "pääkaupunkiseutulisän tavoitteena on asiassa esitetyn mukaan pyrkimys turvata poliisien saatavuus poliisivirkoihin pääkaupunkiseudulla ja vähentää alueella taloudellisista syistä tapahtuvaa haitalliseksi koettua poliisien suurta vaihtuvuutta". Riippumatta siitä, mikä on alun perin mahdollisesti ollut lisän tarkoitus, on selvää, että mainittu perustelu ei ole miltään osin merkityksellinen. Suojelupoliisilla on todistustaakka rekrytointiongelmista. Suojelupoliisilla on velvollisuus kohdella palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti.

Valittajat ovat pääkaupunkiseutulisän maksamisperusteiden suhteen täysin samassa asemassa kuin pääkaupunkiseutulisää saavat poliisiviranhaltijat. Pääkaupunkiseutulisän ainoa todellinen syy on pääkaupungin kalliimmat asumiskustannukset.

Suojelupoliisi on antanut valituksen johdosta selityksen. Valitus tulee jättää tutkimatta.

Pääkaupunkiseutulisä ei ole korvannut kalliinpaikanlisää. Pääkaupunkiseutulisällä korvattiin se, että aikaisemmin pääkaupunkiseudulle perustettavan poliisiviran palkkaluokka määrättiin korkeammaksi kuin muualle Suomeen perustettavan vastaavan poliisiviran palkkaluokka olisi määrätty. Kalliinpaikanlisä sen sijaan sisällytettiin uuden palkkausjärjestelmän mukaisiin peruspalkkoihin.

Pääkaupunkiseutulisästä on sovittu poliisien palkkausta koskevassa virkaehtosopimuksessa. Siksi sen tulkintaa ja pätevyyttä koskevat kysymykset kuuluvat työtuomioistuimen eivätkä hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hallinto-oikeus on hylännyt siellä esitetyn tutkimattajättämisvaatimuksen sillä perusteella, että pääkaupunkiseutulisän maksaminen perustuu ainoastaan sisäasiainministeriön poliisiosaston päätökseen. Kyseinen päätös on kuitenkin tehty alun perin 6.3.2003 osana virkaehtosopimusratkaisua. Päätöksen tekeminen oli edellytys sille, että virkamiesjärjestö suostui allekirjoittamaan uutta palkkausjärjestelmää koskevan virkaehtosopimuksen, ja päätöksen tekemisestä sovittiin virkaehtosopimusosapuolten kesken etukäteen. Siten se on osa virkaehtosopimusta.

Suojelupoliisilla on ollut perusteet jättää oikaisuvaatimus tutkimatta myös sillä perusteella, että vaatimukset olivat yksilöimättömät.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Suojelupoliisi on vielä antanut lisäselityksen, johon A asiakumppaneineen on vastannut.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt asiassa työtuomioistuimen lausunnon.

Työtuomioistuin on varattuaan sisäministeriölle, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle, Palkansaajajärjestö Pardia ry:lle ja Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL: ry:lle tilaisuuden tulla asiassa kuulluiksi antanut 23.6.2015 äänin 4–2 seuraavan lausunnon:

"Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa vallitsee erimielisyys siitä, onko sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Sisäministeriö työnantajan edustajana sekä poliiseja edustava Palkansaajajärjestö Pardia ry ovat lausunnoissaan yhdenmukaisesti katsoneet, että pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset ovat osa virkaehtosopimusta. Lisäksi Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry on asettunut tälle kannalle. Nämä virkaehtosopimukseen osalliset ovat korostaneet sitä, että pääkaupunkiseutulisä mainitaan useassa sopimusmääräyksessä kokonaispalkkaan vaikuttavana tekijänä, lisästä on sovittu virkaehtosopimusneuvottelujen yhteydessä, ja lisän maksamista koskeva työnantajan päätös on ollut edellytys koko palkkausjärjestelmäuudistuksen toteutukselle. Myös Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n lausunnon on katsottava tukevan edellä esitettyjä näkemyksiä.

Työtuomioistuimessa on aiemminkin käsitelty tapauksia, joissa on ollut kysymys siitä, onko sopimuksen ulkopuolinen asiakirja tullut osaksi virka- tai työehtosopimusta (ks. esim. TT 2010:135, 2010:4, 2007:66, 2007:67, 1988:170 ja 1980:38). Työtuomioistuin katsoo, että tällainen sopimuksen ulkopuolinen asiakirja voidaan katsoa osaksi virka- tai työehtosopimusta, jos osapuolet ovat yksimielisesti näin tarkoittaneet ja olosuhteet kokonaisuutena arvioiden muutoinkin tätä puoltavat.

Nyt käsiteltävässä asiassa sekä työnantaja että virkamiehiä edustava liitto ovat tarkoittaneet pääkaupunkiseutulisää koskevien päätösten olevan osa virkaehtosopimuskokonaisuutta. Merkitystä on näissä olosuhteissa myös päätösten syntyhistoriaan liittyvillä edellä selostetuilla seikoilla sekä sillä, että tarkentava virkaehtosopimus sisältää useita viittauksia pääkaupunkiseutulisään kokonaispalkkaan vaikuttavana tekijänä. Näillä perusteilla työtuomioistuin katsoo, että sillä ei ole aihetta poiketa virkaehtosopimukseen osallisten yhteneväisestä kannasta. Siten työtuomioistuin esittää lausuntonaan, että sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten on katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta. (Vrt. samaa asiaa koskeva TT 2011:115)"

Eri mieltä olleet työtuomioistuimen jäsenet lausuivat korkeimmalle hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa seuraavaa:

Nyt käsiteltävässä asiassa virkaehtosopimuksen osapuolet ovat esittäneet osin moniselitteisiä kannanottoja pääkaupunkiseutulisän asemasta poliisitoimen palkkausjärjestelmää koskevassa virkaehtosopimuksessa. Julkisalojen koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry ei ole lausunnossaan lainkaan ottanut kantaa sille esitettyyn kysymykseen. Järjestön edustaja ei ole myöskään saapunut asian suulliseen valmisteluistuntoon, jossa järjestöllä olisi ollut tilaisuus täsmentää lausuntoaan. Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n kirjallisessa lausunnossa asia on jätetty enemmän tai vähemmän avoimeksi. Valmisteluistunnossa järjestö on asettunut kannalle, jonka mukaan pääkaupunkiseutulisä on virkaehtosopimuksen osa. Työnantajaa edustava sisäministeriö ja Palkansaajajärjestö Pardia ry ovat lausunnoissaan selvimmin katsoneet, että pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset ovat osa virkaehtosopimusta.

Osapuolten lausunnoissa on tuotu esiin, että pääkaupunkiseutulisä mainitaan useassa sopimusmääräyksessä kokonaispalkkaan vaikuttavana tekijänä, että lisästä on sovittu virkaehtosopimusneuvottelujen yhteydessä ja että lisän maksamista koskeva työnantajan päätös on ollut edellytys koko palkkausjärjestelmäuudistuksen toteutukselle.

Tämän johdosta vähemmistö totesi, että työ- ja virkasuhteen ehdot yleensäkin perustuvat useisiin eri säännöstyslähteisiin. On siten tavallista, että esimerkiksi työpaikalla noudatettava työaika perustuu joiltakin osin työ- tai virkaehtosopimuksen määräyksiin ja muilta osin työaikalakiin, johon työehtosopimuksessa tai virkaehtosopimuksessa on viitattu. Työtuomioistuimen ratkaisukäytännössä on myös katsottu, ettei kaikki sopimusneuvottelujen yhteydessä syntynyt aineisto ilman muuta tule työehtosopimuksen tai virkaehtosopimuksen osaksi. Näin on ollut ratkaisussa TT 2010:135, joka koski palkkausjärjestelmäneuvottelujen yhteydessä esitettyjä laskelmia. Samalla tavoin on ratkaisussa TT 2010:4 arvioitu virkaehtosopimusneuvottelujen yhteydessä syntynyttä, työnantajapäätökseksi otsikoitua asiakirjaa, joka oli kanteen mukaan ollut virkaehtosopimusratkaisun syntymisen edellytys ja joka oli sen vuoksi tullut sopimuksen osaksi. Kannetta ei hyväksytty.

Jotta työ- tai virkaehtosopimuksen ulkopuolinen lähde tulisi sopimuksen osaksi, edellytetään jo sopimuksen lakisääteisen määrämuodon takia selkeää näyttöä tällaisen lähteen kytkennästä sopimukseen. Hyvänä esimerkkinä tästä ovat kunta-alan sopimukset, joissa on nimenomaisesti ilmaistu, mitkä lähteet ovat niin sanotun omaksumismääräyksen nojalla sopimuksen osia ja mistä asioista sopimukseen on otettu niin sanottu viittausmääräys vain tiedottavassa tarkoituksessa. Toisena esimerkkinä ovat paikallisesti sovittavat asiat, jotka tulevat työ- tai virkaehtosopimuksen osaksi sopimuksessa olevan nimenomaisen valtuutusmääräyksen perusteella. Nyt esillä olevassa tapauksessa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa ei ole ilmaistu edes sitä, missä järjestyksessä pääkaupunkiseutulisästä päätetään: viranomaispäätöksin, paikallisesti sopien vai jotenkin muuten.

Pääkaupunkiseutulisä on otettu käyttöön sisäasiainministeriön 6.3.2003 ja 20.4.2005 valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla tekemillä päätöksillä. Tässä lainkohdassa on annettu viranomaiselle toimivalta päättää eräissä tapauksissa sellaisista virkasuhteen ehdoista, jotka eivät perustu virkaehtosopimukseen. Tällaiset ehdot voivat täydentää virkaehtosopimusta, mutta ne eivät ole lain mukaan sen osa. Palkkausjärjestelmän osana pääkaupunkiseutulisä poikkeaa siten ratkaisevasti järjestelmän muista palkkatekijöistä, joiden perusteista on määräykset virkaehtosopimuksessa tai sen liitteissä.

Yhteenvetona työtuomioistuimen vähemmistö on todennut, että pääkaupunkiseutulisästä sinänsä on lukuisia mainintoja tarkentavassa virkaehtosopimuksessa ja sen kustannusvaikutukset on otettu huomioon arvioitaessa palkkausjärjestelmän uudistamisen yhteisiä kustannusvaatimuksia. Lisän määräytymisperusteet on kuitenkin muista palkkatekijöistä poiketen tarkoituksella jätetty työnantajapuolen yksipuolisesti päätettäväksi virkaehtosopimuksen ulkopuolella. Näin on menetelty siitä huolimatta, että pääkaupunkiseutulisän sisältö olisi ollut osapuolten keskenään määrättävissä, toisin kuin viitattaessa virkaehtosopimuksen ulkopuolisena lähteenä esimerkiksi johonkin työlakiin. Asiassa ei ole esitetty tarkempaa selvitystä siitä, miksi tavanomainen sopimusmenettely on tällä tavoin sivuutettu. Näin ollen vähemmistö on katsonut, ettei pääkaupunkiseutulisää voida pitää virkaehtosopimuksen osana. Pelkkä osapuolten ilmoitus toisenlaisesta tarkoituksestaan ei näissä olosuhteissa muuta johtopäätöstä, joka seuraa valituista menettelytavoista ja asiaan sovellettavista lainsäännöksistä.

Lopuksi vähemmistö on todennut, että ne pääkaupunkiseutulisän maksamista koskevat edellytykset ja soveltamista koskevat rajaukset, joiden väitetystä epäyhdenvertaisuudesta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eivät ole virkaehtosopimuksen osapuolten keskenään sopimia, vaan sisäasiainministeriön yksipuolisesti päättämiä. Vaikka pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset katsottaisiinkin virkaehtosopimuksen osaksi, mainittujen soveltamisrajausten arviointiin ei voida soveltaa tavanomaisia, esimerkiksi osapuolten yhteisestä tarkoituksesta johdettavia virkaehtosopimuksen tulkintaperusteita. Sen sijaan sisäasiainministeriön päätöksiä 6.3.2003 ja 20.4.2005 on vähemmistön käsityksen mukaan arvioitava sen mukaan, miten päätökset vastaavat viranomaistoimintaan kohdistuvia hallinnon lainalaisuutta ohjaavia periaatteita ja sääntelyjä. Kysymys on toisin sanoen siitä, onko virkaehtosopimuksen ulkopuolinen lähde sopusoinnussa toisten, niin ikään virkaehtosopimuksen ulkopuolisten lähteiden, kuten perustuslain ja valtion virkamieslain kanssa. Työtuomioistuimessa ei ole tiettävästi aikaisemmin tutkittu tällaista asetelmaa työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n mukaisena riita-asiana. Pääkaupunkiseutulisää koskevassa aikaisemmassa lausunnossaan TT 2011:115 työtuomioistuin on joka tapauksessa katsonut, ettei kannanotto tällaiseen asiaan kuulu työtuomioistuimelle siitä annetun lain 39 §:n mukaisena virkaehtosopimusolojen erityistä tuntemusta edellyttävänä kysymyksenä.

A asiakumppaneineen on antanut työtuomioistuimen lausunnon johdosta selityksen.

Työtuomioistuimen lausunnossa ei vähemmistön eriävää mielipidettä lukuun ottamatta ole otettu eikä voitukaan ottaa kantaa työtuomioistuimen tai korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan käsitellä pääasiaa. Lausunto on annettu enemmistöpäätöksellä 4–2 eri intressiryhmiä edustavien jäsenten äänin. Vähemmistön ovat muodostaneet intressiryhmistä riippumattomat jäsenet.

Työtuomioistuimen lausunto on perustunut siihen, että sisäasiainministeriö sekä Palkansaajajärjestö Pardia ry ovat työtuomioistuimelle antamissaan lausumissa esittäneet mielipiteenään, että liitot olisivat aikanaan vuonna 2002 tarkoittaneet pääkaupunkiseutulisää koskevien päätösten olevan osa virkaehtosopimuskokonaisuutta. Asiassa ei ole esitetty mitään näyttöä siitä, että osapuolet olisivat todella tarkoittaneet, että pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset tulevat osaksi virkaehtosopimuksen sopimuskokonaisuutta. Virkaehtosopimuksessa ei ole miltään osin kerrottu pääkaupunkiseutulisää koskevien päätösten kytkennästä sopimukseen, kuten olisi tullut tehdä, jotta virkaehtosopimuksen ulkopuolinen lähde voisi tulla sopimuksen osaksi.

Vaikka pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset vastoin käsitystä katsottaisiinkin osaksi virkaehtosopimusta, ei kyse tästä huolimatta ole työtuomioistuimen toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Kyse ei ole yhteisesti sovittujen virkaehtosopimuksen ehtojen tulkinnasta vaan sisäasiainministeriön yksipuolisten päätösten arvioinnista suhteessa valtion virkamieslakiin ja perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteisiin.

Työtuomioistuin on erityistuomioistuin, jonka toimivallan tulee ilmetä selvästi ja yksiselitteisesti laista. Työtuomioistuimella ei myöskään voi olla toimivaltaa asiassa, joka koskee yksinomaan pakottavan lainsäädännön tulkintaa. Oikeusohje ilmenee korkeimman oikeuden ratkaisusta KKO 2011:70.

Valittajien perusoikeudet edellyttävät, että korkein hallinto-oikeus katsoo olevansa toimivaltainen asiassa ja käsittelee jutun. Pääsy tuomioistuimeen on taattu perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa.

Valittajat ovat panneet asiaa koskevan juttunsa vireille käräjäoikeudessa vuonna 2010. Viimeistään työtuomioistuimen käräjäoikeudelle antaman lausunnon perusteella valittajat ovat voineet luottaa siihen, ettei työtuomioistuin ole asiassa oikea forum. Työtuomioistuimen käräjäoikeudelle antaman lausunnon ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon sisältyvän äänestyslausunnon perusteella voidaan päätellä, että työtuomioistuin mahdollisessa uudessa oikeudenkäynnissä tulee katsomaan, että asia ei kuulu sen toimivaltaan.

Suojelupoliisi on antanut työtuomioistuimen lausunnon johdosta selityksen.

Työtuomioistuimen lausunto tarkoittaa, että pääkaupunkiseutulisää koskeva erimielisyys kuuluu työtuomioistuimen tutkittavaksi. Valittajat ovat väittäneet, että koska heidän vaatimuksensa perustuu pakottavaan yhdenvertaisuuslainsäädäntöön, se ei voi kuulua työtuomioistuimen ratkaistavaksi. Tämä käsitys on väärä. Työtuomioistuin käsittelee myös pakottavaan yhdenvertaisuuslainsäädäntöön perustuvia vaatimuksia silloin, kun niiden kohteena on työ- tai virkaehtosopimuksessa sovittu asia. Samoin vaatimus, joka perustuu väitteeseen työ- tai virkaehtosopimuksen soveltamisen syrjivyydestä, kuuluu työtuomioistuimen tutkittavaksi. Myös se, ovatko työ- tai virkaehtosopimuksen määräys tai sen vaikutukset hyväksyttäviä tasapuolista kohtelua tai yhdenvertaisuutta koskevien säännösten valossa, kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vielä toimittaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisälausuman, joka on toimitettu Suojelupoliisille tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. A:n asiakumppaneineen tekemä valitus Suojelupoliisin päätöksestä jätetään tutkimatta.

2. A:n ja hänen asiakumppaneittensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu esikysymyksen ratkaisemiseksi

Esillä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko valittajilla oikeus vaatimaansa pääkaupunkiseutulisään niinä ajanjaksoina vuosina 2007–2010, joina he ovat toimineet Suojelupoliisin palveluksessa niin sanottuina siviilivirkamiehinä. Suojelupoliisin käsityksen mukaan valittajien vaatimusten tutkiminen ei kuulu hallintotuomioistuinten vaan työtuomioistuimen toimivaltaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden on tämän vuoksi ensin ratkaistava, voidaanko kysymys valittajien oikeudesta pääkaupunkiseutulisään ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä.

1.1 Sovellettavat säännökset

Perustuslain 98 §:ssä säädetään tuomioistuimista. Perustuslain 98 §:n 2 momentin mukaan yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Perustuslain 98 §:n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista säädetään lailla.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Valtion virkamieslain 52 §:n (750/1994) mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.

Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä virkaehtosopimuksella määrätään.

Edellä mainitun lain 5 §:n (371/2005) 1 momentin 3 kohdan mukaan virkaehtosopimukseen ovat sidotut ne virkamiesyhdistykset, jotka ovat tehneet virkaehtosopimuksen tai jälkeenpäin aikaisempien sopimukseen osallisten suostumuksella kirjallisesti siihen yhtyneet.

Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan virkaehtosopimuksessa sovittuja palvelussuhteen ehtoja huonommiksi määräämättä, mutta virkaehtosopimuksen muutoin estämättä, voi valtion talousarvion rajoissa virasto tai laitos määrätä virkamiestensä palkkauksista sekä myöntää virkamiehelle virkasuhteesta johtuvan luontoisedun.

Päätöksenteon aikaan voimassa olleen valtion virkaehtosopimuslain 25 §:n mukaan virkamies ei saa hakea muutosta 2 §:ssä tarkoitetussa asiassa taikka saattaa sitä oikaisuvaatimuksin käsiteltäväksi, jos hänellä tai virkamiesyhdistyksellä on oikeus panna asia vireille työtyötuomioistuimessa.

Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 1 momentin (252/1994) 1 kohdan mukaan työtuomioistuin käsittelee ja ratkaisee erikoistuomioistuimena työntekijöiden työehtosopimuksia ja virkamiesten virkaehtosopimuksia koskevat sekä työehtosopimuslakiin (436/1946), valtion virkaehtosopimuslakiin (664/1970), kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin (669/1970), evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista annettuun lakiin (968/1974), eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 10–13 lukuun, Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain (1166/1998) 12–16 lukuun ja tasavallan presidentin kansliasta annetun lain (100/2012) 7 ja 8 lukuun perustuvat riita-asiat, kun kysymys on työehto- tai virkaehtosopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta, sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta.

1.2 Sisäasiainministeriön päätökset pääkaupunkiseutulisästä

Sisäasianministeriön poliisiosasto on 20.4.2005 valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n (664/1070) ja valtion virkaehtosopimusasetuksen 9 §:n (497/1996) nojalla päättänyt pääkaupunkiseutulisän maksuperusteista seuraavaa:

Helsingin, Espoon ja Vantaan kihlakunnan poliisilaitoksen miehistöön, alipäällystöön ja päällystöön kuuluville poliisimiehille valvonta- (04) tai tutkintatehtävissä (08) sekä valtakunnallisten yksiköiden vastaaville poliisimiehille valvonta- (04) tai tutkintatehtävissä, joiden virkapaikka on Helsingissä, Espoossa tai Vantaalla, maksetaan pääkaupunkiseutulisää, jonka suuruus on Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen virkamiesten osalta 10 prosenttia vaativuusluokan 04.01 peruspalkasta kuukaudessa ja muiden yksiköiden virkamiesten osalta 75 prosenttia Helsingin poliisilaitoksessa maksettavasta pääkaupunkiseutulisästä.

Päätöksen mukaan peruskoulutuksessa olevalle opiskelijalle ei makseta pääkaupunkiseutulisää.

Päätös on tullut voimaan 1.3.2005 lukien ja se on voimassa toistaiseksi, kunnes toisin erikseen määrätään. Päätöksellä on kumottu aikaisempi sisäasiainministeriön 6.3.2003 tekemä päätös pääkaupunkiseutulisästä.

1.3 Työtuomioistuimen lausunto korkeimmalle hallinto-oikeudella ja aikaisemmin käräjäoikeudelle

Työtuomioistuin on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tässä asiassa antamassaan lausunnossa (TT 2015:55) todennut, että asiassa vallitsee erimielisyys siitä, onko sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Työtuomioistuin on virkaehtosopimukseen osallisia kuultuaan katsonut, ettei sillä ole aihetta poiketa virkaehtosopimukseen osallisten yhteneväisestä kannasta. Työtuomioistuin on esittänyt lausuntonaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että edellä mainittujen sisäasianministeriön päätösten on katsottava olevan osa mainittua tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Työtuomioistuimen lausunto on annettu äänestyksen (4–2) jälkeen. Työtuomioistuimen vähemmistö olisi katsonut, ettei pääkaupunkiseutulisää voida pitää virkaehtosopimuksen osana.

Työtuomioistuin on tähän asiaan liittyvässä Helsingin käräjäoikeudessa vireillä olevassa palkkasyrjintää ynnä muuta koskevassa asiassa käräjäoikeudelle antamassaan lausunnossa (TT 2011:115) todennut, ettei käräjäoikeudessa vireillä olevan jutun ratkaisemiseksi ole saatavissa vastausta virkaehtosopimuksen sisällöstä sillä tavoin kuin työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Pääkaupunkiseutulisästä on mainita tarkentavan virkaehtosopimuksen 2 §:ssä. Muita määräyksiä pääkaupunkiseutulisän maksamisesta ei virkaehtosopimuksessa ole. Lisän maksuperusteista on määrätty sisäasiainministeriön poliisiosaston 6.4.2003 ja 20.4.2005 antamissa päätöksissä, joissa on myös asetettu ne rajoitukset, joita kantajat ovat käräjäoikeudessa väittäneet syrjiviksi.

Käräjäoikeudelle annetusta lausunnosta ilmenee edelleen, että työtuomioistuimen käsityksen mukaan virkaehtosopimuksessa oleva maininta pääkaupunkiseutulisästä sisältää vain toteamuksen siitä, että mainittu lisä on yksi poliisihallinnon palkkausjärjestelmään kuuluvista tekijöistä. Lisän maksuperusteet ovat sen sijaan yksinomaan ministeriön päätöksen varassa. Ministeriön voimassa olevaa ja aikaisempaa päätöstä ei ole annettu valtion virkaehtosopimusasetuksen 7 §:ssä tarkoitettuina virkaehtosopimuksen soveltamisohjeina, vaan päätökset on tehty valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla. Mainitun lainkohdan mukaan viranomaisella on toimivalta päättää eräissä tapauksissa sellaista virkasuhteen ehdoista, jotka eivät perustu virkaehtosopimukseen.

1.4 Osapuolten käsitys toimivaltaisesta tuomioistuimesta

Suojelupoliisi on katsonut, että sisäasiaministeriön päätökset pääkaupunkiseutulisän maksamisesta ovat osa virkaehtosopimuksen syntymistä koskevaa ja sen osapuolten välistä yhteisymmärrystä, vaikka päätökset ovat muodollisesti erillisiä. Sisäasiainministeriön päätöksiä on pidettävä osana virkaehtosopimusta. Tämän vuoksi pääkaupunkiseutulisän tulkintaa ja pätevyyttä koskevat kysymykset kuuluvat työtuomioistuimen eivätkä hallintotuomioistuinten toimivaltaan.

Valittajat ovat puolestaan katsoneet, että asiassa on kysymys sisäasiainministeriön yksipuolisesti tekemien päätösten laillisuuden arvioinnista. Työtuomioistuimella ei ole asiassa toimivaltaa, koska asialla ei ole liittymää yhteisesti sovitun virkaehtosopimuksen ehtojen tulkintaan. Valittajien vaatimus pääkaupunkiseutulisän maksamisesta perustuu pakottavaan lainsäädäntöön eli tasa-arvolakiin, yhdenvertaisuuslakiin ja valtion virkamieslain 11 §:ään ja erityisesti näiden lakien sisältämään syrjintäkieltoon ja tasapuolisen kohtelun vaatimukseen. Yksinomaan pakottavaan lainsäädäntöön perustuva vaatimus ei kuulu työtuomioistuimen toimivaltaan.

Valittajat ovat lisäksi viitanneet perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuun oikeuteen saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Työtuomioistuimen antamien lausuntojen perusteella on lisäksi epävarmaa, pitääkö työtuomioistuin itseään toimivaltaisena käsittelemään valittajien vaatimuksia, jotka saattavat olla osaksi myös vanhentuneita. Valittajat ovat katsoneet, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee tässä tilanteessa käsitellä asia valittajien tuomioistuimeen pääsyn takaamiseksi.

1.5 Hallintotuomioistuinten toimivaltaa koskeva oikeudellinen arviointi

Valtion virkamieslain 52 §:stä ilmenee, että hallintotuomioistuin on toimivaltainen asiassa, joka koskee virkamiehelle virkasuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta yleensä vain silloin, kun asia ei kuulu työtuomioistuimen toimivaltaan. Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 1 momentista puolestaan ilmenee, että työtuomioistuin käsittelee ja ratkaisee erityistuomioistuimena virkamiesten virkaehtosopimuksia koskevat riita-asiat, kun kysymys on virkaehtosopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta, sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisihallinnon palkkausjärjestelmän mukainen kuukausipalkka muodostuu tarkentavan virkaehtosopimuksen 2 §:ssä mainituista eristä, joihin kuuluu muun muassa pääkaupunkiseutulisä. Mainittu lisä mainitaan tämän lisäksi ainakin tarkentavan virkaehtosopimuksen takuuosaa koskevassa 7 §:ssä ja työaikakorvauksia koskevassa 10 §:ssä.

Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla viranomainen voi tietyissä tapauksissa päättää sellaisista virkasuhteen ehdoista, jotka täydentävät virkaehtosopimusta. Pelkästään se seikka, että pääkaupunkiseutulisän maksamisen perusteista on erikseen päätetty virkaehtosopimuksen ulkopuolella, ei estä pitämästä päätöksiä virkaehtosopimuksen osana.

Asiakirjoista ilmenee, että pääkaupunkiseutulisä kuuluu osana uudistettuun poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmää ja sitä on käsitelty virkaehtosopimusneuvotteluissa. Lisä mainitaan useassa virkaehtosopimuksen kohdassa. Lisään vuonna 2005 tehdystä muutoksesta on niin ikään neuvoteltu ja sovittu tarkentavan virkaehtosopimuksen osapuolten kesken. Asiassa on tämän lisäksi työtuomioistuimen lausuntoa annettaessa työtuomioistuimessa selvitetty, että virkaehtosopimukseen osalliset sisäministeriö ja virkamiehiä edustava palkansaajajärjestö Pardia ry ovat tarkoittaneet pääkaupunkiseutulisää koskevien päätösten olevan osa virkaehtosopimusta.

Edellä olevan perusteella on esikysymykseen ratkaisuna katsottava, että pääkaupunkiseutulisä on osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta. Valittajien vaatimus koskee tämän vuoksi virkaehtosopimuksen tulkintaa ja soveltamista. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä valittajien esittämällä perusteella, että mainitun lisän maksaminen olisi syrjivää, eikä myöskään sillä perusteella, että valittajien arvion mukaan asian ottaminen käsiteltäväksi hallintolainkäytön järjestyksessä turvaisi tässä vaiheessa heidän oikeuttaan asian saattamiseksi käsiteltäväksi tuomioistuimessa. Valittajien vaatimusten käsittely ei siten kuulu hallinto-oikeuden eikä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Koska hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut tutkia A:n asiakumppaneineen tekemää valitusta, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava. Suojelupoliisin 10.1.2011 tekemä päätös, jolla se on ensisijaisesti jättänyt A:n asiakumppaneineen tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta, jää siis voimaan.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon presidentti Pekka Vihervuori yhtyi:

"Tutkin valituksen.

Suojelupoliisi on esittänyt, että vaikka pääkaupunkiseutulisästä on muodollisesti päätetty sisäasianministeriön päätöksillä, lisän maksaminen on ollut osa virkaehtosopimusosapuolten yhteisymmärrystä. Tästä johtuen esillä oleva asia koskee Suojelupoliisin mukaan virkaehtosopimuksen tulkintaa ja soveltamista ja kuuluu siten työtuomioistuimen toimivaltaan. Työtuomioistuin on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa katsonut, että sisäasianministeriön päätösten on katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta solmittua tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Katson, että jos pääkaupunkiseutulisää koskevia määräyksiä pidetään työtuomioistuimen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaisesti osana tarkentavaa virkaehtosopimusta, kuuluu myös valittajien ja Suojelupoliisin välinen erimielisyys valittajien oikeudesta pääkaupunkiseutulisään sillä perusteella, että pääkaupunkiseutulisän saamisen edellytyksiä on pidettävä tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisina tai syrjivinä, työtuomioistuimen eikä hallintotuomioistuinten toimivaltaan. Toisin kuin Korkeimman oikeuden tuomiossa KKO 2011:70, johon valittajat ovat täällä viitanneet, esillä olevassa asiassa on kysymys oikeudesta palkkasaatavaan, ei vahingonkorvauksesta sillä perusteella, että palkkasaatava on jäänyt saamatta.

Pidän hyvin tulkinnanvaraisena sitä, voidaanko pääkaupunkiseutulisää koskevia määräyksiä pitää osana tarkentavaa virkaehtosopimusta. Virkaehtosopimuksen lakisääteisen määrämuodon on katsottava asettavan rajoituksia sille, milloin virkaehtosopimuksen osana voidaan pitää sen ulkopuolisesta lähteestä ilmenevää. Lisäksi sisäasiainministeriö on määrännyt pääkaupunkiseutulisästä nimenomaisesti valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella, eli sisäasiainministeriö on käyttänyt mainitun lainkohdan mukaista mahdollisuutta määrätä virkamiesten palkkauksista virkaehtosopimuksen estämättä virkaehtosopimusta paremmiksi. Lainkohdassa viranomaiselle on annettu toimivaltaa päättää eräissä tapauksissa sellaisista virkasuhteen ehdoista, jotka eivät perustu virkaehtosopimukseen.

Valittajat ovat heitä työtuomioistuimen lausunnosta täällä kuultaessa tuoneet esille, että asian jättäminen tutkimatta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaarantaa vakavasti valittajien oikeutta saada asiansa tuomioistuimessa käsitellyksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Valittajat ovat viitanneet muun ohella vaatimustensa vanhentumiseen sekä siihen, että työtuomioistuimen lausunto on annettu äänestyksen jälkeen.

Katson tässä tulkinnanvaraisessa tilanteessa, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia valitus sen varmistamiseksi, että valittajien pääsy tuomioistuimeen toteutuu.

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö."

 
Julkaistu 16.2.2016