Muu päätös 533/2016

Jätelain mukaista asiaa koskeva valitus (Rauman seutu)

Antopäivä: 18.2.2016
Taltionumero: 533
Diaarinumero: 432/1/15

Asia Jätelain mukaista asiaa koskeva valitus

Valittaja Ympäristöpakka Oy

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 22.12.2014 nro 14/0382/1

Asian aikaisempi käsittely

Porin seudun jätelautakunta on päätöksellään 12.2.2014 päättänyt osoittaa Eurajoen kunnan alueella syntyvän jätelain 32 §:n mukaisen kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen vastaanottopaikaksi 1.5.2014 alkaen Rauman seudun jätehuoltolaitoksen Hevossuon jäteaseman tai muut Rauman seudun jätehuoltolaitoksen osoittamat vastaanottopaikat.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ympäristöpakka Oy:n valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavien lainkohtien sisältöä

Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen).

Jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalveluissa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1–3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1–4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan on lisäksi järjestettävä asumisessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely. Maa- ja metsätaloudessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely kuuluu kunnan vastuulle, jollei kysymys ole kohtuuttomasta määrästä jätettä.

Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Jätelain 31 §:n mukaan jätteen kuljettajan on toimitettava jäte jätteen haltijan tai viranomaisen osoittamaan paikkaan.

Hallituksen esityksen jätelaiksi (HE 199/2010 vp) mukaan jätelain 35 §:ssä säädetään, että kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen kuuluva jäte on toimitettava kunnan määräämään loppukäsittelyyn tai hyödyntämiseen. Säännös vastaa aiemman jätelain 13 §:n 1 momentin mukaista säännöstä. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa kunnan oikeus ja mahdollisuudet huolehtia sille säädetyn jätehuoltotehtävän hoitamisesta. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätteen toimituspaikka määrätään yleensä urakkasopimuksessa. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätteen toimituspaikka voidaan määrätä esimerkiksi 37 §:ssä tarkoitetussa kunnan päätöksessä tai kunnan jätehuoltomääräyksissä.

Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille tässä laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.

Hallituksen esityksen jätelaiksi (HE 199/2010 vp) mukaan 43 §:n säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että kuntien jätehuoltopalvelujen tuotantoa koskevat yhtiöittämisjärjestelyt vastaavat perustuslain vaatimuksia. Kunnat ovat käytännössä jo pitkään hoitaneet jätehuoltoon liittyvät tehtävänsä osakeyhtiöiden, liikelaitosten tai kuntayhtymien kautta. Näistä vain osakeyhtiöt ovat perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla yksityisiä. Säännöksessä tarkoitetun siirron kohteena voisivat olla vain jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät, kuten jätteen vastaanotto, sekä näihin välittömästi liittyvät muut hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Säännöksessä mainittuihin kunnan palvelutehtäviin liittyvää julkisen vallan käyttöä, kuten esimerkiksi jätehuoltomaksujen perusteita koskevaa päätöksentekoa, kuljetusjärjestelmästä päättämistä tai jätehuoltomääräysten antamista, ei säännöksen nojalla voida siirtää kuntien omistamalle yhtiölle.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Asiassa saatu selvitys

Porin seudun jätelautakuntaa koskevan sopimuksen mukaan sen tarkoituksena on sopia kunnille kuuluvasta jätelain mukaisesta jätehuollon viranomaistehtävien järjestämisestä jätelain 23 §:n mukaisesti. Lautakunnan 21.1.2013 hyväksytyn johtosäännön mukaan lautakunnan tehtävänä on kunnalle jätelainsäädännön nojalla kuuluvien jätehuollon järjestämiseen, suunnitteluun ja seurantaan liittyvien viranomaistehtävien hoitaminen.

Lautakuntaa koskevan sopimuksen 4 kohdan ja lautakunnan johtosäännön 3 §:n mukaan jätelautakunnan tehtäviä ovat muun ohella yleisten jätehuoltomääräysten hyväksyminen ja kunnan keräys- ja käsittelypaikoista päättäminen tässä yhteydessä, jätteenkuljetuksen järjestämiseen liittyvistä asioista päättäminen ja muut kunnalliseen jätehuoltoon liittyvät viranomaispäätökset.

Lautakunta on 19.6.2013 päättänyt järjestää jätteenkuljetuksen koko toimialueellaan kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätös on lainvoimainen.

Valituksenalaisen päätöksen esittelyosan mukaan orgaanisen jätteen kaatopaikkakielto on tulossa voimaan vuoden 2016 alussa. Käytännössä 1.1.2016 jälkeen kaatopaikoille ei voida sijoittaa mm. asumisesta syntyvää sekajätettä. Tämän johdosta kuntien tulee valmistautua jätteenkäsittelyn järjestämiseen siten, ettei jätettä enää jouduta ohjaamaan kaatopaikalle loppukäsittelyyn eli penkkaan laitettavaksi.

Tähän mennessä Eurajoella ei ole jätteen vastaanotto- tai käsittelypaikkaa määrätty. Jätelautakunnan johtosäännössä ja jätelautakuntayhteistyötä koskevassa sopimuksessa keräys- ja käsittelypaikoista päättäminen on osoitettu jätelautakunnan tehtäväksi. Päätös jätteen vastaanottopaikan määräämisestä tehdään kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen osalta. Päätös ei koske yritystoiminnan jätettä.

Rauman kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Eurajoen kunnalla ja Rauman kaupungilla on yli kaksikymmentä vuotta kestänyt keskinäiseen sopimukseen perustuva jätehuoltoyhteistyö. Yhteistyön toimielimenä on Rauman kaupungin liikelaitoksena toimiva Rauman seudun jätehuoltolaitos, joka ylläpitää Hevossuon jäteasemaa. Yhteistoimintasopimuksen mukaan Eurajoen kunnan osuus jäteaseman perustamiskustannuksista on 7,9 prosenttia. Käyttökustannusten kattamiseksi peritään taksan mukaista jätteenkäsittelymaksua. Sopimuksessa sopimuskunnille ei ole asetettu velvoitetta ohjata kunnan alueella syntyvä yhdyskuntajäte Hevossuon jäteasemalle.

Valituksenalaisen päätöksen esittelyosassa on todettu, että kunnille on jätelaissa asetettu selkeä velvollisuus huolehtia jätehuollosta. Jätteen käsittelypaikan määräämisestä on tehty yritysvaikutusten arviointi jätteen toimituspaikan määräämistä koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä. Jätteen toimituspaikan määräämisellä voidaan todeta olevan jätettä päätoimialanaan kuljettaville yrityksille jonkinasteista taloudellista ja toiminnallista kielteistä vaikutusta. Jätteenkuljetuslogistiikka on monelta osin järjestettävä uudelleen, kun kunnan vastuulle kuuluva ja yritystoiminnan jäte kuljetetaan jatkossa mahdollisesti erikseen. Jätteen laitosmaista käsittelyä harjoittaville yrityksille päätöksellä on merkittävä taloudellinen ja toiminnallinen vaikutus. Tehdyt investoinnit saattavat jäädä osittain käyttämättä, ellei asumisen jätteistä tullutta jätevirtaa saada korvattua yrityspohjaisella jätteellä. Päätöksellä on todennäköisesti yritysten investointihalukkuutta vähentävä vaikutus alueella. Vaikutukset ilmenevät heti päätöksen voimaantulosta alkaen, kun jäte määrätään kuljetettavaksi Hevossuon jäteasemalle. Merkittävä osa jätteenkuljetusyritysten kuljettamasta jätteestä on peräisin teollisuudesta ja yrityksistä. Niiden jätteitä päätös jätteen toimituspaikasta ei koske.

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan valituksenalaisella päätöksellä ei ole delegoitu jätehuoltoviranomaisen määräysvaltaa, vaan mahdollistettu Rauman seudun jätehuoltolaitoksen järjestää vastaanotto esimerkiksi kilpailuttamassaan muussa vastaanottopaikassa. Jätteen vastaanoton ja käsittelyn järjestäminen ei ole jätelain mukainen hallintotehtävä, vaan palvelutehtävä. Rauman kaupungin tulee tehtävää hoitaessaan voida määritellä vastaanottopaikat kyseessä olevan tilanteen mukaan. Jätelaissa tai sen perusteluissa ei ole rajattu pois mahdollisuutta tehdä erillistä hallintopäätöstä jätteen toimituspaikasta päätettäessä.

Oikeudellinen arviointi

Jätelautakuntaa koskevan sopimuksen ja johtosäännön mukaan Porin seudun jätelautakunnalle kuuluvat kaikki jätelain mukaiset kunnalliseen jätehuoltoon liittyvät viranomaistehtävät. Lautakunta on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan jätteen vastaanottopaikan jätelain 35 §:n 3 momentin mukaisesti. Päätös on kunnalliseen jätehuoltoon liittyvä viranomaispäätös. Päätöksen tekeminen on kuulunut jätelautakunnan toimivaltaan.

Jätelain mukaan kunnan on järjestettävä vastuulleen kuuluvan jätteen vastaanotto. Kunnalla on siis jätelain perusteella velvollisuus huolehtia jätteen vastaanotosta. Jätelain esitöiden mukaan kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätteen toimituspaikka voidaan määrätä esimerkiksi 37 §:ssä tarkoitetussa kunnan päätöksessä tai kunnan jätehuoltomääräyksissä. Tämä toteamus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan tehtävä päätös jätteen toimituspaikasta voitaisiin tehdä ainoastaan jätteenkuljetusjärjestelmää tai kunnan jätehuoltomääräyksiä koskevan päätöksenteon yhteydessä. Päätös jätteen toimituspaikasta ei ole lainvastainen sillä perusteella, että asiasta on jätelautakunnassa tehty erillinen päätös.

Jätteen vastaanottopaikan järjestäminen kuuluu kunnalle siltä osin, kun on kyse kunnan vastuulle kuuluvasta jätteestä. Jätteen vastaanottopaikan määrääminen on operatiivinen palvelutehtävä, joka ei sisällä julkisen vallan käyttöä. Jätelautakunta on näin ollen voinut siirtää jätteen vastaanoton Rauman seudun jätehuoltolaitoksen hoidettavaksi. Päätös ei siten ole perustuslain vastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kyse olisi julkisen vallan delegoinnista liikelaitokselle.

Päätöksellä ei ole määrätty jätteen loppusijoituksesta, vaan ainoastaan jätteen vastaanottamisesta. Päätöksellä ei ole vaikutusta etusijajärjestyksen toteutumiseen, joten päätöksen vaikutusten selvittäminen etusijajärjestyksen toteutumisen näkökulmasta ei ole ollut tarpeen. Hallinto-oikeus katsoo, että päätöksen sisältö ja sen vaikutukset jätehuollon toteuttamiseen huomioon ottaen päätös on perustunut riittäviin selvityksiin.

Päätös ei asiassa saadun selvityksen perustella ole muutoinkaan valituksessa esitetyllä tavalla jätelain vastainen. Päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Ympäristöpakka Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Jätelaki 8 §, 23 § 1 momentti, 32 § 1 momentti ja 35 § 3 momentti

Perustuslaki 124 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Matti Leikkonen. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ympäristöpakka Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset kumotaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan jätelautakunnan uudelleen käsiteltäväksi tai valittajan lausunnossaan jätelautakunnalle ja lautakunnan kokouksessa esittämä ratkaisuehdotus nykyjärjestelmän säilyttämisestä hyväksytään.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Jätelautakunnan päätös ei perustu riittäviin jätelain 8 §:n mukaisiin selvityksiin, päätös on perustuslain vastainen ja jätelautakunta on ylittänyt päätöksenteossa toimivaltansa.

Jätelautakunta on laiminlyönyt päätöksenteossaan selvittää päätöksen vaikutuksia jätelain 8 §:ssä säädetyn etusijajärjestyksen toteutumiselle. Eurajoen kunnan jätehuoltoa olisi tullut tarkastella etusijajärjestyksen toteutumisen kannalta ja tehtävä sen noudattamisen kannalta paras päätös. Laki määrää yksiselitteisesti siitä, että vaikutukset tulee selvittää ja tehdä niiden johdosta perusteltu ja johdonmukainen päätös. Vaikutusten selvittämiseksi voidaan esimerkiksi verrata Eurajoen nykyistä jätehuoltojärjestelmää ja Rauman seudun jätehuoltolaitoksen Hevossuon jäteaseman jätehuollon laatua ja tasoa.

Jätelautakunta on päätöksellään siirtänyt lakiin perustumattomasti Rauman seudun jätehuoltolaitokselle julkista valtaa, jota se vain itse voi käyttää ja tämä on perustuslain 124 §:n vastaista. Jätelautakunnan päätöksen mukaan yhdyskuntajätteen vastaanottopaikkoja ovat Rauman seudun jätehuoltolaitoksen Hevossuon jäteasema tai muut Rauman seudun jätehuoltolaitoksen osoittamat vastaanottopaikat. Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Vastaanottopaikoista voi määrätä ainoastaan jätelautakunta. Lisäksi Eurajoen kunnassa on edelleen voimassa jätehuoltomääräysten 31.2 §. Jos jätelautakunnan päätös säilyy, muodostuu Eurajoen kuntaan hankala normien ristiriitatilanne. Jätelautakunnalle ei ole myöskään kohtuutonta määrätä jätteen vastaanottopaikoista päätöksenteossaan. Tällöin varmistetaan, että asianosaisilla, kuten valittajalla, on mahdollisuus muutoksenhakuun.

Porin seudun jätelautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Jätelautakunta on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Porin seudun jätelautakunta on päättänyt osoittaa Eurajoen kunnan alueella syntyvän sekalaisen yhdyskuntajätteen vastaanottopaikaksi Rauman seudun jätehuoltolaitoksen Hevossuon jäteaseman tai muut Rauman seudun jätehuoltolaitoksen osoittamat vastaanottopaikat. Jätelautakunta on toimialueensa muiden kuntien osalta tehnyt vastaavan päätöksen 28.8.2013. Muiden kuntien osalta vastaanottopaikaksi määrättiin nykyisen Porin kaupungin teknisen palvelukeskuksen ylläpitämä Hangassuon jäteasema. Muiden kuntien osalta vastaanottopaikan määräämispäätös on lainvoimainen.

Jätelautakunnan päätöksessä on todettu Rauman seudun jätehuoltolaitoksen olevan mukana Lounaisen Suomen hankintarenkaassa, joka on kilpailuttanut yhdyskuntajätteen hyötykäytön. Eurajoen jätemäärät ovat olleet mukana Rauman jätemääräkiintiössä. Rauman seudun jätehuoltolaitos on vuoden 2015 alussa aloittanut sekajätteen toimittamisen energiana hyödynnettäväksi eli toiminnan voidaan arvioida olevan etusijajärjestyksen mukaista. Lautakunnan päätöksellä on määrätty ainoastaan jätteen vastaanottopaikasta, ei käsittelystä tai loppusijoituksesta. Päätöksen vaikutusten selvittäminen etusijajärjestyksen näkökulmasta ei ole ollut tarpeen.

Jätelautakunnan määräyksellä ei ole delegoitu jätehuoltoviranomaisen määräysvaltaa, vaan mahdollistettu Rauman seudun jätehuoltolaitoksen järjestää jätteiden vastaanotto esimerkiksi kilpailuttamassaan muussa vastaanottopaikassa. Jätteen vastaanoton ja käsittelyn järjestäminen ei ole jätelain mukainen hallintotehtävä, vaan kyseessä on palvelutehtävä. Päätös ei siten ole perustuslain 124 §:n vastainen.

Eurajoen kunnan voimassa olevissa, 1.6.2009 voimaan tulleissa jätehuoltomääräyksissä todetaan, että jätteet on toimitettava asianmukaisesti hyödynnettäväksi tai käsiteltäväksi. Jätehuoltomääräysten 33 §:ssä on mainittu jätteiden hyödyntämis- ja käsittelypaikkoina vain Hevossuon jäteasema sekä kunnan alueella sijaitsevat hyötyjätepisteet. Jätehuoltomääräysten perusteella ei siis voida todeta, että Eurajoki olisi järjestänyt jätehuoltonsa yksityisten jätteenkuljetusyritysten toiminnan varaan.

Eurajoen kunta on sopimuksella siirtänyt jätehuollon viranomaistehtävät Porin seudun jätelautakunnalle. Porin seudun jätelautakunta on päätöksellään määrännyt jätteen vastaanottopaikasta jätelain 35 §:n 3 momentin mukaisesti. Eurajoen kunnanhallitus on asian valmistelu yhteydessä antamassaan lausunnossa todennut, että jätelautakunnan tulee tehdä päätös kunnan vastuulla olevan yhdyskuntajätteen vastaanottopaikasta. Eurajoen kunta on siis ollut sillä kannalla, että päätöksenteko asiassa kuuluu jätelautakunnalle. Jätelautakunnan päätöksessä on ollut kyse jätehuollon viranomaistehtävästä, joka on kuulunut jätelautakunnan toimivaltaan.

Jätelautakunnan saaman tiedon mukaan valittajalla ei ole ympäristöluvan alaista toimintaa, jota jätteen laajamittainen hyödyntäminen olisi. Ympäristöpakka Oy ja Eurajoen Ympäristöhuolto harjoittavat alueella jätteenkuljetusta. Jätelautakunnan päätöksellä ei ole vaikutusta jätteenkuljetustoimintaan, muulta osin kuin osoittamalla jätteen vastaanottopaikka, joten jätelautakunnan päätös ei voi olla syynä valittajan esittämään liiketoiminnan lakkaamiseen. Eurajoella on käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä. Valittaja hoitaa käytännössä suurimman osan kunnan vastuulle kuuluvan jätteen kuljetuksesta Eurajoen alueella. Jätteenkuljettajalle ei synny minkäänlaisia oikeuksia määrätä jätteestä tai vastaanottopaikasta.

Ympäristöpakka Oy on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on uudistanut esittämänsä vaatimukset. Yhtiö on lisäksi todennut muun ohella seuraavaa:

Jätelain etusijajärjestystä koskevaa 8 §:ää tulee tulkita EU:n jätedirektiivin vaatimusten edellyttämällä tavalla. EU:n tarkoitus on edistää kierrätysyhteiskunnan syntymistä sen alueella. Jätelautakunta vetoaa ainoastaan Hevossuon kaatopaikkasijoitukseen ja hankintarenkaan järjestämään massapolttoon, vaikka vaihtoehtona olisi ollut yksityisten yritysten kierrätys- ja hyötykäyttöjärjestely.

Eurajoen kaupunginhallituksen lausunnossa 4.2.2014 on todettu, että jätelautakunnan tulee tehdä jätteen vastaanottopaikasta päätös. Kunnanhallitus on kuitenkin ollut sitä mieltä, että sopimus Rauman kaupungin kanssa ei velvoita ohjaamaan Eurajoen kunnan jätteitä Hevossuon kaatopaikalle.

Jätelautakunta ei toimivaltansa puitteissa ole voinut antaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen viennin rajoituksia koskevan 35 artiklan vastaista määräystä. Päätöksen johdosta sekalaista yhdyskuntajätettä ja siihen sisältyviä hyötykäyttöjakeita ei voitaisi viedä vapaasti esimerkiksi muihin jäsenvaltioihin.

Tässä tapauksessa jätteet on toimitettava Rauman seudun jätehuoltolaitoksen osoittamiin paikkoihin. Vain jätelautakunta voi jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan määrätä vastaanotto- tai käsittelypaikoista. Olisi kohtuutonta, jos kuljetusyritykset velvoitettaisiin toimittamaan jätteet vastaanottopaikkaan, jonne kuljettamisen kustannuksia ei ole voitu ottaa huomioon jätemaksuissa. Yrityksillä ja kuntalaisilla tulee olla mahdollisuus hakea muutosta kohtuuttomiksi katsomiensa määräysten johdosta.

Ympäristöpakka Oy on toimittanut valitukseensa liittyen lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista jätelain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen).

Jätelain 26 §:n mukaan kunta voi järjestää kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävät siten kuin kuntalaissa säädetään hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan kanssa tai olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä.

Jätelain 34 §:n 1 momentin mukaan kunnan on jätehuollon järjestämisessä huolehdittava muun ohella siitä, että käytettävissä on riittävästi vaarallisen jätteen ja muun jätteen alueellisia vastaanottopaikkoja, jotka ovat vaivattomasti jätteen tuottajien saavutettavissa.

Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan.

Jätelain 43 §:ssä säädetään kunnan jätehuollon palvelutehtävien siirtämisestä kuntien omistamalle yhtiölle.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp s. 88) todetaan jätelain 35 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että säännöksen tarkoituksena on varmistaa kunnan oikeus ja mahdollisuudet huolehtia sille säädetyn jätehuoltotehtävän hoitamisesta. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätteen toimituspaikka määrättäisiin yleensä urakkasopimuksessa. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätteen toimituspaikka voitaisiin määrätä esimerkiksi 37 §:ssä tarkoitetussa kunnan päätöksessä tai kunnan jätehuoltomääräyksissä. Toimituspaikan määrääminen olisi tarvittaessa tehtävä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisia menettelyjä noudattaen.

Jätelain 43 §:n osalta lain esitöissä on säännöksen tarkoituksena todettu olevan sen varmistaminen, että kuntien jätehuoltopalvelujen tuotantoa koskevat yhtiöittämisjärjestelyt vastaavat perustuslain vaatimuksia. Kunnat ovat käytännössä jo pitkään hoitaneet jätehuoltoon liittyvät tehtävänsä osakeyhtiöiden, liikelaitosten tai kuntayhtymien kautta. Näistä vain osakeyhtiöt ovat perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla yksityisiä (HE 199/2010 vp s. 92).

Saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

Porin seudun jätelautakunta toimii kahdeksan kunnan yhteisenä toimielimenä. Jätelautakunta on päätöksellään 12.2.2014 osoittanut Eurajoen kunnan alueella syntyvän sekalaisen yhdyskuntajätteen vastaanottopaikaksi 1.5.2014 alkaen Rauman seudun jätehuoltolaitoksen Hevossuon jäteaseman tai muut Rauman seudun jätehuoltolaitoksen osoittamat vastaanottopaikat.

Rauman seudun jätehuoltolaitos on Rauman kaupunkiin kuuluva kunnallinen liikelaitos. Sen tehtävänä on huolehtia Rauman alueen kunnan vastuulla olevan yhdyskuntajätteen vastaanotosta, käsittelystä, hyödyntämisestä ja loppusijoittamisesta sekä ylläpitää Hevossuon jäteasemaa. Eurajoen kunnan ja Rauman kaupungin välisen yhteistoimintasopimuksen mukaan Eurajoen kunta on vastannut osaltaan Hevossuon jäteaseman perustamiskustannuksista. Sopimuksessa ei ole asetettu velvoitetta ohjata kunnan alueella syntyvää yhdyskuntajätettä Hevossuon jäteasemalle.

Eurajoen kunta on jätelain 26 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin sopinut jätehuollon viranomaistehtävien järjestämisestä Porin seudun jätelautakuntaa koskevalla sopimuksella. Lisäksi Eurajoen kunnalla on jätehuoltoyhteistyötä koskeva sopimus Rauman kaupungin kanssa. Eurajoen kunta ei ole kuitenkaan sopinut jätehuollon viranomaistehtävien järjestämisestä Rauman kaupungin tai Rauman seudun jätehuoltolaitoksen kanssa eikä tällaisten tehtävien hoitamisesta ole myöskään voitu määrätä liikelaitoksen johtosäännössä.

Jätelain 43 §:n säännöksiä sovelletaan siirrettäessä kunnan jätehuollon palvelutehtäviä kuntien omistamalle yhtiölle. Liikelaitosten osalta sovellettavaksi tulevat sen sijaan jätelain 26 §:n viittaussäännöksen kautta kuntalain säännökset. Siltä osin kuin kunta siirtää jätehuollon palvelutehtäviä toisen kunnan liikelaitokselle, on jätelain edellytysten täyttyminen mahdollista varmistaa kyseisten kuntien välisellä sopimuksella.

Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Säännöksen tavoitteena on lain esitöiden mukaisesti varmistaa kunnan oikeus ja mahdollisuudet huolehtia sille jätelain nojalla säädettyjen tehtävien hoitamisesta siitä riippumatta, kumpi jätteenkuljetusjärjestelmä kunnassa on valittu. Vastaanotto- ja käsittelypaikkojen määrääminen on kunnalle jätelain nojalla kuuluva viranomaistehtävä. Porin seudun jätelautakunta on kuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena jätelain 35 §:n 3 momentin nojalla voinut päättää Eurajoen kunnan alueella syntyvän yhdyskuntajätteen vastaanottopaikoista.

Porin seudun jätelautakunnan jätteen vastaanottopaikkoja koskevalla päätöksellä on Rauman seudun jätehuoltolaitokselle annettu mahdollisuus osoittaa myös muita jätteen vastaanottopaikkoja kuin Hevossuon jäteasema. Yhdyskuntajätteen vastaanottopaikoista päättäminen on edellä kuvatulla tavalla jätelain nojalla kunnalle kuuluva viranomaistehtävä. Päätöksen mukaisesti tapahtuva jätteen vastaanotto on sen sijaan operatiivista jätehuollon hoitamista, joka kyseisellä kunnallisella päätöksellä määrätään tietyn nimetyn tahon hoidettavaksi ja vastuulle. Jätelautakunnan päätöksellä on siten määrätty vastaanottopaikoiksi Hevossuon jäteaseman lisäksi muutkin Rauman seudun jätehuoltolaitoksen järjestämät vastaanottopaikat, jotka jätelaitos on osoittanut yhdyskuntajätteen vastaanottopaikoiksi. Rauman seudun jätehuoltolaitokselle on voitu jätelautakunnan päätöksellä antaa mahdollisuus päätöksen täytäntöönpanossa osoittaa myös muita jätteen vastaanottopaikkoja kuin Hevossuon jäteasema. Kyse ei tällöin ole ollut tai voinutkaan olla kunnalle jätelain nojalla kuuluvien viranomaistehtävien siirtämisestä toisen kunnan liikelaitoksen hoidettavaksi. Jätehuoltolaitoksen mahdollisuus muiden jätteen vastaanottopaikkojen osoittamiseen ei oikeudellisesti sido jätelautakunnalle kuuluvaa jätelain 35 §:n 3 momentin mukaista toimivaltaa määrätä jätteen vastaanottopaikoista.

Jätelain 34 §:n nojalla kunta vastaa viime kädessä siitä, että käytettävissä on riittävästi jätteen alueellisia vastaanottopaikkoja, jotka ovat vaivattomasti jätteen tuottajien saavutettavissa. Valituksessa ei ole kuitenkaan esitetty, että Eurajoen kunnan jätehuoltopalvelut eivät täyttäisi niille jätelain 34 §:ssä asetettuja laatuvaatimuksia.

Edellä mainituin perustein jätelautakunnan päätös ei ole lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuire Taina.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja Porin seudun jätelautakunnan päätöksen siltä osin kuin lautakunta on antanut Rauman seudun jätehuoltolaitokselle mahdollisuuden osoittaa muita yhdyskuntajätteen vastaanottopaikkoja Hevossuon jäteaseman lisäksi. Muilta osin hylkään valituksen.

Viittaan sovellettavien oikeusohjeiden, lain esitöiden ja tapauksen tosiasioiden osalta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Minulla ei myöskään ole huomautettavaa sen suhteen, kuinka enemmistö on luonnehtinut jätelain 35 §:n 3 momentin tavoitteita, merkitystä ja roolia jätehuollon toteuttamisessa. Siltä osin kuin perusteluissa lähemmin tarkastellaan vastaanottopaikoista päättämistä toisaalta viranomaistehtävänä ja toisaalta osana päätöksen täytäntöönpanoa lausun kuitenkin seuraavaa:

Vastaanottopaikasta määrääminen tarkoittaa sitä, että toimivaltainen viranomainen päätöksessään nimeää asianomaisen vastaanottopaikan. Päätöksellä on merkittäviä vaikutuksia, sillä se on oikeudellisesti sitova ja muita jätehuollon toimijoita velvoittava. Päätöksen seurauksena tulee myös olla yksiselitteisen selvää, mihin vastaanottopaikkoihin jätettä voidaan luvallisesti toimittaa. Vastaavasti vastaanottopaikkojen muuttaminen tai lisääminen edellyttää toimivaltaisen viranomaisen uutta päätöstä.

Edellä olevan perusteella ei ole mahdollista, että sijainniltaan toisistaan poikkeavista vastaanottopaikoista osa olisi valituksenalaisessa asiassa tarkoitetulla tavalla osoitettavissa tekemättä asiassa jätelain 35 §:n 3 momentissa tarkoitettua viranomaispäätöstä. Jätelain säännökset eivät sisällä tällaista vaihtoehtoa eikä sellaista ole kuvattu lain esitöissäkään. Päätöksen merkittävät seurausvaikutukset huomioon ottaen ei myöskään ole todettavissa, että kysymys olisi lähinnä vain täytäntöönpanoluonteisesta jätteen vastaanoton järjestämisestä. Jos näin olisi, ei jätelautakunnan päätöksessä olisi tullut lainkaan mainita asiasta.

Jätelautakunnan päätöksen avoin muotoilu antaa Rauman seudun jätehuoltolaitokselle mahdollisuudet määrätä rajoituksetta Hevossuon jäteaseman lisäksi muita vastaanottopaikkoja Eurajoen kunnan yhdyskuntajätteille. Jätelautakunnan päätös tarkoittaa siten näiltä osin sille kuuluvan jätelain 35 §:n 3 momentin mukaisen viranomaistoimivallan siirtämistä Rauman seudun jätehuoltolaitokselle, joka on viranomaisyhteistyön ulkopuolinen Rauman kaupungin liikelaitos. Päätös on tältä osin lainvastainen, minkä vuoksi hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset on kumottava yllä mainituilta osilta."

 
Julkaistu 18.2.2016