Muu päätös 534/2016

Kunnallisvalitus kuntaomisteisten jätehuoltoyhtiöiden sulautumista ja jätehuollon palvelutehtävien siirtämistä koskevassa asiassa (Salo)

Antopäivä: 18.2.2016
Taltionumero: 534
Diaarinumero: 477/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat Salon Hyötykäyttö Oy, Salo, ja H. Koskinen Oy, Salo

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 31.12.2014 nro 14/0390/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 7.4.2014 (§ 42) päättänyt 1) hyväksyä Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n yhdistymisen, yhdistymissopimuksen ja sen liitteenä olevan osakassopimusluonnoksen ja fuusion jälkeisen Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n yhtiöjärjestysluonnoksen ja 2) siirtää Salon kaupungin jätehuollon palvelutehtävät jätelain 43 §:n 1 momentin mukaisesti yhdistymisen jälkeiseen yhtiöön yhdistymissopimuksessa sovitulla tavalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus ei ole tutkinut Salon Hyötykäyttö Oy:n ja H. Koskinen Oy:n valitusta siltä osin kuin siinä on vaadittu päätöksen kumoamista sillä perusteella, että päätös on hankintalain vastainen. Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut yhtiöiden valituksen ja hylännyt sen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Julkisista hankinnoista annetun lain mukaan hankintaa koskeva asia voidaan saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hankintalain vastaisuutta koskevien valitusperusteiden tutkiminen ei siten kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Tutkitut valitusperusteet

Säännökset

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa. Lain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen, 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen, 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, 6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan, tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Kuntalain 52 §:n 3 momentin mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä taikka viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen.

Kuntalain 52 §:n 4 momentin mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa, kuntayhtymässä, kuntakonserniin kuuluvassa yhteisössä tai säätiössä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan ja liikelaitoksen, kuntayhtymän, yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidassa keskenään taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei sovelleta kunnassa.

Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille tässä laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Yhdistämisasian käsittely ja hyväksytyt asiakirjat

Salon kaupunginhallitus on 6.5.2013 käsitellessään Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n fuusion valmistelun jatkamista päättänyt muun ohella, että selvitetään, voiko Rouskis Oy jatkaa itsenäisenä, onko muita fuusiosuuntia ja voidaanko yhtiö myydä. Kaupunkikehityspäällikkö on laatinut asiasta 12.3.2014 päivätyn asiakirjan "Selvitys fuusion vaihtoehdoista". Selvitys on ollut esityslistan liitteenä kaupunginhallituksen käsitellessä asiaa kokouksessaan 17.3.2014. Kaupunginhallitus on päättänyt ehdottaa kaupunginvaltuustolle, että kaupunginvaltuusto päättää 1) hyväksyä Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n yhdistymisen, yhdistymissopimuksen ja sen liitteenä olevan osakassopimusluonnoksen ja fuusion jälkeisen Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n yhtiöjärjestysluonnoksen ja 2) siirtää Salon kaupungin jätehuollon palvelutehtävät jätelain 43 §:n 1 momentin mukaisesti yhdistymisen jälkeiseen yhtiöön yhdistymissopimuksessa sovitulla tavalla. Kaupunginvaltuusto on 7.4.2014 hyväksynyt kaupunginhallituksen ehdotuksen äänestyksen jälkeen. Selvitys fuusion vaihtoehdoista on ollut päätösehdotuksen liitteenä. Äänestyksessä hävinnyt vastaehdotus asiassa on ollut, että fuusiota ei toteuteta.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä yhdistymissopimuksessa on todettu, että Rouskis Oy ja Turun Seudun Jätehuolto Oy ovat kuntaomisteisia jätehuoltoyhtiöitä, joiden tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia niiden omistajakuntien vastuulle jätelain mukaan kuuluvista jätehuollon palvelutehtävistä. Rouskis Oy:n omistajakunnat ovat Kemiönsaari, Paimio, Salo ja Sauvo. Turun Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskunnat ovat Aura, Kaarina, Lieto, Marttila, Masku, Mynämäki, Naantali, Nousiainen, Parainen, Pöytyä, Raisio, Rusko, Tarvasjoki ja Turku. Yhdistymissopimuksen mukaan sen tarkoituksena on sopia Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n toimintojen yhdistämisestä siten, että Rouskis Oy sulautuu Turun Seudun Jätehuolto Oy:hyn, jolloin jäljelle jää yksi toimiva yhtiö, jonka toiminimi muutetaan sulautumisen yhteydessä ja jonka omistavat yhtiöiden nykyiset omistajakunnat siten kuin yhdistymissopimuksessa on tarkemmin sovittu. Sopimuksen hyväksymisellä Rouskis Oy:n kuntaomistajat siirtävät niiden jätelaissa tarkoitetut, vastuulleen kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät uudelle yhtiölle. Tehtävien siirto tulee automaattisesti voimaan yhdistymisen voimaantulopäivänä. Sopimuksen mukaan sekä Rouskis Oy:n että Turun Seudun Jätehuolto Oy:n yrityspalvelut (elinkeinoelämälle tuotettavat markkinaehtoiset palvelut) tuotetaan yhdistymisen jälkeen pääsääntöisesti Turun Seudun Jätehuolto Oy:n osakkuusyhtiössä Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:ssä.

Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n osakassopimusluonnoksen mukaan yhtiön tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia yhtiön osakkaina olevien kuntien vastuulle jätelain mukaan kuuluvista jätehuollon palvelutehtävistä, joita ovat muun muassa jätehuollon suunnittelu sekä rekisterien ja tilastojen ylläpito, organisointi sekä hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä; kunnan järjestämä jätteenkuljetus, jos kunnan toimivaltainen toimielin on päättänyt, että kunnassa toimii kunnan järjestämä jätteenkuljetus; muu jätteiden keräys ja kuljetus kuten aluekeräys ja tempauskeräykset; jätteiden ja vaarallisten jätteiden vastaanotto, kierrätys, hyödyntäminen ja loppusijoitus; jätelain mukaan kunnalle toissijaiselle vastuulle kuuluva jätehuolto sekä valistus ja neuvonta. Yhtiö voi edellä mainittujen kunnan vastuulla olevien yrityspalvelujen lisäksi tarjota yrityksille jätehuollon palveluja, ottaen kuitenkin huomioon hankintalainsäädäntö ja siinä sidoshankinta- eli in house -yksikölle ja sen toiminnalle säädetyt vaatimukset. Yhtiöllä on omistusoikeus keräämiinsä ja vastaanottamiinsa jätteisiin sekä niistä lajiteltuihin tai jalostettuihin tuotteisiin.

Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n yhtiöjärjestystä koskevan luonnoksen mukaan yhtiön toimialana on jäte- ja ympäristöhuolto. Yhtiö voi myös harjoittaa jäte- ja ympäristöhuoltoon liittyvien tehtävien kannalta tarpeellista muuta palvelu- ja liiketoimintaa. Yhtiö toimii liiketaloudellisin periaattein ja se kattaa toimintakustannuksensa tuloilla, jotka se hankkii ensisijaisesti toiminnasta perittävillä maksuilla. Yhtiö voi omistaa, myydä ja hallita kiinteää omaisuutta ja arvopapereita sekä ylläpitää yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Esteellisyys

Asiassa on kysymys Salon kaupungin 72,2 prosenttiosuudella omistaman, kaupungin lakisääteisiä jätehuoltopalveluja hoitavan Rouskis Oy:n sulautumisesta vastaavia palveluja eri alueella tuottavan tahon kanssa. Kuntalain 52 §:n 4 momentissa säädetty poikkeus yhtiön hallituksen jäsenten esteellisyydestä kaupunginhallituksessa soveltuu tällaiseen asiaan. Kyseessä ei ole asia, jossa kunnan ja yhtiön etujen voitaisiin katsoa olevan ristiriidassa keskenään. Myöskään asian tasapuolinen käsittely ei ole edellyttänyt, että yhtiön hallituksen jäsenet tai varajäsenet olisivat olleet osallistumatta asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Luottamuksen heidän puolueettomuuteensa ei voida katsoa muustakaan erityisestä syystä vaarantuneen. A Rouskis Oy:n hallituksen jäsenenä ja B yhtiön hallituksen varajäsenenä eivät ole olleet esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun kaupunginhallituksessa.

(---)

Asian käsittelyyn ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Kaupunginvaltuuston päätös ei sen vuoksi ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valmistelun riittävyys

Kaupunginhallitus on tehnyt valtuustolle päätösehdotuksen asiassa siten, että laadittu selvitys vaihtoehdoista sille, että Rouskis Oy fuusioidaan Turun Seudun Jätehuolto Oy:n kanssa, on ollut päätösehdotuksen liitteenä. Tällaisen selvityksen olemassaolo on näin ollen tullut valtuutettujen tietoon. Valtuuston on siten ollut mahdollista harkita, onko se valmis tekemään asiassa päätöksen, vaikka vaihtoehtoja koskevaa selvitystä ei olisikaan nimenomaisesti esitelty valtuutetuille. Asian valmistelu ja esittely ei ole ollut tällä perusteella puutteellista.

Jätelain mukaisuus ja muut valitusperusteet

Yhdistymissopimuksen liitteenä hyväksytyssä osakassopimusluonnoksessa on todettu, että yhtiön tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia yhtiön osakkaina olevien kuntien vastuulle jätelain mukaan kuuluvista jätehuollon palvelutehtävistä. Sen lisäksi asiakirjassa on lueteltu, mitä kyseisiin tehtäviin pääasiallisesti kuuluu. Yhtiön toiminnan ulkopuolelle on rajattu ne tehtävät, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä. Yhtiölle siirrettyjen tehtävien sisältö on määritelty päätöksen tarkoitukseen nähden riittävän täsmällisesti. Yhtiölle ei ole siirretty tehtäviä jätelain vastaisesti.

Päätös Rouskis Oy:n sulautumisesta ja jätelain mukaisten palvelutehtävien siirtämisestä on voitu tehdä riippumatta siitä, mitä nykyisin voimassa olevissa Salon kaupungin jätehuoltomääräyksissä on määrätty. Tällaisen päätöksen yhteydessä ei ole ollut tarpeen ottaa huomioon EU:n valtiontukia koskevia säännöksiä.

Yhteenveto

Valtuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä hallinto-oikeudessa tutkittavaksi tulevilla perusteilla lainvastainen. Päätöksestä ei saa valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteilla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Laki julkisista hankinnoista 85 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 52 § ja 90 § 2 momentti

Hallintolaki 27 § ja 28 § 1 momentti

Jätelaki 43 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Salon Hyötykäyttö Oy ja H. Koskinen Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Salon kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asian käsittelyyn Salon kaupunginhallituksessa osallistunut A on Rouskis Oy:n hallituksen jäsen ja Salon kaupunginhallituksen jäsen. Asian käsittelyyn Salon kaupunginhallituksessa osallistunut B on Rouskis Oy:n hallituksen varajäsen ja Salon kaupunginhallituksen jäsen. A ja B ovat olleet asiassa kuntalain 52 §:n 4 momentin tai hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla esteellisiä.

Rouskis Oy kuuluu Salon kaupungin kaupunkikonserniin. Valitusasiassa on ollut ristiriita Salon kaupungin ja Rouskis Oy:n etujen välillä, eivätkä Rouskis Oy:n hallituksen jäsenet olisi voineet osallistua fuusioasian käsittelyyn Salon kaupunginhallituksessa 6.5.2013 ja 17.3.2014. Luottamus Salon kaupungin päätöksentekoon on vaarantunut.

Jätelain 43 §:ssä säädetään, mitä tehtäviä Salon kaupunki voi siirtää uudelle yhtiölle. Kunnan tulisi tehtävien siirtoa koskevassa päätöksessään määritellä yhtiölle siirretyt tehtävät mahdollisimman täsmällisesti. Kaupunginvaltuuston päätöksessä ei ole näin menetelty. Valtuustolle ei ole esitetty seikkoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa päätöksen lopputulokseen.

Rouskis Oy ei ole enää julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:ssä tarkoitetussa sidosyksikköasemassa suhteessa omistajakuntiinsa, eivätkä kunnat voi siirtää yhtiölle tehtäviä ilman mainitun lain mukaista kilpailutusta. Myös Salon kaupungin ohjeita ja määräyksiä on rikottu. Valtuustolle ei ole esitetty seikkoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa päätöksen lopputulokseen.

Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt sopimuksen, jossa siirretään tai annetaan yksityiselle yritykselle vastikkeetta olemassa olevaa vuotuista liikevaihtoa ainakin noin 2–2,3 miljoonaa euroa. Normaalissa tilanteessa yrityksen tulisi markkinoilla kilpailemalla saada vastaava liikevaihto ja siitä koituva liikevoitto hyväkseen. Kyse on siten taloudellisesta edusta.

Salon kaupunki ei voi tukea yksityistä elinkeinotoimintaa mainitulla tavalla. Kyse on kielletystä valtiontuesta, jota ei ole ilmoitettu EU:n komissiolle eikä saatettu komission tutkittavaksi ennen päätöksentekoa. Valtuustolle ei ole esitetty myöskään seikkoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa päätöksen lopputulokseen.

Salon Hyötykäyttö Oy ja H. Koskinen Oy ovat 24.3.2015 toimittamassaan hakemuksessa vaatineet, että Salon kaupunginvaltuuston päätöksen 7.4.2014 § 42 ja Salon kaupunginhallituksen päätöksen 16.3.2015 § 88 täytäntöönpano kielletään tai keskeytetään, kunnes valitus on ratkaistu. Valittajat ovat perustelleet vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Salon kaupunginhallitus on päätöksellään 16.3.2015 (§ 88) antanut valituksenalaista Salon kaupunginvaltuuston päätöstä 7.4.2014 koskevan täytäntöönpano-ohjeen Rouskis Oy:n hallitukselle. Ohjeen mukaan sulautumisen täytäntöönpanoon on ryhdyttävä mahdollisimman nopeasti.

Kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tekee valituksen hyödyttömäksi. Sulautumisen täytäntöönpanossa tehdään oikeustoimia, joita ei voida peruuttaa.

Salon Hyötykäyttö Oy ja H. Koskinen Oy ovat 20.4.2015 toimittamassaan valituksen täydennyksessä lausuneet muun ohella seuraavaa:

Salon kaupungin ja Rouskis Oy:n etujen välillä vallitsee ristiriita, minkä vuoksi kuntalain 52 §:n 4 momentin yhteisöjäävin poikkeus ei sovellu. A ja B ovat esteellisinä osallistuneet asian käsittelyyn.

Asiassa ei ole ollut kysymys Rouskis Oy:n konsernijohtamisesta, vaan Salon kaupungin omistamien osakkeiden myynnistä. Salon kaupunginhallituksen ja Rouskis Oy:n välillä ei ole sellaista kuntalain 52 §:n 4 momentin poikkeussäännöksen perusteena olevaa toiminnan ja talouden yhteyttä, joka oikeuttaisi A:n ja B:n osallistumisen päätöksentekoon. Salon kuntalaiset ovat esittäneet, että fuusiosta luopumiseen liittyy enemmän potentiaalisia etuja Salolle kuin fuusion toteuttamisesta. Rouskis Oy:n ajamasta fuusiosta koituu hyötyjä lähinnä yhtiölle. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut, miksi se on katsonut, ettei kuntalain 52 §:n 4 momentin mukaista esteellisyyden muodostavaa ristiriitaa ole olemassa.

Rouskis Oy:n hallituksen jäsenille saattaa koitua henkilökohtaista hyötyä fuusion hyväksymisestä, sillä kyseiset henkilöt vastaavat Rouskis Oy:n hallituksen jäseninä henkilökohtaisesti osakeyhtiössä toimimisestaan. Asiassa ei ole esitetty erityistilintarkastusta, joka osaltaan olisi vähentänyt epäilyjä hallitusten jäsenten mahdollisesta hyötymisestä. Hallinto-oikeus ei ole antanut merkitystä näille seikoille.

Uuden, 1.5.2015 voimaan tulleen kuntalain 97 §:n 4 momentin perusteella osakeyhtiön hallituksen jäseneen sovelletaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan esteellisyyssäännöksiä kaupunginhallituksessa. Uuden kuntalain säännöksellä on tulkintavaikutus tässä asiassa tai ainakin mainitun kuntalain 97 §:n 4 momentin osalta lain esitöissä (HE 268/2014 vp) lausuttu tukee valittajan asiassa esittämiä perusteita.

Rouskis Oy:lle on delegoitu perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 124 §:n vastaisesti julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä, sillä valituksenalaista päätöstä tehtäessä Salon kaupungin jätehuoltomääräysten mukaan Rouskis Oy:n tehtävänä oli vahvistaa jätteen yleiset vastaanottopaikat. Sama tehtävä on annettu Rouskis Oy:lle myös valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen Salon jätehuoltolautakunnan alueella 1.1.2015 voimaan tulleissa jätehuoltomääräyksissä. Tämä julkisen vallan käyttämistä koskeva tehtävä on yhtiöjärjestelyssä siirretty Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:lle. Salon kaupungin olisi tullut varmistua siitä, että tehtävän siirtäminen vastaa perustuslain vaatimuksia ja ettei siirrettyihin tehtäviin sisälly julkisen vallan käyttöä. Päätös on jätelain 43 §:n vastainen eikä se vastaa perustuslain vaatimuksia.

Yhtiöjärjestely ja tehtävien antaminen eivät vastaa perustuslain 8 §:n vaatimuksia. Jätteen toimittaminen muuhun kuin määrättyyn vastaanottopaikkaan on sanktioitu jätelain 147 §:n 2 momentin 7 kohdassa. Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan osakeyhtiöllä ei ole oikeutta määrätä jätteen toimituspaikoista. Rikosoikeudelliseen seuraamukseen mahdollisesti johtavasta normista ei ole määrätty oikein.

Rouskis Oy:n liiketoimintoihin kuuluvat jätehuollon toimeksiannot siirretään Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:n hoidettavaksi ja hyväksi. Kysymys on tosiasiallisesti liiketoiminnan vastikkeettomasta luovutuksesta markkinoilla toimivan Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:n hyväksi. Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy jatkaa Rouskis Oy:lle kuulunutta liiketoimintaa ja ryhtyy hoitamaan aikaisemmin Rouskis Oy:n hoidettavina olleita jätehuollon palvelutoimeksiantoja. Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy ei ole kuntien toimesta perustettava uusi yritys, vaan yhtiö on myös yksityisessä omistuksessa ja se on toiminut Turun ja Salon talousalueen markkinoilla 30.12.1999 lukien.

Yksityisillä markkinoilla toimiva sijoittaja ei luovuttaisi vastikkeetta liiketoimintaa yksityiselle osakeyhtiölle. Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy on saanut toimenpiteellä etua, jota se ei olisi saanut tavallisissa markkinaolosuhteissa. Myös muut SEUT 107 artiklassa tarkoitetut kielletyn valtiontuen edellytykset asiassa täyttyvät. Valituksenalaiseen yhtiöjärjestelyyn ja tehtävien siirtoon sisältyy tai ainakin saattaa sisältyä kiellettyä valtiontuen antamista taloudelliselle toimijalle.

Salon kaupunginhallitus on antamassaan selityksessä vaatinut valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Uuden kuntalain mukaisella esteellisyyssäännöksen muutoksella, joka tulee voimaan 1.6.2017, ei ole merkitystä tässä asiassa.

Kokonaan kuntaomisteisten jätehuoltoyhtiöiden sulautumista koskeva päätös ei ole valtiontukisääntelyn vastainen. Päätös ei ole muutenkaan lainvastainen, eikä se ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Sulautumisen täytäntöönpanolle ennen valituksen kohteena olevan päätöksen lainvoimaisuutta on erittäin painavia syitä, ja sulautumisen täytäntöönpanon edut ovat selvästi haittoja suuremmat.

Salon Hyötykäyttö Oy ja H. Koskinen Oy ovat antaneet vastaselityksen Salon kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

Salon Hyötykäyttö Oy ja H. Koskinen Oy ovat toimittamassaan lisäselvityksessä ilmoittaneet, että Rouskis Oy:n Turun Seudun Jätehuolto Oy:hyn sulautumisen täytäntöönpanopäiväksi on ilmoitettu 31.8.2015.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen Salon kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöstä koskeva valitus

1.1 Julkisista hankinnoista annetun lain vastaisuutta koskeva valitusperuste

Julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n (321/2010) mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (365/1995) nojalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että valittajien valituksessaan esittämä julkisista hankinnoista annetun lain vastaisuutta koskeva valitusperuste on tullut jättää tutkimatta hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana.

1.2 Esteellisyyttä koskeva valitusperuste

Hallinto-oikeuden päätöksestä edellä ilmenevillä perusteluilla ja päätöksessä mainitut päätöksen tekohetkellä voimassa olleet oikeusohjeet huomioon ottaen on katsottava, että Rouskis Oy:n hallituksen jäsen A ja Rouskis Oy:n hallituksen varajäsen B eivät ole olleet esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun kaupunginhallituksessa. Salon kaupunginvaltuuston päätös 7.4.2014 (§ 42) ei ole tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

1.3 Jätelain ja perustuslain vastaisuutta koskeva valitusperuste

Tässä asiassa, jossa valitus koskee Salon kaupunginvaltuuston päätöstä Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n yhdistymisen hyväksymisestä ja jätehuollon palvelutehtävien siirtämistä Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:lle, ei tule tutkittavaksi se, ovatko Salon jätehuoltolautakunnan alueella sovellettavat jätehuoltomääräykset jätelain mukaisia.

1.4 Valtiontukea koskeva valitusperuste

Sovellettavat unionin oikeuden määräykset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät (tuomio komissio v. Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, 19 kohta).

Kansallisen toimenpiteen määrittäminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää ensinnäkin sitä, että kyse on valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, toiseksi sitä, että kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kolmanneksi sitä, että toimenpiteellä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja neljänneksi sitä, että toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (mainittu tuomio komissio v. Deutsche Post, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 20 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, kuten kunnan viranomainen, voi muodostaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen (tuomio Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta).

Unionin tuomioistuin on viimeaikaisessa oikeuskäytännössään katsonut, että valtiontuen toteaminen edellyttää sen selvittämistä, onko olemassa riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion tulonmenetysten (tuomio komissio v. Alankomaat, C-279/08 P, EU:C:2011:551, 111 kohta) tai valtion talousarvion pienentymisen taikka jopa talousarvioon riittävän konkreettisesti kohdistuvan taloudellisen riskin välillä (tuomio, suuri jaosto, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, C-399/10 P ja C-401/10 P, EU:C:2013:175, 106 ja 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 47 kohta, tuomio Commerz Nederland, C-242/13, EU:C:2014:2224, 30 kohta, tuomio Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 34 kohta sekä tuomio BVVG, C-39/14, EU:C:2015:470, 26 kohta).

Asian oikeudellinen arviointi

Salon kaupunginvaltuuston hyväksymän Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n yhdistymistä koskevan yhdistymissopimuksen kohdan "4.5 Yrityspalvelut" mukaan osakkaat eli yhdistymissopimuksen osapuolina olevat kunnat päättävät sopimuksella, että sekä Rouskis Oy:n että Turun Seudun Jätehuolto Oy:n (uuden yhtiön) yrityspalvelut (elinkeinoelämälle tuotettavat markkinaehtoiset palvelut) tuotetaan yhdistymisen jälkeen pääsääntöisesti Turun Seudun Jätehuolto Oy:n osakkuusyhtiössä Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:ssä ("Ekopartnerit"), jonka osakkeista ja äänimäärästä Turun Seudun Jätehuolto Oy omistaa sopimuksen allekirjoitushetkellä 49 prosenttia.

Mainittu yhdistymissopimuksen kohta on toteutetun yhdistymisen vuoksi sovittu Rouskis Oy:n ja Turun Seudun Jätehuolto Oy:n harjoittamaa toimintaa koskeva järjestely, eikä järjestelyllä siirretä taloudellista etua Salon kaupungilta tai Rouskis Oy:ltä Salon kaupungin osittain omistaman Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n osakkuusyhtiölle Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:lle.

Salon kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen osalta kysymys ei ole Salon kaupungin varoista suoraan tai välillisesti Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy:lle myönnetystä taloudellisesta edusta. Ekokem-TSJ Yrityspalvelut Oy ei ole asiassa esitetyn perusteella saanut järjestelyn myötä taloudellista etua Salon kaupungin käytettävissä tai sen jatkuvasti määräysvallassa olevista rahavaroista, eikä väitetyn taloudellisen edun ja Salon kaupungin mahdollisen tulonmenetyksen tai kaupungin talousarvion pienentymisen välillä ole riittävän suoraa yhteyttä.

Unionin valtiontukisääntelyn mukainen taloudellista etua koskeva edellytys ei näin ollen asiassa täyty. Koska valtiontukea koskevat edellytykset ovat edellä esitetysti kumulatiivisia eli kaikkien edellytysten tulee täyttyä, jotta kysymys voisi olla kielletystä valtiontuesta, Salon kaupunginvaltuuston päätöksen ei voida katsoa syntyneen virheellisessä järjestyksessä sillä valittajien esittämällä perusteella, että kaupunginvaltuusto ei ollut ennen päätöksen tekemistä noudattanut SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ennakkovalvontamenettelyä.

1.5 Täydentävät perustelut ja lopputulos

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei Salon kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Alice Guimaraes-Purokoski ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 18.2.2016