Muu päätös 607/2016

Valitus turvetuotantoa koskevassa ympäristölupa-asiassa (Isoneva, Toholampi)

Antopäivä: 26.2.2016
Taltionumero: 607
Diaarinumero: 863/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Tokonsalo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 14.2.2014 nro 14/0070/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.2.2013 nro 19/2013/1 myöntänyt Tokonsalo Oy:lle ympäristöluvan Isonevan turvetuotantoon Toholammin kunnassa Lestijoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 95,5 ha.

Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen päätöksen liitekarttaan merkityillä alueilla. Hylätyn alueen pinta-ala on yhteensä 42,6 ha.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään hakemuksen osittaisen hylkäämisen osalta muun ohella seuraavasti:

Suunnitellulla tuotantoalueella ei ole asema- tai yleiskaavaa. Keski-Pohjanmaan maakuntakaavassa Isonevan jo tuotannossa oleva alue on merkitty turvetuotantoalueeksi, mutta lisäaluetta koskevia varauksia ei maakuntakaavassa ole. Keski-Pohjanmaan maakuntakaavan Lestijoen valuma-aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan valuma-alueella on pyrittävä vähentämään turvetuotannon vesistökuormitusta.

Suunnitellut lisäalueet (42,6 ha) ovat osin ojitettuja ja osin ojittamattomia. Osa ojitetusta alueesta on turvetuotantoon kunnostettua aluetta, osa viljelyä varten kunnostettua ja osa metsäojitettua. Ojittamatonta lisäalueesta on noin 17 ha. Suunnitellulla turvetuotantoalueella ei tehdyissä selvityksissä ole todettu uhanalaisia, rauhoitettuja tai erityisesti suojeltuja lajeja. Luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeja alueelta ei ole erikseen selvitetty.

Tuotantoalueen läheisyydessä on rimmikko, jonka veden pinnan korkeutta luvan hakijan olisi tullut seurata Länsi-Suomen ympäristölupa­viraston 11.4.2003 myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksen 11) mukaan. Rimmikon veden pinnan korkeutta ei ole seurattu. Rimpineva-alue on nykyään reunoiltaan ojitettu. Luontoselvityksen mukaan rimpineva-alue on säilyttänyt linnustollista arvoaan ojituksista huolimatta.

Kuivatusvedet johdetaan Loukkuunojaa pitkin Lestijokeen. Lestijoki on parhaiten luonnontilaisuutensa säilyttänyt joki Pohjanmaalla. Joessa on lisääntyvä meritaimenkanta ja Lestijoki on nahkiaisen lisääntymisjoki. Lestijoen kalasto on muutenkin monipuolinen. Joessa on paikoin myös rapua. Lestijoki sisältyy Lestijoen Natura 2000 -alueeseen. Alue on sisällytetty vesipuitedirektiivin artiklan 6 suojelualuerekisteriin (VPD Natura -alueet), johon sisällytetyillä alueilla veden tilan ylläpito tai parantaminen ovat tärkeitä tekijöitä alueiden suojelun kannalta. Lestijoella on myös tutkimuksellista arvoa.

Lestijoessa on tehty joen yläosan kalataloudellinen kunnostus. Korpelan kalatie rakennetaan vuonna 2013 ja myös Lestijoen alaosassa tullaan tekemään kalataloudellisia kunnostustoimia.

Lestijoen, Pöntiönjoen, Lohtajanjoen, Viirretjoen ja Koskenkylänjoen vesistöalueiden vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuoteen 2015 Lestijoki on luokiteltu yläjuoksultaan erinomaisessa ekologisessa tilassa olevaksi ja keski- ja alajuoksultaan hyvässä ekologisessa tilassa olevaksi. Toimenpideohjelman mukaan Lestijoen alaosan ja keskiosan hyvä ekologinen tila on uhattuna. Nykyisen tilan säilyttäminen edellyttää muun muassa ravinne ja kiintoainepitoisuuksien vähentämistä.

Pintavalutuskenttä sijoittuu ojittamattomalle alueelle ja nyt tehtyjen tarkkailujen perusteella pintavalutuskentän puhdistusteho kokonaisfosforin, kokonaistypen ja kiintoaineen osalta on ollut hyvän pintavalutuskentän tasoa. Kemiallisen hapenkulutuksen osalta pintavalutuskenttä ei ole toiminut. Päästötarkkailua ei ole tehty riittävän pitkään, jotta voitaisiin Isonevan ympäristöolosuhteisiin nähden riittävän luotettavasti arvioida pintavalutuskentän toimivuutta erilaisissa valuntaolosuhteissa. Hakijan mukaan valuma on ollut vuoden 2012 tarkkailuajankohtina 3.8 l/s km2 eli vähemmän kuin valuma keskimäärin on. Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 11.4.2003 myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksen 10) mukaan luvan saajan olisi tullut tarkkailla vesienkäsittelyn toimivuutta, mutta tätä tarkkailua ei ole tehty, ja nyt lupaharkinnassa on käytettävissä ainoastaan vuoden 2012 tarkkailutuloksia. Vuonna 2012 on päästötarkkailua tehty vain neljä kertaa, mikä on selvästi vähemmän kuin nykyään edellytetään luotettavan tarkkailun saamiseksi.

Varovaisuusperiaate huomioon ottaen aluehallintovirasto arvioi, että Isonevan lisäalueen turvetuotantoon ottamisesta yhdessä muualta valuma-alueelta tulevan kuormituksen kanssa aiheuttaisi alapuolisen vesistön merkittävää pilaantumisen vaaraa. Harkinnassa on otettu huomioon Lestijoen merkitys erityissuojeltavana vesistönä. Lestijoen nykyisen tilan säilyttäminen edellyttää jokeen tulevien päästöjen pienentämistä nykyisestä. Vesien hoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma sekä Keski-Pohjanmaan maakuntakaava on otettu huomioon selvityksinä, joiden perusteella pilaantumisen merkittävyyttä ja päästöjen vähentämistarvetta on osaltaan arvioitu.

Tokonsalo Oy on valittanut Vaasan hallinto-oikeuteen aluehallintoviraston päätöksestä siltä osin kuin yhtiön hakemus on hylätty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tokonsalo Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Lainkohdan 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meri­ympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen. Samassa lainkohdassa säädetään lisäksi, että lupaviranomainen voi tarvittaessa määrätä täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi.

Luvan myöntämisen edellytykset

Länsi-Suomen ympäristölupaviraston vesilain perusteella 11.4.2003 annettu määräaikainen lupa Isonevan noin 89 hehtaarin suuruisen turvetuotantoalueen ja lohkojen 1–3 kuntoonpanosta syntyvien kuivatusvesien johtamiseen Loukkuunojaan on ollut voimassa 31.3.2011 saakka tai, mikäli luvan saaja panee viimeistään 31.3.2010 mennessä vireille ympäristölupahakemuksen, siihen saakka, kunnes hakemuksesta on annettu lainvoimainen päätös.

Aluehallintoviraston on 29.3.2010 vireille tulleen ympäristönsuojelulain mukaisen lupahakemuksen käsittelyssä arvioitava uudestaan olemassa olevan turvetuotantoalueen sekä ympäristölupahakemuksessa esitettyjen lisäalueiden luvan myöntämisen edellytykset ympäristönsuojelulain säädösten perusteella.

Aluehallintovirasto on ratkaisussaan myöntää ympäristölupa nykyiselle noin 95,5 hehtaarin laajuiselle turvetuotannolle ja hylätä hakemuksen 42,6 hehtaarin suuruisten lisäalueiden osalta ottanut huomioon turvetuotantoalueen sijoituspaikan soveltuvuuden, toiminnan vaikutukset ympäristöön, sekä Lestijoen vedenlaadun, luontoarvot ja kalataloudelliset arvot. Vesistön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettu huomioon, mitä aluetta koskevassa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty. Asetetut lupamääräykset huomioon ottaen on arvioitu, ettei luvassa tarkoitettu toiminta todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonto­arvoja, joiden suojelemiseksi Lestijoki on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 4 §:ssä mainittu varovaisuus­periaate, Lestijoen erityiset luonnonolosuhteet, Isonevan turvetuotantoalueen vesistökuormituksen tarkkailutulosten puutteet ja kuormituksen arvioimiseen liittyvät muut epävarmuustekijät hallinto-oikeus aluehallintoviraston tavoin katsoo, että ympäristöluvan myöntäminen nykyistä laajemmalle turvetuotantotoiminnalle voi aiheuttaa Lestijoen pilaantumisen vaaraa ja joen erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Aluehallintovirasto on näin ollen voinut hylätä lisäalueita koskevan lupahakemuksen. Hallinto-oikeus hylkää valituksessa esitetyt lisäalueita koskevat vaatimukset.

(= = =)

Päätelmä

Kun muutoin otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet sekä hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, aluehallinto­viraston päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 6 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti, 43 §,

44 § 1 ja 3 momentti, 50 § 2 momentti ja 101 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Kari Hauru ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tokonsalo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin ympäristölupaa ei ole myönnetty 42,6 hehtaarin alueelle ja ympäristölupa myönnetään niin, että se kattaa myös tämän alueen.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksessään virheellisesti vedonnut ympäristönsuojelulain 4 §:n varovaisuusperiaatteeseen. Varovaisuusperiaate tarkoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa noudatettavaa huolellisuutta ja varovaisuutta, ei sitä, että viranomainen varovaisuussyistä kieltää sinänsä laillisen toiminnan harjoittamisen. Aluehallintovirastolla ja hallinto-oikeudella ei ole ollut minkäänlaista näyttöä siitä, että laajennusalueella harjoitettava turvetuotanto voisi aiheuttaa huomattavaa haittaa Lestijoen veden laadulle.

Laajennusalueen mahdollinen pelto- tai metsätalouskäyttö aiheuttaisi suuremman haitan alapuoliselle vesistölle kuin turpeennosto. Luvan myöntämisen edellytysten olemassaolon ennustettavuuden kannalta olisi tärkeää, että ympäristöluvan hakijalla olisi tosiasialliset mahdollisuudet arvioida varovaisuusperiaatteen soveltamista lupaharkinnassa.

Hallinto-oikeus on jättänyt ottamatta huomioon yhtiön esittämät selvitykset Isonevan turvetuotantotoiminnan vaikutuksista. Hallinto-oikeus toistaa päätöksensä perusteluissa aluehallintoviraston faktoihin perustumattomia arvauksia.

Isonevan tarkkailutulokset (vesinäyteanalyysejä vuosilta 2001, 2011, 2012 ja 2013) ovat linjassa vuosituhannen alkuvuosina tyypillisesti toteutettujen tarkkailuohjelmien kanssa. Tuotantovaiheen kuormitustarkkailu on varsin tyypillisesti muodostunut kahden vuoden tarkkailujaksosta ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen sekä kahden vuoden tarkkailujaksosta ennen lupamääräysten tarkistamista. Mainituista Isonevan turvetuotantoalueen tarkkailutuloksista aluehallintoviraston käytettävissä on ollut lupa-asiaa ratkaistaessa alkuperäisen lupahakemuksen mukana olleet analyysitulokset vuodelta 2001 sekä lupahakemuksen täydennyksien yhteydessä toimitetut tiedot vuosilta 2011 ja 2012. Vuoden 2013 tulokset eivät luonnollisesti ole olleet päätöksenteon tukena, koska aluehallintoviraston päätös on annettu 14.2.2013. Koska tarkkailutuloksia on ollut käytettävissä kolmen vuoden ajanjaksolta, ei ole perusteita katsoa Isonevan tarkkailutulosten olevan oleellisesti puutteellisia verrattuna siihen, että hyväksytyn tarkkailuohjelman perusteella näitä olisi todennäköisesti ollut yhdeltä vuodelta enemmän käytettävissä. Tarkkailutietoja on käytetty puutteellisesti lupa-asiaa ratkaistaessa. Luvan hakijan kannalta lupaharkinta on kestämättömällä pohjalla, jos päätöksiä ei perusteta saatavilla oleviin tarkkailutietoihin. Myös tarkkailun edellyttämistä on pidettävä kyseenalaisena, jos tuloksia ei oteta huomioon lupaharkinnassa.

Yhtiö pyysi hallinto-oikeudelta lupaa toimittaa uusia viimeaikaisia päästötarkkailutietoja, joita olisi voitu muutoksenhaun yhteydessä käyttää esimerkiksi arvioitaessa yhtiön esittämien kuormitusarvioiden toden­peräisyyttä. Tätä mahdollisuutta hallinto-oikeus ei ole käyttänyt.

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan perustellut valituksen hylkäämistä muun ohella sillä, että ympäristöluvan myöntäminen nykyistä laajemmalle turvetuotantotoiminnalle voi aiheuttaa Lestijoen pilaantumisen vaaraa. Hallinto-oikeuden soveltaman ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan "luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa". Oikeusohjeen perusteella merkittävää vähäisempi pilaantumisen vaara ei ole este luvan myöntämiselle.

Toisin kuin hallinto-oikeus on esittänyt, tarkkailutulokset eivät ole erityisen puutteellisia eikä tarkkailutuloksista ilmenevästä kuormituksesta aiheudu veden laadun heikentymistä. Näin ollen mahdolliset puutteet tarkkailutuloksissa eivät tarkoita, että toiminnasta aiheutuu Lestijoen pilaantumisen vaaraa ja joen erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Viranomainen ei voi perustella Lestijoen pilaantumisen vaaraa ja joen erityisten olosuhteiden huonontumista tarkkailutulosten puutteilla varsinkaan, kun tulokset eivät osoita veden laadun merkittävää huononemista.

Hallinto-oikeus, samoin kuin aluehallintovirasto, on vesistön pilaantumisen merkittävyyttä arvioidessaan ottanut huomioon, mitä aluetta koskevassa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty, yksilöimättä kuitenkaan tarkemmin, mitä seikkoja vesienhoitosuunnitelmasta on käytetty osaltaan hylkäämisperusteena. Aluehallintovirasto on viitannut Lestijoen toimenpideohjelmaan (2009), jonka mukaan Lestijoen keskiosan hyvä tila on nykytietämyksen mukaan uhattuna. Toimenpideohjelmassa on asetettu eri kuormittajille tavoitteita toiminnan kehittämiseksi. Turvetuotannon osalta toimenpideohjelmassa on päästövähennystavoitteita, joihin arvioidaan päästävän vesienkäsittelyä tehostamalla. Nämä tehostamistoimenpiteet ovat Isonevalla pääosin jo käytössä ja vähäisin osin tulossa käyttöön ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen suoritettavien toimenpiteiden myötä. Toimenpideohjelmassa esitettyä lausumaa keskiosan hyvän tilan uhattuna olemisesta ei tule pitää esteenä turvetuotannolle.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan lupapäätöksestä tulee käydä ilmi, miten vesienhoitosuunnitelma on otettu päätöksessä huomioon. Säännöksen tavoitteena on lain esitöiden mukaan varmistaa, että vesienhoitosuunnitelman tavoitteet otetaan huomioon lupaharkinnassa. Esitöiden mukaan suunnitelman ei kuitenkaan tule sellaisenaan ja suoraan vaikuttaa luvan myöntämisen edellytyksiin tai yksittäisen lupamääräysten asettamiseen. Tämä tulee esille myös ympäristönsuojelulaissa, sillä luvanmyöntämisen edellytyksiä koskevassa säännöksessä ei ole viitattu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettuun lakiin. Myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2010:32 on todettu, että vesienhoitosuunnitelma ei sellaisenaan estä yksittäisen luvan myöntämistä, eivätkä suunnitelmassa esitetyt toimenpiteet tule suunnitelman perusteella suoraan toiminnanharjoittajaa sitoviksi. Lainsäätäjän tarkoitus ja perustuslakivaliokunnan kanta on, että vesienhoitosuunnitelmat eivät aseta välittömiä velvoitteita kansalaisille tai toiminnanharjoittajille.

Luvan hylkääminen laajennusalueen osalta on epäoikeudenmukainen rangaistus siitä, että tarkkailutuloksia puuttuu. Hylkäävän päätöksen pitäisi perustua ainakin jonkinasteiseen todennäköisyyteen laajennusalueen turpeennostosta aiheuttavasta vesistön merkittävästä pilaantumisesta.

Se, ettei kaikkia tarkkailuraportteja ole voitu toimittaa siinä laajuudessa, kuin viranomainen olisi halunnut, johtuu ainakin osittain siitä, että vuosina 2003–2010 viranomainen ei ole kertaakaan pyytänyt tarkkailuraportteja, antanut huomautusta puutteista tarkkailussa tai käynyt paikan päällä. Viranomainen ei ole ollut kiinnostunut Isonevan turvetuotannosta ennen vuoden 2011 lokakuuta, vaikka yhtiö on pyrkinyt yhteistyöhön viranomaisen kanssa jo vuodesta 2003 alkaen selvittäessään hyvää ratkaisumallia toiminnan tarkkailun järjestämiseksi.

Laajennusalueen osalta ei ole olemassa tarkkailuraportteja, koska siellä ei ole ollut tuotantoakaan. Tällaisessa tilanteessa raporttien puuttuminen ei voi olla luvan epäämisen peruste.

Toholammin kunta on kaikissa vaiheissa suhtautunut myönteisesti toimintaan ja todennut sen olevan työllistävää. Kuten yhtiö on aiemmin esittänyt, laajennusalueen luvan hylkääminen estää laajennusalueen kuormituksen vähentämistä. Lestijoen valuma-alueella on vain kaksi yli 10 hehtaarin suuruista turvetuotantoaluetta. Yhdessä ne ovat pinta-alaltaan noin 0,2 prosenttia Lestijoen valuma-alueen pinta-alasta. Laajennusalueen pinta-ala on noin 0,03 prosenttia Lestijoen valuma-alueen koko pinta-alasta, joten kyse on häviävän pienen alueen aiheuttamasta lisäkuormituksesta.

Hallinto-oikeus ja aluehallintovirasto eivät ole esittäneet todennäköisiä syitä sille olettamukselle, että laajennusalueen ottaminen turvetuotantoon voisi aiheuttaa Lestijoen pilaantumisen vaaraa tai joen erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.

Yhtiö on liittänyt valitukseensa Isonevan vesistötarkkailun analyysi­tuloksia vuosilta 2013 ja 2014.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, todennut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella aluehallintoviraston päätöstä tulisi muuttaa, sekä esittänyt seuraavaa:

Asiassa on erityistä merkitystä sillä, että alapuolinen Lestijoki on luontonsa puolesta arvokas vesialue ja joen nykyisen tilan säilyttäminen edellyttää ravinne- ja kiintoainepitoisuuksien vähentämistä. Hakija voi päätöksen estämättä laittaa myöhemmin vireille uuden ympäristölupahakemuksen ja esittää siinä luotettavan selvityksen vesienkäsittelyn tehosta ja toteutuneista päästöistä sekä muista lupaharkinnan kannalta oleellisista seikoista.

Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousryhmä on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Isonevan turvetuotantoalueen tarkkailuun kuuluu vesistötarkkailua kolme kertaa vuodessa neljällä havaintopaikalla. Kolme kertaa vuodessa (vuosina 2001, 2011, 2012 ja 2013) tapahtuva näytteenotto ei anna luotettavaa kuvaa pitoisuuksista eikä vesistövaikutuksista, koska esimerkiksi suurimmat ravinnepäästöt tavallisesti tapahtuvat lyhyen ajan sisällä sateiden seurauksena. Kaikista virtaamaolosuhteista ei ole näytteitä. Tarkkailutiedot eivät ole kalataloudellisten vaikutusten kannalta luotettavia ja kattavia, vaikka tietoja olisi usealta vuodelta, koska aukkoja on paljon. Lisäksi ammoniumtypen, jolla on kaloihin suoria ja epäsuoria fysiologisia vaikutuksia, pitoisuuksia ei ole analysoitu kaikilla näytteenottokerroilla. Tutkimus voi olla luotettavaa ja sen tulokset uskottavia vain, jos tutkimus on suoritettu hyvän tieteellisen käytännön edellyttämällä tavalla. Koska vesistötarkkailutiedot eivät ole kattavia, on vaikutuksia kalastoon ja kalastukseen tullut arvioida niiden sijasta yleisellä tasolla olemassa olevan tiedon perusteella.

Turvetuotannolla on vaikutuksia sen kuivatusvedet vastaanottavassa vesistössä. Tyypillisesti suo-ojitukset lisäävät kesäisiä ja talvisia ylivirtaamia. Ojitukset voivat johtaa valumien äärevöitymiseen. Lisääntynyt ylivirtaamien piikkisyyden riski aiheuttaa lisääntynyttä eroosion ja kiinto­aineen kulkeutumisen riskiä alapuolisiin vesistöihin. Turvetuotanto lisää vesiin kohdistuvaa ravinne-, humus- ja kiintoainekuormitusta, mikä nopeuttaa rehevöitymistä ja kalojen kutupohjien liettymistä. Rehevöityminen heikentää kalastuksessa toivottujen saalislajien toimeentulomahdollisuuksia ja vähentää vesistön kalataloudellista arvoa. Kalojen mädin ja poikasten selviytymisen kannalta alivirtaamatilanteet ja tulvat ovat ongelmallisia. Alivirtaamatilanteessa riskinä voi olla kuivuminen, lämpö­tilan muutokset ja liettyminen. Alivirtaamat rajoittavat kalojen ja rapujen elinalueita. Tulvat huuhtovat mätiä ja poikasia epäsuotuisille alueille. Alivirtaamat ja tulvat voivat vaikuttaa kaloihin lisäksi kalojen ravintonaan käyttävien pohjaeläinten kautta.

Turvesoiden valumavesissä esimerkiksi ammoniumtyppeä voi esiintyä jopa 100–300 µg/l. Ammoniumtyppi kuluttaa runsaasti happea vedessä hajotessaan ja voi aiheuttaa happikatoa. Ammoniumtypellä on kaloihin suoria ja epäsuoria fysiologisia vaikutuksia, jotka vaikuttavat mm. kalojen kasvuun, vastustuskykyyn ja lisääntymiseen. Ammoniumtyppi voi vaikuttaa kaloihin jo alhaisinakin pitoisuuksina.

Turvetuotanto vaikuttaa tavallisesti veden happamuuteen. Veden happamuus vaikuttaa haitallisesti kalojen kasvuun veden pH:n laskiessa alle 6,5:n. Veden pH:ta 6,7–8,6 pidetään optimaalisena kalapopulaatioille. Veden laadun ja elinympäristön muutokset voivat vaikuttaa kaloihin joko suoraan tai tarjolla olevan ravinnon ja lisääntymiseen liittyvien vaikutuksien kautta. Lisäksi vaikutukset voivat kohdistua rapuihin. Alavirrassa päästöjen vaikutukset kohdistuvat myös kalastukseen. Seisovat pyydykset limoittuvat ja likaantuvat. Tämä vähentää pyydysten kalastavuutta ja saalista. Lisäksi pyydysten puhdistamisesta aiheutuu lisätyötä. Kaloissa voi esiintyä myös makuvirheitä.

Tieto edellä mainituista haittatekijöistä ja vähempiarvoisesta kalalajistosta voi vähentää kalastusta. Vaikutukset alavirrassa Lestijoen veden laatuun riippuvat muun muassa ainepitoisuuksista ja uoman vesimääristä. Vähävetisenä aikana vaikutukset voivat olla merkittäviä. Veden laatu vaikuttaa kalastoon suoraan ja epäsuorasti sekä kalastukseen.

Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että turvetuotannossa Lestijoen valuma-alueella on jo tehty toimenpiteitä Lestijoen toimenpideohjelmaan (2009) liittyen Lestijoen keskiosan vesien hyvän tilatavoitteen säilyttämiseksi sillä osuudella kuin turvetuotanto kuormittaa Lestijokea. Vesienkäsittelyn tehostaminen on keino saavuttaa päästövähennystavoite. Menetelmien käyttöönotto ilman tarkkailua ja varsinaista päästöjen vähentämistä ei ole asetettujen tavoitteiden tai toimenpideohjelman hengen mukaista. Pelkkien vesiensuojelutoimien painottaminen ja kokonaiskuormituksen unohtaminen vaarantaa Lestijoen kalaston, uhanalaisen taimenen, nahkiaisen ja kalastuksen.

Lestijoen yläosa on kunnostettu kalataloudellisesti, alaosan kunnostus toteutetaan lähiaikoina ja Korpelan kalatie on valmistunut. Yhteiskunnan ja voimatalouden panostukset Lestijoen kunnostamiseen ja uhanalaisen meritaimenen elvyttämiseen ovat olleet huomattavat. Vasta luotettavat tarkkailutulokset voivat osoittaa, miten turvetuotannon päästövähennystavoitteessa on onnistuttu.

Yhtiö on arvioinut, että turvetuotantoalueiden pinta-ala suhteessa vesistön valuma-alueeseen osoittaa vesistöön kohdistuvan kuormituksen vähäisyyden. Tämä arvio on perusteeton. Turvetuotantoalueelta vesistöön kohdistuvaan kuormitukseen vaikuttavat ensisijaisesti tuotantoalueen erityispiirteet, vesiensuojelurakenteet ja niiden toimivuus. Kuormituksen vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vastaanottavan vesistön tila ja sen erityispiirteet. Arvioitaessa kuormituksen vesistövaikutuksia kalastoon ja kalatalouteen ensisijaisen tärkeitä ovat kaloille haitallisten aineiden pitoisuudet päästössä, eivät tuotantoalan ja valuma-alueen pinta-alojen suhdeluku.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on viitannut aikaisemmin esittämäänsä ja ilmoittanut, ettei valituksessa ole esitetty sellaista uutta, jonka johdosta se katsoisi tarpeelliseksi antaa lausuntoa.

Toholammin maaseutu- ja ympäristölautakunta on kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi, että verrattuna muuhun Lestijokeen tulevaan kuormitukseen kyseisellä turvetuotantoalueella ei ole merkittävää vaikutusta Lestijoen veden laatuun, mikäli vesiensuojelurakenteet rakennetaan ja pidetään kunnossa hakemuksen mukaisesti.

Tokonsalo Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen kalatalousryhmän lausunnon mukaan Isonevan turvetuotantoalueen vesistötarkkailuun kuuluu vesistötarkkailua kolme kertaa vuodessa neljällä havaintopaikalla. Tämä lausunto ei vastaa nykytilannetta. Vuodesta 2012 alkaen Isonevan turvetuotantoalueen tarkkailut on järjestetty osana Lestijoen yhteistarkkailua, jonka yhteydessä vesistötarkkailua suoritetaan keskimäärin neljä kertaa vuodessa neljällä havaintopaikalla.

Isonevan turvetuotantoalueen päästöistä ei aiheudu ELY-keskuksen esittämiä kalastushaittoja. Esimerkiksi tulvasuojelun osalta Isoneva on esimerkillinen kohde. Kuivatusvesien luontainen valumasuunta on pinta­valutuskenttä eli vedet suuntautuvat luontaisesti vesienkäsittelyrakenteisiin. Kuivatusvesiä pumpataan vain tuotanto-olosuhteiden parantamiseksi mataloituneella tuotantoalueella. Pumppaamon vikaantuminen ei aiheuta minkäänlaista vesiensuojelullista poikkeustilannetta. Isonevalla on myös mahdollista padottaa kuivatusvesiä pintavalutuskentän yläpuolelle ja siten tasata virtaamahuippuja. Tämä tekniikka on jo nykyään käytössä Isonevalla. Tuotantoalueen vedenpinta pidetään tuotantokaudella pumppaamalla alhaisena. Pumppaamon mitoitus on sellainen (100 l/s), ettei se tuota hallitsematonta vesimäärää pintavalutuskentälle. Tavoitteellisen alimitoituksen vuoksi tulvavesi alkaa automaattisesti padottumaan tuotantoalueen ojastoihin ja siten tämä virtaamansäätömenetelmä estää esimerkiksi rankkasateiden tyypillisesti aiheuttamat hallitsemattomat virtaamat. ELY-keskuksella ei ole esittää paikallista tutkimustietoa Iso­nevan vesistövaikutuksia koskevien väittämiensä tueksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesienhoitosuunnitelmat

Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosunnitelmassa vuoteen 2015 Lestijoen ekologinen tila on todettu hyväksi. Lestijoen, Pöntiönjoen, Lohtajanjoen, Viirretjoen ja Kosken­kylänjoen vesistöalueiden vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuoteen 2015 on todettu Lestijoen ala- ja keskiosan vesien hyvän tilan tavoitteen olevan uhattuna. Vesienhoitosuunnitelmassa on arvioitu, että hyvän tai erinomaisen tilan saavuttaminen tai turvaaminen edellyttää lisätoimenpiteitä. Toimenpideohjelman mukaan Lestijoen hyvän ja erinomaisen tilan säilyttäminen edellyttää ravinne- ja kiintoainepitoisuuden pienentämistä ja tavoitteena Lestijoen ala- ja keskiosassa on fosfori- ja typpipitoisuuksien vähentäminen.

Valtioneuvosto on hyväksynyt 3.12.2015 Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen–Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen vesienhoitoalueen ja Tenon–Näätämöjoen–Paatsjoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2016−2021. Valtioneuvosto on päättänyt, että päätös on täytäntöönpantavissa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Lestijoen, Pöntiönjoen, Lohtajanjoen, Viirretjoen ja Koskenkylän vesistöalueiden vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuoteen 2021 on aiemman toimenpideohjelman mukaisesti todettu, että ravinne- ja kiintoainekuormituksen vuoksi joen hyvän tilan voidaan katsoa olevan edelleen uhattuna.

Lestijoki sisältyy Lestijoen Natura 2000 -alueeseen. Alue on sisällytetty vesipuitedirektiivin artiklan 6 suojelualuerekisteriin (VPD Natura -alueet), johon sisällytetyillä alueilla veden tilan ylläpito tai parantaminen ovat tärkeitä tekijöitä alueiden suojelun kannalta.

Lestijoessa esiintyy uhanalainen meritaimen, jonka kannan parantamiseksi on tehty kalataloudellisia kunnostustoimenpiteitä. Taimenkantaa on tuettu istutuksin. Joki on keskiosalta muutoin varsin luonnontilainen, mutta Kannuksessa Korpelan voimalaitos sulkee joen. Padon ohi on kuitenkin rakennettu kalatie 2014.

Tosiseikat

Isonevan turvetuotantoalue on ollut käytössä jo 1990-luvun alkupuolelta lähtien. Nykyinen tuotantoala on ollut 95,5 hehtaaria ja laajennusalueen alat yhteensä 42,6 hehtaaria. Suolta johdetaan kuivatusvedet laskuojan kautta Loukkuunojaan ja edelleen Lestijokeen. Laskuojan pituus on noin 2 kilometriä ja Loukkuunojan pituus ennen Lestijokeen laskemista on noin 2,5 kilometriä.

Tokonsalo Oy on esittänyt ympäristölupahakemuksessaan, että turvetuotantoalueen vedet johdetaan ympärivuotisesti pumppaamalla pintavalutuskentälle. Yhtiö on esittänyt aluehallintovirastossa pintavalutuskentän puhdistustehon mittaustuloksia vuodelta 2011 (kesä-, heinä- ja elokuu) sekä vuodelta 2012 (maalis-, kesä- ja heinäkuu). Pintavalutuskentälle tulevan veden ja sieltä lähtevän veden analyysitulosten perusteella pinta­valutuskenttä toimii hyvin kiintoaineen ja ravinteiden puhdistuksen osalta, mutta ei kemiallisen hapenkulutuksen osalta. Tarkkailutulosten perusteella on todettu, että kuivatusveden pH on ollut ainakin ajoittain alhainen (esimerkiksi kesäkuussa 2012 pintavalutuskentältä lähtevän veden pH oli 5,5). Hallinto-oikeudessa yhtiö on esittänyt puhdistustehon keskiarvoja myös maaliskuulta ja kesäkuulta 2013 ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa lisäksi syyskuulta 2013 ja tammikuulta 2014. Tulokset vastaavat pääosin aiempia mittauksia. Toisaalta päästöveden hapenkulutuksen osalta pintavalutuskenttä on toiminut ajoittain aiempaa paremmin. Veden pH-arvo on ollut ainakin tammikuun 2014 näytteessä hieman normaalia alhaisempi.

Yhtiön mukaan Isonevan kuivatusvesien vaikutus Lestijoen veden kiintoaine- ja ravinnepitoisuuksiin jää hyvin vähäiseksi. Yhtiö on osallistunut vuodesta 2012 alkaen Lestijoen yhteistarkkailuun. Yhtiö on lisäksi toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle yhteistarkkailutuloksia vuodelta 2013 ja 2014. Tarkkailutulosten perusteella Loukkuunojan veden laatu (ravinteet ja pH) on yleisesti ollut huonompi kuin Isonevan laskuojassa. Loukkuunojan veden laatu on ollut lisäksi yleisesti ottaen heikompaa kuin Lestijoen.

Johtopäätökset

Yhtiö on esittänyt yksittäisiä päästötarkkailutuloksia ja esitetyt aikasarjat ovat suhteellisen lyhyeltä ajanjaksolta. Tarkkailutuloksiin ei sisälly tietoja turvetuotantoalueen vesiensuojelurakenteiden toimivuudesta erilaisissa valuntaolosuhteissa. Yhtiö on toisaalta vastaselityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa tuonut esiin sinänsä turvetuotannossa tavanomaisia toimenpiteitä, joilla voidaan säännellä juoksutettavan veden määrää poikkeuksellisissa valuntatilanteissa. Asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly tarkempia tietoja näiden toimenpiteiden tehokkuudesta. Hakemusasiakirjoihin ei sisälly myöskään tietoja siitä, onko Isonevan alueella tehty selvitystä sulfidimaiden esiintymistä.

Vesistötarkkailun tulokset perustuvat suhteellisen lyhyen aikavälin tarkkailuun ja osa niistä on ollut käytettävissä vasta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Näiden tarkkailutulosten perusteella voidaan sinänsä päätellä, että normaalitilanteissa turvetuotannon kuormitus Lestijokeen on arvioitavissa suhteellisen vähäiseksi. Toiminnasta aiheutuvan ympäristön kuormituksen mahdollisuutta on kuitenkin arvioitava ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 4 §:n varovaisuusperiaate. Turvetuotannosta voi aiheutua merkittävää kuormitusta poikkeuksellisen virtaaman aikana. Tarkkailutulosten ja Isonevan turvetuotantoalueen vesiensuojelurakenteista saatujen tietojen perusteella ei voida pitää selvitettynä, että turvetuotantoalueelta lisäalueiden käyttöönoton jälkeen ei voisi aiheutua merkittävää kuormitusta Lestijokeen. Lisäalueiden käyttöönotosta aiheutuisi muutoinkin lisäkuormitusta.

Lestijoen veden tila on ollut hyvä, mutta veden tilaan on kohdistunut erilaisia painetekijöitä, joiden vuoksi hyvä tilan on arvioitu olevan vaarassa heikentyä. Joessa esiintyvän uhanalaisen meritaimenen ja nahkiaisen kannat voivat myös heikentyä, jos veden laatu heikkenee edelleen. Veden tilan heikentymistä olisi tällöin pidettävä ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna merkittävänä ympäristön pilaantumisena.

Kun otetaan huomioon vesiensuojelutoimenpiteiden tehokkuuteen liittyvät lupahakemuksesta johtuvat epävarmuudet, päästötarkkailun ja vesistötarkkailun tulosten täydentäminen vasta muutoksenhaun kuluessa ja muut tulosten edustavuuteen liittyvät seikat, lisäalueiden käyttöönotosta aiheutuva kuormituksen lisääntyminen sekä Lestijoen vesien tilaan vaikuttavat muut tekijät, lisäalueiden käyttöönotosta on voitu katsoa aiheutuvan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, että lisäalueiden käyttöönotosta turvetuotantoon ei ole saadun selvityksen mukaan kuitenkaan katsottava aiheutuvan sellaisenaan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua erityisten luonnonolosuhteiden heikkenemistä. Joessa esiintyy tosin uhanalainen meritaimen, mutta joen veden tila ei ole muutoin erinomainen eikä asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella joessa esiintyvien lajien ekologinen kokonaisuus ole siten poikkeuksellinen, että Lestijokea tulisi pitää tämän vuoksi poikkeuksellisena luontokokonaisuutena. Jokeen ei liity myöskään asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan erityisiä tutkimuksellisia arvoja.

Edellä todetun perusteella aluehallintovirasto on voinut hylätä käytettävissä olleen selvityksen perusteella lupahakemuksen lisäalueiden osalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, että tämän päätöksen estämättä lisäalueiden käyttöön on mahdollista hakea ympäristölupaa. Lupahakemuksessa on tällöin osoitettava riittävän luotettavilla selvityksillä ja suunnitelmilla, ettei toiminnasta voi aiheutua pilaantumisen ehkäisemiseksi tehtävien toimenpiteiden jälkeen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa Lestijoessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 26.2.2016