Muu päätös 625/2016

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (Turun telakan yrityskauppaa koskevat asiakirjat)

Antopäivä: 3.3.2016
Taltionumero: 625
Diaarinumero: 2880/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 11.8.2014 nro TEM/1549/03.10.03/2014

Asian käsittely työ- ja elinkeinoministeriössä

Helsingin Sanomien toimittaja Petri Sajari on 5.8.2014 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä nähtäväksi kaikki sopimukset, asiakirjat, muistiot, tausta-aineistot ja ulkopuolisten laskut, jotka koskevat valtion ja Meyer Werftin 4.8.2014 julkistamaa Turun telakan ostoa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 11.8.2014 hylännyt asiakirjapyynnön katsoen, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyyntö liittyy 4.8.2014 julkistettuun sopimukseen, jolla Suomen valtio (toimijana valtion kokonaan omistama Suomen Teollisuussijoitus Oy) ja Meyer Werft ostavat koko STX Finland Oy:n osakekannan STX Europelta. Samalla julkistettiin tieto TUI Cruises GmbH:n ilmoituksesta tilata kaksi uutta risteilyalusta Turun telakalta.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva materiaali sisältää järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia, muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja sekä asiantuntijanäkemyksiä toimialan ja kohdeyrityksen kehitykseen liittyen.

Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että kuten asiaa koskevassa lehdistötiedotteessa 4.8.2014 on todettu, lopullinen omistajanvaihdos ja uuden telakkayhtiön toiminnan käynnistäminen edellyttävät vielä Saksan kilpailuviranomaisen hyväksyntää yrityskaupalle sekä kaupallisten pankkien taholta lopullisia päätöksiä rakennusaikaisesta rahoituksesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluvat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Muiden liiketoimintaa koskevien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä, eli tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin. Kyseessä olevaan asiaan liittyen valtion etu voisi konkreettisesti vaarantua esimerkiksi mahdollisissa myöhemmissä Turun telakkaa koskevissa osakekaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Ministeriö katsoo, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnanharjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta voidaan yrityksellä katsoa olevan erityinen intressi. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Pyydetyt asiakirjat sisältävät järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia sekä muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja.

Ministeriö katsoo, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan antamaan pyydetyt asiakirjat Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan tai asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi ja ministeriö velvoitetaan antamaan pyydetyt asiakirjat peitettyinä siltä osin kuin ne sisältävät ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole perustellut päätöstään lainkaan taikka tehnyt minkäänlaista asiakirja- saati tietokohtaista tarkastelua, vaan ainoastaan toistanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat.

Lehdistötilaisuudessa 4.8.2014 ministeri Vapaavuori ilmoitti, että "kysymys on ollut hankalasta ja isosta harjoituksesta ja totta kai valtiokin on joutunut käyttämään siinä sivussa asianajopalveluja ja investointipankkien neuvonantajapalveluja." Myöhemmässä vaiheessa lehdistötilaisuutta ministeri totesi sopimuksen yksityiskohtiin liittyen, että "kyse on kansainvälisestä yrityskaupasta, jossa on useita eri osapuolia ja kansainvälisen käytännön mukaisesti näitä ei julkisteta, ellei siihen saada kaikkien sitoumusta." Ministeri ei siis perustellut asiakirjojen pitämistä salassa Suomen lainsäädännöllä vaan kansainvälisellä käytännöllä.

Näin toimiessaan ministeriö ei ole täyttänyt julkisuuslain kirjainta, saati henkeä.

Julkisuuslain salassapitonormit merkitsevät perusoikeudeksi säädetyn tiedonsaantioikeuden rajoitusta. Tiedon saantia viranomaisen asiakirjasta voidaan rajoittaa vain lailla ja vain välttämättömistä syistä. Julkisuuslain esitöissä on todettu, että salassapitosäännöksiä on tulkittava suppeasti (PeVL 43/1998).

Edelleen esitöissä on todettu, että mikäli salassapitovelvollisuus on harkinnanvarainen, viranomaisen edellytetään arvioivan asiakirjakohtaisesti tiedon antamisesta aiheutuvia haittoja suojattavalle edulle. Näissä tulkintatilanteissa, kuten salassapitosäännösten tulkinnassa yleensä, pitää noudattaa julkisuusperiaatteen toteutumista edistävää soveltamista (HaVM 31/1998).

Ministeriö on rikkonut julkisuusperiaatetta, ja rajoittanut kansalaisten perusoikeuksia enemmän kuin on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat sisältävät kaksi liiketoiminnan salaisuuksia määrittelevää perustetta. Salassapitoperusteista ensimmäinen koskee varsinaisia liike- ja ammattisalaisuuksia ja toinen muita liiketoiminnan salaisuuksia. Rajanveto on merkittävä, koska liike- ja ammattisalaisuudet kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin, mutta muu liiketoiminnan salaisuus on alaltaan suppeampi ja heikommin suojattu. Liikesalaisuudella tarkoitetaan sellaisia liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon, ja joiden salassapidolle on olemassa erityinen intressi. Muiden liiketoiminnan salaisuuksien salassapidon edellytyksenä on, että tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinoharjoittajalle tai julkiselle laitokselle taloudellista vahinkoa. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus (HE 30/1998).

Helsingin Sanomien näkemyksen mukaan ei ole ministeriön väittämin tavoin todennäköistä, että asiakirjojen julkisuus vaarantaisi konkreettisesti valtion edun mahdollisissa myöhemmissä Turun telakkaa koskevissa osakekaupoissa tai muissa järjestelyissä. Päinvastoin on epäuskottavaa, että asiakirjat kokonaisuudessaan sisältäisivät vahinkoedellytyksen täyttäviä tietoja, saati ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja. On todennäköistä, että ministeriö on soveltanut julkisuuslakia virheellisesti, kun otetaan huomioon salassapidon suppea tulkinta, julkisuuslain tarkoitus ja perustuslain takaama julkisuusperiaate.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan, kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Ratkaisussaan KHO 2013:90 korkein hallinto-oikeus katsoi, että tieto ei välttämättä ole sellaisenaan liikesalaisuus, vaan se voi olla liikesalaisuus kun se yhdistetään yksilöintitietoihin. Ratkaisussa on siis vahvistettu se, että asiakirjan julkisuutta on aina arvioitava tapaus-, asiakirja- ja jopa tietokohtaisesti. Tällaista tarkastelua ministeriö ei ilmiselvästi ole tehnyt. Helsingin Sanomat vaatii, että ministeriö noudattaa ainakin osajulkisuutta, ja pitää salassa vain sellaiset tiedot, joihin sen mainitsemat lainkohdat oikeasti voivat kohdistua.

Turun telakan kaupassa on kyse poikkeuksellisesta järjestelystä, jossa Suomen valtio ja sitä kautta veronmaksajat ovat osallisina. Kauppaa koskevien asiakirjojen mahdollisimman kattava julkisuus on perusteltua niistä julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevistä lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevista lähtökohdista, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen. Jos olennaista tietoa määritellään virkamiestoimin tarpeettoman laajalti salaiseksi, tiedotusvälineet eivät voi täyttää omaa tehtäväänsä ja tältä osin jää myös vapaaseen demokratiaan olennaisena osana kuuluva avoin yhteiskunnallinen keskustelu käymättä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyyntö ja työ- ja elinkeinoministeriön päätös

Asiakirjapyyntö 5.8.2014 on tehty Turun telakkaa koskevan yritysjärjestelyn julkistamisen jälkeisenä päivänä. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut päätöksensä 11.8.2014, viikon kuluttua yritysjärjestelyn julkistamisesta. Kuten päätöksessä todetaan, lopullinen omistajanvaihdos ja uuden telakkayhtiön toiminnan käynnistäminen ovat edellyttäneet vielä Saksan kilpailuviranomaisen hyväksyntää yrityskaupalle sekä kaupallisten pankkien lopullisia päätöksiä rakennusaikaisesta rahoituksesta. Yritysjärjestely on siten ollut vielä kesken eikä asiaa ollut käsitelty ministeriössä loppuun. Asiaa koskevat asiakirjat eivät ole vielä tuolloin tulleet julkisiksi julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti.

Yrityskauppa on varmistunut 19.9.2014. Ministeriö on tuolloin tiedottanut, että Saksan kilpailuviranomainen on hyväksynyt Turun telakkaa koskevan yritysjärjestelyn, ja että uusien tilausten rahoitus on järjestynyt. Yrityskaupan varmistumisen jälkeen asian käsittely viranomaisessa on päättynyt. Viranomaisen asiakirjat ovat tuolloin tulleet julkisiksi siltä osin kuin eivät ole salassa pidettäviä.

Asiakirjoja koskevat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtien mukaiset salassapitoperusteet. Nämä perusteet ovat, jäljempänä tarkemmin läpi käytynä, pääsääntöisesti edelleen olemassa.

Valtion rooli yritysjärjestelyssä ja viranomaisen asiakirja

Turun telakan ostoa koskevien asiakirjojen julkisuuden arvioimiseksi on tarpeen kuvata yritysjärjestelyn valmisteluprosessia ja toteuttamista sekä valtion ja työ- ja elinkeinoministeriön roolia asiassa.

Suomen valtio ei ole yritysjärjestelyn osapuoli. Yritysjärjestelyyn on osallistunut valtion omistama pääomasijoitusyhtiö Suomen Teollisuussijoitus Oy (Teollisuussijoitus), joka on ostanut 30 prosentin osuuden kohdeyhtiöstä. Teollisuussijoitus on toiminut asiassa neuvotteluosapuolena ja on sopimusosapuoli Turun telakan ostoa koskevissa sopimuksissa. Teollisuussijoitus on tehnyt päätökset yritysjärjestelyyn osallistumisesta eikä Suomen valtio ole yhtiön omistajana tehnyt sen puolesta päätöstä telakan ostosta taikka antanut sille määräystä asiassa.

Teollisuussijoitus ei kuulu julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin viranomaisiin eikä se ole pykälän 2 momentissa tarkoitettu yhteisö, joka käyttäisi julkista valtaa ja hoitaisi julkista tehtävää. Se ei myöskään ole hoitanut asiassa viranomaisen sille antamaa toimeksiantotehtävää julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Työ- ja elinkeinoministeriön rooli asiakokonaisuudessa on ollut yksittäistä yritysjärjestelyä yleisemmällä tasolla. Se on eri toimin yleisesti pyrkinyt edistämään Suomen meriteollisuuden toimintaa pitkällä aikavälillä. Tähän liittyen se on osaltaan ollut käynnistämässä prosessia, joka on johtanut Turun telakan ostoa koskeviin neuvotteluihin ja lopulta yritysjärjestelyyn. Yritysjärjestelyn osalta ministeriön rooli on ollut telakan ostamista koskevien neuvottelujen edistäminen ja fasilitointi. Osana tätä roolia ja tehtävää ministeriö solmi saksalaisen telakkayhtiön Meyer Werftin kanssa 9.1.2014 sopimuksen yhteistoiminnasta, jonka pohjalta Teollisuussijoitus osallistui varsinaiseen yritysjärjestelyprosessiin.

Valtioneuvoston piirissä asiaa on käsitelty talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa. Talouspoliittinen ministerivaliokunta ei tee päätöksiä, vaan se voi vain puoltaa käsiteltäviä asioita. Sen käsittelyn kautta voidaan siten saada poliittinen hyväksyntä valmistelussa oleville asioille ja tuoda asioita tiedoksi hallituspuolueiden puheenjohtajille sekä muille ministerivaliokunnan jäsenille. Talouspoliittinen ministerivaliokunta, valtioneuvosto tai työ- ja elinkeinoministeriö eivät ole käsitelleet Turun telakan ostamista ja yritysjärjestelyä koskevia sopimuksia tai vastaavia asiakirjoja eivätkä tehneet näitä koskevia päätöksiä. Yrityskaupassa avustaneet neuvonantajat ovat pääsääntöisesti työskennelleet Teollisuussijoituksen ja muiden järjestelyn osapuolten lukuun.

Edellä sanotusta seuraa, ettei työ- ja elinkeinoministeriöllä ole sopimuksia tai vastaavia asiakirjoja, jotka suoraan koskisivat Turun telakan ostoa. Ministeriön asiakirjojen julkiseksi tulemista ja salassapitoa käsitellään seuraavassa.

Asiakirjan julkiseksi tuleminen

Edellä kuvatun mukaisesti Suomen valtio, valtioneuvosto, talouspoliittinen ministerivaliokunta tai työ- ja elinkeinoministeriö ei ole tehnyt asiassa julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua päätöstä. Viranomaisten laatima asiakirja tulee tässä tapauksessa julkiseksi, kun asia on käsitelty viranomaisessa loppuun. Tämä päivämäärä on 19.9.2014, jolloin yrityskaupan toteutuminen on varmistunut. Tuohon ajankohtaan asti työ- ja elinkeinoministeriön on tullut varautua siihen, että yrityskauppaneuvottelut jatkuvat ja asian käsittely jatkuu.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä. Tällaiset asiakirjat ovat kuitenkin olleet salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaisesti kunnes itse pääasia on käsitelty viranomaisessa loppuun.

Asiaan liittyvien ulkopuolisten neuvonantajien käyttöä koskevat sopimukset ja laskut ovat julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 3 ja 8 kohdan sääntelyn piirissä. Tällaiset sopimukset ja laskut ovat kuitenkin olleet salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisesti kunnes itse pääasia on käsitelty viranomaisessa loppuun.

Valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot

Valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat käsittävät lähinnä muistioita, eräitä valmistelevia asiakirjoja sekä neuvonantopalveluita koskevia sopimuksia ja laskuja. Osa liitteenä olevista valmisteluasiakirjoista on julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan ja 5 §:n 4 momentin mukaisesti lain soveltamisalaan kuulumattomia, mutta ne on päätetty liittää ministeriön lausuntoon, sillä niiden on arvioitu edistävän korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuutta muodostaa kokonaiskäsitys hankkeen valmisteluprosessista ja asiakirjojen sisältämän tiedon luonteesta.

Asiakirjat sisältävät tietoja ja yksityiskohtia muun muassa valtion toimista Turun telakkaa koskevan yritysjärjestelyn edistämiseksi, arvioita ja tietoja telakan kilpailuasemasta ja taloudellisesta tilanteesta sekä Teollisuussijoitusta, Meyeria ja telakan asiakkaita koskevia tietoja. Asiakirjojen sisältämät tiedot ovat edelleen olennaisin osin salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan nojalla.

Mainitut salassapitoperusteet ovat olleet erityisen kriittisiä ennen yrityskaupan lopullista varmistumista, sillä tuolloin ei ole varmasti tiedetty, miten prosessi mahdollisesti jatkuu ja viranomaisen on tullut huolehtia, että neuvotteluja voidaan tarvittaessa jatkaa. Tätä osoittaa konkreettisesti myös se, että asiakirjat on määritelty tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen (681/2010) mukaisesti kuuluviksi suojaustasoon II "salainen". Luokitus tarkoittaa, että asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa merkittävää vahinkoa salassapitosäännöksessä tarkoitetulle yleiselle edulle.

On huomattava, että asiakirjojen sisältämät tiedot ovat pääsääntöisesti salassa pidettäviä myös 19.9.2014 jälkeen seuraavassa tarkemmin arvioidulla tavalla.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluvat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Muiden liiketoimintaa koskevien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä, eli tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Pyydetyt asiakirjat sisältävät valtion liike- ja ammattilaisuuksia tai vähintään muita vastaavia liiketoimintaa koskevia seikkoja, joista tiedon antaminen aiheuttaisi valtiolle säännöksessä mainittuja kielteisiä seuraamuksia. Teollisuussijoituksen omistuksen Turun telakassa ei ole tarkoitus olla pysyvää. Sopivana ajankohtana se pyrkii irtaantumaan omistuksesta mahdollisimman edullisilla ehdoilla. Pyydettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot vaikuttavat sen asemaan omistuksesta irtaantumista koskevissa myöhemmissä neuvotteluissa ja siten irtaantumisen ehtoihin, kauppahinta mukaan luettuna. Koska Suomen valtio on Teollisuussijoituksen ainoa omistaja, on asialla siten vaikutus valtioon.

Valtio voi olla myös muussa roolissa mukana myöhemmissä omistusjärjestelyissä. On mahdollista, että myöhempien omistusjärjestelyjen toteuttaminen edellyttää esimerkiksi valtion tai valtion rahoitusyhtiöiden osallistumista järjestelyn rahoittamiseen taikka muita järjestelyä edistäviä toimenpiteitä. Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat sisältävät tietoja, jotka heikentävät valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä omistusjärjestelyissä.

Pyydetyt asiakirjat sisältävät siten tietoja, jotka ovat valtion liike- tai ammattisalaisuuksia, tai joiden antamisesta seuraisi valtiolle taloudellista vahinkoa myöhemmissä Turun Telakkaa koskevissa osakekaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Lisäksi on huomioitava, että työ- ja elinkeinoministeriö osallistuu usein erilaisiin yksityisiä yrityksiä koskeviin keskusteluihin ja neuvotteluihin, joissa valtiolta pyydetään esimerkiksi rahoitusta tai osallistumista järjestelyihin. Pyydetyt asiakirjat sisältävät valtion toimintaa koskevia tietoja, jotka heikentävät sen neuvotteluasemaa tällaisissa neuvotteluissa. Näin voi olla myös silloin, kun kysymys on kokonaan toisella toimialalla toimivasta yrityksestä, sillä valtion toimintamahdollisuudet ovat pääosin samankaltaisia toimialasta riippumatta.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnanharjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta voidaan yrityksellä katsoa olevan erityinen intressi. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Pyydetyt asiakirjat sisältävät järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia sekä muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja.

Pyydetyt asiakirjat sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta tai ainakin vähintään tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Tämä koskee niin telakan myyjää (STX Europe ja STX-konserni) ja sen rahoittajia, telakan ostajia eli Teollisuussijoitusta ja Meyeriä sekä sen rahoittajia, Turun telakkaa (nykyiseltä nimeltään Meyer Turku Oy) ja sen rahoittajia, omistusyhtiönä toimivaa Turku Maritime Holding Oy:tä, sekä telakan asiakkaita ja näiden rahoittajia.

Turun telakka ja sen ympärillä toteutettu omistusjärjestely koskevat useita eri yhtiöitä ja näiden taustayhtiöitä ja rahoittajia. Yksityisen yrityksen on niin sanotun luottamusteorian mukaisesti voitava luottaa siihen, että sen salassa pidettäviä tietoja ei paljasteta julkisuuteen.

Yhteenveto

Työ- ja elinkeinoministeriö on käsitellyt asiakirjapyyntöä perusoikeusmyönteisesti ja julkisuuslain 17 §:ssä mainitut yleiset tulkintaperiaatteet huomioiden. Se ei ole rajannut asiakirjapyyntöä suppeasti 4.8.2014 julkistettuun Turun telakan ostoon, vaan sisällyttänyt sen piiriin laajemmin taustoittavaa materiaalia.

Ministeriön päätös on perusteltu huolellisesti ja asianmukaisesti ja siinä on selostettu tosiasialliset syyt salassapidolle.

Ministeriö korostaa, että se on arvioinut ja ratkaissut asiakirjapyynnön tilanteessa, jossa yritysjärjestely ei ole vielä varmistunut ja asian käsittely on siten ollut kesken. Tilanne on myöhemmin osittain muuttunut, kun yritysjärjestely on varmistunut. Asiakirjapyyntöä käsitellessään ministeriön tiedossa ei ole ollut, milloin yritysjärjestely lopullisesti varmistuu.

Asiassa ei ole esitetty väitteitä eikä perusteita, joiden nojalla ministeriön päätöstä tulisi muuttaa muutoin kuin huomioiden, että kysymyksessä oleva asia on sittemmin käsitelty viranomaisessa loppuun. Salassapitoperusteita koskevat näkökohdat ovat edelleen voimassa ja suojattavien etujen kannalta asianmukaisia ja välttämättömiä.

Ministeriö on vielä todennut, että lausunnon liitteenä oleva valituksenalaisen päätöksen perusteena oleva materiaali on jaoteltu niihin asiakirjoihin, jotka ovat kokonaan julkisia 19.9.2014 jälkeen, ja niihin asiakirjoihin, jotka ovat edelleen salassa pidettäviä kokonaan tai vähintään ehdottoman salassapidon piiriin kuuluvilta osiltaan.

Liitteet on lausunnossa yksilöity seuraavasti:

Asiakirjat, joiden työ- ja elinkeinoministeriö katsoo olevan julkisia 19.9.2014 jälkeen:

- Sopimus 3.9.2014 ja hankesopimus 16.9.2014, Asianajotoimisto Castrén & Snellman

- Lasku 16.9.2014, Asianajotoimisto Castrén & Snellman

- Tarjouspyyntö 8.5.2013

- Tarjous neuvonantopalveluista 16.5.2013, Advium Corporate Finance

- Päätös 24.5.2013 neuvonantopalvelujen hankinnasta

- Sopimus 30.5.2014 (oikeastaan 30.5.2013), Advium Corporate Finance

- Laskut 28.6.2013-23.9.2014, Advium Corporate Finance

Asiakirjat, joiden työ- ja elinkeinoministeriö katsoo olevan edelleen kokonaan tai vähintään osittain salassa pidettäviä:

- Status update 24.6.2013

- Shipbuilding market dynamics 10.10.2013

- Internal discussion paper 5.12.2013

- Discussion paper 9.12.2013

- TEM:n kirje 10.12.2013

- Sopimus 13.12.2013

- Muistio 6.1.2014, talouspoliittinen ministerivaliokunta 9.1.2014

- Memorandum of Understanding 9.1.2014

- Discussion paper 6.2.2014

- Potential suitor candidates 25.2.2014

- Muistio 18.3.2014, STX Finland Oy:n omistusjärjestelyä koskevat neuvottelut - tilannekatsaus

- Discussion with [nimi] 20.3.2014

- Summary of conclusions reached 9.4.2014

- Discussion paper 15.4.2014

- Discussion paper 29.4.2014

- Muistio 16.6.2014, talouspoliittinen ministerivaliokunta 18.6.2014

- Muistio 14.7.2014, talouspoliittinen ministerivaliokunta 15.7.2014

- TEM:n kirje 24.7.2014

Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on niistä asiakirjoista, joiden ministeriö on katsonut nyttemmin tulleen julkisiksi. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi näiden asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle/Helsingin Sanomille.

2. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan muidenkin asiakirjojen, eli niiden 18 asiakirjan osalta, joiden ministeriö on katsonut olevan edelleen kokonaan tai osittain salassa pidettäviä. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi asiakirjakohtaisen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevan arvioinnin tekemiseksi.

Perustelut

1. Työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamista ja asian palauttamista asiakirjojen antamiseksi koskeva ratkaisu

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että se katsoo eräiden lausunnossaan yksilöimiensä asiakirjojen tulleen julkisiksi 19.9.2014 jälkeen. Tähän nähden ministeriön päätös on perusteltua kumota siltä osin kuin se koskee näitä asiakirjoja ja palauttaa asia tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle/Helsingin Sanomille.

2. Työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamista ja asian palauttamista asiakirjakohtaisen arvioinnin tekemiseksi koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 6 § sisältää säännökset viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 7 § sisältää säännökset viranomaiselle toimitetun asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella, että "usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla."

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa hallintovaliokunnalle koskien hallituksen esitystä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (PeVL 43/1998 vp - HE 30/1998 vp) todetaan muun ohella, että perustelemisvelvollisuus kohdistuu myös viranomaisen ratkaisuihin. Valiokunta on tähdentänyt sen merkitystä, että kieltäytymisratkaisut todella perustellaan asianmukaisesti mainitsemalla salassapidon lakiperusta ja ilmaisemalla ne tosiasialliset seikat, jotka ovat vaikuttaneet salassapitosäännöksen, esimerkiksi sen sisältämän vahinkoedellytyslausekkeen soveltamiseen vastoin perustuslain mukaan pääsääntönä olevaa julkisuusperiaatetta. Hallintovaliokunnan mietintö (HaVM 31/1998 vp) sisältää samansisältöisen lausuman viranomaisen ratkaisujen perustelemisvelvollisuudesta. Perustelujen tulee olla asiakirjakohtaiset.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijalla ollut oikeus saada työ- ja elinkeinoministeriöltä tieto alla luetelluista 18 asiakirjasta. Asiakirjat liittyvät prosessiin, jonka tuloksena Suomen valtion kokonaan omistama Suomen Teollisuussijoitus Oy ja saksalainen Meyer Werft GmbH ostivat koko STX Finland Oy:n osakekannan ja saivat näin omistukseensa yhtiön Turun telakan.

Kysymyksessä olevat, korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä olleet asiakirjat ovat seuraavat:

- Koli II - Status update 24.6.2013

- Shipbuilding market dynamics 10.10.2013

- Project Town Hall - internal discussion paper 5.12.2013

- STX Finland - discussion paper 9.12.2013

- Työ- ja elinkeinoministeriön kirje 10.12.2013

- Agreement 13.12.2013

- Työ- ja elinkeinoministeriön muistio 6.1.2014 talouspoliittisen ministerivaliokunnan kokoukseen 9.1.2014

- Project Town Hall - Memorandum of Understanding 9.1.2014

- Project Town Hall - Discussion paper 6.2.2014

- Project Town Hall - Potential suitor candidates 25.2.2014

- Työ- ja elinkeinoministeriön muistio 18.3.2014, STX Finland Oy:n omistusjärjestelyä koskevat neuvottelut - tilannekatsaus

- Project Town Hall - Discussion with [nimi] 20.3.2014

- Project Town Hall - Summary of Conclusions reached 9.4.2014

- Project Town Hall - Discussion paper 15.4.2014

- Project Town Hall - Discussion Paper 29.4.2014

- Työ- ja elinkeinoministeriön muistio 16.6.2014 talouspoliittisen ministerivaliokunnan kokoukseen 18.6.2014

- Työ- ja elinkeinoministeriön muistio 14.7.2014 talouspoliittisen ministerivaliokunnan kokoukseen 15.7.2014 sekä

- Työ- ja elinkeinoministeriön kirje 24.7.2014.

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjapyynnön johdosta antaman päätöksen lainmukaisuus eli kysymys edellä lueteltujen asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 11.8.2014. Arvioitavaksi ei siten tule, onko asiakirjojen julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että yhtäkään niistä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana. Sen asian, johon asiakirjat liittyvät, käsittelyn työ- ja elinkeinoministeriössä on lisäksi katsottava jo päättyneen siinä vaiheessa, kun ministeriö on ratkaissut asiakirjapyynnön. Julkisuuslain 6 §:ssä säädetystä ei siten johdu, että asiakirjat eivät vielä tuolloin olisi tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan toisaalta havaita, että ne sisältävät STX Finland Oy:tä ja samalla Turun telakkaa koskevan yrityskaupan ja omistusjärjestelyn osapuolten sekä telakan toimintaan omistajana, rahoittajana tai asiakkaana liittyvien yksityisten yritysten osalta erilaisia niiden liiketoimintaan liittyviä tai niitä kuvaavia tietoja, joita on ollut pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina. Koska Suomen Teollisuussijoitus Oy:n osakekanta on kokonaisuudessaan Suomen valtion omistuksessa ja koska yhtiön omistusta telakasta ei asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ollut tarkoitettu pysyväksi, eräitä yrityskauppaan ja omistusjärjestelyyn liittyviä tietoja on lisäksi ollut pidettävä mainitun momentin 17 kohdassa tarkoitettuina valtion liikesalaisuuksina.

Edellä tarkoitetussa asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa on merkityksellistä ollut myös se, että vaikka tieto yrityskaupasta ja omistusjärjestelystä oli julkistettu 4.8.2014, yrityskauppa oli asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan varmistunut vasta 19.9.2014 eli sen jälkeen, kun työ- ja elinkeinoministeriö oli ratkaissut asiakirjapyynnön.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että eräitä edellä luetelluista asiakirjoista ei ole voitu ministeriön päätöksen antamishetkellä pitää joko ollenkaan tai ainakaan kaikilta osin salassa pidettävinä edellä mainittujen tai muidenkaan säännösten perusteella. Tällaisista asiakirjoista voidaan erikseen mainita kokonaan julkiseksi arvioitava työ- ja elinkeinoministeriön ja STX Europe AS:n välinen 13.12.2013 tehty sopimus (Agreement) sekä ainakin osittain julkiseksi arvioitava Suomen hallituksen ja Meyer Werft GmbH:n välinen asiakirja Project Town Hall - Memorandum of Understanding 9.1.2014.

Edellä lausutun vuoksi työ- ja elinkeinoministeriön päätös on kumottava ja asia on palautettava edellä tarkoitettujen 18 asiakirjan osalta ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi asiakirjakohtaisen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevan arvioinnin tekemiseksi. Tämän arvioinnin tehtyään ministeriön on annettava Sanoma Media Finland Oy:lle/Helsingin Sanomille kokonaan julkisiksi arvioitavat asiakirjat sekä osittain julkisiksi arvioitavat asiakirjat julkisilta osiltaan, jos se on mahdollista niin, etteivät niiden salassa pidettävät osat tule tietoon.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 3.3.2016