Muu päätös 755/2016

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Valittajat 1) Keski-Suomen liitto

2) A ja hänen asiakirjoista ilmenevät 47 asiakumppaniaan

3) B

Hakija C

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Ympäristöministeriö 5.12.2014 nro YM7/5222/2012

1. Asian aikaisempi käsittely

Keski-Suomen liiton maakuntavaltuusto on päätöksellään 14.11.2012 (§ 18) hyväksynyt Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan. Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava käsittelee turvetuotantoa ja suoluontoa sekä tuulivoimaa.

Keski-Suomen liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

A asiakumppaneineen, B ja C ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet maakuntavaltuuston päätöksen kumoamista Jämsässä olevan Vekkulan tuulipuiston osalta.

Sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon.

Työ- ja elinkeinoministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Keski-Suomen liitto on antanut vastineen lausuntojen ja valitusten johdosta.

A asiakumppaneineen, B ja C ovat antaneet vastaselitykset.

2. Ympäristöministeriön ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kokonaan sekä B:n ja C:n valitukset osittain.

Ympäristöministeriö on muun muassa C:n valituksen tältä osin hyväksyen jättänyt vahvistamatta Vestonmäen, Soidinmäen, Pihlajakosken ja Jämsänniemen tuulivoimapuistojen alueita koskevat tv 9, tv 8, tv 5 ja tv 3 -merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vastaisina.

Ympäristöministeriö on muun muassa B:n valituksen tältä osin hyväksyen jättänyt vahvistamatta turvetuotantoon soveltuva alue Kivisuo 2 tu1 53, Isoneva 2 tu 46, Asemaneva tu 40, Haleansuo tu 41, Isosuo 2 tu 49, Kankisuo tu 50 ja Kilpisuo tu 52 -merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisina sekä Hallaneva tu 21, Lehmineva tu1 86, Penikkaneva tu1 27, Puukellonneva tu1 30, Rahkaneva 1 tu 31, Rahkaneva 3 tu 32, Rötkönperänsuo tu 33, Töyrenneva tu 80, Töyrinneva tu 37, Veteläneva tu 81, Isosuo 4 tu 93, Karistonneva tu 97, Korvalammensuo tu1 99, Kuvaslammensuo tu 100, Marketansuo tu 105, Nimetönsuo 4 tu 107, Pykälistönsuo tu 115, Hinkkasuo-Kirnusuo tu 43, Hirsisuo tu 92, Moskuvansuo tu 59, Penkkisuo tu 64, Pirttisuo 1 tu1 65, Raatesuo tu 116, Riihisuo 3 tu 125, Isoneva-Mäenperänsuo tu 45, Leinonneva tu 58, Ottovuorenneva tu 62, Sikosuo-Kantolansuo tu 68, Isoniitty tu 47, Isosuo 1 tu 48, Konisuo-Kivisuo tu 54 ja Lampisuo 2 tu 57 turvetuotantoon soveltuvat alueet -merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin ja 3 momentin vastaisina.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään A:n ja asiakumppaniensa valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Selvitysten ja vaikutusten arviointien riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja maisemaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on otettava huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja. Maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentin mukaisesti kaavaa laadittaessa on pidettävä silmällä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa.

Ilmailulain 165 §:n (1194/2009) 1 momentin mukaan mastoa, nosturia, valaistus-, radio- tai muuta laitetta, rakennusta, rakennelmaa tai merkkiä ei saa asettaa, järjestää tai kohdistaa siten, että sitä voidaan erehdyksessä pitää ilmailua palvelevana laitteena tai merkkinä. Rakennelma tai laite ei saa myöskään häiritä ilmailua palvelevia laitteita tai lentoliikennettä tai aiheuttaa muutoin vaaraa lentoturvallisuudelle.

Edellä 1 momentissa tarkoitettua sekaannusta, häiriötä tai vaaraa mahdollisesti aiheuttavan laitteen, rakennuksen, rakennelman tai merkin asettamiseen tarvitaan lentoestelupa, jos este:

1) ulottuu yli 10 metriä maanpinnasta ja sijaitsee lentopaikan, kevytlentopaikan tai varalaskupaikan kiitotien ympärillä olevan suorakaiteen sisällä, jonka pitkät sivut ovat 500 metrin etäisyydellä kiitotien keskilinjasta ja lyhyet sivut 2 500 metrin etäisyydellä kiitotien kynnyksistä ulospäin;

2) ulottuu yli 30 metriä maanpinnasta ja sijaitsee 1 kohdassa tarkoitetun alueen ulkopuolelta mutta kuitenkin enintään 45 kilometrin etäisyydellä 81 §:ssä tarkoitetun lentoaseman mittapisteestä;

3) ulottuu yli 30 metriä maanpinnasta ja sijaitsee 1 kohdassa tarkoitetun alueen ulkopuolella, mutta kuitenkin enintään 10 kilometrin etäisyydellä varalaskupaikan tai muun lentopaikan kuin 81 §:ssä tarkoitetun lentoaseman mittapisteestä; tai

4) ulottuu yli 60 metriä maanpinnasta ja sijaitsee 1–3 kohdassa tarkoitettujen alueiden ulkopuolella.

Lentoestelupaa ei tarvita lentopaikan pitäjän asettamille tai sen toimeksiannosta asetettaville laitteille, rakennuksille, rakennelmille tai merkeille. Liikenteen turvallisuusvirasto voi vapauttaa sellaisen 2 momentissa tarkoitetun esteen luvanvaraisuudesta, jolla ei ole vaikutusta lentopaikkojen esterajoituspintoihin eikä lentomenetelmiin tai joka sijaitsee olemassa olevan esteen välittömässä läheisyydessä. Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa esteiden rakennetta tai vastaavia teknisluonteisia seikkoja koskevia tarkempia määräyksiä.

Lupaa 2 momentissa tarkoitetun laitteen, rakennuksen, rakennelman tai merkin asettamiseen haetaan Liikenteen turvallisuusvirastolta. Hakemukseen tulee liittää asianomaisen ilmaliikennepalvelujen tarjoajan antama lausunto. Jollei lentoturvallisuus vaarannu, Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa luvan 2 momentissa tarkoitetun laitteen, rakennuksen, rakennelman tai merkin asettamiseen. Lupa on myönnettävä, jos luvan epääminen aiheuttaisi maanomistajalle tai siihen kohdistuvan erityisen oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa verrattuna esteestä aiheutuvaan haittaan lentoliikenteen sujuvuudelle. Lentoesteet on merkittävä Liikenteen turvallisuusviraston antamien määräysten mukaisesti.

Lentoesteen ylläpitäjän on ilmoitettava estettä ja yhteystietojaan koskevat muutokset viipymättä Liikenteen turvallisuusvirastolle tai sen nimeämälle taholle.

Ympäristöministeriö toteaa, että selvitysten riittävyyttä maakuntakaavassa arvioidaan maakuntakaavan tehtävän ja tarkoituksen, maakuntakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten ja maakuntakaavan oikeusvaikutusten kautta. Selvitysten tulee olla sillä tavoin riittäviä, että niillä voidaan perustella maakuntakaavan ratkaisut ja maakuntakaavan on oltava oikeudellisesti niin selvä, että kaavan vaikutukset voidaan todeta. Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n mukaan maakuntakaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueiden käytöstä maakunnassa.

Asutus, melu ja välke

Taustaselvityksessä alueen todetaan olevan lähes asumatonta. Kaavaselostuksen mukaan Vekkulan tuulivoimapuiston alueella asuu kolme henkilöä. 500 metrin etäisyydellä asuu 34, yhden kilometrin etäisyydellä 39 ja kahden kilometrin etäisyydellä 66 henkilöä.

Tuulivoimaloiden toiminnasta aiheutuu ääntä. Melu on ääntä, jonka ihminen kokee epämiellyttävänä tai häiritsevänä ja joka voi olla terveydelle haitallista.

Tuulivoimapuiston alue (tv) on osoitettu kaavassa alueiden erityisominaisuuksia ilmaisevalla merkinnällä. Kaavamerkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen vaikutukset muun muassa asutukseen ja luontoon. Suunnittelumääräys turvaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa eli kuntakaavoituksessa melun huomioon ottamisen.

Kaavaselostuksen mukaan tuulivoimapuistojen alueiden (tv) teoreettisessa sijoittelussa on jätetty puolen kilometrin etäisyys asutukseen ja yhden kilometrin etäisyys taajamiin. Keskeiset kokonaisvaikutukset -osuudessa todetaan, että tuulivoimalat voivat aiheuttaa lähiasutukselle meluhaittaa.

Ympäristöministeriö on todennut, että maakuntakaavassa tulee valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti osoittaa tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Parhaiden alueiden valintaan on vaikuttanut useita seikkoja, joista etäisyys asutukseen on yksi. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäytön suunnitelma ja tuulivoimapuiston alueen toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa alueidenkäytön suunnittelua. Maakuntakaavassa ei ole ratkaistu tuulivoimaloiden sijaintia ja määrää yksityiskohtaisesti. Tuulivoimaloiden tuottaman äänen tasoon ja äänen leviämiseen vaikuttavat sekä tuulivoimalan tekniset ominaisuudet että sijoitusalueen maaston ominaisuudet. Ottaen huomioon maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä suunnitelmana, tuulivoimapuiston alueen suunnittelumääräys rakentamisen vaikutusten huomioon ottamisesta asutukseen ja luontoon sekä tuulivoima-alueen toteuttamisen edellyttämä maakuntakaavaa tarkempi alueidenkäytön suunnittelu, maakuntakaavapäätös ei ole lainvastainen valituksessa esiintuoduilla perusteilla.

Välkevaikutuksen arviointi edellyttäisi tuulivoimalakohtaista tietoa sekä sijainnista että korkeudesta samoin kuin häiriytyvien kohteiden sijainnista. Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, eikä siinä ole maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen mahdollista selvittää välkevaikutuksia. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa välkkeen ulottuvuus selvitetään mallintamalla ja mahdollinen voimaloiden sijoittuminen ratkaistaan aiheutuvan haitan perusteella.

Tuulivoimalan toiminta voi edellyttää myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa.

Ympäristöministeriö on katsonut, ettei maakuntakaavapäätös ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Maisema

Maiseman osalta ympäristöministeriön päätöksen perusteluissa viitataan erään toisen valituksen yhteydessä lausuttuun muun ohella seuraavasti:

Ympäristöministeriö on todennut, että Päijänteen vesistön läheisyyteen sijoittuvilla tuulivoimapuistojen alueilla on erityisen laaja näkymäalue. Tuulivoimaloiden näkyminen maisemassa, maiseman muuttuminen tai kaavaselostuksessa todettu tuulivoimapuiston alueiden toteuttamisen negatiiviset maisemavaikutukset eivät sinänsä ole kaavan hyväksymisen esteenä. Huomion kiinnittäminen erityisesti maiseman vaalimiseen on yksi maakuntakaavan sisältövaatimus, mutta maakuntakaavaa laadittaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota myös muihin sisältövaatimuksiin ja valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Muiden kuin Vestonmäen, Soidinmäen ja Pihlajakosken sekä Jämsänniemen tuulivoimapuiston alueiden osalta ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitetty riittävästi huomiota maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n tarkoittamaan maiseman vaalimiseen, ottaen huomioon kaavaa valmisteltaessa tehty tarkastelu ja alueiden suhde valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin, kaavan suunnittelumääräys maiseman huomioon ottamisesta alueen suunnittelussa ja tuulivoimapuiston alueiden toteuttamisen edellyttämä yksityiskohtaisempi maankäyttö- ja rakennuslain mukainen suunnittelu sekä maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä suunnitelmana.

Tuulisuus

Vekkulan tuulisuus on tuuliatlaksen mukaan 5,8 metriä sekunnissa. Sisä-Suomen tuulivoimaselvityksen mukaan tuulipuistoille soveltuvia aluekokonaisuuksia kartoitettaessa tarkasteltiin alueita, joilla tuulisuus oli tuuliatlaksen perusteella 6,3 metriä sekunnissa tai enemmän 100 metrin korkeudella. Teknistaloudellisen analyysin yhteenvetotaulukon perusteella Vekkulan tuulisuus on 5,9–7,2 metriä sekunnissa. Tuulisuus on yksi soveltuvien alueiden kriteereistä.

Ympäristöministeriö on todennut, että tuulivoimatuotannon kannattavuuden rajana on maakunnallisissa selvityksissä yleisesti käytetty vuosikeskiarvoa 6,0–6,5 metriä sekunnissa. Tuulisuustiedot tarkentuvat tuulivoimaloiden sijaintipaikkojen tarkentuessa ja mitattaessa tuulennopeuksia. Maakuntakaavan laadinnassa alueiden poisjäänti ja uusien alueiden mukaanotto on tavanomaista suunnittelua. Tuulipotentiaalisen alueen löytäminen tarkemmilla mittauksilla on mahdollista. Vekkulan alueen tuulisuuden on todettu olevan parempi kuin tuuliatlaksen tieto. Vekkulan tuulisuus ei ole maakuntakaavaan valituista alueista alhaisin. Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaavapäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että Vekkulan alueen tuulisuus ei ole tuuliatlaksen tietojen mukaan maakuntakaavan tuulisuusselvityksen kriteerin mukainen.

Ilmailu

Teknistaloudellisen selvityksen mukaan Vekkulan alueen lentoesterajoituspinta on 279 metriä meren pinnan yläpuolella. Keski-Suomen korkeussuhteita kuvaavan kartan mukaan tuulivoimapuiston alueella maanpinnan korkeus on 140–200 metriä merenpinnan yläpuolella. Tällöin tuulivoimaloiden korkeus voisi olla noin 80–140 metriä. Ilmailulain 165 §:n mukaan rakennukselle tarvitaan lentoestelupa, jos se aiheuttaa mahdollisesti sekaannusta, häiriötä ilmailua palveleville laitteille tai lentoliikenteelle tai vaaraa lentoturvallisuudelle. Tuulivoimala voi olla tällainen rakennus.

Ympäristöministeriö on todennut, että nykyiset tuulivoimalat ovat korkeudeltaan noin 200 metriä, mutta myös matalampia tuulivoimaloita rakennetaan. Maakuntakaavassa ei ratkaista tuulivoimaloiden korkeutta tai tuulivoimaloiden lopullista määrää.

Ympäristöministeriö on todennut, että maakuntakaavalla osoitetaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Selvitykset perustuvat osin teoreettiseen tarkasteluun, koska maakuntakaavoituksessa tuulivoimapuiston alueille ei ole olemassa hankkeita. Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa maakunnallisen tuulivoimapuiston alueen kokoa ei ole esitetty täsmällisesti. Koko on määritelty voimaloiden lukumäärällä, joka on noin kymmenen. Ilmailulain 165 §:n perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto voi vapauttaa sellaisen esteen, jolla ei ole vaikutusta lentopaikkojen esterajoituspintoihin eikä lentomenetelmiin tai joka sijaitsee esteen välittömässä läheisyydessä. Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa luvan esteen asettamiseen. Liikenteen turvallisuusvirasto voi lisäksi ilmailulain 166 §:n nojalla kieltää lentoturvallisuudelle vaaraa aiheuttavan tai liikenteen sujuvuutta merkittävästi haittaavan tuulivoimalan rakentamisen. Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaavan toteuttaminen tuulivoimapuiston alueen osalta edellyttää sellaista yksityiskohtaista suunnittelua, jota edellyttävät yksityiskohdat eivät ole tiedossa maakuntakaavaa laadittaessa. Lisäksi ilmailulain mukaisesti tuulivoimaloiden korkeus voi olla nykyisiä lentoesterajoituspintoja suurempi. Tuulivoimalan rakentaminen edellyttää lentoesteluvan, joka ratkaistaan ilmailulain mukaisesti.

Lisäksi ympäristöministeriö on todennut, että Keski-Suomen liiton valituksiin antamat vastineet eivät ole peruste kaavan laillisuudelle. Ympäristöministeriö on katsonut, ettei maakuntakaavapäätös ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Kohtuuton haitta

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentin mukaisesti kaavaa laadittaessa on pidettävä silmällä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa.

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäytön suunnitelma ja tuulivoimapuiston alueen toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa alueidenkäytön suunnittelua. Maakuntakaavamerkintänä tuulivoimapuiston alueelle on käytetty alueen erityisominaisuutta ilmaisevaa merkintää. Vekkulan alueen päämaankäyttöä ei ole ratkaistu Keski-Suomen maakuntakaavoissa. 3. vaihemaakuntakaavassa käytetty merkintä antaa mahdollisuuden alueen jatkosuunnitteluun tuulivoima-alueeksi, mutta se ei estä alueen käyttöä myös muuhun tarkoitukseen. Tuulivoimapuiston alueella ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n ehdollista rakentamisrajoitusta. Se todetaan selvyyden vuoksi myös kaavamääräyksessä. Maakuntakaavalla ei ole ratkaistu alueidenkäyttöä kiinteistökohtaisesti. Maakuntakaavan toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa suunnittelua.

Ympäristöministeriö on katsonut, että ottaen huomioon edellä lausuttu ja myös melusta aiemmin todettu, maakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Maakuntakaavapäätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään Vestonmäen, Soidinmäen, Pihlajakosken ja Jämsänniemen tuulivoimapuistojen alueita koskevien tv 9, tv 8, tv 5 ja tv 3 -merkintöjen vahvistamatta jättämisen osalta seuraavasti:

Selvitysten ja vaikutusten arviointien riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on otettava huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristöministeriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992) on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittama inventointi.

Kaava-aineiston mukaan potentiaalisia tuulivoima-alueita selvitettiin muun muassa tuuliatlaksen perusteella ja sulkien tuulipuistolle soveltumattomia alueita pois eri tekijöiden perusteella. Tekijöihin ei kuulunut maisema. Tekijöiden kriteerejä ei ilmoiteta. Jäljelle jääviä alueita tutkittiin tarkemmin tarkastellen muun muassa maisemia. Tuulipuistoalueiden yhtenä valintatekijänä mainitaan alueen suhde arvokkaisiin maisema-alueisiin. Tarkempaan teknistaloudelliseen tarkasteluun otetut kohteet on kuvattu visualisointia varten siten, että kuvauspaikoista olisi hyvä näkyvyys tuulipuistoalueelle ja että ne sijaitsisivat alueella, jossa ihmiset liikkuvat. Kuviin sijoitettujen tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutena käytettiin 180 metriä.

Maakuntakaavaan osoitetuista tuulivoimapuiston alueista on erillinen Taustatiedot -raportti. Siinä jokaisesta tuulivoimapuiston alueesta on tietoa muun muassa otsikolla maisemarakenne, mikä sisältää tiedon alueen asemasta maisemamaakuntajaossa, tietoa maaston muodosta ja alueen näkymäsuunnista. Kaavaselostuksen mukaan maakuntakaavaa laadittaessa tuulivoimatuotantoon soveltuvia alueita ei ole osoitettu valtakunnallisesti arvokkaille maisema-alueille.

Kaava-aineisto sisältää muutamia kuvia, joihin on sovitettu tuulivoimaloita. Kuvat havainnollistavat osaltaan tuulivoimaloiden näkymistä maisemassa. Näkymäalueanalyysin puuttuminen estää mahdollisuuden arvioida tuulivoimaloille tarkoitetun alueen näkymisen laajuutta kokonaisuutena. Ympäristöministeriö toteaa, että arvioitaessa kaavan toteuttamisen maisemavaikutuksia, riittävänä arviointina ei voida pitää ainoastaan voimaloiden näkymistä. Maisemavaikutuksessa on oleellista maisemaan aiheutuva muutos. Erilaiset maisemat kestävät muutosta eri tavoilla, joten vaikutuksen merkittävyys on erilainen eri paikoissa.

Vestonmäen tuulivoimapuiston alueen (tv 9) välittömässä läheisyydessä, alueen luoteispuolella, sijaitsee valtakunnallisesti arvokas maisema-alue Viisarinmäki-Rutalahti. Sekä tuulivoimapuiston alue että maisema-alue kulkevat rinnakkain samansuuntaisina, välimatkan ollessa jopa alle 500 metriä. Tuulivoimapuiston alueen toteuttamisen vaikutuksena valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen on todettu voimaloiden näkyminen maisema-alueen länsilaidalta itään suuntautuvassa maisemakuvassa. Lisäksi on arvioitu, että voimalat eivät näkyisi kulttuuriympäristön itärinnettä pitkin kulkevalta ja maaston muotoja noudattelevalta maantieltä. Tuulivoimapuiston alueen toteuttamisen vaikutuksesta valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen ei ole tehty selvitystä.

Saarijärvellä sijaitsevan Soidinmäen tuulivoimapuiston alueen (tv 8) itäpuolella on lähimmillään noin 3,5 kilometrin etäisyydellä valtakunnallisesti arvokas maisema-alue Saarijärven reitin kulttuurimaisemat ja länsipuolella on pienehkö maakunnallisesti arvokas maisema-alue Pajumäki. Maisemavaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaalle maisema-alueelle ei ole arvioitu.

Pihlajakosken tuulivoimapuiston alueesta (tv 5) noin 5 kilometriä länteen sijoittuu Hassi-Kotakosken valtakunnallisesti arvokas maisema-alue. Pihlajakosken tuulivoimapuiston alueesta on tehty kolme kuvasovitetta. Ne eivät kuvaa tuulivoimapuiston alueen suhdetta valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen.

Jämsänniemen tuulivoimapuiston alue (tv 3) rajautuu lännessä maakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen Jämsänjoki, joka on vanhaa viljelymaisemaa. Kaava-aineistossa on todettu olevan näkymäsuunta Päijänteen Lehesselälle ja Tiirinselälle sekä länteen Himokselle ja Jämsänlaaksoon. Tuulivoimapuiston näkymistä on avattu muutamalla kuvasovitteella. Kuvasovitteet eivät kuvaa eikä kaava-aineisto tai kaavaselostus sisällä tuulivoimapuiston alueen toteuttamisen vaikutuksia maakunnallisesti arvokkaalle maisema-alueelle.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat varmistamaan valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvojen säilymisen alueidenkäytössä. Viranomaisten laatimat inventoinnit, joista tässä käsitellään valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita, otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Ympäristöministeriö toteaa, että edellä mainitut valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet sijaitsevat alle tai enintään viiden kilometrin etäisyydellä maakuntakaavassa osoitetuista tuulivoimapuistojen alueista. Valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden läheisyydessä ja vaikutusalueella maakuntakaavalla on keskeinen rooli eri alueidenkäyttömuotojen yhteensovittamisessa niin, että voidaan varmistaa valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-arvojen säilyminen. Kaava-asiakirjoista ei käy riittävästi ilmi valtakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin kohdistuvia vaikutuksia. Ympäristöministeriö on katsonut, että Vestonmäen, Soidinmäen ja Pihlajakosken tuulivoimapuiston alueiden osalta ei ole selvitetty tuulivoimapuiston alueiden toteuttamisesta aiheutuvia vaikutuksia maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n tarkoittamalla riittävällä tavalla siten, että voitaisiin arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n sisältövaatimusten täyttymistä maiseman vaalimisen osalta valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamien valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden osalta.

Ympäristöministeriö on todennut, että tuulivoimaloiden rakentaminen aiheuttaa maiseman muuttumisen. Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n maiseman vaalimisella tarkoitetaan etenkin valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-arvojen turvaamista, mutta myös maakunnallisesti arvokkaiden maisemien ja maisemaa muuttavan alueidenkäytön yhteensovittamista. Maiseman vaaliminen ei edellytä kaikkien olemassa olevien maisemien muuttamisen kieltämistä. Ympäristöministeriö katsoo, ettei Jämsänniemen tuulivoimapuiston alueen (tv 3) toteuttamisesta aiheutuvia vaikutuksia ole selvitetty tuulivoimapuiston alueeseen rajautuvaan Jämsänjoen maakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n tarkoittamalla riittävällä tavalla siten, että voitaisiin arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n sisältövaatimusten täyttymistä maiseman vaalimisen osalta.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään turvetuotantoon soveltuva alue -merkintöjen vahvistamatta jättämisen osalta seuraavasti:

Vaikutukset Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Luonnonsuojelulain 10 luvun 65 §:n mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asian³mukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty.

Ympäristöministeriö on todennut, että maakuntakaava on luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu suunnitelma.

Kaavasta on valmisteluvaiheessa poistettu 52 turvetuotantoaluetta, joilla voi selkeästi olla haitallisia vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon kuuluville alueille ja jotka olisivat edellyttäneet niihin kohdistuvaa vaikutusten arviointia.

Maakuntakaavassa on koko maakunnan turvetuotantoa koskeva suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotanto tulee suunnitella ja toteuttaa niin, että kulloinkin voimassa olevassa Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelmassa esitetyt vesienhoidon tavoitteet saavutetaan.

Suunnittelumääräyksen mukaan alla mainituilla valuma-alueilla turvetuotanto on voimakkaasti vaiheistettava ja vesiensuojelumenetelmien tehokkuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Kokonaistuotanto on suunniteltava ja mitoitettava siten, että se ei vaikuta vesien tilaan heikentävästi. Valuma-alueet ovat:

14.5 Jämsän reitti Kankarisveteen saakka; 14.6 Saarijärven reitti; 14.7 Rautalammin reitti; 14.9 Mäntyharjun reitti; 35.4 Ähtärin ja Pihlajaveden reitti; 35.6 Keuruun reitti; 14.44 Kivijärven-Vuosjärven valuma-alue poislukien Vuosjärvi; 14.45 Isojoen-Jääjoen valuma-alue; 14.273 Rumaoja-Myllyojan valuma-alue; 14.376 Vanajajärven valuma-alue; 14.378 Iso-Virmaksen valuma-alue; 14.463 Kannonjoen valuma-alue; 14.483 Tervajoen valuma-alue.

Turvetuotantoon soveltuvan alueen (tu, tu1) suunnittelumääräys on seuraava: Turvetuotantoon soveltuvan alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon asutus, tuotantoalueiden yhteisvaikutus vesistöihin, turvetuotannon osuus kokonaiskuormituksesta sekä tuotantopinta- alan poistumat ja rajoitettava tarpeen vaatiessa samanaikaisesti käytössä olevien alueiden määrää. Lisäksi tu1-alueiden maankäyttö tulee suunnitella ja toteuttaa niin, että turvevarojen hyödyntäminen on mahdollista luontoarvot turvaten (kaavaselostuksen liite 4).

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 11 §:n mukaan vesienhoitoalueelle on laadittava vesienhoitosuunnitelma. Toimenpideohjelma laaditaan lain 12 §:n mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi ottaen huomioon tehdyt selvitykset vesien ominaispiirteistä ja ihmisen aiheuttamista vaikutuksista vesiin. Toimenpideohjelmaa käsitellään vesienhoitosuunnitelman osana. Lain 28 §:n mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat.

Keski-Suomen pintavesiä koskevan toimenpideohjelma vuoteen 2015:n mukaan suojelualueiden rekisteriin valittuja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita on yhteensä 21 kpl. Yleisimmät vesiluontotyypit ovat hiekkamaiden niukkamineraaliset niukkaravinteiset vedet, Magnopotamion tai Hydrocharition -kasvustoiset luontaisesti ravinteiset järvet ja humuspitoiset lammet ja järvet. Kohteiden luontotyyppien tilan on arvioitu olevan tällä hetkellä hyvä. Toimenpideohjelman mukaan kaikilla muilla kohteilla vesienhoitolain mukaiset ympäristötavoitteet arvioidaan saavutettavan vuoteen 2015 mennessä lukuun ottamatta Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet -aluetta, jolla yläjuoksun pienvesien arvioidaan olevan hyvää huonommassa tilassa. Turvetuotanto on suojelualueiden rekisteriin valittuihin Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuva uhka Pihlajaveden reitin (FI0900032) ja Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvesien (FI0900123) osalta. Lisäksi mahdollisesti alueelle tuleva turvetuotanto on uhka Isojärvi-Arvajan reitille (FI09000101) reitin yläosan osalta.

Pihlajaveden reitin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelu³perusteena ovat humuspitoiset lammet ja järvet, Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit sekä pikkujoet ja purot. Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteena ovat humuspitoiset lammet ja järvet, Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit sekä käynnissä olevassa tietokantapäivityksessä esitetään luontotyypin pikkujoet ja purot lisäämistä suojeluperusteeksi.

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa on osoitettu valuma-alueelle 35.483, jolla Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue sijaitsee, kolme turvetuotantoon soveltuva alue -merkintää. Valuma-alueelle 35.482, jolla Pihlajaveden reitti Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue sijaitsee, on osoitettu kaksi aluemerkintää. Näistä tu 51 sijaitsee Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen alavirran puolella. Lisäksi valuma-alueelle 35.482 laskee valuma-alueen 35.487 vedet. Valuma-alueelle 35.487 on osoitettu kolme turvetuotantoon soveltuvaksi osoitettua aluetta.

Ympäristöministeriö on todennut, että Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava on suunnitelma, jossa edellä mainituille valuma-alueille osoitetaan useita turvetuotantoon soveltuvia alueita. Niiden vaikutusalueella selvitysaineistoksi katsottavassa toimenpideohjelman mukaisessa suojelualueiden rekisterissä turvetuotanto on todettu uhaksi kyseisille Natura 2000 -verkostoon kuuluville alueille. Ottaen huomioon edellä mainitussa selvityksessä todettu Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen vesien tila sekä sille ja Pihlajaveden reitti Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle tunnistettu turvetuotannosta aiheutuva uhka ympäristöministeriö katsoo, että ei ole olemassa riittävää varmuutta siitä, onko maakuntakaavan edellä mainittuja valuma-alueiden turvetuotantoon soveltuvia alueita mahdollista toteuttaa siten, että Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan toteuttaminen ei todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi ne on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Maakuntakaavaa laadittaessa ei ole arvioitu maakuntakaavan toteuttamisen luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämällä tavalla Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet (FI0900123) ja Pihlajaveden reitti (FI0900032) Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden osalta. Ympäristöministeriö jättää vahvistamatta edellä mainitut turvetuotantoon soveltuva alue -merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 9 § ja luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisina.

Vesistövaikutukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, veteen, kasvi- ja eläinlajeihin ja luonnon monimuotoisuuteen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on otettava huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet siten, kun siitä edellä säädetään. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset. Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n maakuntakaavan sisältövaatimusten mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa alueidenkäytön ekologiseen kestävyyteen, vesivarojen kestävään käyttöön ja luonnonarvojen vaalimiseen.

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan vesistövaikutusten arvioinnin lähtökohtana on ollut Keski-Suomen kokonaismaakuntakaavaa varten vuonna 2005 tehty valuma-aluekohtainen turvetuotannon vesistövaikutusten arviointi. Arviointi perustuu vuoden 2003 vesien yleiseen käyttökelpoisuusluokitteluun. Luokittelun tuloksena valuma-alueet on luokiteltu neljään luokkaan. Luokka 1 on ’Tuotannon vesistövaikutukset ovat vähäisiä ja suurelta osaltaan ehkäistävissä ympäristöluvan mukaisilla vesiensuojelurakenteilla.’ Luokka 2 on ’Tuotannon vesistövaikutukset ovat vähäistä merkittävämpiä.’ Luokka 3 on ’Tuotannon lisäkuormitus voi yhdessä muun kuormituksen kanssa aiheuttaa selvästi havaittavia vesistöhaittoja.’ ja luokka 4 ’Vesistövaikutukset ovat mitä todennäköisimmin merkittäviä.’ Luokitus kuvaa, kuinka merkittäviä vaikutuksia tiedossa olevan turvetuotantopotentiaalin käyttö voi aiheuttaa alueen vesistöille ja alueen luontoarvoille.

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa ei ole osoitettu turvetuotantoon soveltuvia alueita vuoden 2005 vesistövaikutusarvioinnin luokan 4 valuma-alueille. Valtaosalle luokassa 3 olevista valuma-alueista ei ole osoitettu turvetuotantoon soveltuvia alueita tai niitä on osoitettu yksi tai kaksi. Luokassa 3 on muun muassa Viivajoen valuma-alue 14.445 ja sille on osoitettu vahvistettavana olevassa kaavassa 11 uutta turvetuotantovarausta. Veitjoen 14.447, Kortteisenkanavan 14.492 ja Päällinjärven 14.633 valuma-alueille sekä Pihlajaveden alueelle 35.483 on osoitettu kolme uutta turvetuotantoon soveltuvaa aluetta. Pihlajaveden alueen turvetuotantoon soveltuva alue -merkinnät on jätetty vahvistamatta Natura-arvioinnin puuttumisen vuoksi.

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa vesistövaikutusten riskiä on arvioitu monitavoitearviointimenetelmällä tarkastelemalla vesistön arvoa ja vesistön herkkyyttä kuormitukselle. Vesistön arvoon vaikuttavat virkistyskäytön määrä, merkitys matkailulle, suojeluarvo ja kalataloudellinen arvo. Vesistön herkkyydessä on otettu huomioon veden väriarvo ja kuormituksen alentamistavoitteet. Mukana oli 236 suota. Tulokset kuvaavat suon käyttöönotosta mahdollisesti aiheutuvaa haitallisten vesistövaikutusten riskiä suhteessa muihin arvotettuihin soihin. Tulokset eivät kuvaa, minkälaisia vaikutuksia tarkasteltavan suon turvetuotantoon ottamisella on vesistön vedenlaatuun, ekologiseen tilaan ja vesistön eri käyttömuotoihin. Arvion hyödynnettävyydestä todetaan, että aluevarauksissa voidaan välttää kohteita, joissa on suurin haitallisten vesistövaikutusten riski.

Vesistökuormituksen yhteisvaikutusriskin arvioimiseksi edellä mainitussa selvityksessä on lisäksi tunnistettu valuma-alueet, joilla selvityssoiden osuus kokonaiskuormituksesta on huomattava ja soiden yhdenaikaista käyttöä tulisi välttää. Kuormitustiedot perustuvat fosforiin ja tarkastelun rajoitteet ja epävarmuustekijät on tuotu esille. Järvitarkastelussa on tunnistettu yli 100 hehtaarin järvet, jotka voivat kärsiä merkittävimmin kaavan toteutuksesta. Arvioinnin hyödynnettävyydestä selvityksessä todetaan, että yleispiirteisen yhteisvaikutusriskien arvioinnin tulosten perusteella ei ole mahdollista luotettavasti arvioida, kuinka suuri osa selvityksen soista voidaan osoittaa kaavaan ilman, että kaavaratkaisusta aiheutuu merkittävää haittaa ympäristölle, maanomistajille tai muille oikeuden haltijoille. Riskiarvio perustuu kaavaehdotusvaiheen 160 suohon, valuma-aluekohtaisiin kuormitustietoihin 2000-luvun alusta ja tietoihin soiden alapuolisista vesistöistä. Kaavaselostuksen mukaan yhteisvaikutustarkastelu tehtiin tunnistamaan soiden keskittymien mahdollisesta yhdenaikaisesta käyttöönotosta aiheutuvat vesistöriskit. Yhteisvaikutus³tarkastelu tehtiin yleispiirteisenä ja luonteeltaan tunnistustasoisena.

Järvitarkastelun mukaan runsaan yläpuolisen tuotantopotentiaalin vuoksi erityisen suuressa kuormitusriskissä on Jämsänvesi. Ylä-Viivajärvi, Sinervä ja Saanijärvi on tunnistettu riskikohteiksi. Lisäksi tarkastelussa on tunnistettu järviä, joissa soiden sijainti lähellä järvialtaita lisää haittojen esiintymisriskiä.

Vesistövaikutusriskiarvioinnin päätelmien mukaan kaavan ehdotusvaiheen aluevaraukset muodostavat paikoin voimakkaita keskittymiä, joiden tuotantokäyttö on ilmeinen riski alapuoliselle vesistölle. Kaikkien aluevarausten toteutumisen parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla (BAT) täysimääräisenä noin 20 vuoden aikajänteellä voidaan arvioinnin perusteella olettaa aiheuttavan merkittäviä vesistöhaittoja.

Yhteisvaikutusriskien tunnistamisessa kullekin valuma-alueelle osoitettiin laskennalliseen fosforikuormitukseen perustuvia tuotantopinta-alojen riskiarvoja. Ne perustuvat käytännön vesiensuojelu- ja valvontatyössä syntyneeseen tuntumaan havaittavista (2 %), merkittävistä (5 %) ja vakavista (10 %) haitoista alapuolisille vesistöille. Arvioinnin mukaan seuraaville valuma-alueille on osoitettu useita turvetuotantoon soveltuva alue -merkintöjä ja turvetuotantoon soveltuvan alueen pinta-ala on huomattavasti suurempi kuin arvioinnissa tunnistettu vakavia haittoja alapuoliselle vesistölle aiheuttava tuotantopinta-alan riskiarvo.

- Viivajoen valuma-alue 14.445: vaihemaakuntakaavassa on osoitettu 11 tuotantosuota, pinta-alaltaan yhteensä 548 hehtaaria ja vakavia haittoja alapuoliselle vesistölle aiheutuu 295,3 hehtaarista.

- Pengerjoen yläosan alue 14.543: vaihemaakuntakaavassa on osoitettu seitsemän tuotantosuota, pinta-alaltaan yhteensä 341 hehtaaria ja vakavia haittoja alapuoliselle vesistölle aiheutuu 64,3 hehtaarista.

- Kuhanjoen valuma-alue 14.544: vaihemaakuntakaavassa on osoitettu seitsemän tuotantosuota, pinta-alaltaan yhteensä 284 hehtaaria ja vakavia haittoja aiheutuu 110,3 hehtaarista.

- Kaijanjoen valuma-alue 35.654: vaihemaakuntakaavassa on osoitettu neljä tuotantosuota, pinta-alaltaan yhteensä 234 hehtaaria ja vakavia haittoja aiheutuu 109,2 hehtaarista.

- Iso-Kivijärven valuma-alue 35.663: vaihemaakuntakaavassa on osoitettu neljä tuotantosuota, pinta-alaltaan yhteensä 219 hehtaaria ja vakavia haittoja aiheutuu 70,8 hehtaarista.

Pengerjoen yläosan alue ja Kuhanjoen valuma-alue ovat Jämsänveden yläpuolisia valuma-alueita. Viivajoen valuma-alue laskee vetensä muun muassa Ylä-Viivajärveen. Iso-Kivijärven valuma-alueen soiden sijainti lähellä järvialtaita lisää haittojen esiintymisriskiä Iso-Kivijärvellä.

Ympäristöministeriö on todennut, että vaikka maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, selvitysten avulla on voitava varmistua siitä, että kaavan sallimien toteuttamisvaihtoehtojen puitteissa löytyy maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset ja muut laillisuuden vaatimukset täyttävä ratkaisu.

Ympäristöministeriö on todennut, että soiden turvetuotannon ja luonnonsuojelutarpeiden yhteensovittamisen lisäksi alueidenkäytössä on otettava huomioon pintavesien suojelutarve. Ympäristöministeriö on katsonut, että edellä esitetyn vesistöjen yhteisvaikutusriskiarvioinnin tulosten perusteella ja arviointiin liittyvän epävarmuuden vuoksi edellä mainituilla valuma-alueilla vain osa turvetuotantoon osoitetuista alueista on mahdollista toteuttaa ilman vakavia haittoja vesistöille. Ympäristöministeriö toteaa, että vesistövaikutusten arvioinnin tuloksia ei ole otettu riittävästi huomioon hyväksytyssä kaavassa. Kaavaratkaisu ei turvaa vesistövaikutusten hallintaa ottaen huomioon turvetuotantoalueiden pitkä käyttöaika ja tuotantoalueiden suuri määrä mainituilla valuma-alueilla sekä osalla valuma-alueita oleva ilman vesistöhaittoja toteutettavissa oleva pieni pinta-ala. Ympäristöministeriö on katsonut, että kaavan vesistövaikutusten arvioinnin tulosten perusteella turvetuotantoon soveltuvien alueiden osoittamisessa ei ole otettu huomioon pintavesien suojelu- ja käyttötarpeita eikä muiden ympäristötavoitteiden asettamia vaatimuksia mainituilla valuma-alueilla siten kuin valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät. Kaavaa laadittaessa ei ole kiinnitetty erityisesti huomiota vesivarojen kestävään käyttöön. Ympäristöministeriö on jättänyt maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin ja 3 momentin vastaisina vahvistamatta edellä mainitut turvetuotantoon soveltuva alue -merkinnät.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava muilta kuin vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan. Samalla ympäristöministeriö on vahvistanut turvetuotantoaluevarausten EO/tu, eo/tu 22., 27., 32., 36., 56., 59., 67., 68., 97. ja 103. kumoamisen.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella määrännyt maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 § 3 momentti, 9 §, 10 §, 19 §, 20 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 26 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 32 §, 33 §, 62 §, 63 §, 65 §, 188 § 3 momentti, 197 § 1 momentti ja 201 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 3 §, 9 §, 10 §, 12 §, 30 §, 32 a §, 62 §, 93 § ja 95 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §, 92 § ja 95 § 2 momentti

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 46 §, 65 § ja 77 §

Ilmailulaki (1194/2009) 165 §

Perustuslaki 15 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004) 11 §, 12 §, 17 § ja 28 §

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1 Valitukset

1. Keski-Suomen liitto on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on jätetty vahvistamatta maisemavaikutusten perusteella kumotut Vestonmäen, Soidinmäen, Pihlajakosken ja Jämsänniemen tuulivoimapuistojen alueet sekä Natura 2000 -verkoston ja vesistövaikutusten perusteella kumotut turvetuotantoon soveltuvat suot.

Vaatimuksensa tueksi Keski-Suomen liitto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön päätös ei ole linjassa saadun ohjauksen kanssa. Turvevaroja, suoluontoa ja vesistövaikutuksia koskevassa selvitystyössä ei missään vaiheessa käynyt ilmi, että ministeriö olisi pitänyt tehtyjä selvityksiä riittämättöminä. Myös tuulivoimaselvitys laadittiin ministeriön ohjauksessa. Liiton on voitava luottaa saamaansa ohjaukseen ja siihen, ettei viranomainen muuta käsitystään saman aineiston osalta prosessin eri vaiheissa.

Valituksenalaisen 3. vaihemaakuntakaavan tuulivoimapuistojen sijoittumiseen liittyviä tekijöitä on tarkasteltu taustaselvityksissä yleisellä tasolla sekä kaavan tuulivoimapuistojen alueiden osalta. Näitä olivat tuulisuus ja korkeusolosuhteet, rakennettu ympäristö, voimassa olevat kaavat, elinkeinotoiminta, lentoturvallisuus, linnusto ja eläimistö, suojelualueet ja Natura 2000 -verkosto, matkailu ja virkistys sekä kulttuuriympäristö ja maisema. Kaavaselostuksessa todetaan, ettei tuulivoimapuistojen alueille sijoitu valtakunnallisia tai maakunnallisia kulttuurimaisema-alueita. Nämä alueet on tunnistettu myös Sisä-Suomen tuulivoimaselvityksessä ja 3. vaihemaakuntakaava/Keski-Suomen tuulivoimapuistot -taustatiedoissa. Viimeksi mainitussa selvityksessä on kuvattu maisemarakenne ja kulttuuriympäristö ja se, mihin mahdollisien tuulivoimaloiden näkymävaikutus kohdistuisi.

Kaavassa on osoitettu alueen erityisominaisuutta kuvaavalla merkinnällä tuulivoimapuistojen alueita. Merkintöjen mahdollistamien voimaloiden tarkkoja sijainteja ei ole ratkaistu maakuntakaavavaiheessa. Tästä syystä yksityiskohtaisten ja kaikki mahdolliset mastovaihtoehdot kattavien näkymäanalyysien teko on ollut tarpeetonta, eikä maakuntakaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n riittävien selvitysten vaatimus voi tarkoittaa erityisominaisuutta kuvaavan merkinnän kohdalla yleiskaavatasoista näkymäanalyysiä.

Tehdyt selvitykset Vestonmäen, Soidinmäen, Pihlajakosken ja Jämsänniemen tuulivoimapuistoista maiseman osalta ovat riittävät. On tehty sanallisia kuvauksia ja maastokartat ympäristöineen. Kuvasovitteita on tehty harkiten niistä suunnista, mihin oletettiin voimaloiden sijoittuvan.

Soidinmäen tuulivoimapuiston yleiskaavaluonnoksessa voimaloiden paikat ovat kauttaaltaan toiset kuin mihin teoreettisesti päädyttiin 3. vaihemaakuntakaavassa tuuliatlaksen tietojen pohjalta. Yleiskaavaluonnoksessa on tehty näkymäanalyysi ja se on hyvin erilainen maakuntakaavan osalta. Näkymäanalyysi vaihemaakuntakaavan tuulivoimapotentiaalisen vyöhykkeen pohjalta olisi ollut harhaanjohtava ja johtanut päällekkäisten selvitysten tekemiseen. Konkreettisen toteutushankkeen yhdeksästä voimalasta vain kaksi on sijoittumassa maakuntakaavan tuulivoimavyöhykkeelle. Voimaloiden sijoittumista ohjaavat käytännössä maanomistussuhteet.

Vestonmäen osalta valtakunnallisesti arvokas maisema-alue Viisarinmäki-Rutalahti on näkyvissä laakson itäreunan tieltä ja levähdysalueelta, jolloin mahdolliset tuulivoimalat sijoittuvat katsojan selän taakse, näkymättömiin kallioalueen päälle. Toisella puolen laakson yläosassa, mihin mahdolliset voimalat näkyisivät, ei ole yleisiä teitä ja laakson katselupaikkoja. Vestonmäen osalta taustaselvityksessä todetaan maisemarakenteen ja kulttuuriympäristön osalta muun muassa seuraavaa: Vestonmäen tuulivoimapuiston alue kuuluu maisemamaakuntajaossa Keski-Suomen järviseutuun. Alueen selkein näkymäsuunta on pohjoiseen Leppävedelle, todennäköisesti myös länteen Päijänteen Rutalahdelle. Alueen länsiluoteispuolella on valtakunnallisesti arvokas Viisarimäen-Rutalahden maisema-alue. Maisema-alue on poikkeuksellisen jylhä, korkeiden kalliomäkien väliseen murtumalaaksoon tiivistynyt maatalousmaisema, jonka ytimenä on Vihijärven viljelylaakso. Vihijärven eteläpuolella on mäki- ja vesimaisemaa, joka rajoittuu kallioisiin mäkiin. Tuulivoimapuiston alueelle rakennettavat voimalat näkyisivät maisema-alueen länsilaidalta itään suuntautuvassa maisemakuvassa. Voimalat eivät näkyisi kulttuuriympäristön itärinnettä pitkin kulkevalta ja maaston muotoja noudattelevalta maantieltä, jolta päänäkymä avautuu selkeästi viljelylaakson yli länteen päin.

Soidinmäen tuulivoimapuiston poiston perusteena oleva Saarijärven reitin kulttuurimaisemat sijaitsee valtaosaltaan kapeahkossa jokilaaksossa. Mahdolliset tuulivoimalat näkyisivät maisema-alueille vain osittain. Soidinmäen osalta taustaselvityksessä todetaan maisemarakenteen ja kulttuuriympäristön osalta muun muassa seuraavaa: Soidinmäen tuulivoimapuiston alue kuuluu maisemamaakuntajaossa Suomenselkään. Alue on tasaista ja korkeaa ylänköä. Alueella ei ole mitään selkeitä näkymäsuuntia. Länsipuolella aluetta on Pajumäen maakunnallisesti arvokas kulttuurimaisema, joka on perinteisen maatalouden leimaama mäkiasutuskylä. Osa voimaloista tulisi näkymään Pajumäen metsäntakaisessa maisemakuvassa. Itäpuolella 5 km:n etäisyydellä on valtakunnallisesti arvokas Saarijärven reitin kulttuurimaisema-alue.

Pihlajakosken tuulivoimapuiston poiston perusteena oleva Hassi-Kotakosken maisema-alue sijaitsee valtaosaltaan kapeahkossa jokilaaksossa. Mahdolliset tuulivoimalat näkyisivät maisema-alueille vain osittain. Pihlajakosken osalta taustaselvityksessä todetaan maisemarakenteen ja kulttuuriympäristön osalta muun muassa seuraavaa: Pihlajakosken tuulivoimapuiston alue kuuluu maisemamaakuntajaossa Päijänteen seutuun. Tuulivoimapuiston alue on mäkistä. Raiskasselkä ja osin Judinsalonselkä ovat alueita, joihin puisto tulisi näkymään, todennäköisesti myös Lehesselälle. Alueella tai sen läheisyydessä ei ole tiedossa olevia kulttuuriympäristöarvoja.

Jämsänniemen tuulivoimapuiston alue sijaitsee maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen välittömässä tuntumassa, sen itäpuolella. Maisema-alueelle näkyvät Pitkävuoren hyppyrimäki, Kaipolan tehtaitten voimalinjat ja osaksi myös tehtaat savupiippuineen. Tuulivoimapuisto ei ole häiriöksi tällaisessa erilaisia rakenteita sisällään pitävässä maisemassa. Jämsänniemen osalta taustaselvityksessä todetaan maisemarakenteen ja kulttuuriympäristön osalta muun muassa seuraavaa: Jämsänniemen tuulivoimapuiston alue kuuluu Päijänteen seutuun. Tuulivoimapuiston alue on jylhäpiirteistä. Näkymäsuuntia on etelään Päijänteen Lehesselälle ja Tiirinselälle sekä länteen Himokselle ja Jämsänlaaksoon. Pohjois- ja itäpuolella on mäkimaastoa. Alueella ei ole kulttuuriympäristöarvoja. Alueen länsipuolella on maakunnallisesti arvokas Jämsänjoen vanha viljelymaisema.

Tuulivoima-alueen toteutuminen edellyttää kunnan yleiskaavaa tai muuta tarkempaa suunnitelmaa, jolla voimaloiden paikat ja niiden mukainen näkyvyys selvitetään. Voimaloiden paikkoihin vaikuttaa tuulisuuden ohella määräävästi maanomistus. Keski-Suomen maakuntakaavan tuulivoimaa koskeva tavoite on osoittaa maakunnalliset tuulivoimapuistojen alueet. Maakunnallisen tuulivoimapuiston kokona pidetään noin 10 voimalaa tai enemmän. Kun tuulivoimaloita suunnitellaan enemmän kuin 10 tai alueen ominaisuudet sitä muuten edellyttävät, tulee hankkeen jatkosuunnittelun yhteydessä laatia yleiskaavan lisäksi ympäristövaikutusten arviointi. Maisemavaikutusten arviointia ja mastojen näkymistä eri suuntiin on selvitetty 3. vaihekaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä kaavana huomioon ottaen yleispiirteisellä tasolla.

Tuulivoimapuisto-merkintöjen toteuttamiseen tähtäävää yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaamaan on lisäksi annettu suunnittelumääräys, jonka tavoitteena on muun ohella turvata maisema-arvojen huomioon ottaminen: Alueen suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen vaikutukset asutukseen, liikenneväyliin, maisemaan, kulttuuriperintöön, luontoon ja maa-aineshuoltoon.

Asetetun tavoitteen mukaisesti Keski-Suomen maakuntakaavassa osoitetut kaavamerkinnät ovat sellaisia, että ne edellyttävät toteutuessaan ympäristövaikutusten arviointia. Ympäristöministeriön vahvistuspäätöksen selvitysten riittämättömyystulkinta tarkoittaa käytännössä sitä, että myöhemmin tehtävään ympäristövaikutusten arviointiin kuuluvan maisemavaikutusten tarkastelun laajuinen ja yleiskaavan tarkkuustasoinen maisemavaikutusten arviointi olisi pitänyt tehdä jo maakuntakaavassa. Näin tarkat selvitykset eivät kuulu yleispiirteiseen maakuntakaavoitukseen. Koska tuulivoimapuiston alue on erityisominaisuutta kuvaava merkintä, eikä voimaloiden yksityiskohtaista sijaintia ole ratkaistu maakuntakaavassa ja koska voimaloiden toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempia suunnitteluprosesseja, taustaselvityksissä on huomioitu maisemalliset seikat riittävästi.

Maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen läheisyyteen sijoittuvan tuulivoimapuiston alue -merkinnän vaikutukset eivät merkittävästi heikennä maakunnallisia maisema-arvoja, eikä merkintä ulotu maisema-alueelle. Maisema-arvojen huomioon ottaminen tarkoittaa eri alueidenkäyttömuotojen yhteensovittamista ja yksityiskohtaisemman suunnittelun ohjaamista määräyksin ympäröivä alueidenkäyttö huomioon ottaen.

Valituksessa on viitattu maakuntakaavan koko maakunnan turvetuotantoa koskevaan suunnittelumääräykseen sekä turvetuotantoon soveltuvien alueiden suunnittelumääräykseen. Lisäksi on viitattu soiden ja turvemaiden kestävän ja vastuullisen käytön ja suojelun kansalliseen strategiaan, jonka mukaan turvetuotannon kiintoainepäästön osuus vesistökuormituksesta on noin 4 %, turvepeltojen viljelyn noin 33 % ja turvemaiden metsätalouden aiheuttamaa 63 %. Turvetuotannon osuus vesistökuormituksesta ei ole merkittävää, koska myös metsäojitukset ovat turvemaiden tai soistumassa olevien maiden ojituksia.

Vaihemaakuntakaavan Natura-arvioinnin tarveharkinta on kuvattu kaavaselostuksessa. Ympäristöministeriön vahvistamatta jättämillä soilla ei liiton tarveharkinnassa todettu vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon.

Ympäristöministeriön vahvistamatta jättämät suot sijaitsevat Ähtärin ja Pihlajaveden (35.4) valuma-alueen piirissä. Ympäristöministeriön päätöksessä Natura-arvioinnin tarve on kytketty vesienhoitosuunnitelmaan liittyvän Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelman suojelurekisterin sisältöön. Vesienhoitosuunnitelma ja siihen liittyvä toimenpideohjelma on kaavan laadinnassa toiminut selvitysaineistona. Toimenpideohjelma ulottuu vuoteen 2015 ja maakuntakaavan toteutumisen tavoitevuosi on 2020. Maakuntakaavan toteutuminen sijoittuu pintavesien toimenpideohjelman jälkeiseen aikaan. Liitto on tehnyt kaavaan laadintaan kuuluvan Natura-vaikutusten arvioinnin tarveharkinnan ottaen huomioon myös vesienhoitosuunnitelman sisällön. Vesienhoitosuunnitelma toimenpideohjelmineen ei ole siinä määrin velvoittava, että se ohjaisi tai muuttaisi yleispiirteisessä suunnittelussa tehtävän Natura-arvioinnin laatimiskynnystä ympäristöministeriön päätöksessä esitetyllä tavalla.

Suunnittelumääräykset tulevat huomioon otettaviksi turvetuotannon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä sekä ympäristölupamenettelyssä. Lisäksi on huomioitava, että tuotantotapaa ei kaavassa ole määritelty, mutta kaava edellyttää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ottamaan huomioon vesiensuojelumenetelmät, sekä edellyttää tarvittaessa vaiheistamaan ja mitoittamaan alueen käytön siten, ettei vesistön tilaa heikennetä. Myöskään kaikkia maakuntakaavan turvetuotantoon soveltuvia soita ei saada tuotantoon maanomistuksellisista tai taloudellisista syistä, joten kaavan tulee osoittaa vaihtoehtoisia mahdollisuuksia, millä on merkitystä elinkeinoelämän toimintaedellytysten kannalta.

Turvetuotantoon soveltuvien soiden pinta-ala on marginaalinen koko valuma-alueen pinta-alasta. Jos turvetuotantoon soveltuvat alueet olisivat tuotannossa, niiden ojamäärä ja samalla valunta ja kuormitus alapuolisiin vesistöihin olisivat vähäisiä verrattuna koko valuma-alueen ojamäärään. Kaavan vesistövaikutusten arvioinnin tulosten perusteella turvetuotantoon soveltuvien alueiden osoittamisessa ja suunnittelumääräyksissä on huomioitu maankäyttö- ja rakennuslain 9 § sekä luonnonsuojelulain 65 § sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden turvetuotantoa koskeva erityistavoite.

Vesistövaikutusten osalta liiton valituksessa on toistettu edellä mainitut seikat kaavaan liittyvistä suunnittelumääräyksistä, maanomistuksellisten olojen ja taloudellisten syiden rajoittavista vaikutuksista turvetuotannon toteutumiseen sekä turvetuotantoon soveltuvien soiden pinta-alan marginaalisesta osuudesta koko valuma-alueen pinta-alasta.

Turvetuotantoalueiden pinta-ala ja vesiensuojelumenetelmät tarkentuvat yksityiskohtaisessa suunnittelussa. Ottaen huomioon tehdyt selvitykset (Turvetuotantoon soveltuvien soiden vesistövaikutusriskin arviointi Keski-Suomessa – Monitavoitearviointitarkastelun menetelmäkuvaus, tulokset ja yhteisriskien tunnistaminen; Turvetuotannon vesistövaikutusten arviointi) maakuntakaavan yleispiirteisyys, kaavaratkaisu kaavamääräyksineen turvaa maakuntakaavan ohjausvaikutuksen osalta vesiensuojelullisten tavoitteiden saavuttamisen. Vaihemaakuntakaavan selvitysten avulla on voitu arvioida riittävästi kaavan toteuttamisen vaikutuksia ja kaavassa on otettu huomioon muun muassa pintavesien suojelutarve ja vesivarojen kestävä käyttö sekä luonnon virkistys- ja moninaiskäyttö maakuntakaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamalla tavalla.

Kaavassa on turvetuotantoon soveltuviksi soiksi osoitettu vain jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti vaikutuksia on tarkasteltu valuma-alueittain ja tehty yhteensovitus luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi sekä huomioitu muut ympäristönäkökohdat. Myös taloudellisuuden asettamia vaatimuksia, muun muassa työllisyyttä ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, on tarkasteltu. Edellä olevan perusteella turvetuotantoon soveltuvien alueiden osoittamisessa on huomioitu maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden turvetuotantoa koskeva erityistavoite.

2. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja 3. vaihemaakuntakaava jätetään vahvistamatta Jämsän kaupungin alueelle osoitetun Vekkulan tuulipuiston osalta. Maakuntakaavan täytäntöönpano tulee kieltää Vekkulan tuulipuiston osalta.

Maakuntakaava on Vekkulan alueelle sijoitetun tuulipuiston osalta laadittu puutteellisiin selvityksiin perustuen. Vekkulan tuulipuistolle osoitettu alue olisi pitänyt jättää pois tuulivoimatuotantoon soveltuvien alueiden joukosta maakuntakaavassa muun muassa alhaisten tuulisuusarvojen, asutuksen ja käytön, elinoloihin ja maisemaan vaikuttavan haitan, rantarakentamisen ja voimalaitosyksiköiden lukumäärän perusteella. Vekkulan tuulipuiston vaikutuksia infrastruktuuriin ei ole riittävästi selvitetty maakuntakaavan valmisteluvaiheessa.

Alueelle ei voida valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti sijoittaa maakuntamittakaavan tuulipuistoa. Tuulivoimaa ei pidä suunnitella alueelle, jolla sitä ei voida toteuttaa ihmisten elinoloille ja elinympäristölle kohtuutonta haittaa aiheuttamatta.

Maakuntakaavan perusteena olevat alueen asutusta, loma-asutusta ja käyttöä koskevat tiedot eivät vastaa nykyistä tilannetta. Vekkulaan suunnitellun tuulipuiston vaikutusalueella on niin paljon vakinaista ja vapaa-ajan asutusta, että tuulivoimayksiköiden sijoittaminen ei ole mahdollista ilman kohtuutonta haittaa asukkaille. Lisäksi alueella on kaksi luontoa hyödyntävää matkailuyritystä. Vekkulan tuulipuistoa koskevat melu- ja välkehaittatarkastelut on tehty kestämättömin perustein tai puuttuvat kokonaan. Meluvaikutusten osalta on käytetty suojaetäisyytenä 500 metriä, mikä on aivan liian vähän.

Alueelle tuulivoimalaitosta suunnittelevan voimayhtiön alustava selvitys osoittaa, että lähimpien talojen kohdalla valtioneuvoston päätöksellä (993/1992) vahvistettu ohjearvo melulle ylitetään. Kun otetaan huomioon suunnitellun voimalaitoksen korkeus, läheisen järven vaikutus sekä alueen topografia, ulkomeluarvo ylittyisi kymmenien kiinteistöjen osalta. Alueelle tuulivoimalaitosta suunnitteleva voimayhtiö on pannut keväällä 2014 vireille uuden päivitetyn suunnittelutarveharkintaratkaisuhakemuksen, jonka melutasoja käsittelevät selvitykset on tehty teoreettiselle hiljaiselle tuulivoimalaitokselle. Melun ohjearvot ylittyvät läheisen asutuksen osalta myös tällä teoreettisella tuulivoimalaitostyypillä.

Maakuntakaavan valmistelun luontoselvitysten puutteellisuutta osoittaa myös se, että luonnonsuojelun kannalta merkittävää Hakamaan tilaa ei ole tunnistettu 3. vaihemaakuntakaavan selvityksissä. Tila sijaitsee Vekkulan kaavamerkinnän sisäpuolella. Keski-Suomen ELY-keskus on inventoinut alueen viimeksi vuonna 2009. Alueella on tehty muun muassa liito-oravahavainto.

Vekkulan alue ei kuulu maakunnan alueella parhaiten tuulivoimatuotantoon sopiviin alueisiin ja sen olisi pitänyt jo alhaisten tuulisuusarvojen perusteella karsia maakuntakaavaan liitettävistä tuulivoimatuotantoon soveltuvista alueista.

Maisemavaikutukset on selvitetty puutteellisesti. Tämä koskee erityisesti maisemallisesti arvokkaita alueita, joilla tuulivoimalaitokset olisi sijoitettava alueen korkeimpiin maastokohtiin. Vekkulan alue on tällainen alue. Tuulivoiman sijoittamisen vaikutuksia ja tuotannon aiheuttamia riskejä sekä vaikutusta infrastruktuuriin ei ole käsitelty riittävän kattavasti. Vekkulan alueella on vakinaista ja vapaa-ajan asutusta ja asukkailla pitää olla mahdollisuus hätäpuheluihin ja muihin palveluihin, joita tuulipuisto saattaa merkittävästi haitata. Vekkula kuuluu mäkisen maaston johdosta niin kutsutun heikon peiton alueeseen ja tuulivoimatuotanto vaikuttaa viestintäjärjestelmiin.

Maakuntakaavan tuulivoimapuiston toteutuksessa tulee lähtökohtaisesti tehdä myös ympäristövaikutusten arviointi. Tuulivoimapuiston toteuttaminen ei odota yleiskaavoitusta, sillä Vekkulan alueelle on jo nyt haettu toistamiseen lupaa kolmen tuulivoimalaitosyksikön rakentamiselle suunnittelutarveharkintaratkaisuin. Koska voimayhtiöt aloittavat puiston rakentamisen muutamalla voimalaitoksella, ei ympäristövaikutusten arviointia tulla vaatimaan. Tämä korostaa sitä, että tuulivoimatuotannon sijoittamisen perusasiat on selvitettävä ja ratkaistava maakuntakaavavaiheessa.

Ympäristöministeriön päätöksen perusteluista jää epäselväksi, onko ministeriö lainkaan käsitellyt valittajien antamaa vastaselitystä Keski-Suomen liiton vastineeseen. Ympäristöministeriö ei ole lainkaan tutkinut seikkoja, jotka osoittavat Vekkulan kaavamerkinnän lainvastaisuuden ja valmistelun puutteellisuuden.

Ympäristöministeriön päätöksessä ei käsitellä lainkaan lähialueen kiinteistöjen arvon alenemista ja esitetään, että tuulivoimapuistot eivät rajoita alueiden käyttöä tarpeettomasti eikä niistä aiheudu kohtuutonta haittaa.

3. B on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan.

3.2 Hakemus

C on tänne valitusajan päättymisen jälkeen saapuneessa menetetyn määräajan palauttamista koskevassa hakemuksessaan vaatinut, että hänelle palautetaan määräaika valituksen tekemistä varten. C on perustellut hakemustaan siitä tarkemmin ilmenevillä perhesyillä ja sillä, ettei hänellä näissä olosuhteissa ole ollut voimia paneutua muutoksenhakuun.

3.3 Ympäristöministeriön lausunto

Keski-Suomen liiton valitus

Valituksen mukaan tuulivoimapuistojen vahvistamatta jättämisen syy oli, ettei kaavassa ole selvitetty toteuttamisesta aiheutuvia vaikutuksia riittävällä tavalla (näkymäanalyysi). Näkymäalueanalyysi on vain yksi maisema- ja visuaalisten vaikutusten menetelmistä. Sen avulla voidaan muun muassa tutkia, minkälaisille alueille merkittävimmät näkemävyöhykkeet muodostuvat. Tuulivoimalaitosten näkyminen eli niiden visuaalinen vaikutus on eri asia kuin maisemavaikutus. Maisemavaikutus tarkoittaa muutosta maiseman rakenteeseen, luonteeseen tai laatuun. Maisemavaikutusten arvioinnissa on kyse vaikutusalueen tunnistamisesta ja sille aiheutuvien vaikutusten arvioinnista. Ympäristöministeriö ei ole perustanut päätöstään näkymäanalyysin puutteeseen. Koska tuulivoimaloiden yksityiskohtaisia paikkoja ei ratkaista maakuntakaavoissa, niillä ei ole merkitystä maakuntakaavan maisemavaikutusten arvioinnissa.

Valituksessa on todettu puheena olevien tuulivoimapuiston alueiden kaava-aineistossa esitetyt seikat sekä Jämsänniemen tuulivoimapuiston alueen osalta uutta arviointia, joka ei sisälly kaava-aineistoon. Valituksessa ja kaava-aineistossa on maisema-arvoja ja näkymistä toteavaa kuvausta. Myös kaavaselostuksessa maakuntakaavan vaikutuksista tuulivoimaloiden osalta todetaan vain, että merkittävimmät ja laajimmalle ulottuvat vaikutukset kohdistuvat maisemakuvaan ja että yksityiskohtaisemman suunnittelun avulla harkitusti sijoitettuna ja maisema huomioiden voimalat voivat tuoda ympäristölleen lisäarvoa. Kuten ympäristö³ministeriö on päätöksensä perusteluissa todennut, esitetyt selvitykset tai vaikutusten arviointi eivät sisällä arviointia maiseman muutoksesta.

Maakuntakaavan laatimisessa turvetuotannon osalta on ollut periaatteena, että kaavaan ei merkitä turvetuotantovarauksia, joiden arvioitiin edellyttävän Natura-arviointia. Kaavasta on valmisteluvaiheen aikana poistettu 52 turvetuotantopotentiaalia sisältävää ja luontoarvoiltaan vähäistä kohdetta, joiden kaavan merkitseminen olisi edellyttänyt Natura-arviointia. Varsinaista Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuvien vaikutusten tarveharkintaa tai arviointia ei siten ole laadittu tai dokumentoitu.

Vaikka maakuntakaavan toteutuminen sijoittuu osin pintavesien toimenpideohjelman jälkeiseen aikaan, Natura-arvioinnin tulee olla asianmukainen suhteessa kaavan laadinnan aikana käytettävissä oleviin tietoihin. Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksillä ei ole merkitystä arvioitaessa Natura-arvioinnin asianmukaisuutta.

Turvetuotannon vesistövaikutusten osalta Keski-Suomen liitto perustaa valituksensa turvetuotantoon soveltuvien alueiden arvioituun ojamäärään. Ympäristöministeriö on perustanut päätöksensä maakuntakaavan selvityksissä osoitettuihin turvetuotantoon soveltuvien alueiden valuma-alueittaisiin pinta-alatietoihin ja soiden valuma-alueittaiseen lukumäärään ja näiden perusteella arvioinnissa tehtyyn päätelmään kaavan turvetuotantoon soveltuvien alueiden muodostamista voimakkaista keskittymistä, joiden tuotantokäyttö on ilmeinen riski alapuolisille vesistöille. Suokohtainen ojitustilanne on osa suon luonnontilaisuuden määrittelyä ja seuduittainen ojitustilanne on osa suon yleisen luonnonarvon määrittelyä. Kaavan selvityksissä ei ole esitetty yhteyttä ojamäärien ja vesistövaikutusten välillä.

Kaavaa laadittaessa on tehty selvitys Turvetuotantoon soveltuvien soiden vesistövaikutusriskin arviointi Keski-Suomessa – Monitavoitearviointitarkastelun menetelmäkuvaus, tulokset ja yhteisriskien tunnistaminen, 25.4.2012. Sen liitteen 1 taulukosta 1 käy ilmi soiden sijainti valuma-alueilla, soiden pinta-alat ja laskennalliset valuma-aluekohtaiset fosforikuormituksen tunnusluvut. Taulukossa on esitetty 2, 5 ja 10 %:n raja-arvot pinta-aloina. Pinta-alat on osoitettu hehtaareina. Pinta-ala tarkoittaa turvetuotantoalaa, jolloin alapuoliselle vesistölle aiheutuu havaittavia (2 %), merkittäviä (5 %) ja vakavia (10 %) haittoja. Turvetuotantoon soveltuvaksi osoitettujen soiden määrä vaihtelee valuma-alueittain yhdestä yhteentoista.

Vahvistamatta jätettyjen soiden valuma-alueilla vakavia haittoja alapuoliselle vesistölle aiheuttava pinta-ala on huomattavan suuri, koska se on 120–280 hehtaaria yli raja-arvon. Lisäksi näille valuma-alueille on osoitettu neljästä yhteentoista turvetuotantoon soveltuvaa suota. Vakavien haittojen raja-arvon ylittävä pinta-ala tarkoittaa valuma-alueittain vähintään kahta, jopa viittä suota. Yhteisvaikutusten arviointi osoittaa selkeästi, että maakuntakaavan sisältövaatimukset eivät täyty. Turvetuotantoalueiden pinta-alojen ja vesiensuojelumenetelmien tarkentuminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ei muuta edellä esitettyjen tietojen ja arvioinnin tuloksen perusteella sitä, että maakuntakaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon pintavesien suojelu- ja käyttötarpeita eikä muiden ympäristötavoitteiden vaatimuksia siten, että edistetään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista, eikä kiinnitetty erityistä huomiota vesivarojen kestävään käyttöön.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan sisältövaatimusten huomioon ottamiseksi kaavan selvitysten ja vaikutusten arviointi on otettava huomioon kaavaratkaisussa. Vaikka kyseessä on yleispiirteinen kaava, kyseessä olevaa arvioinnin tulosta ei voi siirtää kaavamääräysten kautta huomioon otettavaksi pelkästään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa etenkin sen yhteisvaikutusluonteen vuoksi.

A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa osoitetaan energiahuollon kannalta maakunnalliset tuulivoimapuistojen alueet. Kaavaselostuksen mukaan alueet ovat tuulivoimapuistoja, joiden lähtökohtaisena kokoluokkana on noin 10 tai enemmän tuulivoimalaa. Maakuntakaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että Keski-Suomen liitto on osoittanut maakuntakaavassa tuulivoimapuiston alueen, jolle ei ehkä voi sijoittaa kymmentä tuulivoimalaa. Vähimmäiskoon määrittely tehdään tapauskohtaisesti ja siihen vaikuttavat alueen ominaispiirteet ja seudullisen ohjauksen tarve.

Maakuntakaavoitusta yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voi tulla esille tietoja, joiden perusteella maakuntakaavan mahdollistama ratkaisu ei ole toteuttamiskelpoinen. Tarkemman suunnittelun tiedot eivät kuitenkaan tarkoita, että maakuntakaavassa osoitettu alue olisi maankäyttö- ja rakennuslain vastainen.

Melun ja välkkeen selvittäminen ja meluvaikutuksen arviointi valituksessa esitetyllä tavalla edellyttää tuulivoimalakohtaista tietoa sijainnista, korkeudesta ja muista ominaisuuksista sekä häiriintyvistä kohteista ja tietoa muun muassa maaston muodoista. Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, jossa ei ole mahdollista selvittää yksityiskohtaisia vaikutuksia.

Tila Hakamaa RN:o 3:32 on siirtynyt valtiolle perintönä käytettäväksi luonnonsuojelualueena metsien suojeluun. Kiinteistön pinta-ala on noin 18 hehtaaria ja se sijoittuu maakuntakaavassa osoitetun Vekkulan tuulivoimapuiston alueelle. Tilan luonnonarvot on inventoitu maastokäynnillä 23.10.2009. Alue täyttää METSO-ohjelman luonnontieteelliset valintaperusteet runsaslahopuustoisten kangasmetsien osalta. Tilalta löytyi liito-oravan papanoita. Alueesta ei ole perustettu luonnonsuojelualuetta. Kaavaselostuksen mukaan Vekkulan tuulivoimapuiston alueen pinta-ala on 7,7 neliökilometriä. Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavoitettaessa tuulivoimapuiston alueita alueiden luonnonarvoja ei ole tarpeen selvittää maastoinventointeja edellyttävällä tarkkuudella. Tuulivoimapuiston aluetta koskee suunnittelumääräys, jonka perusteella alueen suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen vaikutukset luontoon. Perustettavan luonnonsuojelualueen koko ei ole merkittävä ottaen huomioon koko tuulivoimapuiston alue. Maastoinventoinnissa todetut tilan Hakamaa RN:o 3:32 luonnonsuojeluarvot eivät ole sellaisia, jotka estäisivät koko tuulivoimapuiston alueen toteuttamisen. Alueen suunnittelussa, kuten kuntakaavaa laadittaessa, tuulivoimapuiston alueen luonnonarvot tulee selvittää maakuntakaavoitusta tarkemmin. Maakuntakaavan luontoselvitykset ovat maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla riittävät.

Maakuntakaavoituksessa maisemallisesti arvokkaita alueita ovat etenkin valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan ne ovat suunnittelun lähtökohtana. Maakuntakaavan vaikutusten arvioinnilla varmistetaan, että kaavaratkaisulla turvataan valtakunnallisten maisema-arvojen säilyminen. Maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden suhdetta maakuntakaavaratkaisuun selvitetään, mikäli yhteensovittamiselle on tarvetta maiseman vaalimisen näkökulmasta. Lähimmillään noin 2,5 kilometrin etäisyydellä sijaitseva maakunnallisesti arvokas maisema ei ole edellyttänyt erityistä maisemavaikutusten arviointia, koska Vekkulan tuulivoimapuiston alueelta ei ole selkeitä näkymäsuuntia.

Maakuntakaavan laadinta on yleispiirteistä alueidenkäytön suunnittelua, eikä sen yhteydessä ole tarpeen eikä mahdollista selvittää eikä ratkaista ympäristön pilaantumiseen liittyviä asioita ympäristönsuojelulain tarkoittamalla tavalla. Maakuntakaava ei poista alueelle sijoittuvalta toiminnalta mahdollista myöhempää ympäristöluvan tarvetta. Ulko- ja sisämelun mallinnuksia voidaan tehdä vasta, kun tuulivoimaloiden sijainnit ja tarkemmat yksityiskohdat ovat tiedossa. Valituksessa esiintuodut pelastus- ja valmiustoimintaa sekä viestintää ja hätäviestintää koskevat seikat ovat asioita, jotka selvitetään kuntakaavoituksen ja mahdollisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä.

3.4 Maakuntahallituksen lausunto

Keski-Suomen liiton maakuntahallitus on yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta.

3.5 Selitykset ja vastaselitykset

= = = sekä B ovat antaneet selityksen Keski-Suomen liiton valituksen johdosta. B on toimittanut lisäselvitystä.

= = = ja Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Keski-Suomen liiton valituksen johdosta.

Keski-Suomen liiton maakuntahallitus on antanut vastaselityksen ympäristöministeriön lausunnosta ja = = = sekä B:n antaman selityksen johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen ympäristöministeriön lausunnon ja Keski-Suomen liiton maakuntahallituksen lausunnon johdosta ja toimittaneet lisäselvitystä.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus jätetään = = = tekemänä tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n valitusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

Keski-Suomen liiton sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset hylätään.

3. Lausuminen A:n ja hänen asiakumppaniensa täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

4. C:n menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

= = = eivät ole valittaneet Keski-Suomen liiton maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle. Mainituilla tahoilla ei tämän vuoksi ole oikeutta tehdä valitusta ympäristöministeriön päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi valitus on heidän tekemänään jätettävä tutkimatta.

Säilyttääkseen puhevaltansa B:n olisi tullut ympäristöministeriön päätökseen liitetyn laillisen valitusosoituksen mukaan toimittaa valituskirjelmänsä korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä päätöksen antopäivästä, sitä päivää lukuun ottamatta. Ympäristöministeriön valituksenalainen päätös on annettu julkipanon jälkeen 5.12.2014. Valituskirjelmä olisi näin ollen tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään maanantaina 5.1.2015. Valituskirjelmä on saapunut tänne maanantaina 12.1.2015 ja siis valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi valitus on maankäyttö- ja rakennuslain 198 §:n 2 momentin sekä hallintolainkäyttölain 22 §:n, 26 §:n 1 momentin ja 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Valitusten hylkääminen

2.1 Keski-Suomen liiton valitus

2.1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Vaikutusten selvittäminen ja kaavaselostus

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan lain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; sekä

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 29 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan selostuksessa esitetään:

1) selvitys alueen oloista, ympäristöominaisuuksista ja niissä tapahtuneista muutoksista sekä muut kaavan vaikutusten selvittämisen ja arvioimisen kannalta keskeiset tiedot kaavoitettavasta alueesta;

2) suunnittelun lähtökohdat, tavoitteet ja esillä olleet vaihtoehdot;

3) yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi suoritetuista selvityksistä;

4) kaavan vaikutukset alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, luontoon, maisemaan, liikenteen ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin sekä muut kaavan merkittävät vaikutukset;

5) selvitys kaavan suhteesta valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, maakuntasuunnitelmaan ja alueellisiin kehittämisohjelmiin, voimassa olevaan maakuntakaavaan ja kaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoitukseen sekä kuntien suunnitteluun;

6) suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä;

7) valitun kaavaratkaisun keskeinen sisältö ja perusteet sekä selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset ja eri mielipiteet on otettu huomioon;

8) kaavan toteutuksen ajoitus ja seuranta; sekä

9) tarpeen mukaan kaavan toteutusta ohjaavia suunnitelmia.

Pykälän 2 momentin (348/2005) mukaan sen 1 momentissa tarkoitetut seikat on kaavaselostuksessa esitettävä sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää ja niin, että luodaan edellytykset vuorovaikutuksen toteutumiselle kaavan valmistelussa. Kaavaselostukseen on liitettävä yhteenveto kaavan keskeisestä sisällöstä.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita.

Maakuntakaavan sisältövaatimukset ja luonnonsuojelulain Natura 2000 -verkoston kohteiden suojelun turvaamista koskeva säännös

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä lain 24 §:n 2 momentissa säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvän 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty.

Luonnonsuojelulain 65 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, ja asia C-418/04, komissio v. Irlanti). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia).

2.1.2 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvosto on 30.11.2000 tekemällään päätöksellä hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 4 momentissa tarkoitetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtioneuvosto on 13.11.2008 antamallaan päätöksellä tarkistanut valtioneuvoston 30.11.2000 tekemää päätöstä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista lukujen 4.2–4.7 sekä 8 ja 9 osalta.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään kansallisen kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä. Alueidenkäytöllä edistetään luonnon virkistyskäyttöä sekä luonto- ja kulttuurimatkailua parantamalla moninaiskäytön edellytyksiä. Suojelualueverkoston ja arvokkaiden maisema-alueiden ekologisesti kestävää hyödyntämistä edistetään virkistyskäytössä, matkailun tukialueina sekä niiden lähialueiden matkailun kehittämisessä suojelutavoitteita vaarantamatta. Alueidenkäytössä edistetään vesien hyvän tilan saavuttamista ja ylläpitämistä.

Kohdan erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on osoitettava valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen.

Erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon vesi- ja rantaluonnon suojelun tai virkistyskäytön kannalta erityistä suojelua vaativat vesistöt. Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 (Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto) erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.

2.1.3 Tuulivoimapuiston alueet (tv)

Ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta Vestonmäen, Soidinmäen, Pihlajakosken ja Jämsänniemen tuulivoimapuistojen alueita koskevat tv 9, tv 8, tv 5 ja tv 3 -merkinnät, koska ne sijoittuvat valtakunnallisesti tai maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden läheisyyteen, eikä kaavaa valmisteltaessa ole riittävällä tavalla arvioitu tuulivoimapuistojen vaikutusta maisemaan.

Tuulivoimarakentamisesta aiheutuvat maisemavaikutukset ulottuvat etäälle tuulivoimaloista. Valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden läheisyydessä ja vaikutusalueella maakuntakaavalla on tämän vuoksi keskeinen merkitys eri alueidenkäyttömuotojen yhteensovittamisessa siten, että valtakunnallisesti arvokkaat maisema-arvot voidaan säilyttää. Maakuntakaavan merkitystä korostaa myös se, että keinot suuruusluokaltaan valtakunnallisten tai vähintään seudullista kokoluokkaa olevien tuulivoima-alueiden maisemallisten vaikutusten vähentämiseksi ovat jatkosuunnittelussa varsin rajalliset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 6 kohdan mukaisesti maakuntakaavaa laadittaessa tulee kiinnittää erityisesti huomiota muun ohella maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet ja että tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Tuulivoimarakentamisen tavoitteiden saavuttaminen ei kuitenkaan voi olla ristiriidassa muiden alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Kohdan 4.4 erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät.

Maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä ei yleensä edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista maakuntakaavavaiheessa. Jo maakuntakaavaa hyväksyttäessä on kuitenkin voitava varmistua siitä, että selvityksissä edellytetyt maisemavaikutusten lieventämistoimenpiteet, jotka voivat käytännössä koskea lähinnä voimaloiden kokoa, määrää tai sijaintia, eivät johda siihen, että alue menettää merkityksensä vähintään seudullisesti merkittävänä tuulivoima-alueena. Maakuntakaavan tulee täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa säädetyt, keskenään erisuuntaiset sisältövaatimukset. Sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ristiriitaisuudesta ja siitä, että tuulivoimaloiden alueiden (tv) toteuttaminen voisi johtaa merkittävien kulttuuriympäristöjen arvojen heikentymiseen tai häviämiseen, seuraa näissä oloissa, että yhteensovittamista ei voida jättää pelkästään tai suurimmilta osiltaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tehtäväksi. Näin ollen ja koska maakuntakaavaa laadittaessa ei ole laadittu riittäviä selvityksiä tuulivoimarakentamisen vaikutuksista edellä mainittuihin valtakunnallisesti tai maakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin, asiakirjojen perusteella ei ole arvioitavissa, tulevatko valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut maakuntakaavan sisältövaatimukset riittävällä tavalla otetuksi huomioon.

2.1.4 Natura-arvioinnin tarveharkinnan puuttumisen vuoksi vahvistamatta jääneet turvetuotantoon soveltuvat alueet (tu, tu1)

Ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta päätöksessä yksilöidyt turvetuotantoon soveltuva alue tu- ja tu1-merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisina. Edellä mainitut turvetuotantoon soveltuvat alueet on merkitty niille valuma-alueille, joilla Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet Pihlajaveden reitti (FI0900032) ja Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet (FI0900123) sijaitsevat, ja joilta vedet laskevat mainituille valuma-alueille.

Keski-Suomen liitto on valituksessaan katsonut, että ympäristöministeriö on toiminut virheellisesti käyttäessään päätöstä tehtäessä voimassa olleeseen vesienhoitosuunnitelmaan liittyvää Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelmaa vuoteen 2015 ratkaisunsa perusteena muun ohella sen vuoksi, että maakuntakaavan aikajänne ulottuu toimenpideohjelmaa pidemmälle. Toimenpideohjelman mukaan turvetuotanto on suojelualueiden rekisteriin valittuihin Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuva uhka Pihlajaveden reitin (FI0900032) ja Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvesien (FI0900123) osalta. Pihlajaveden reitin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteena ovat humuspitoiset lammet ja järvet, Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit sekä pikkujoet ja purot. Pihlajavesi ja yläjuoksun pienvedet Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteena ovat humuspitoiset lammet ja järvet sekä Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit. Suojeluperuste huomioon ottaen olennainen kysymys edellä mainittujen alueiden luonnonarvojen osalta on vesistön tila ja siihen kohdistuvat vaikutukset.

Luonnonsuojelulain 65 §:ssä, sellaisena kuin se on tulkittava niin sanotun luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ja sen soveltamista koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, velvoitetaan arvioimaan Natura 2000 -verkostoon kuuluville alueille aiheutuvat vaikutukset, jollei voida sulkea pois, että maakuntakaavaan liittyvät merkinnät toteutuessaan merkittävästi heikentäisivät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi ne on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Arviointivelvollisuuteen vaikuttaa kaikki käytettävissä oleva luontoarvoja ja aiheutuvia vaikutuksia koskeva selvitys. Ympäristöministeriön on tullut maakuntakaavaa vahvistaessaan ottaa huomioon Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelma ja siitä ilmenevät, arviointivelvollisuuteen vaikuttavat seikat. Kaava-asiakirjoihin ei sisälly Natura-arvioinnin tarveharkintaa, jollaisena ei voida pitää kaavaselostuksessa olevaa mainintaa Natura 2000 -verkoston alueista ja siitä, ettei ristiriitaa mainittujen alueiden ja turvetuotantoon suunniteltujen alueiden välillä ole.

2.1.5 Vesistövaikutusten vuoksi vahvistamatta jääneet turvetuotantoon soveltuvat alueet (tu, tu1)

Ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta päätöksessä yksilöidyt tu- ja tu1-merkinnät maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin ja 3 momentin vastaisina.

Kaava-asiakirjoihin kuuluu muun muassa Turvetuotantoon soveltuvien soiden vesistövaikutusriskin arviointi Keski-Suomessa -niminen selvitys. Selvityksessä on laskettu kullekin valuma-alueelle laskennalliseen fosforikuormitukseen perustuva tuotantopinta-alojen riskiarvo. Ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta merkinnät niiden valuma-alueiden osalta, joille oli merkitty useita turvetuotantoalueita ja joilla turvetuotantoon soveltuvan alueen pinta-ala oli huomattavasti suurempi kuin arvioinnissa tunnistettu vakavia haittoja alapuolisille vesistöille aiheuttava tuotantopinta-alan riskiarvo. Selvityksen perusteella vahvistamatta jätetyillä alueilla turvetuotannon pinta-ala on paikoin kaksinkertainen ja joillain valuma-alueilla lähes viisinkertainen verrattuna selvityksen mukaiseen, vakavia haittoja aiheuttavaan riskiarvoon.

Turvetuotannon harjoittaminen ei edellytä maakuntakaavaa yksityiskohtaisemman kaavan laatimista alueelle eikä turvetuotannon harjoittaminen maakuntakaavan alueella edellytä muuta lupaa kuin ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Tämän vuoksi ja koska kaavaan liittyvät yleisluonteiset suunnittelumääräykset eivät riittävällä tavalla ohjaa myöhempää suunnittelua, turvetuotannon tarpeet ja vesiensuojelu on jo maakuntakaavaa laadittaessa sovitettava yhteen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Tätä yhteensovittamista ei ole voitu jättää pelkästään myöhemmässä lupaharkinnassa toteutettavaksi.

2.1.6 Lopputulos

Kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, maakuntavaltuuston päätös on vahvistamatta jätettyjen tv-, tu- ja tu1 -merkintöjen osalta ollut edellä selostetuilla perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi ympäristöministeriön on maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentti huomioon ottaen tullut jättää maakuntakaava vahvistamatta näiltä osin, eikä päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.

2.2 A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja asiakumppanien täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

4. Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

C:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 61 §, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.