Muu päätös 786/2016

Valitus turvetuotannon ympäristölupaa koskevassa asiassa (Jalasjärvi)

Antopäivä: 10.3.2016
Taltionumero: 786
Diaarinumero: 2264/1/15

Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 11.6.2015 nro 15/0264/1

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2014 nro 166/2014/1 myöntänyt A:lle ympäristöluvan Ilvesnevan turvetuotantoon lohkolla 1 Jalasjärven kunnassa Kyrönjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 41,9 hehtaaria.

Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen siltä osin kuin se koskee turvetuotantoa lohkolla 2, jonka vedet johdettaisiin pintavalutuskentän 2 kautta laskuojaan. Hylätyn lohkon tuotantoala auma-alueineen on 88,5 hehtaaria.

Aluehallintovirasto on perustellut hakemuksen osittaista hylkäämistä seuraavasti:

Lohkon 2 valumavedet olisi johdettu laskuojassa noin 1,3 kilometrin matka Ilvesjokeen, jonka alapuolella on Mustajoki. Lohko 2 sijoittuu suurimmaksi osaksi ojitetulle alueelle, eikä tuotantoalueella tai sen vaikutusalueella ole todettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja luonnonarvoja.

Kyrönjoen vesistöalueen toimenpideohjelmassa vuoteen 2015 on todettu, että Mustajoki kuuluu Kyrönjoen vesiluonnon kannalta tärkeisiin latvapuroihin. Toimenpideohjelmassa on asetettu Mustajoelle tavoitteeksi fosforipitoisuuden pienentyminen tasolle 40–60 μg/l, kun se toimenpideohjelman mukaan on vuonna 2009 ollut keskimäärin 130 μg/l. Turvetuotannossa on tavoitteena vähentää koko Kyrönjoen vesistöalueella fosforikuormitusta vähintään 50 % ja typpikuormitusta vähintään 25 %. Lisäksi tavoitteena on vähentää ihmistoiminnasta aiheutuvaa ravinnekuormitusta 30–50 % koko toimenpideohjelma-alueella. Toimenpideohjelman mukaan uusien turvetuotantoalueiden lupakäsittelyssä tulee kiinnittää entistä enemmän huomiota tuotantoalueiden yhteisvaikutukseen.

Mustajoen veden laadusta on vain niukasti tietoja. Hakemuksen mukaan veden kokonaisfosforipitoisuus on ollut Mustajoessa vuosina 1998–2000 keskimäärin 135 μg/l. Ilvesjoessa veden kokonaisfosforipitoisuus on ollut keskimäärin matalampi kuin Mustajoessa.

Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa Ilvesnevaa koskevan suunnittelumääräyksen III mukaan turvetuotannon suunnittelussa on huomioitava vesistövaikutukset siten, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla.

Ilvesjoen ja Mustajoen valuma-alueilla on jo ennestään runsaasti turvetuotantoa. Hakemuksen mukaan Mustajoen valuma-alueella (42.05) olevien tuotantoalueiden pinta-ala on noin 590 hehtaaria, mikä on 1,8 % Mustajoen valuma-alueen pinta-alasta 320,1 km2. Ilvesjoen alueella turvetuotantoalaa on hakemuksen mukaan nykyisin noin 480 hehtaaria. Jos koko Ilvesnevan tuotantoalueelle (130 hehtaaria) myönnettäisiin ympäristölupa, Mustajoen valuma-alueella olevan tuotantoalueen pinta-ala olisi 720 hehtaaria eli 2,2 % valuma-alueen pinta-alasta. Ilvesjoen alueella tuotannossa olevan alueen pinta-alaosuus olisi vielä suurempi.

Ilvesjoessa ja Mustajoessa esiintyy luonnonvaraista purotaimenta. Pohjanmaan alueen kannalta Ilvesjoen–Mustajoen luonnonvarainen purotaimenkanta on merkityksellinen. Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon mukaan Mustajoen purotaimenkannan tila on jo nykyisin heikentynyt. Turvetuotantoalueen päästöt, esimerkiksi kiintoaine ja humus kutualueita liettämällä, heikentäisivät entisestään taimenen elinolosuhteita Ilvesjoessa ja Mustajoessa. Ilvesjoessa on kalojen nousueste, sähkövoimala, joka estää kalojen nousun Jylisevästä ylöspäin.

Lohkon 2 kuivatusvedet olisi johdettu pintavalutuskentälle 2, jonka pinta-ala on noin 3,9 % sen valuma-alueesta (96,06 hehtaaria). Pintavalutuskenttä on ojitettu, ja ojat ovat pääosin vesien virtaussuuntaisia. Pintavalutuskentällä kasvaa varttunutta mäntymetsää, mikä lisää ennalta arvioiden riskiä pintavalutuskentän keskimääräistä huonommasta toimivuudesta. Hakijan mukaan pintavalutuskenttää ei ole mahdollista sijoittaa ojittamattomalle suoalueelle. Aluehallintovirasto ei ole pyytänyt hakijalta selvitystä pintavalutuskentän laajentamismahdollisuudesta, koska pintavalutuskentän laajentaminen ei olisi riittävä toimenpide vesienkäsittelyn tehostamiseksi tässä tapauksessa, kun on kyse uudesta, melko laajasta tuotantoalueesta, jonka alapuolisen vesistön päästöjä tulee rajoittaa vesistön hyvän tilan saavuttamiseksi. Tuotantoalueen päästöjen luotettava ja tehokas käsittely on tarpeen myös luonnontilaisen purotaimenen kannan säilymisen turvaamiseksi.

Hankkeen päästöistä, yhdessä muiden toimintojen kanssa, aiheutuisi merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa eikä ympäristölupaa lohkon 2 turvetuotantoon voida siten myöntää. Arviossa on otettu huomioon, että Ilvesjoki ja Mustajoki ovat latvavesistöjä ja niihin tulee jo nykyisellään kuormitusta laajoilta turvetuotantoalueilta. Päästöt yhdessä muista toiminnoista aiheutuvien päästöjen kanssa vaarantaisivat luonnontilaisen purotaimenen säilymisen Mustajoessa ja Ilvesjoen alaosassa. Lisäksi päästöt voivat omalta osaltaan, muun valuma-alueelta tulevan kuormituksen kanssa, vaikeuttaa Mustajoelle ja Jalasjoelle vesienhoidossa asetettujen tilatavoitteiden saavuttamista. Esitetty vesienkäsittely ei ole parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen menetelmä tuotantoalueen olosuhteissa.

Vesienhoitosuunnitelma, Kyrönjoen vesistöalueen toimenpideohjelma ja Etelä-Pohjanmaan maakuntakaava on otettu huomioon selvityksinä, joiden perusteella on osaltaan arvioitu toiminnan päästöistä aiheutuvan vesistön pilaantumisen merkittävyyttä.

Lopuksi aluehallintovirasto on todennut, että jos valuma-alueella olevien turvetuotantoalueiden pinta-ala tai päästöt vähenevät ja Ilvesnevan alapuolisen vesistön tila paranee nykyisestä, voi lupa Ilvesnevan lohkon 2 turvetuotantoon olla myönnettävissä, vaikka vedet käsiteltäisiin ojitetulla alueella sijaitsevalla pintavalutuskentällä. Nykyisellään luvan myöntämisedellytyksiä ei kuitenkaan ole.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(---)

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Saatu selvitys

Ilvesneva on uusi turvetuotantoalue, jonka tuotantoalueen pinta-ala hakemuksen mukaan on noin 130,4 hehtaaria auma-alueet mukaan lukien. Alue on jaettu kahteen erilliseen lohkoon, lohko 1 noin 41,9 hehtaaria ja lohko 2 noin 88,5 hehtaaria.

Hakemuksen mukaan valumavesien käsittelyyn kuuluvat sarkaoja-altaat, päistepidättimet, kolme laskeutusallasta sekä virtauksenpidätinpadot ja kaksi pintavalutuskenttää. Pintavalutuskentät ovat ojitettuja ja niiden turvepaksuus on yli 1,5 metriä. Vedet johdetaan pintavalutuskentille pumppaamalla ympärivuotisesti. (---) Lohkon 2 pintavalutuskentän pinta-ala on 3,73 hehtaaria eli noin 3,9 % valuma-alueesta (96,06 hehtaaria).

Ilvesneva sijaitsee Kyrönjoen vesistöalueen Mustajoen valuma-alueella. Tuotantoalueen valumavedet johdetaan laskuojia myöten noin 1,3 kilometrin päässä Ilvesjokeen, joka yhtyy 12 kilometrin päässä Koskut­jokeen ja jatkuu Mustajokena 8 kilometriä, kunnes laskee Kyrönjoen Jalasjokeen.

llvesjoessa ja Mustajoessa on luonnontilaista purotaimenkantaa ja Mustajoen vuosien 1975–1995 sähkökalastusten perusteella purotaimenkannan tila Mustajoessa on heikentynyt.

Luvan myöntämisen edellytykset lohkon 2 osalta

Arvioitaessa hankkeesta aiheutuvasta kuormituksesta johtuvan pilaantumisen merkittävyyttä on muun ohella otettava ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan huomioon, mitä vesienhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Sanotusta suunnitelmasta ilmenevä selvitys voidaan muutoinkin osaltaan ottaa huomioon lupaa ja lupamääräyksiä koskevassa harkinnassa.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentista ilmenevä varovaisuusperiaate on myös otettava huomioon, kun arvioidaan toiminnan päästöjen vaikutusta ja merkitystä lupahakemuksessa esitettyjen selvitysten perusteella.

Kyrönjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelmasta vuoteen 2015 käy muun ohella ilmi, että Jalasjoen ekologinen tila on arvioitu välttäväksi. Mustajoen ekologista tilaa ei ole arvioitu, mutta toimenpideohjelmassa on asetettu Mustajoelle tavoitteeksi fosforipitoisuuden laskeminen tasolle 40–60 µg/l toimenpideohjelman laatimisen ajan tasosta 130 µg/l. Kun Mustajokeen kohdistuu ennestään noin 590 hehtaarin laajuisten turvetuotantoalueiden kuormitus, on ilmeistä, että maatalouden ohella turvetuotannon osuus kuormituksesta ja sen vähentämistarpeesta on merkittävä eivätkä turvetuotannon päästöt ole vesistön vastaanottokyvyn kannalta riittävän alhaisia. Vanhojen turvetuotantoalueiden poistuman sekä niiden vesiensuojelutoimenpiteiden mahdollisen parantumisen ja siten vesistöön kohdistuvan kuormituksen vähenemisen vaikutuksia vesistön tilaan ei voida tässä vaiheessa luotettavasti arvioida.

Hallinto-oikeus on katsonut aluehallintoviraston tavoin, että ympäristöluvan myöntäminen koko suunnitellulle Ilvessuon 130 hehtaarin kokoiselle turvetuotantoalueelle voi yhdessä muiden toimintojen kanssa vaarantaa alueen vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteuttamista ja aiheuttaa ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista. Aluehallintoviraston on sen johdosta tullut rajoittaa uuden toiminnan päästöjä ja siinä tarkoituksessa aluehallintovirasto on voinut hylätä hakemuksen lohkon 2 osalta.

Valitukseen liitetyssä vesien käsittelyn tehostamista koskevassa suunnitelmassa esitetty ei anna aihetta arvioida luvan myöntämisedellytyksiä toisin kuin aluehallintovirasto on harkinnut.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja lupa turvetuotantoon myönnetään lohkon 2 osalta. Toissijaisesti asia on palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella sillä, että ympäristöluvan myöntäminen lohkolle 2 ei vaaranna vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteuttamista eikä aiheuta merkittävää ympäristön pilaantumista. Ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä on arvioitava kokonaisuutena, eikä ainoastaan vesienhoitosuunnitelman vastaisuus voi olla hakemuksen hylkäämisen peruste. Hankkeen aiheuttama ravinnekuormituksen lisäys on ympäristölupahakemuksessa esitetyllä vesienpuhdistustekniikalla Mustajoen valuma-alueelle fosforin osalta 0,312 %, typen osalta 0,470 % ja kiintoaineksen osalta 0,493 % tai käytettäessä Pöyry Suomi Oy:n tutkimuksessa esitettyä pintavalutuskenttää fosforin osalta 0,203 %, typen osalta 0,098 % ja kiintoaineksen osalta vähentävästi -0,009 %. Mustajoen valuma-alueella lohkon 2 pinta-ala on koko valuma-alueesta vain 0,028 %. Vesistöalueen toimenpideohjelman julkistuksen 2009 jälkeen valuma-alueella on turvetuotannon osalta tehty merkittäviä uudistuksia vesienpuhdistustekniikoihin ja alueita on myös jäänyt pois tuotannosta. Pintavalutuskenttä on myös mahdollista muuttaa sijainniltaan parempaan paikkaan. Virtaamansäätöpatoja ja välilaskeutusaltaita voidaan myös tehdä lisää.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa A:n väitteisiin siitä, että aluehallintovirasto on rikkonut hallintolakia. Aluehallintovirasto on myös käsitellyt asiaa vastoin hyvää hallintotapaa sekä jättänyt hankkimatta asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja ja selvityksiä tilanteessa, jossa pitkän käsittelyajan aikana on tapahtunut merkittäviä muutoksia tulkinnoissa parhaasta käyttökelpoisesta vesienkäsittelytekniikasta. Luvan hakijaa ei ole informoitu näistä muutoksista, joten hakija ei ole voinut niihin reagoida. Hallintolain mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon.

Jalasjärven ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

B ja C ovat antaneet vastineen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Saman pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Asiakirjoista ilmenee, että aluehallintovirasto on 9.1.2013 päivätyllä kirjeellään pyytänyt luvan hakijaa täydentämään hakemustaan useista kohdista, muun muassa vastaanottavan vesistön tilan ja tuotantoalueen vesienkäsittelyrakenteiden osalta. A on toimittanut pyydetyt täydennykset. Täydennetyn hakemuksen ja hakemuksesta annettujen lausuntojen, muistutusten ja niiden johdosta annetun hakijan vastineen perusteella aluehallintovirasto on katsonut, etteivät luvan myöntämisen edellytykset Ilvesnevan turvetuotantoalueen lohkon 2 osalta tällä hetkellä täyty.

Aluehallintovirasto ei siten ole hylännyt hakemusta lohkon 2 osalta sillä perusteella, että hakemus tai siihen liittyvät suunnitelmat olisivat olleet puutteellisia. Hakemus on hylätty sillä perusteella, ettei lupa ole nykytilanteessa myönnettävissä ympäristön tilan perusteella. Aluehallintovirasto ei ole menetellyt asian käsittelyssä hallintolain tai hyvän hallintotavan vastaisesti, kun se on hylännyt hakemuksen lohkon 2 osalta varaamatta luvan hakijalle uudelleen tilaisuutta täydentää hakemustaan.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Elina Nyholm.

 
Julkaistu 10.3.2016