Muu päätös 845/2016
Asia Kuntajaon muutosta koskeva valitus
Valittaja Rutalahden kyläyhdistys ry
Päätös, jota valitus koskee
Valtiovarainministeriö 11.6.2015 nro VM/1273/00.01.01.00/2014
Asian aikaisempi käsittely
Rutalahden kyläyhdistys ry on 5.12.2013 jättänyt Joutsan kunnanhallitukselle esityksen Joutsan kunnan Rutalahden kylän alueen liittämisestä osaksi Toivakan kuntaa.
Esitystä on perusteltu muun ohella sillä, että muutos parantaisi kylän toimintaedellytyksiä ja olisi välttämätön kylän kehittämisen kannalta.
Rutalahden kylä sijaitsee 13 kilometrin päässä Toivakan kuntakeskuksesta ja 33 kilometrin päässä Joutsan kuntakeskuksesta. Kylä jakautuu kolmen kunnan alueelle: Jyväskylään, Toivakkaan ja Joutsaan. Joutsan kuntaan Rutalahti on kuulunut vasta vuoden 2008 alusta. Kylässä on vakituisia asukkaita noin 200. Osa kylästä on enklaavi, joka sijaitsee Toivakan kunnan sisällä.
Esityksen mukaan kylän kokonaisvaltainen kehittäminen edellyttää, että alueen maantieteellisesti luontainen suuntautuminen otetaan huomioon. Kyläläisten pääasiallinen työssäkäyntisuunta on Toivakka-Jyväskylä. Toivakassa on hyvä palvelutaso: monipuoliset kaupat, terveyskeskus, pankki, viranomaispalvelut ja koulut. Keski-Suomen terveyskeskuksella on valmis suunnitelma siitä, että koko Rutalahti siirrettäisiin organisaation puolesta Toivakan palveluiden piiriin. Osaliitoksella kevennettäisiin Joutsan kunnan taakkaa, kun kaukana kuntakeskuksesta oleva kylä ei rasittaisi kunnan taloutta esimerkiksi pitkillä koulumatkoilla, taksimatkoilla terveyspalveluihin sekä viranomaiskuluilla.
Joutsan kunnanhallitus on kuntarakennelain (1698/2009) 11 §:n mukaisesti hankkinut esityksestä kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot sekä toimittanut esityksen ja kuntien lausunnot valtiovarainministeriölle kuuden kuukauden kuluessa esityksen vastaanottamisesta.
Joutsan kunnanvaltuusto on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa vastustanut esitystä.
Toivakan kunnanvaltuusto on lausunnossaan puoltanut esitystä.
Valtiovarainministeriön ratkaisu
Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään kuntarakennelain 21 §:n 2 momentin nojalla hylännyt esityksen kuntajaon muuttamisesta Joutsan kunnan ja Toivakan kunnan välillä seuraavin perustein:
Muutosta perustellaan esityksessä ja alueen asukkaiden jättämässä huomautuksessa erityisesti asiointisuuntautumisella ja etäisyyksillä, joiden voidaan katsoa liittyvän kuntarakennelain 2 §:n kehittämistavoitteista erityisesti työssäkäyntialueesta muodostuvan toiminnallisen kokonaisuuden muodostumiseen. Esitetyllä muutoksella katsotaan parannettavan lain 4 §:n mukaisista kuntajaon muuttamisen edellytyksistä erityisesti palvelujen järjestämistä alueen asukkaille sekä alueen asukkaiden elinolosuhteita.
Kunnat ovat lausunnoissaan tuoneet esille ristiriitaisia näkemyksiä siitä, edistäisikö esityksen toteuttaminen lain 2 §:n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja olisiko sillä lain 4 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia alueen asukkaiden palveluihin ja elinolosuhteisiin.
Esitys koskee Joutsan ja Toivakan kuntia. Koska Joutsan kunta vastustaa esitystä, ei sitä voitaisi hyväksyä kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin nojalla. Esitys voitaisiin näin hyväksyä vain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tulee arvioida Joutsan kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta. Siirrettäväksi esitetty alue on maanmittaustoimiston mukaan kokonaispinta-alaltaan noin 60 km2, mikä on noin 5,6 prosenttia Joutsan kunnan kokonaispinta-alasta. Alueella asuu maistraatin lausunnon mukaan 185 henkilöä, mikä on noin 3,9 prosenttia Joutsan kunnan asukasmäärästä.
Esitetyllä muutoksella voidaan katsoa olevan alueen asukkaiden palveluja ja elinolosuhteita parantavia vaikutuksia erityisesti maantieteellisen etäisyyden näkökulmasta. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan kuitenkin päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta vain, jos muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen. Siirrettäväksi esitetyn alueen asukasmäärän ja pinta-alan perustella voidaan katsoa, että muutoksella olisi Joutsan kunnalle vähäistä suurempia vaikutuksia.
Esityksessä on tuotu esiin perusteluja sille, että alueen kehittäminen edellyttäisi muutosta kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetyllä tavalla. Tältäkin osin esitetyt kuntien näkökannat poikkeavat toisistaan. Esitetyn muutoksen voidaan kuitenkin katsoa sen suuruus huomioiden heikentävän muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
Ottaen huomioon kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset, 2 §:n mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet, 19 §:n mukaiset päätöksenteon edellytykset, muutoksen vähäistä suuremmat vaikutukset Joutsan kuntaan sekä sen, että Joutsan kunta vastustaa esitystä, valtiovarainministeriö katsoo kokonaisarviointinsa perusteella, että esityksen hyväksymiselle ei ole olemassa riittäviä edellytyksiä. Valtiovarainministeriön on näin ollen hylättävä esitys.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Rutalahden kyläyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja Joutsan kunnan Rutalahden kylä liitetään osaksi Toivakan kuntaa esityksen mukaisesti. Lisäksi yhdistys on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
Yhdistys on valituksensa perusteluissa esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.
Yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämistä on oikeuskäytännössä käytetty keskeisenä kuntajaon muuttamista puoltavana perusteena erityisesti osaliitoksia koskevissa tapauksissa. Muutosta voidaan Joutsan kunnan kannalta pitää vähäisenä ottaen huomioon, että sen vaikutus Joutsan kunnan asukasmäärään olisi vain 3,9 prosenttia ja maapinta-alaan vain 5,6 prosenttia.
Kunnallisiin palveluihin muutoksella ei myöskään olisi vähäistä suurempaa vaikutusta, sillä Rutalahden kylän asukkaat saavat jo nyt palvelunsa pääosin Toivakan kunnalta. Rutalahdesta on matkaa Toivakan kuntakeskukseen vain 13 km, Joutsaan matkaa kertyy peräti 33 km. Lähipalvelujen käyttäminen on taloudellisempaa, ekologisempaa ja ajankäytöllisesti tarkoituksenmukaisempaa. Lisäksi rutalahtelaisten pääasiallinen työssäkäyntisuunta on Toivakka-Jyväskylä.
Rutalahden kyläyhdistys ry:n esityksessä ja Toivakan kunnan lausunnossa on tuotu esille painavia perusteluja sille, että alueen kehittäminen edellyttää muutosta. Rutalahden kylän asukkaat ovat poikkeuksellisen yhteisöllisiä ja aktiivisia ihmisiä. He yrittävät parhaansa mukaan ylläpitää ja kehittää kylän elinvoimaisuutta.
Joutsan kunnan lausunnossa ei ole riittävästi tuotu esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin objektiivisesti osoittaa, että muutoksella olisi lainkohdassa tarkoitettu merkittävä vaikutus.
Rutalahden liittäminen Toivakan kuntaan mahdollistaisi alueen asukkaille paremman palvelujen saatavuuden ja kokonaisvaltaisemman kehittämisen sekä sitä kautta nykyistä toimivamman yhdyskuntarakenteen. Muutoksella parannettaisiin myös mahdollisuuksia houkutella alueelle uusia asukkaita.
Valtiovarainministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Valtiovarainministeriön arvion mukaan 185 asukkaan siirtämisellä Joutsan kunnasta Toivakan kuntaan olisi kiistattomasti vähäistä suurempia vaikutuksia Joutsan kunnalle. Arvion mukaan muutoksen myötä Joutsan kuntaan kohdistuvat kunnallisveromenetykset olisivat olleet noin 480 000 euroa vuosittain ja valtionosuusmenetykset noin 560 000 euroa vuosittain. Näiden lisäksi myös kunnan kiinteistöverotulot olisivat vähentyneet. Tämänkaltaisella muutoksella olisi merkittäviä heikentäviä vaikutuksia muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyyn ja edellytyksiin vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Viimeisen tilinpäätöksen perusteella Joutsan kunnan talous oli tasapainossa useamman vuoden alijäämäisen tilinpäätöksen jälkeen. Kunnan tulojen kasvu oli kuitenkin edelleen varsin heikkoa, verotulot ja valtionosuudet kasvoivat vain 1,8 prosenttia. Lisäksi tämä sisältää tuloveroprosentin 0,5 prosenttiyksikön korotuksen vuonna 2014.
Valtiovarainministeriö on voinut käyttää lainmukaista harkintavaltaansa hylätessään tehdyn esityksen, eikä se ole käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain vastaisesti väärin. Tehty päätös noudattaa myös ministeriön tulkintakäytäntöä.
Toivakan kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on todennut suhtautuvansa myönteisesti muutosvaatimukseen.
Joutsan kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella, että osakuntaliitoksesta on Joutsan kunnalle vähäistä suurempi merkitys. Taloudelliset merkitykset ovat huomattavat. Asukasluvun väheneminen noin 4 prosentilla ja pinta-alan pieneneminen lähes 6 prosentilla on merkittävä heikennys taloudellisten vaikutusten lisäksi. Rutalahden kylä toimii kolmen kunnan alueella. Osakuntaliitosesitys koskee Joutsan kunnan aluetta, mutta ei Jyväskylän aluetta. Rutalahden kunnan asukkaat voivat käyttää naapurikuntien palveluja, eikä palvelujen käyttäminen edellytä osakuntaliitosta.
Rutalahden kyläyhdistys ry on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.
2. Yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1.
Sovellettavat säännökset
Kuntarakennelain (1698/2009) 1 §:n 1 momentin mukaan asukkaiden itsehallintoa, palvelujen järjestämistä ja yleistä hallintoa varten Suomi jakaantuu kuntiin.
Lain 2 §:n (478/2013) mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.
Lain 4 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:
1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;
2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;
3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai
4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.
Lain 19 §:n 1 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta.
Pykälän 2 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:
1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai
2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.
Kuntarakennelain 21 §:ssä säädetään toimivallanjaosta valtioneuvoston ja ministeriön välillä. Pykälän 2 momentin mukaan ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut.
Kuntarakennelain 53 §:n 3 momentin mukaan ministeriön päätökseen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan saa valittamalla hakea muutosta muutoksen kohteena oleva kunta ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä.
Asiaan lain 891/2015 nojalla sovellettavan hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Saatu selvitys
Rutalahden kyläyhdistys ry on esittänyt Joutsan kuntaan kuuluvan Rutalahden kylän alueen siirtämistä Toivakan kuntaan. Rutalahden kylä sijaitsee Toivakan kunnan, Joutsan kunnan ja Jyväskylän kaupungin alueella. Siirrettäväksi esitetyn alueen pinta-ala on noin 60 neliökilometriä, mikä on noin 5,6 prosenttia Joutsan kunnan kokonaispinta-alasta. Alueella asuu 185 henkilöä, mikä on noin 3,9 prosenttia Joutsan kunnan asukasmäärästä.
Joutsan kunta on vastustanut esitystä.
Oikeudellinen arviointi
Kun otetaan huomioon siirrettäväksi esitetyn Rutalahden kylän pinta-ala ja asukasmäärä, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Joutsan kunnan kannalta vähäisenä. Kokonaisuutena arvioiden esitetty muutos heikentää muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
Kun otetaan huomioon valtiovarainministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt selvitykset, valtiovarainministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitus on hylättävä.
2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhdistykselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.