Muu päätös 1408/2016

Koulujen yhdistämisiä koskeva kunnallisvalitus (Iitti)

Antopäivä: 18.4.2016
Taltionumero: 1408
Diaarinumero: 2343/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Iitti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.6.2015 nro 15/0188/4

Asian aikaisempi käsittely

Iitin kunnanvaltuusto on 9.12.2014 (§ 47) päättänyt yhdistää B:n ja C:n koulut D:n kouluun 1.8.2015 alkaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin siitä nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Päätöksen perustelut

Valittaja on valituksessaan vedonnut siihen, että päätös on hallintolain 45 §:n vastainen, koska sitä ei ole lainkaan perusteltu.

Valituksenalaisen päätöksen pöytäkirjan selostusosasta ilmenee, että koulujen yhdistäminen on tehty säästösyistä. Iitin kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa 9.2.2015 todennut, että päätös on perustunut koulutuslautakunnan ja sen alaisen viranhaltijan valmisteluun. Asiakirjassa "Varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadun ja palvelurakenteen kehittämissuunnitelma 2014", jonka koulutuslautakunta on hyväksynyt ja jonka linjausten perusteella kunnanhallitus on jatkovalmistellut asian, ovat päätöksen varsinaiset perustelut. Hallinto-oikeus toteaa, että mainittu kehittämissuunnitelma sekä muistio "Iitin perusopetuksen palvelurakenteen tiivistäminen" 28.10.2014 ovat olleet kunnanhallituksen päätöksen 3.11.2014 § 258 oheismateriaalina. Kehittämissuunnitelmasta ilmenee, että koulujen yhdistämisen keskeisenä tavoitteena on ollut leikata koulutoimen menoja heikkenevässä taloudellisessa tilanteessa ja oppilasennusteiden laskiessa. Suunnitelmassa on selvitetty muun muassa erilaisia koulujen yhdistämisvaihtoehtoja, mahdollisuuksia niiden toteuttamiseen ja yhdistymisestä aiheutuvia säästöjä.

Kunnanhallituksen lausunnossa 19.1.2015 on todettu, että asian jatkovalmistelussa on mainitun kehittämissuunnitelman pohjalta tehty ja hankittu lisäselvityksiä, järjestetty henkilöstölle ja kuntalaisille kuulemistilaisuudet sekä varattu henkilöstölle ja kuntalaisille mahdollisuus tulla kuulluksi asiassa. Asia on esitelty kunnanhallitukselle ja valtuustolle kehittämissuunnitelman sekä tehtyjen lisäselvitysten pohjalta. Valtuustolla on päätöstä tehdessään ollut käytössään laaditut selvitykset ja valmistelumateriaali, minkä lisäksi valtuustolle on esitelty ja perusteltu asiaa kokouksessa. Asiasta päätettäessä on kuultu asiantuntijana sivistystoimen johtajaa sekä kunnanhallituksessa että valtuustossa.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain mukainen päätöksen perusteleminen edellyttää kunnallisen toimielimen päätöksen osalta lähtökohtaisesti sitä, että päätöksen perustelut ilmoitetaan päätöspöytäkirjassa. Päätösten perustelut esitetään yleensä pöytäkirjan selostusosassa. Ensin mainittuun lähtökohtaan nähden valtuuston päätös on niukasti perusteltu. Kun kuitenkin huomioidaan, että päätöksen perusteita on laajemmin selostettu päätöksen oheismateriaalissa ja se, ettei suoraan koulujen lakkauttamista koskevaa sääntelyä ole, ei päätöstä voida niukkojen perusteluidensa vuoksi pitää lainvastaisena. Päätöstä ei näin ollen ole syytä kumota tällä valituksessa esitetyllä perusteella.

Asian valmistelu ja esittely

Valittaja on vedonnut siihen, että asian valmistelu on ollut puutteellista ja että valmisteluaineisto sisältää virheellisiä tietoja. Valittajan mukaan valtuusto on joutunut ratkaisemaan asian puutteellisten tietojen perusteella. Muun muassa tilaselvitystä ei ole tehty, vaikka lakkautettujen koulujen oppilaat eivät mahdu yhteen kouluun. Myös kunnanvaltuuston kokouksessa esittelypuheenvuorot olivat valittajan mukaan vaillinaisia. Esittelijät eivät osanneet vastata kysymyksiin, eikä puheenvuoroissa tuotu esille kaikkia asiaa vaikuttavia seikkoja, muun muassa sitä, ettei koulujen sulkemisesta aiheutuisi konsultin mukaan mitään säästöjä. Valittajan mukaan missään vaiheessa ei ole myöskään otettu huomioon niitä mielipiteitä, joita eri yhteyksissä on tuotu kunnanhallituksen ja virkamiesten tietoon. Edelleen valittaja on katsonut, että päätöksen perusteena olevat säästölaskelmat ovat virheellisiä ruokailukustannusten, opettajien palkkakulujen, kiinteistömenojen ja koulukuljetuskulujen osalta.

Kunnanhallitus on lausunnosta tarkemmin ilmenevällä tavalla katsonut, että kunnanhallituksen esitys ja siihen liittyvä materiaali on ollut laaja ja riittävä päätöksentekoa varten. Valtuustolle säästöistä esitetyt arviot ovat lausunnon mukaan oikeita ja todellisia.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valtuustoasioiden valmistelusta ei ole muutoin erikseen laissa säädetty. Arvioitaessa sitä, onko valtuustolla ollut riittävästi tietoa asian ratkaisemiseksi, on huomioitava, että valtuuston itsensä harkintavaltaan kuuluu päättää, pitääkö se kunnanhallituksen suorittamaa valmistelua riittävänä, vai haluaako se palauttaa asian kunnanhallitukselle uutta valmistelua varten. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot ja selvitykset. Viranomaisen tulee hankkia kaikki ne selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Selvityksen laatu ja laajuus riippuvat aina kulloinkin käsiteltävänä olevan asian luonteesta. Valtuuston harkinnassa on näin ollen ollut tässäkin tapauksessa se, mitä ja minkä laajuista selvitystä se pitää riittävänä asian ratkaisemiseksi.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että päätöksenteon pohjaksi on laadittu perusopetuksen laadun ja palvelurakenteen kehittämissuunnitelma, hankittu ulkopuolisen konsultin arvio tilakysymyksestä (muistio 28.10.2014 Iitin perusopetuksen palvelurakenteen tiivistäminen) ja järjestetty kuntalaisten yleinen keskustelu- ja kuulemistilaisuus, josta on laadittu muistio. Mainitut selvitykset ovat olleet valtuutettujen käytettävissä valtuuston kokouksessa. Valtuutettujen käytettävissä ovat olleet myös diaesitys kouluverkon mahdollista muutoksista sekä kunnanhallituksen esitys kunnanvaltuustolle 8.12.2014, joissa molemmissa on selvitetty koulujen yhdistämisen vaikutuksia. Lisäksi valtuutetuille on toimitettu kuulemisen aikana kertyneet kannanotot ja valtuuston kokouksessa on esitetty diaesitys, jossa on selvitetty muun muassa oppilasennusteita, tilajärjestelyjä ja yhdistämisestä saatavia säästöjä.

Kun huomioidaan se, mitä asian valmistelusta ja selvittämisestä on edellä sanottu, hallinto-oikeus arvioi, että tehtyjä selvityksiä ja asian esittelyä valtuustolle on pidettävä kokonaisuutena arvioituna riittävänä. Valtuutettujen tietoon on myös saatettu asian valmistelun kuluessa kirjallisesti esitetyt mielipiteet ja kannanotot, jotka valtuutetut ovat voineet ottaa päätöstä tehdessään huomioon. Hallinto-oikeuden saamien tietojen perusteella valtuutetuille asiassa annetut tiedot eivät ole olleet ainakaan olennaisilta osiltaan virheellisiä. Päätöstä ei ole näin ollen kumottava puutteellisen tai harhaanjohtavan valmistelun vuoksi.

Perusopetuslain vastaisuus

Lisäksi valittaja on vedonnut valituksensa perusteena siihen, että perusopetuslaki velvoittaa järjestämään opetuksen lähellä asuinpaikkaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että perusopetuslain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Perusopetuslain 6 §:n 2 momentista ilmenee, että kunnan tehtävänä on osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle lähikoulu tai muu soveltuva paikka, jossa annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään. Esiopetusta saavalle oppilaalle voidaan opetuksen järjestämispaikaksi osoittaa myös vastaavat edellytykset täyttävä päivähoitopaikka tai muu soveltuva esiopetuksen järjestämispaikka. Kunta voi perustellusta opetuksen järjestämiseen liittyvästä syystä opetuskieltä muuttamatta vaihtaa opetuksen järjestämispaikkaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitut perusopetuslain säännökset jättävät kunnan viranomaiselle harkintavaltaa opetuksen järjestämispaikkojen suhteen. Kunnalla ei siten ole lakiin perustuvaa velvollisuutta järjestää perusopetusta tietyllä etäisyydellä oppilaiden kotoa. Koulujen yhdistämispäätös ei näin ollen ole valittajan esittämällä tavalla perusopetuslain vastainen.

Lopputulos

Iitin kunnanvaltuuston päätös 9.12.2014 § 47 ei ole valituksessa esitetyin tavoin lain vastainen eikä sitä näin ollen ole syytä kumota.

Koska asia on tällä päätöksellä ratkaistu, ei ole aihetta lausunnon antamiseen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 27 §, 29 § ja 90 §

Kuntalaki (410/1995) 147 § 1 momentti

Hallintolaki 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Marika Turunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Iitin kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja valtuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi hän on vaatinut, että Iitin kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on vaatimustensa tueksi uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt muun ohessa seuraavaa:

B:n ja C:n koulujen yhdistymisestä ei muodostu säästöjä. Kunnanhallituksen laskelmat ovat olleet epäuskottavia, koska niiden tulos on joka kerta ollut erilainen. Valtuuston päätöksen perustelut ovat olleet niukat, mikä tarkoittaa, ettei niitä ole laisinkaan. Asiassa ei ole selvitetty, miten koulujen yhdistäminen tulee vaikuttamaan D:n koulutoimintaan. Valmistelu on ollut huonoa ja tiedot puutteellisia. Perusopetuslain 6 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetut seikat eivät toteudu.

Iitin kunnanhallitus on selityksessään esittänyt, että A:n vaatimukset hylätään.

A on antanut vastaselityksen, jossa hän on uudistanut vaatimuksensa ja esittänyt lisäksi muun ohessa seuraavaa:

D:n koulusta ei ollut tehty tilatutkimusta, minkä johdosta liikuntahalliin on syksyn 2015 alussa jouduttu rakentamaan lisäluokkia. E:n koulussa keväällä 2014 suoritetun sisäilmatutkimuksen tulokset on salattu marraskuuhun 2015 asti. Tieto olisi vaikuttanut koulujen yhdistämistä koskeviin päätöksiin, koska kaikki ilman sisäilmaongelmia olevat koulut olisi jouduttu pitämään käytössä. Kunnalle on aiheutunut huomattavia kustannuksia mainitun koulun sisäilmaongelmista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Iitin kunnassa on laadittu varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadun ja palvelurakenteen kehittämissuunnitelma 2014. Suunnitelman pohjalta kunta on ulkopuolista asiantuntijaa käyttäen tutkinut mahdollisuudet tiivistää perusopetuksen palvelurakennetta. Seuraavassa vaiheessa kunta on laatinut Sivistystoimen palveluverkko – kouluverkko -otsikoidun selvityksen siitä, miten perusopetus kunnassa voidaan järjestää kouluverkon supistamisen jälkeen. Selvitys on käsitelty kunnan koulutuslautakunnassa 23.9.2014 ja kunnanhallituksessa 3.11.2014. Kuntalaisille on järjestetty yleinen keskustelu- ja kuulemistilaisuus 2.12.2014. Valmisteluaineisto on toimitettu valtuutetuille ennen valtuuston kokousta.

Valtuusto on sille toimitetun selvityksen perusteella voinut katsoa, että B:n ja C:n koulujen yhdistämistä D:n kouluun koskevan päätösehdotuksen valmistelu on ollut riittävä ja että perusopetus kunnassa myös kouluverkon supistamisen jälkeen voidaan järjestää perusopetuslain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätöksen perustelut ovat käyneet ilmi päätösehdotuksen liitteenä olleista asiakirjoista. Valtuusto on harkintansa mukaan voinut päättää koulujen yhdistämisestä. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä päätös ei ole ollut kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Freja Häggblom.

 
Julkaistu 18.4.2016