Muu päätös 1310/2016

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (yhtiön taloudellisesta tilasta laadittu selvitys)

Antopäivä: 13.4.2016
Taltionumero: 1310
Diaarinumero: 525/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Kunta-asunnot Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.1.2015 nro 15/0012/1

Asian aikaisempi käsittely

A on 21.10.2013 pyytänyt saada Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselta (ARA) Kunta-asunnot Oy:n taloudellisesta tilanteesta laaditun selvityksen. Selvitys on laadittu ARA:n ja valtiokonttorin toimeksiannosta.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on päätöksellään 23.10.2013 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu, että selvitys on luokiteltu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäväksi eli se sisältää liike- tai elinkeinosalaisuutena pidettävää tietoa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen enemmälti hyläten kumonnut Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi jäljennöksen antamiseksi A:lle selvityksestä sen julkisena pidettäviltä osin, jotka ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevat lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta todettu muun ohella, että liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on edelleen viitattu rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todettu, että yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajit ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

(- - -)

Oikeudellinen arviointi

(- - -)

Selvityksen salassa pitämisen edellytysten arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko ARA voinut kieltäytyä antamasta A:lle tietoa ARA:n ja valtiokonttorin Deloitte & Touche Oy:llä teettämästä 9.12.2011 päivätystä Kunta-asunnot Oy -konsernia koskevasta Projekti Kristalli, Taloudellisen nykytilanteen ja velanhoitokyvyn selvitys -nimisestä asiakirjasta. Selvityksen mukaan se on laadittu konsernin lainanhoitokykyyn liittyvän riskin arviointia varten. Selvitykseen sisältyy konsernin toiminnan kuvausta, toiminnan tulosta vuosina 2009-2010 ja vuoden 2011 toteumaa, tasetta ja kassavirtaa, ennusteita vuosille 2011 ja 2012 ja tulevaa velanhoitokykyä sekä toimenpidesuosituksia koskevat osiot. Selvityksen alussa on yhteenveto-osio, jota ennen on selostettu selvityksen lähtökohtia. Selvityksen lopussa on kolme liitettä, joista yksi koskee konsernin omistusta ja kaksi konsernin velanhoitoa.

Julkisuuslain esitöiden mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetun liikesalaisuudeksi luokiteltavan tiedon tulee koskea elinkeinotoimintaan liittyviä seikkoja. Elinkeinonharjoittajalla tulee olla tietojen osalta salassapitotahto. Elinkeinonharjoittajan salassapitotahto ei kuitenkaan ole sellaisenaan ratkaiseva, vaan elinkeinonharjoittajalla tulee olla objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tiedon tulee olla myös tosiasiallisesti salaista.

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

Selvitykseen sisältyy sellaista yksityiskohtaista tietoa konsernin taloudellisesta asemasta, hallinnosta sekä konsernin toimintastrategiasta, jota konserni ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon. Tällaisia tietoja ovat selvitykseen sisältyvät yksityiskohtaiset tiedot konsernin lainoista ja nettovarallisuudesta sekä tiedot konsernin kehittämistoimista ja toimintastrategiasta, konsernin toimintaan liittyvien riskien arvioinnista, konsernin rekrytointipäätöksistä, konsernin kassavirtaennusteista ja muista konsernin toiminnan taloudellisista ennusteista. Myös selvityksen yhteenveto-osiossa selostetut johtopäätökset ja suositukset sekä selvityksessä esitetyt toimenpidesuositukset sisältävät mainitunlaisia tietoja. Yhtiöllä on erityinen intressi pitää mainitut tiedot salassa muun muassa kilpailijoilta. Kysymyksessä olevien tietojen julkisuus aiheuttaisi konsernille taloudellista vahinkoa. Konsernilla on siten mainittujen tietojen osalta objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tiedot on myös tosiasiallisesti pidetty salassa, ja konsernilla on salassapitotahto. Mainitut tiedot ovat näin ollen konsernin liikesalaisuuksiksi luokiteltavia tietoja ja siten salassa pidettäviä.

Toisaalta selvitykseen sisältyy tietoja, jotka ilmenevät yhtiön kaupparekisteriin rekisteröidyistä konsernin tilinpäätöksistä liitteineen ja konserniin kuuluvien yhtiöiden kaupparekisteriin merkityistä toimialatiedoista sekä osittain myös konsernin Internet-sivuilta. Tällaisia tietoja ovat konsernin tuloslaskelma- ja tasetiedot, tiedot konsernin osakaskunnista ja niiden osakeomistuksesta, konsernirakenteesta, konserniin kuuluvien yhtiöiden toimialasta sekä konsernin omistamien asuntojen määrästä ja asuntokannan käyttöasteesta. Selvitykseen sisältyvät tiedot mainituilta osin eivät ole konsernin liikesalaisuuksia tai muita konsernin elinkeinotoimintaa kuvaavia seikkoja ja siten salassa pidettäviä. Myöskään selvityksen kansilehti, selvityksen lähtökohtien yleinen kuvaus, sisällysluettelot ja selvityksen sanastosivu eivät sisällä liikesalaisuuksia. Selvitys on julkinen myös siltä osin kuin siinä on selostettu ARA:n ohjeita vuokranmäärityksestä vuokranmääritysrajoitusten piirissä olevien vuokra-asuntojen osalta.

Julkisuuslain 10 §:n säännös huomioon ottaen salassapitovelvoite voi rajoittua lähtökohtaisesti vain osaan asiakirjasta, jos asiakirjan julkisena pidettävä osa on annettavissa siten, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Nyt kysymyksessä olevaan selvitykseen sisältyy sekä julkisia että salassa pidettäviä tietoja. Selvityksen rakenne huomioon ottaen siihen sisältyvät julkisena pidettävät tiedot ovat annettavissa siten, etteivät sen salassa pidettävät osat tule tietoon.

Edellä todetun vuoksi hallinto-oikeus on ratkaissut asian edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi julkisuuslain 1 §:n 1 momentti, 3 §, 17 §:n 1 momentti ja 22 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Anne-Mari Keskitalo. Asian esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kunta-asunnot Oy on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) päätös saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asian taustaa

Kunta-asunnot Oy on pääasiassa kuntien omistama yksityinen osakeyhtiö. Kunta-asunnot -konserniin kuuluu yleishyödylliseksi nimettyjä yhteisöjä, alakonserneja, minkä johdosta ARA ja Valtiokonttori valvovat aravalainsäädännön nojalla ja sen asettamissa puitteissa konsernin toimintaa. Kunta-asunnot Oy, joka on konsernin emoyhtiö, ei ole kuitenkaan yleishyödylliseksi nimetty yhteisö.

Deloitte & Touche Oy on vuonna 2011 tehnyt ARA:n ja Valtiokonttorin toimeksiannosta selvityksen Kunta-asunnot -konsernin taloudellisesta tilanteesta osana aravalainsäädännön mukaista valvontaa. Kunta-asunnot on luovuttanut selvityksen tekijälle selvityksen tekemistä varten tarvittavat tiedot. Aravalainsäädännön mukaan valvontaa suorittavilla viranomaisilla ARA:lla ja Valtiokonttorilla on oikeus saada tietoja salassapitosäännösten estämättä. Selvitystä varten onkin annettu sellaista yksityiskohtaista tietoa konsernin taloudesta ja toiminnasta, joka muutoin kuuluu yrityssalaisuuden piiriin.

Selvityksen tekemisen käynnistyessä marraskuussa 2011 selvityksen tekijä on korostanut selvityksen kohteena olevan yhtiön selvitystyöhön osallistuneille toimihenkilöille selvityksen salassa pidettävyyttä. Deloitte & Touche Oy:n edustajan 16.11.2011 toimittaman sähköpostiviestin mukaan toimeksiantosopimukseen ARA:n ja Valtiokonttorin kanssa liittyy salassapitokohta, jonka mukaan kaikki toimeksiannon tulokset ovat luottamuksellisia ja tarkoitettu vain asiakkaan sekä viranomaiskäyttöön. Lisäksi asiakkaan harkinnasta toimeksiannon tulokset voidaan luovuttaa kohdeyrityksen hallituksen ja johdon käyttöön. Kunta-asunnot Oy on luovuttaessaan liike- ja yrityssalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa luottanut sille annettuun tietoon koko selvityksen salassa pidettävyydestä.

Salassa pidettävät tiedot

Kunta-asunnot Oy katsoo, että selvitys on kokonaisuudessaan salassa pidettävä eikä osaakaan asiakirjasta tule antaa. Se sisältää hyvin yksityiskohtaisella tasolla sellaisia tietoja Kunta-asunnot -konsernista, joita on pidettävä liikesalaisuuksina ja joiden ei ole tarkoitettu tulevan yleisön tietoon.

Selvitys sisältää yhtiön liiketoiminnan ja talouden kannalta sellaista merkityksellistä tietoa, jonka salaamiselle yrityksellä on erityiset intressit. Liikesalaisuuden paljastuminen merkitsisi yhtiön kilpailuedun menettämistä tai vähintään heikentymistä. Selvityksen julkistaminen olisi omiaan aiheuttamaan yhtiölle vahinkoa.

Hallinto-oikeuden julkisiksi määrittelemät selvityksen kansilehti, lähtökohtien yleinen kuvaus, sisällysluettelot ja selvityksen sanastosivut ovat nekin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisesti salassa pidettäviä. Niiden perusteella on mahdollista tehdä johtopäätöksiä ja päätelmiä selvityksen salassa pidettävästä sisällöstä. Näitä tietoja ei voida antaa ilman, että salassa pidettävä osa tulee ainakin osittain tietoon. Tietojen antaminen on myös omiaan johtamaan siihen, että asiakirjan sisältö, joka on enimmässä määrin hallinto-oikeuden päätöksen mukaan salassa pidettävää, ymmärretään väärin tai siitä tehdään virheellisiä päätelmiä tai tulkintoja. Myös tämä olisi omiaan aiheuttamaan Kunta-asunnot Oy:lle vahinkoa.

Selvitys perustuu lähes yksinomaan Kunta-asunnot Oy:n liike- tai yrityssalaisuuksiksi luokiteltaviin tietoihin ja on sisällöltään lähes kokonaan salassa pidettävä. Ottaen huomioon salassa pidettävien tietojen määrän ja olennaisuuden, selvitys tai hallinto-oikeuden julkisiksi ja siten annettaviksi määrittämät kohdat eivät ole ymmärrettävissä oikein, mikäli selvitys hallinto-oikeuden määrittelemiltä osin annettaisiin asiakirjapyynnön tehneelle. Väärinymmärryksen riski olisi olennaisen suuri ja sellaisenaan omiaan aiheuttamaan yhtiölle haittaa ja vahinkoa.

Valvonta

Kunta-asunnot Oy pitää lisäksi erityisen tärkeänä, että viranomaisvalvonnan kohteena olevan yhteisön on luovuttaessaan salassa pidettävää informaatiota viranomaiselle voitava luottaa siihen, etteivät sen liikesalaisuudet päädy valvonnan myötä julkisiksi. Salassapidon murentuminen tai sen uhka vaarantaisi valvonnan toteutumisen ja rikkoisi luottamuksen valvontaa suorittavien viranomaisten ja valvonnan kohteena olevien yhteisöjen välillä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 24.5.2002 taltionumero 1229 arvioinut asiakirjan julkisuutta myös valvontatoimen näkökulmasta. Ratkaisussa on todettu, että viranomaisten suorittama rahoitusmarkkinoiden valvonta ja tarkastus edellyttävät sitä, että rahoitustarkastuksen valvomat luottolaitokset ja muut yritykset ylläpitävät luotettavaa dokumentaatiota hallinnostaan mukaan luettuna sisäinen ja ulkoinen tarkastustoimi sekä asiakassuhteistaan. Tähän nähden tiedon antaminen pyydettyihin erityistarkastuskertomuksiin sisältyneistä pankkien alkuperäisasiakirjoista, vaikka niistä olikin tullut viranomaisen asiakirjoja, vaikeuttaisi korkeimman hallinto-oikeuden mukaan rahoitustarkastusta yhteiskunnallisesti tärkeänä järjestelmänä siten, että tämä pysyvä valvonta vaarantuisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessään mainitsemat tiedot, kuten tilinpäätöksistä tai kaupparekisteristä ilmenevät tiedot, ovat julkisia. Asiakirjapyynnön kohteena olevassa selvityksessä on tällaisia tietoja kuitenkin hyvin vähäinen määrä. Selvityksen tiedot ovat lähes kokonaisuudessaan liikesalaisuutena pidettäviä tietoja.

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä painotetaan, että tiedot tulee antaa ymmärrettävässä muodossa. Koska hallinto-oikeuden päätöksessä mainittujen tietojen osuus selvityksessä on hyvin pieni, ei selvitys ole lainkaan ymmärrettävissä kyseisten tietojen perusteella. Päinvastoin, voidaan pitää mahdollisena, että edellä mainittujen tietojen perusteella on mahdollista tehdä vääriä johtopäätöksiä. Lisäksi osa hallinto-oikeuden päätöksen mukaan julkisiksi katsottavista tiedoista, kuten selvityksen lähtökohtien yleinen kuvaus, saattavat olla sellaisia, että niistä on mahdollisuus tehdä päätelmiä myös selvityksen salassa pidettävistä osista.

ARA pitää erittäin tärkeänä, että valvonnan kohteena olevien yhteisöjen on luotettava siihen, että heidän salaiseksi katsomansa tieto ei valvonnan myötä päädy julkiseksi. Luottamus ARA:n ja valvonnan kohteena olevien yhteisöjen välillä on välttämätöntä tehokkaan valvonnan onnistumiseksi.

Selvityksestä tehdyssä sopimuksessa Deloitte & Touche Oy on pitänyt selvityksen salassapitoa ja luottamuksellisuutta erittäin tärkeänä. Selvityksestä saattaa olla pääteltävissä myös Deloitte & Touche Oy:n liikesalaisuutena pidettäviä seikkoja kuten selvityksen teknistä toteuttamistapaa koskevia tietoja. Jotta ARA voisi tulevaisuudessakin hyödyntää tarvittaessa ulkopuolisia asiantuntijoita valvonnassaan, olisi tärkeää, että myös he voivat luottaa siihen, ettei heidän luottamukselliseksi katsomansa tieto päädy julkisuuteen.

Kunta-asunnot Oy -konsernia koskeva selvitys on kokonaan salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

A on kirjelmässään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suullinen käsittely on tarpeen sekä ARA:n että Kunta-asunnot Oy:n esittämien selvitysten ja lausuntojen luotettavuuden ja uskottavuuden selvittämiseksi. Lisäksi asiassa on ensin ratkaistava oikeussuojan tarve ja se, onko Kunta-asunnot Oy:n valituksen allekirjoittaneilla henkilöillä asiassa puhevaltaa ja onko yhtiöllä valitusoikeutta.

Kunta-asunnot Oy:n valituksen toinen allekirjoittaja toimitusjohtaja B on toiminut konsernin hallituksen jäsenenä 2006–12 ja vuodesta 2012 kymmenien Kunta-asunnot Oy:n tytäryhtiöiden hallituksen puheenjohtajana. Toinen allekirjoittaja varatuomari C on Kunta-asunnot Oy:n tytäryhtiön Kunta-Korkotuki Oy:n toimitusjohtaja ja hallituksen jäsen ja on kuulunut tytäryhtiön Hopea-Kodit Oy:n hallitukseen 2011–2012. ARA:n ja Valtiokonttorin teettämä taloudellinen selvitys valmistui vuonna 2011. ARA totesi Kunta-asunnot Oy:n rahoituksen olleen aravaehtojen vastaista. Asiakirjan salaamista vaativat siten henkilöt, joiden intressi salaamiseen saattaa liittyä johdon vastuukysymyksiin ja osakeyhtiölain mukaiseen lojaliteettivelvollisuuksien rikkomiseen. Osakeyhtiölain mukaan yhtiön johtoon kuuluva ei saa osallistua yhtiön ja kolmannen välistä sopimusta koskevaan asian käsittelyyn, jos hänellä on siitä odotettavissa olennaista etua, joka saattaa olla ristiriidassa yhtiön edun kanssa. Säännöstä sovelletaan sopimuksen lisäksi muuhun oikeustoimeen, oikeudenkäyntiin sekä puhevallan käyttämiseen.

Aravaehtojen vastainen rahoitus on ollut kiistatta yhtiön edun vastaista. Sitä on myös yhtiön toimintaan ja rahoitukseen liittyvän selvityksen salaamisvaatimus, varsinkin kun salaamista vaativat puhevallan käyttäjinä yhtiön tai sen tytäryhtiön nykyinen ja entinen johtoon kuulunut henkilö.

Suullinen käsittely mahdollistaa todistajien kuulemisen ja sen selvittämisen, onko asiakirjan salaaminen tai salaamisen vaatiminen yhtiön etujen vai todellisuudessa johtoon kuuluneiden tai kuuluvien etujen mukaista ja miksi rahoitus on ollut aravaehtojen vastaista. Suullisessa käsittelyssä on kysymys myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja prosessin tasapuolisuuden varmistamisesta. Sen perusteella korkein hallinto-oikeus voi ratkaista, onko yhtiöllä ylipäänsä valitusoikeutta asiassa. Yhtiö käyttää julkista valtaa asukasvalinnassaan ja on siltä osin viranomaisasemassa.

A on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa.

Toissijaisesti A on vaatinut, että päätöstä muutetaan siten, että ARA velvoitetaan antamaan kysymyksessä oleva asiakirja kokonaisuudessaan Kunta-asunnot Oy:n osakkeenomistajille. Tältä osin A on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta tiedustelemaan yhtiön omistajilta, ovatko yhtiön osakkeenomistajat, kunnat, halukkaita käyttämään valitusasiassa väliintulo-oikeutta.

Lisäksi A on viitannut siihen, mitä hän on kirjelmässään esittänyt Kunta-asunnot Oy:n valitusoikeuden ja valituksen allekirjoittaneiden henkilöiden puhevallan osalta.

Vaatimustensa perusteluina A on viitannut hallinto-oikeudelle ja kirjelmässään korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen toimeksiannosta laadittuun asiakirjaan sovelletaan julkisuuslakia. Selvityksen tehneen tilintarkastusyhtiön toimeksiantosuhteeseen liittyvällä sähköpostiviestillä ei ole merkitystä asiassa.

Kunta-asunnot Oy käyttää julkista valtaa huolehtiessaan valtaosan omistajakuntiensa asukasvalinnoista KAS-asuntoihin. Yhtiöön ja sen tytäryhtiöihin sovelletaan julkisen vallan käyttäjinä julkisuuslakia.

Kunnan konserninjohdon valvonta ja omistajaohjaus ei voi toteutua uskottavasti, luotettavasti eikä avoimesti, mikäli valvottavan eli tässä tapauksessa Kunta-asunnot Oy:n toimintaan liittyy salassa pidettävää aineistoa, jota ei julkisteta edes yhtiön osakkeenomistajille ja konsernijohdolle.

Kunta-asunnot Oy ja ARA toteavat perusteettomasti, että mikäli selvitys tai edes osa siitä annettaisiin A:lle, olisi vaara väärinymmärrykseen tai väärin tulkintoihin.

Asian arvioinnissa on myös otettava huomioon, että selvitys on tehty jo vuonna 2011.

Selvitys liittyy Kunta-asunnot Oy:n taloudellisen tilanteen selvittämiseen. ARA:n mukaan yhtiön rahoitus on ollut aravaehtojen vastaista ja se ohjeisti selvityksen pohjalta vuonna 2012 osakkeenomistajia, kuntia, antamaan yhtiölle takauksia. ARA:n olisi pitänyt jo selvityksen valmistuttua antaa se yhtiön osakkeenomistajille. Näin se ei menetellyt, mitä voidaan pitää julkisuuslain ja hyvän hallinnon vastaisena.

Mikäli Kunta-asunnot Oy:n aravalainoja mahdollisesti ostaneet institutionaaliset sijoittajat ilmenevät asiakirjasta, salaamiselle ei tältä osin ole perusteita. Myös joukkovelkakirjalainoja ostaneiden sijoittajien salaaminen on kyseenalaista. Sijoittajien, rahoituksen ja asiakirjan avoimuutta tulee tarkastella julkisen rahoituksen ja julkisuuslain näkökulmasta ja se tosiseikka huomioon ottaen, että ARA ja yhtiö itse ovat todenneet rahoituksen olleen aravaehtojen vastaista. Olisi yleisen oikeustajun vastaista, etteivät omistajakunnat voisi arvioida yhtiön johdon toimintaa. Salaamisen myötä arvioimatta jää myös ARA:n toiminta.

Takauspyynnöt, ARA:n ohjeet takausten antamiseen, ARA:n teettämä selvitys ja asiakirjan salaaminen liittyvät muun muassa Kunta-asunnot Oy:n arvopaperistamien lainojen takaisinostoon sijoittajilta. Koska ARA on itse todennut, että sen valvoman yhtiön rahoitus on ollut aravaehtojen vastaista, sen olisi tullut aloittaa viranomaisselvitys. Salaiseksi julistettua selvitystä ei voida pitää riittävänä, avoimena ja objektiivisena viranomaisselvityksenä.

Kunta-asunnot Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suullisen käsittelyn järjestäminen on ilmeisen tarpeetonta. Sen toimittamisella ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi.

Kunta-asunnot Oy:n osakkeenomistajia ovat pääasiassa kunnat, mutta yhtiön B-sarjan osakkeita omistavat myös muut yhteisöt. Yhdelläkään kunnalla tai muulla osakkeenomistajalla ei ole yksin määräysvaltaa yhtiössä. Osakkeenomistajilla on osakeyhtiölain mukainen tiedonsaantioikeus. Heillä ei voida katsoa olevan riittävän painavaa oikeudellista intressiä päästä ulkopuolisena vaikuttamaan oikeudenkäynnin lopputulokseen.

Hallinto-oikeuden päätös vaikuttaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti ja välittömästi Kunta-asunnot Oy:öön, sen oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin. Sillä käyttääkö yhtiö julkista valtaa tehdessään asukasvalintapäätöksiä vai ei, ei ole merkitystä valitusoikeutta arvioitaessa.

B:llä on Kunta-asunnot Oy:n toimitusjohtajana suoraan asemansa perusteella yhtiön edustamisoikeus. C on konsernin lakimies ja hänellä voidaan katsoa olevan tehtävänsä perusteella asemavaltuus edustaa yhtiötä oikeudellisissa asioissa. C on myös kaupparekisteriin merkitty yhtiön edustamisoikeutettu.

A:n viittaama osakeyhtiölain 6 luvun 4 § koskee yhtiön hallituksen jäsenen esteellisyyttä. B ja C eivät ole Kunta-asunnot Oy:n hallituksen jäseniä. Kummallakaan ei ole asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa odotettavissa minkäänlaista olennaista tai edes vähäistä etua, joka voisi olla ristiriidassa yhtiön edun kanssa.

Kunta-asunnot Oy ei ole yleishyödylliseksi nimetty yhteisö eikä yhtiönä ARA:n valvonnan piirissä. Kunta-asunnot -konsernissa on yleishyödylliseksi nimettyjä yhteisöjä ja alakonserni. Aravalainsäädännön mukainen valvonta kohdistuu konsernin yleishyödylliseen osioon.

Vastoin A:n esittämää sillä seikalla, että valvonnan kohteelle eli Kunta-asunnot -konsernille on vakuutettu valvonnan ja sen johdosta tehdyn selvityksen ja selvityksen tekemistä varten luovutettujen tietojen olevan salassa pidettäviä, on asian ratkaisemisen kannalta olennainen merkitys. Taloudellisen selvityksen sisältämien tietojen antaminen osittainkaan olisi omiaan vaarantamaan valvonnan ja sen tarkoituksen toteutumisen. Lisäksi selvityksen antaminen edes osittain olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa Kunta-asunnot -konsernille. Yhtiö yhtyy ARA:n antamaan lausuntoon ja katsoo, että selvitys on kokonaan salassa pidettävä.

A on vedonnut lähtökohtaisesti seikkoihin, joilla ei ole merkitystä ratkaistavana olevan asiakirjajulkisuutta koskevan asian arvioinnin kannalta.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Kunta-asunnot Oy:n vastaselityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n selityksessään esittämää vaatimusta Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen muuttamisesta siten, että Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus velvoitetaan antamaan Deloitte & Touche Oy:n laatima 9.12.2011 päivätty selvitys kokonaisuudessaan Kunta-asunnot Oy:n osakkeenomistajille, eikä myöskään vaatimusta siitä, että yhtiön osakkeenomistajilta tiedustellaan, ovatko ne halukkaita käyttämään asiassa väliintulo-oikeutta.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. A:n väitteet siitä, että Kunta-asunnot Oy:llä ei ole asiassa valitusoikeutta eikä yhtiön valituksen allekirjoittaneilla henkilöillä oikeutta kirjoittaa yhtiön nimeä, hylätään.

3. A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

4. Kunta-asunnot Oy:n valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätös on kumottu ja asia on palautettu sille uudelleen käsiteltäväksi jäljennöksen antamiseksi A:lle Deloitte & Touche Oy:n laatiman 9.12.2011 päivätyn selvityksen niistä julkisiksi katsotuista osista, jotka on lähemmin yksilöity hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Perustelut

1. Vaatimusten tutkimatta jättäminen

A ei ole valitusajan kuluessa valittanut Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi hänen selityksessään esittämänsä edellä ratkaisuosassa mainitut vaatimukset on, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, jätettävä tutkimatta.

2. Väitteiden hylkääminen

Deloitte & Touche Oy:n laatima 9.12.2011 päivätty selvitys sisältää Kunta-asunnot Oy:tä ja Kunta-asunnot Oy -konsernia koskevia tietoja. Yhtiö on katsonut selvityksen olevan kokonaisuudessaan salassa pidettävä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksellä A on oikeutettu saamaan tieto selvityksen eräistä osista. Hallinto-oikeuden päätöksen on katsottava vaikuttavan yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi. Yhtiöllä on siten asianosaisuutensa perusteella oikeus mainitun lainkohdan nojalla valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kunta-asunnot Oy:n vastaselitykseensä oheistamasta yhtiön kaupparekisterinotteesta ilmenee, että yhtiön valituskirjelmän allekirjoittaneilla toimitusjohtaja B:llä ja lakimies C:llä on yhdessä oikeus edustaa yhtiötä ja näin myös ollut oikeus allekirjoittaa yhtiön valituskirjelmä.

Edellä lausutuista syistä A:n esittämät väitteet on hylättävä.

3. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja ratkaistavana olevat kysymykset, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

4. Pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on kumonnut Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi jäljennöksen antamiseksi A:lle hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lähemmin yksilöidyistä osista Deloitte & Touche Oy:n ARA:n ja valtiokonttorin toimeksiannosta laatimasta 9.12.2011 päivätystä Kunta-asunnot Oy -konsernia koskevasta selvityksestä "Projekti Kristalli, Taloudellisen nykytilanteen ja velanhoitokyvyn selvitys". A:n valitus ARA:n päätöksestä on muilta osin hylätty hallinto-oikeuden katsottua, että pääosa selvitykseen sisältyvistä tiedoista on pidettävä salassa Kunta-asunnot Oy -konsernin liikesalaisuuksina.

Koska A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä vaan ainoastaan Kunta-asunnot Oy, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuudesta ainoastaan siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan päätöksen perusteluissa lähemmin yksilöidyt osat edellä tarkoitetusta selvityksestä.

Asiassa tulee ensinnäkin ratkaistavaksi, ovatko ne tiedot, jotka A on oikeutettu saamaan, salassa pidettäviä vai julkisia. Jos tämän arvioinnin perusteella päädytään siihen, että ne ovat julkisia, asiassa tulee ratkaistavaksi, velvoittaako julkisuuslain 10 §:ssä säädetty salassa pidettävien ja julkisten tietojen erittelyyn hallinto-oikeuden päätöksessä edellytetyllä tavalla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Sekä Kunta-asunnot Oy että ARA ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa viitanneet siihen, että selvitystyötä koskevaan toimeksiantosopimukseen sisältyy selvityksen luottamuksellisuutta koskeva salassapitolauseke. Kunta-asunnot Oy on lisäksi esittänyt, että se on tietoja selvitystyötä varten antaessaan luottanut sille annettuun tietoon siitä, että selvitys on kokonaisuudessaan salassa pidettävä. ARA on muun ohella esittänyt, että Deloitte & Touche Oy on sopimuksessa pitänyt selvityksen salassapitoa ja luottamuksellisuutta erittäin tärkeänä.

Viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Yleisenä lähtökohtana voidaan sen vuoksi todeta, että sellaisilla asiakirjan luottamuksellisuutta tai salassapitoa koskevilla sopimusmääräyksillä, jotka poikkeavat julkisuuslaissa asiakirjan salassapidosta säädetystä, ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä arvioitaessa asiakirjan julkisuutta sitä viranomaiselta pyydettäessä eikä myöskään arvioitaessa Kunta-asunnot Oy:n viittaaman luottamuksensuojan ulottuvuutta. Salassapidosta sovittu ilmentää osaltaan osapuolten salassapitotahtoa ja salassapitointressejä, jotka ovat salassapitovelvollisuuden edellytyksiä arvioitaessa asiakirjan julkisuutta ja salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella. Asiakirjan julkisuus ja salassapito määräytyy kuitenkin Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin ja julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan yksinomaan laissa säädetyn perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut edellä tarkoitettuun selvitykseen. Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että sen sisältö on osittain salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella kuten hallinto-oikeuskin on katsonut.

Toisaalta asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että hallinto-oikeuden päätöksessä julkisiksi katsotut selvityksen tiedot ja osat eivät ole salassa pidettäviä Kunta-asunnot Oy:n valituksessa viitattujen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 tai 20 kohdan taikka muullakaan perusteella vaan että ne ovat hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla julkisia. Edelleen voidaan arvioida, että nämä julkiset tiedot ja osat ovat annettavissa siten, etteivät selvityksen salassa pidettävät osat tule tietoon.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut valituksenalaisilta osin ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin Kunta-asunnot Oy:n valitus siihen kohdistuu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 13.4.2016