Muu päätös 1452/2016

Valtausoikeuden siirtoa koskeva asia (Salo)

Antopäivä: 20.4.2016
Taltionumero: 1452
Diaarinumero: 3235/1/14

Asia Valtausoikeuden siirtoa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 12.9.2014 nro 14/0252/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 1.7.2013 kaivosrekisterinumero 8529 hyväksynyt Tukesiin 5.2.2013 saapuneen ja myöhemmin täydennetyn hakemuksen, joka on koskenut Salon kaupungissa sijaitsevan valtausalueen Multsilta 3 valtausoikeuden siirtoa Lupajan Murske Oy:ltä Lesel Oy:lle.

Päätöksen mukaan siinä tarkoitettuun valtausoikeuteen sovelletaan, mitä alkuperäisessä valtauspäätöksessä ja mahdollisessa valtausoikeuden pidentämistä koskevassa päätöksessä on määrätty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella hylännyt A:n valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on näiltä osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettavien säännösten sisältö ja lain esityöt

Hallintolain mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kaivoslain (621/2011) 73 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupa voidaan siirtää toiselle. Siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta tämän lain mukaan edellytetään. Pykälän 2 momentin mukaan luvanhaltija voi hakea luvan siirtoa tekemällä asiasta hakemuksen kaivosviranomaiselle. Hakemuksessa on esitettävä siirron kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys siirron saajasta sekä siirron käsittelyn kannalta muut merkitykselliset seikat. Hakemukseen on liitettävä tarvittavat viranomaisen todistukset, rekisterinotteet ja vastaavat asiakirjat, joilla varmennetaan hakemuksessa esitetyt tiedot ja siirron saajan suostumus. Tarkempia säännöksiä hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Kaivosviranomaisen on hyväksyttävä luvan siirto, jos siirron saaja täyttää 1 momentissa mainitut edellytykset ja viranomaiselle on toimitettu 2 momentissa tarkoitetut selvitykset.

Kaivoslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 273/2009 vp) on näiltä osin todettu, että 73 §:n 1 momentin kohdalla kyseeseen tulevat lähinnä lain 31 §:ssä säädetyt edellytykset ja että 73 §:n 2 momentissa mainitut seikat liittyvät lähinnä 46 §:n 1 momentin 8 kohdassa mainittujen seikkojen arviointiin.

Kaivoslain 31 §:n mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa saa hakea elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain 1 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitettu luonnollinen henkilö, joka on täysi-ikäinen, ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei holhoustoimesta annetun lain nojalla ole rajoitettu sekä oikeushenkilö.

Kaivoslain 46 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää, jos on painavia perusteita epäillä, että haetun alueen laajuuden johdosta taikka hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneistä muista syistä hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan ryhtyä luvan mukaiseen toimintaan, taikka hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia.

Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 32 §:n mukaan malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan siirtoa koskevaan hakemukseen tulee liittää siirronsaajan virkatodistus tai kaupparekisteriote, selvitys siirronsaajan asiantuntemuksesta, teknisestä suorituskyvystä ja taloudellisesta kyvystä harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa sekä selvitys siirronsaajan käytössä olevan henkilöstön ammatillisesta pätevyydestä.

Asiassa saatu selvitys

Valtausoikeuden siirtoa koskeva hakemus on saapunut Tukesiin 5.3.2013, oikeastaan 5.2.2013. Tukes on pyytänyt siirtohakemuksen täydentämistä siten, että siirron saajan tulee toimittaa tarvittavat selvitykset siitä, että se täyttää uuden kaivoslain edellytykset. Selvitystä on pyydetty asiantuntemuksesta, teknisestä suorituskyvystä ja taloudellisesta kyvystä harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa sekä selvitys käytössä olevan henkilöstön ammatillisesta pätevyydestä.

Lesel Oy:n toimittaman selvityksen mukaan vuonna 2001 perustetun Lupajan Murske Oy:n omistaja on osakkaana ja hallituksen puheenjohtajana, oikeastaan hallituksen varsinaisena jäsenenä, Lesel Oy:ssä. Lesel Oy tulee harjoittamaan toimintaa ulkopuolisten urakoitsijoiden avulla, joilla on alansa parasta osaamista ja tekniikkaa. Hankkeen konsulttina toimiva henkilö on diplomi-insinööri ja suorittanut kaivostoiminnan vastuuhenkilön pätevyyden.

Tukes on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt valtausoikeuden siirron Lupajan Murske Oy:ltä Lesel Oy:lle. Alkuperäisen valtausoikeutta koskevan päätöksen perusteella valtausoikeuden haltija voi tehdä tarkentavia tutkimuksia. Sallitut tutkimusmenetelmät ovat geologinen kartoitus, koneellinen näytteenotto (kairaus), esiintymien paljastaminen maakerroksen alta, pienimuotoinen koelouhinta ja rikastuskokeet. Tutkimuksen tavoitteena on tutkia jo olemassa olevia esiintymiä mahdollisia kaivospiiritoimituksia varten.

Päätöksen perusteluna on todettu, että kaivoslain 180 §:n mukaan valtausoikeuden siirtoon sovelletaan, mitä 73 §:ssä säädetään malminetsintäluvan siirrosta. Valtaajalla on oikeus siirtää valtausoikeutensa toiselle, jos siirron saaja täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta kaivoslain mukaan edellytetään. Lisäksi hakija on toimittanut kaivoslaissa edellytetyt selvitykset.

Oikeudellinen arviointi

Ennen päätöksen tekemistä Lesel Oy on toimittanut Tukesin täydennyspyynnön mukaisesti selvityksen asiantuntemuksesta, teknisestä suorituskyvystä ja taloudellisesta kyvystä harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa sekä selvityksen käytössä olevan henkilöstön ammatillisesta pätevyydestä. Päätöksen perusteluista ei selkeästi ilmene, miten Tukes on arvioinut Lesel Oy:n täyttävän vastaavat vaatimukset kuin luvanhakijalta, oikeastaan luvanhaltijalta, edellytetään. Päätöksessä on kuitenkin ilmoitettu, mihin lainkohtaan päätös perustuu, ja todettu hakijan toimittaneen kaivoslaissa edellytetyt selvitykset. Vaikka päätöksessä ei ole yksilöity selvitystä ja esitetty siitä tehtyjä johtopäätöksiä yksityiskohtaisesti, asia on kuitenkin selvitetty ja päätös perusteltu asian laatu huomioon ottaen hallintolain edellyttämällä tavalla.

Valituksenalainen päätös koskee valtausoikeuden siirtoa osakeyhtiöltä toiselle. Siirtopäätöksen nojalla saa suorittaa vain alkuperäisen valtausoikeutta koskevan päätöksen nojalla sallittuja tutkimuksia, eikä päätös koske kaivosta tai kaivospiiriä taikka kaivostoimintaa. Valtausoikeuden haltijalta edellytettävät vaatimukset poikkeavat oleellisesti varsinaista kaivostoimintaa harjoittavalta edellytettävistä vaatimuksista toiminnan luonteen vuoksi, eikä valtausoikeuden siirtoa varten siten ole ollut tarpeen hankkia niin yksityiskohtaisia selvityksiä kuin valituksessa on vaadittu. Hallinto-oikeus katsoo, että Tukes on riittävällä tarkkuudella selvittänyt siirronsaajan edellytykset ryhtyä valtausoikeuden mukaiseen toimintaan sallitun toiminnan vähäisyys huomioon ottaen. Lesel Oy täyttää kaivoslain mukaiset edellytykset valtausoikeuden siirron saamiselle. Päätöstä ei ole syytä kumota.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakijat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu edellä tarkoitetuilta osin hallintolain 31 § ja 45 §:n 1 momentti, kaivoslain 46 §:n 1 momentin 8 kohta, 48 §:n 1 momentti, 73 §:n 1 ja 2 momentti ja 180 §:n 3 momentti, kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 32 § sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Tiina Saari. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja että hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan laillisine korkoineen.

Vaatimustensa perusteluina A on uudistanut hallinto-oikeudelle esitetyn, viitannut Kalkkisillan kaivospiirin määräämisestä hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitettyyn ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole lausunut kaikesta valituksessa ja vastaselityksessä esitetystä. Oikeudenkäynti ei ole ollut tasapuolinen.

Lupajan Murske Oy:lle myönnettiin 16.7.2009 valtausoikeus valtausalueelle Multsilta 3. Valtaus oli voimassa kolme vuotta eli sen oli määrä päättyä 16.7.2012. Tukes on 1.7.2013 tekemällään päätöksellä – vuosi valtausoikeuden vanhenemisen jälkeen – siirtänyt valtausoikeuden vasta perustetulle Lesel Oy:lle. Jo vanhentunut valtausoikeus on näin siirretty uudelle yritykselle ilman erillistä päätöstä valtausoikeuden jatkamisesta. Valtausoikeuden jatkaminen lienee perustunut jo kumottuun kaivoslakiin, joskaan se ei käy yksiselitteisesti ilmi annetusta päätöksestä. Jo lakanneen valtausoikeuden siirtäminen ei ole yleisten oikeusperiaatteiden mukaista.

Valtausoikeuden tosiasiallinen jatkaminen valtausajan päättymisen jälkeen on uuden kaivoslain 61, 67 ja 180 §:n vastaista. Kaivoslain 67 §:n mukaan malminetsintälupa raukeaa määräajan päättyessä. Kaivoslain 61 §:n mukaan malminetsintäluvan jatkamisen edellytyksenä on, että malminetsintä on ollut tehokasta ja järjestelmällistä ja että luvanhaltija on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia. A:n käytössä ei ole tuloksia Lupajan Murske Oy:n valtausalueella suorittamasta malminetsinnästä. Valtaaja on laiminlyönyt valtauskorvauksen maksamisen A:lle ja ilmeisesti myös muille valtausalueen maanomistajille.

Valtausoikeuden siirtämistä koskeva päätös on myös hallintolain vastainen. Koska "pöytälaatikkoon" jätetystä kaivoshakemuksesta ei ole informoitu maanomistajia, valtaaja ei ole maksanut valtauskorvauksia eikä erillistä päätöstä valtausoikeuden jatkamisesta ole tehty, maanomistajilla ei ole ollut tietoa valtauksen jatkamisesta eikä esimerkiksi valtauskorvauksiin liittyvistä oikeuksista. Maanomistajalla on ollut syytä olettaa, että valtausoikeus olisi päättynyt viimeistään alkuperäisen päätöksen mukaisesti. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Viranomaisen on muutoinkin noudatettava hyvää hallintotapaa. Hallintolaissa on myös määritetty käsittelyn viivytyksettömyyttä ja julkisuutta koskevat yleiset periaatteet.

Tukesin päätös siirtää Lupajan Murske Oy:n jo rauennut valtausoikeus Lesel Oy:lle on uuden kaivoslain ja hallintolain vastainen ja se tulee kumota.

Tukes on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vanha kaivoslaki (503/1965) on kumottu 1.7.2011 voimaan tulleella uudella kaivoslailla (621/2011), jonka 178 §:n mukaan ennen 1.7.2011 vireille tulleet hakemukset ratkaistaan vanhan kaivoslain mukaisesti ottaen huomioon uuden kaivoslain siirtymäsäännökset. Siirtymäsäännöksen 180 §:n mukaisesti valtausoikeuden siirron käsittelyyn viranomaisessa sovelletaan uuden kaivoslain 73 ja 74 §:ää.

Vanhan kaivoslain 21 §:n 3 momentin mukaan, jos kaivospiirihakemus on tehty valtausoikeuden voimassa ollessa, mutta asiasta ei ole ennen määräajan päättymistä annettu lopullista päätöstä, valtaus pysyy voimassa, kunnes aiottu kaivospiiri on määrätty tai hakemus hylätty. Kaivospiirin määräämistä on haettu 3.12.2010, jolloin valtaus on ollut voimassa. Tällä perusteella myös valtausoikeuden siirto on tehty valtauksen voimassa ollessa. Hakemuksen käsittelyyn Tukesissa on sovellettu vanhan, oikeastaan uuden kaivoslain 73 ja 74 §:ää.

Lesel Oy on selityksessään viitannut Tukesin lausuntoon ja katsonut, että valitus on aiheeton.

A on vastaselityksessään uudistanut vaatimuksensa ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Jotta valtausoikeus on voitu siirtää, sitä on uuden kaivoslain voimassa ollessa tosiasiallisesti jatkettu yhdellä vuodella käyttäen perusteena vanhan kaivoslain säännöksiä. Valtausajan jatkamisesta ei ole sinänsä tehty päätöstä. Mikäli tämä käytäntö todetaan hyväksyttäväksi, saattaa tulevaisuudessa vielä ilmestyä vanhan kaivoslain aikana käynnistettyjä uinuvia valtaushankkeita, joita lähdetään toteuttamaan uuden kaivoslain voimalla ja uuden yrittäjän toimesta.

Uuden kaivoslain 61 §:n mukaan malminetsintäluvan jatkamisen edellytyksenä on, että luvanhaltija on noudattanut laissa säädettyjä velvollisuuksia. Valtauskorvausten maksaminen on niistä keskeisimpiä. Lupajan Murske Oy on laiminlyönyt valtauskorvausten maksamisen ainakin A:lle ja todennäköisesti muillekin alueen maanomistajille.

Lesel Oy on lisäselvityksenä toimittanut Vaasan hallinto-oikeuden 30.12.2015 antaman päätöksen valitukseen, joka koskee Kalkkisillan kalkkikivikaivoksen ympäristölupaa.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Lesel Oy:n toimittaman lisäselvityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Lupajan Murske Oy on 3.12.2010 jättänyt työ- ja elinkeinoministeriöön Kalkkisillan kaivospiirin määräämistä koskevan hakemuksen. Haettu kaivospiiri sijaitsee pääosin osalla yhtiön hallitsemaa valtausaluetta Multsilta 3, jota koskeva valtausoikeus päättyisi valtauskirjan mukaan 16.7.2012. Yhtiö on siirtänyt valtausoikeuden ja siihen liittyvän edellä tarkoitetun kaivospiirihakemuksen Lesel Oy:lle 4.2.2013. Koska kaivospiirihakemus oli tehty valtauksen voimassa ollessa, valtaus on kaivoslain (503/1965) 21 §:n 3 momentti huomioon ottaen jäänyt voimaan, kunnes aiottu kaivospiiri määrätään tai hakemus lainvoimaisella päätöksellä hylätään. Valtaus on siten ollut voimassa silloin, kun valtausoikeuden siirtoa Lesel Oy:lle on 5.2.2013 haettu.

Valtausoikeuden siirtoa on haettu kaivoslain (621/2011) voimaantulon jälkeen. Mainitun lain siirtymäsäännöksiin kuuluvan 180 §:n 3 momentin mukaan valtausoikeuden siirtoon sovelletaan muun ohella, mitä mainitun lain 73 §:ssä säädetään malminetsintäluvan siirrosta. Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin mukaan siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta mainitun lain mukaan edellytetään. Koska siirron saaja on Lesel Oy, Lupajan Murske Oy:n väitetyt laiminlyönnit valtauskorvauksen maksamisessa eivät lähtökohtaisesti ole merkityksellisiä valtausoikeuden siirron edellytyksiä koskevassa harkinnassa. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että väitettyjen laiminlyöntien johdosta olisi ryhdytty kaivoslain (503/1965) 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.4.2016