Muu päätös 1517/2016

Vankilan johtajan viran siirtäminen ja muuttaminen

Antopäivä: 22.4.2016
Taltionumero: 1517
Diaarinumero: 3507/3/14

Asia Valtion viran siirtoa ja muuttamista koskeva valitus

Valittaja Rikosseuraamuslaitos

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.10.2014 nro 14/0795/3

Asian aikaisempi käsittely

Rikosseuraamuslaitos on 19.12.2013 päättänyt siirtää, oikeastaan sijoittaa, Hämeenlinnan vankilaan sijoitetun johtajan viran (vakanssi 50750) valtakunnalliseen täytäntöönpanoyksikköön Turkuun 1.1.2014 lukien sekä muuttaa viran nimen erityisasiantuntijan viraksi ja palkkauksen erityisasiantuntijan tehtävän vaativuustasoa vastaavaksi. Kyseiseen virkaan on nimitetty Tuomo Kärjenmäki.

Päätöksen liitteenä olevassa perustelumuistiossa on muun ohessa todettu, että Länsi-Suomen rikosseuraamusalueen esityksen ja sen tekemien perusteellisten selvitysten perusteella on ilmeistä, että Tuomo Kärjenmäellä ei ole edellytyksiä jatkaa johtajan tehtävässä. Hämeenlinnan vankilan työyhteisössä johtajan ja henkilökunnan välinen tilanne on niin kärjistynyt, että Rikosseuraamuslaitoksen on tehtävä muutoksia organisaatiossa tilanteen rauhoittamiseksi. Kärjenmäki on omalla toiminnallaan merkittävässä määrin vaikuttanut ongelmien ja konfliktien syntymiseen. Hänen käyttäytymisensä on ollut johtajalle sopimatonta, eikä sovittelu ole johtanut tilanteen paranemiseen. Tilanne Hämeenlinnan vankilassa on aluekeskuksen käsityksen mukaan parantunut sinä aikana, kun Kärjenmäki on ollut siirrettynä muihin tehtäviin. Virka on Rikosseuraamuslaitoksen yhteinen virka, joten sen siirtäminen ei edellytä virkamiehen suostumusta. Viran nimen muuttaminen perustuu tehtävien muuttamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Kärjenmäen valituksesta kumonnut Rikosseuraamuslaitoksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

– –

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

– –

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen keskeinen tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen. Pelkästään ulkopuolisen henkilön epäluottamus virkamieheen tai viranomaisen toimintaan ei vielä perusta esteellisyyttä kyseisen lainkohdan perusteella, vaan luottamuksen vaarantumiselle on oltava erityinen syy, jonka tulee merkitykseltään rinnastua hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohdissa säädettyihin erityisiin esteellisyysperusteisiin. Tällainen syy voi olla esimerkiksi virkamiehelle erityisen merkityksellinen ja kiinteä ystävyys-, yhteistyö- tai kiistasuhde asianosaiseen.

Tuomas Vesterbacka on Hämeenlinnan vankilan johtajan sijaisen 30.9.2013 tekemällä päätöksellä nimitetty sanotun vankilan apulaisjohtajaksi ajaksi 3.10.2013–31.12.2013, kuitenkin enintään ajaksi, jonka viran vakituinen haltija on vapautettu omasta virastaan. Rikosseuraamuslaitos on 19.12.2013 päättänyt Kärjenmäen johtajan viran sijoituspaikan muuttamisesta Hämeenlinnan vankilasta Rikosseuraamuslaitoksen täytäntöönpanoyksikköön Turkuun ja viran muuttamisesta erityisasiantuntijan viraksi. Hämeenlinnan vankilan johtajan sijainen on seuraavana päivänä 20.12.2013 tekemällään päätöksellä nimittänyt Tuomas Vesterbackan apulaisjohtajaksi ajaksi 1.1.–28.2.2014, kuitenkin enintään ajaksi, jonka viran vakituinen haltija on vapautettu omasta virastaan. Edellä mainittujen nimityspäätösten tekemisen aikaan Hämeenlinnan vankilan apulaisjohtaja on hoitanut kyseisen vankilan johtajan virkaa määräaikaisissa virkasuhteissa.

Asiakirjoista saatavissa oleva selvitys ei osoita, että Rikosseuraamuslaitoksen pääjohtaja Esa Vesterbacka olisi yrittänyt vaikuttaa Hämeenlinnan vankilan apulaisjohtajan nimittämiseen. Edellä selostettujen seikkojen perusteella Kärjenmäki ja myös ulkopuoliset ovat joka tapauksessa voineet perustellusti olettaa Esa Vesterbackan tienneen valituksenalaista asiaa ratkaistessaan, että asian ratkaisu vaikuttaa viraston mahdollisuuksiin jatkaa hänen poikansa Tuomas Vesterbackan apulaisjohtajan virkasuhdetta Hämeenlinnan vankilassa. Tämä on ollut omiaan herättämään perusteltuja epäilyksiä Esa Vesterbackan puolueettomuudesta asian käsittelyssä. Luottamus Esa Vesterbackan puolueettomuuteen asian käsittelyssä on edellä mainitusta syystä vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Rikosseuraamuslaitoksen päätös on näin ollen syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Pääasia

Sovellettavat säännökset ja niiden tulkintaperiaatteet

Valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaan säännökset virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Saman lain 5 §:n 1 momentin mukaan virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Tarvittavan määrärahan siirtämisestä toisen viraston käytettäväksi säädetään valtion talousarviosta annetun lain 7 a §:ssä. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.

Valtion virkamiesasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan muun kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun viran perustamisesta ja lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta samoin kuin viran siirtämisestä samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu, päättää asianomainen virasto. Saman asetuksen 4 §:n mukaan viran nimeä ei saa muuttaa siten, että virkaan nimitetty virkamies ei täytä nimeltään muutettuun virkaan säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Valtion virkamieslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 291/1993 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 27 §:n kohdalla, että viraston yhteiseksi perustettu virka voidaan samassa virastossa siirtää toiseen yksikköön myös toiselle paikkakunnalle. Virkamiehen suostumusta sijoituspaikkakunnan muuttamiseen ei ehdotetun eikä myöskään voimassa olevan lain mukaan vaadita.

Hallintovaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 5/1994 vp) korostanut, että viraston yhteisten virkojen uudelleen sijoittamisen on tapahduttava asiallisin perustein. Valiokunta on katsonut, että ennen viraston yhteisen viran uudelleen sijoittamista on tutkittava muut mahdollisuudet tehtävien hoitamisen järjestämisessä ja että vain todella välttämättömät uudelleen sijoittamiset tehtäisiin. Lisäksi on pyrittävä siihen, ettei siirtoa tehtäisi ilman virkamiehen suostumusta.

Oikeudellinen arviointi

Valtion virkamieslaissa ei ole nimenomaisesti säädetty viraston yhteiseksi viraksi perustetun viran sijoittamisesta viraston sisällä. Lain esitöiden mukaan viraston yhteiseksi viraksi perustettu virka voidaan sijoittaa saman viraston sisällä toiseen yksikköön ja myös toiselle paikkakunnalle ilman virkamiehen suostumusta. Myöskään viran nimen ja tehtävien muuttamisen edellytykseksi ei ole laissa tai asetuksessa säädetty virkamiehen suostumusta. Viran muuttamisen edellytyksiä on valtion virkamiesasetuksessa säännelty vain ylimalkaisesti. Viran siirtämisestä ja muuttamisesta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon muun muassa yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Valtion virkamieslaissa tai -asetuksessa viralla tarkoitetaan erityisessä järjestyksessä muodostettua julkisten tehtävien kokonaisuutta. Viran tehtävien muuttamisessa on lähtökohtaisesti kyse viraston tehtävien ja toiminnan uudelleen järjestämisestä. Viran nimeä ja tehtäviä on lain mukaan mahdollista muuttaa ilman virkamiehen suostumustakin, mutta vakiintuneesti on katsottu, ettei virka saa tällöin muuttua kokonaan toiseksi. Tällaiset olennaiset muutokset on toteutettava lakkauttamalla virka ja perustamalla uusi virka.

Kärjenmäen viran uudelleen sijoittamisen ja muuttamisen perusteena eivät ole olleet virastossa toteutetut tehtävien ja toiminnan uudelleen järjestelyt. Kärjenmäen johtajan virassa aiemmin hoitamat vankilan johtajan tehtävät ovat edelleen olemassa Hämeenlinnan vankilassa, eikä niitä ole siirretty Rikosseuraamuslaitoksen täytäntöönpanoyksikköön Turkuun. Rikosseuraamuslaitoksen valituksenalainen päätös on merkinnyt Kärjenmäen siirtymistä vankilan johtajan tehtävästä Rikosseuraamuslaitoksen täytäntöönpanoyksikköön alemman tasoiseen tehtävään erityisasiantuntijaksi. Kärjenmäen virkaa on Rikosseuraamuslaitoksen päätöksellä muutettu niin olennaisesti, että virka on muuttunut kokonaan toiseksi viraksi. Rikosseuraamuslaitoksen valituksenalaisella päätöksellä päätetty virkajärjestely vastaa tosiasialliselta luonteeltaan virkamiehen siirtämistä toiseen virkaan. Valtion virkamieslaissa ei ole säädetty mahdollisuudesta siirtää virkamiestä ilman suostumustaan toiseen virkaan.

Sillä seikalla, olisiko Kärjenmäen virkasuhde ollut mahdollista irtisanoa valtion virkamieslain 25 §:n nojalla, ei ole merkitystä arvioitaessa viran muuttamista koskevan päätöksen lainmukaisuutta.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että Rikosseuraamuslaitos on Kärjenmäen viran uudelleen sijoittamisesta ja muuttamisesta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on lain nojalla ollut käytettävissä. Rikosseuraamuslaitoksen päätös on tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.

Kun Rikosseuraamuslaitoksen päätös kumotaan edellä mainituilla perusteilla, Kärjenmäen muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti

Asian ovat ratkaiseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen ja Elina Ranz. Esittelijä Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rikosseuraamuslaitos on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Rikosseuraamuslaitos on uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Nimitystoimivalta vankiloiden johtajien osalta on aluejohtajalla ja vankilan virkamiesten osalta vankilan johtajalla. Yksittäiset nimityspäätökset valmistellaan ja päätetään rikosseuraamusalueilla itsenäisesti ilman keskushallinnon ohjausta. Edellä mainituilla perusteilla pääjohtaja ei ole vaikuttanut nimitysasioiden hoitamiseen rikosseuraamusalueella. Pääjohtajan poika Tuomas Vesterbacka ei ole ollut johtajan tehtäviä hoitavan Susanna Schugk-Laulumaan sijaisena, vaan apulaisjohtaja Harri Rämön sijaisuutta hoitaneen Jarmo Haaviston sijaisena. Schugk-Laulumaan lausunnosta ilmenee, että Tuomas Vesterbackalla on pitkä työhistoria Hämeenlinnan vankilassa sekä soveltuvuus hoitaa määräaikaista apulaisjohtajan virkaa. Näillä perusteilla hänet on virkaan nimitetty ilman, että sukulaisuussuhteella olisi ollut vaikutusta valintaan. Tässäkään tapauksessa keskushallinto ei ole ollut valinnan kanssa missään tekemisissä.

Ottaen huomioon myös Tuomas Vesterbackan työhistoria Hämeenlinnan vankilassa ei voida tehdä johtopäätöstä, että pääjohtaja olisi ollut esteellinen. Tuomo Kärjenmäen viran muutoksella ei ole ollut mitään merkitystä siihen, että Tuomas Vesterbacka on toiminut apulaisjohtajana Harri Rämön sijaisena.

Rikosseuraamuslaitos ei ole menetellyt lainvastaisesti siirtäessään viraston yhteisen viran viraston sisällä toiseen yksikköön. Rikosseuraamuslaitos on pyrkinyt ja myös onnistunut järjestämään virkamiehelle kehityspäällikön palkkausta vastaavan työnkuvan erityisasiantuntijana.

Tuomo Kärjenmäki on ollut soveltumaton johtajan tehtäviin. Viran siirtäminen toiseen yksikköön on ollut vaihtoehto virkamiehen irtisanomiselle. Rikosseuraamuslaitoksella on ollut työnantajana velvollisuus puuttua tilanteeseen.

Kärjenmäki ei ole hoitanut Hämeenlinnan vankilan johtajan tehtäviä 1.5.2011 lukien. Hän on ollut eri tehtävämääräyksillä ensin hankepäällikkönä Länsi-Suomen rikosseuraamusalueella sekä sen jälkeen määräaikaisena johtajana perustettavassa valtakunnallisessa täytäntöönpanoyksikössä. Kärjenmäki työskenteli siis valtakunnallisessa täytäntöönpanoyksikössä jo ennen kuin hänen virkansa siirrettiin valtakunnalliseen täytäntöönpanoyksikköön.

Kärjenmäki on antanut valituksen johdosta selityksen. Viran tehtävien muuttamisessa on lähtökohtaisesti kyse viraston tehtävien ja toiminnan uudelleen järjestämisestä. Tällaisesta tilanteesta ei ole ollut kyse, vaan Kärjenmäen hoitamat vankilan johtajan tehtävät ovat edelleen olemassa. Rikosseuraamuslaitoksen päätös viran muuttamisesta ja siirtämisestä vastaavat siten tosiasialliselta luonteeltaan virkamiehen siirtämistä toiseen virkaan. Valtion virkamieslain mukaan virkamiestä ei voida ilman suostumustaan siirtää toiseen virkaan.

Edelleen Rikosseuraamuslaitos on valituksessaan esittänyt Kärjenmäen olevan soveltumaton johtajan tehtäviin. Asiaa ei ole perusteltu millään tavoin. Yksikään viranomainen tai tuomioistuin ei ole todennut Kärjenmäkeä soveltumattomaksi johtajan tehtäviin.

Esa Vesterbacka on todennut, että hänen poikansa on nimitetty määräaikaiseen apulaisjohtajan virkasuhteeseen 3.10.3013–28.2.2014 väliseksi ajaksi, joten virkasuhde on hänen mukaansa alkanut huomattavasti ennen Kärjenmäen virkaa koskevaa siirtopäätöstä, joka on tehty 19.12.2013. Tosiasiassa Tuomas Vesterbacka on 30.9.2013 nimitetty apulaisjohtajan sijaiseksi ajalle 3.10.2013–31.12.2013 ja uudelleen 20.12.2013 ajalle 1.1.2014–28.2.2014 eli vain päivä sen jälkeen kun Kärjenmäki oli päätetty siirtää Turkuun. Nimittämiskirjoista ja diaarin tiedoista on nähtävissä, että pääjohtajan pojan nimittämisellä apulaisjohtajaksi ja Kärjenmäkeä koskevalla viran siirtopäätöksellä on ollut selkeästi asiallinen yhteys. Pääjohtaja Esa Vesterbacka on ollut selkeästi esteellinen käsittelemään asiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 22.4.2016