Muu päätös 2031/2016

Ympäristölupaa koskevat valitukset, Lålbyn tuhkakaatopaikka (Kristiinankaupunki)

Antopäivä: 12.5.2016
Taltionumero: 2031
Diaarinumero: 765/1/15 ja 798/1/15

Asia Ympäristölupa-asiaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

2. PVO-Lämpövoima Oy

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 11.2.2015 nro 15/0089/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.6.2013 nro 83/2013/1 myöntänyt PVO-Lämpövoima Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Kristiinankaupungissa kiinteistöllä Lillhox 287-407-13-94 sijaitsevan Lålbyn tuhkakaatopaikan toiminnan olennaiseen muuttamiseen siten, että lento- ja pohjatuhkan sekä kipsin sijoitusalue laajenee, sijoitusmäärät ja läjityskorkeus laajennusalueella kasvavat ja kaatopaikalle läjitetään uusia jätemateriaaleja eli rikinpoistolaitoksen jäteveden puhdistuksessa syntyvää suodatinkakkua, monipolttoainekattilan tavanomaiseksi jätteeksi luokiteltavaa tuhkaa ja lähiseudun biolämpökeskuksien tuhkaa. Alueella voidaan myös stabiloida lentotuhkasta ja sideaineista rakennusmateriaaleja ja varastoida rakennusaineita.

Aluehallintovirasto on lisäksi tarkistanut Länsi-Suomen ympäristökeskuksen 16.3.2005 myöntämän ympäristöluvan lupamääräykset niihin muutoksenhakuasteissa tehtyine muutoksineen. Aluehallintoviraston päätökseen on siirretty mainitun ympäristöluvan lupamääräykset, jotka koskevat kaatopaikkarakenteita osa-alueilla 1–4 ja 7.

Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen siltä osin kuin se on koskenut kaatopaikan laajennusalueen pohjarakenteen tiivistyskerroksessa käytettävää kuitusavea.

Samalla aluehallintovirasto on myöntänyt yhtiölle luvan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta sen jälkeen, kun luvan saaja on asettanut 85 000 euron suuruisen vakuuden.

Lupaan on liitetty lupamääräykset 1–35. Lupamääräykset 7, 15 ja 35 kuuluvat seuraavasti:

Kaatopaikan laajennusalueen pohjarakenne

7. Kaatopaikan pohja voidaan rakentaa vaihtoehdon numero 2 mukaisesti: Louhitun pohjan eli muotoillun penkereen päälle tulee rakentaa tasauskerros hiekasta, sorasta tai raekooltaan 50–100 mm:n murskeesta. Tasauskerroksen päälle tuleva tiivistyskerros on rakennettava maabentoniitista. Tiivistyskerroksen päälle on asennettava geotekstiili tai suojahiekkakerros. Suojahiekan tai geotekstiilin päälle on asetettava HDPE-kalvo 2 mm ja sen päälle suojahiekkakerros. Suojahiekkakerroksen päälle tulee tehdä kuivatuskerros sepelistä. Kuivatuskerroksen päälle on asetettava suodatinkangas. Päällimmäiseksi voidaan rakentaa liikennöintikerros lentotuhkasta.

Pohjan rakenne ylhäältä alaspäin on oltava seuraava:

- liikennöintikerros lentotuhkaa, 500 mm

- suodatinkangas N2

- kuivatuskerros sepeli # 16 - 22 tai 8 - 55, 500 mm

- suojahiekkakerros 100 mm # 0 - 3 tai geotekstiili 1 200 g/m2

- geomembraani, HDPE-kalvo 2 mm

- geotekstiili 1 200 g/m2 tai suodatinhiekkakerros 100 mm, # 0 - 3 mm

- tiivistyskerros maabentoniittia, 500 mm, k ≥ 6,7*10-10 m/s

- tasauskerros hiekka, sora tai murske 50 - 100 mm

- muotoiltu leikkaus/penger

= = =

Puhtaiden ylijäämämaiden sijoittaminen

15. Kaatopaikan alueella voidaan varastoida tarvittava määrä puhtaita maa-aineksia, puhtaita ylijäämämaita ja muita tämän luvan mukaisia hyödynnettäviä jätemateriaaleja, jotka varastoidaan ja hyödynnetään käsittelyalueen sulkemisen yhteydessä. Sulkemisen jälkeen ylijäämämaita ja jätemateriaaleja ei saa enää varastoida alueella ilman erillistä lupaa.

Maa-aineksia läjitettäessä luiskien kaltevuus ei saa olla jyrkempi kuin 1:3.

= = =

Vakuus

35. Luvan saajan tulee asettaa 3 673 000 euron pankkivakuus tai vastaava asianmukaisten sulkemistoimenpiteiden, jälkihoidon ja tarkkailun varmistamiseksi. Vakuus tulee asettaa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kolmen kuukauden kuluessa aluehallintoviraston päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Vakuutena hyväksytään ammattimaisen rahoituslaitoksen antama takaus, vakuus tai pantattu talletus ympäristönsuojelulain 43 a–43 c §:n mukaisesti. Vakuuden summaa on mahdollista tarkistaa sulkemistöiden edetessä kaatopaikan rakentamisen tai pintarakenteiden valmistumisen mukaan.

Vakuus voidaan esittää myös siten, että jo annettua vanhaa kaatopaikkaa koskevan vakuuden lisäksi ennen laajennuksen aloittamista asetetaan 500 000 euron hyväksyttävä vakuus. Tämän jälkeen vakuutta lisätään kahden vuoden välein 500 000 eurolla siten, että vuoden 2026 loppuun mennessä maksetaan vakuuden viimeinen erä 738 000 euroa, jolloin vakuuksien yhteismäärän tulee olla täysimääräinen, 3 673 000 euroa.

Vakuus tarkistetaan kaatopaikan lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä ja vakuuden tulee olla voimassa, kunnes lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 7. Hallinto-oikeus on täällä kysymyksessä olevilta osin hylännyt PVO-Lämpövoima Oy:n valituksen siltä osin kuin siinä oli vaadittu lupamääräyksen 35 muuttamista.

Hallinto-oikeuden muuttama lupamääräys 7 kuuluu seuraavasti (muutokset kursiivilla):

7. Kaatopaikan pohja voidaan rakentaa seuraavasti: Louhitun pohjan eli muotoillun penkereen päälle tulee rakentaa tasauskerros hiekasta, sorasta tai raekooltaan 50–100 mm:n murskeesta. Tasauskerroksen päälle tuleva tiivistyskerros on rakennettava maabentoniitista. (Poistettu teksti: Tiivistyskerroksen päälle on asennettava geotekstiili tai suojahiekkakerros.) Suojahiekan tai geotekstiilin päälle on asetettava HDPE-kalvo 2 mm ja sen päälle suojahiekkakerros. Suojahiekkakerroksen päälle tulee tehdä kuivatuskerros sepelistä. Kuivatuskerroksen päälle on asetettava suodatinkangas. Päällimmäiseksi voidaan rakentaa liikennöintikerros lentotuhkasta.

Pohjan rakenne ylhäältä alaspäin on oltava seuraava:

- liikennöintikerros lentotuhkaa, 500 mm

- suodatinkangas N2

- kuivatuskerros sepeli # 16–22 tai 8–55, 500 mm

- suojahiekkakerros 100 mm # 0 - 3 tai geotekstiili 1 200 g/m2

- geomembraani, HDPE-kalvo 2 mm

- (poistettu teksti: geotekstiili 1 200 g/m2 tai suodatinhiekkakerros 100 mm, # 0–3 mm)

- tiivistyskerros maabentoniittia, 500 mm, k ≥ 6,7*10-10 m/s

- tasauskerros hiekka, sora tai murske 50–100 mm

- muotoiltu leikkaus/penger

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Lupamääräys 7

= = =

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hakenut muutosta lupamääräykseen siten, että siitä poistetaan suojahiekkakerros tiivistyskerroksen ja sen yläpuolelle tulevan HDPE-kalvon välistä. Lisäksi geotekstiilin tiiveydelle tulee asettaa tiiveysvaatimus.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt laajennusalueen pohjarakenteeksi yhtiön vaihtoehdon 2, jonka mukaan louhitun pohjan eli muotoillun penkereen päälle tulee rakentaa tasauskerros hiekasta, sorasta tai raekooltaan 50 –100 mm:n murskeesta. Tasauskerroksen päälle tuleva tiivistyskerros on rakennettava maabentoniitista. Tiivistyskerroksen päälle on asennettava geotekstiili tai suojahiekkakerros. Suojahiekan tai geotekstiilin päälle on asetettava HDPE-kalvo 2 mm ja sen päälle suojahiekkakerros. Suojahiekkakerroksen päälle tulee tehdä kuivatuskerros sepelistä. Kuivatuskerroksen päälle on asetettava suodatinkangas. Päällimmäiseksi voidaan rakentaa liikennöintikerros lentotuhkasta.

PVO-Lämpövoima Oy on antamassaan vastineessa ilmoittanut suostuvansa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen suojahiekkakerroksen poistamista koskevaan vaatimukseen. Samalla yhtiö on esittänyt, että lupamääräyksestä poistetaan myös vaatimus geotekstiilin asettamisesta tiivistyskerroksen ja HDPE-kalvon väliin. Kun otetaan huomioon, että tiivistyskerroksen ja HDPE-kalvon väliin ei tule jättää vettä johtavaa kerrosta, hallinto-oikeus on poistanut suojahiekkakerrosta koskevan määräyksen. Koska tiivis ja kestävä pohjarakenne on rakennusteknisesti toteutettavissa myös ilman geotekstiiliä, määräys geotekstiilin käytöstä välikerroksessa on poistettu.

= = =

Lupamääräys 15

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että lupamääräystä täsmennetään siten, että maankaatopaikalle annetaan tarvittavat lupamääräykset ja kaatopaikan enimmäiskoko määritetään.

PVO-Lämpövoima Oy on hakenut lupaa alueelta kuorittavien pintamaiden varastointiin kaatopaikan sulkemistoimenpiteitä varten. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n mukaan asetusta ei sovelleta muun muassa paikkaan, jonne sijoitetaan vain pilaantumatonta maa-ainesjätettä. Asiassa ei siten ole merkitystä sillä, varastoidaanko kaatopaikka-alueelta otettavia pinta- ja ojamaita sekä louhetta yli kolme vuotta.

Kun otetaan huomioon, että kyse on kaatopaikalla syntyvien puhtaiden ylijäämämaiden varastoinnista, hallinto-oikeus katsoo, että kyse ei ole maankaatopaikkatoiminnasta, vaan maa-ainesten varastoinnista syntypaikalla. Näin ollen varastointitoiminnan ympäristövaikutuksia ei ole muutoin tarpeen tarkastella eikä muiden lupamääräysten antamiseen ole perusteita.

= = =

Lupamääräys 35

Yhtiö on valituksessaan katsonut, että vakuusmäärän tulee riippua käyttöön otetun, mutta sulkematta olevan kaatopaikka-alueen pinta-alasta.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset. Kaatopaikan vakuuden on katettava myös kaatopaikan sulkemisen jälkeisestä seurannasta ja tarkkailusta sekä muusta jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset vähintään 30 vuoden ajalta, jollei toiminnanharjoittaja osoita muuta riittäväksi.

Ympäristönsuojelulain 43 c §:n 4 momentin mukaan lupaviranomaisen on hakemuksesta vapautettava vakuus, kun toiminnanharjoittaja on täyttänyt sille säädetyt tai määrätyt velvoitteet. Vakuus voidaan vapauttaa myös osittain.

Vakuuden määrä tulisi arvioida esimerkiksi jonkin määritellyn ajanjakson aikana kertyneen jätemäärän asianmukaisen käsittelyhinnan mukaisesti. Vakuuden määrän on vastattava niitä kustannuksia, joita asianmukaisesta jätehuollosta toiminnan lopettamisen yhteydessä aiheutuu. Vakuudella katetaan ainoastaan sellaiset kustannukset, jotka voidaan lupaharkinnan yhteydessä ennakoida toimintaa koskevien lupamääräysten ja suoraan lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden perusteella. Vakuudella ei sen sijaan kateta sellaisia toimintaan sisältyviä kuluriskejä, joita ei voida lupaharkinnan yhteydessä ennakoida. Esimerkiksi maaperän tai pohjaveden pilaantuminen on yleensä luettava toiminnan ennakoimattomiin kustannuksiin.

Ympäristöministeriön jätevakuusoppaan mukaan kaatopaikkojen vakuutta on kerrytettävä siten, että vakuuden määrä jatkuvasti vastaa mahdollisimman hyvin toiminnan lopettamiskustannuksia. Vakuuden määrää on kartutettava sitä mukaa, kun sulkemistoimenpiteistä aiheutuvat kustannusarviot kasvavat. Toisaalta vakuutta voidaan myös vapauttaa sitä mukaa, kun jälkihoitotoimenpiteitä suoritetaan. Hallintokäytännössä on muun muassa kaatopaikkojen osalta yleistynyt käytäntö, jonka mukaan vakuus lasketaan kohteen pinta-alan perusteella. Tämä on erityisen perusteltua kohteissa, joissa suurin osa jälkihoitokustannuksista liittyy nimenomaan pintarakenteiden rakentamiseen. Käytännössä kaatopaikan pintarakenteen rakentamisen kattamiseksi tarvittava vakuussumma voidaan laskea arvioimalla kohteen keskimääräinen sulkemiskustannus neliömetriä kohden ja kertomalla tämä arvio kaatopaikan pinta-alalla. Vakuuden määrä neliömetriä kohden on hallintokäytännössä ollut sidoksissa alueelle sijoitettavan jätteen haitallisuuteen.

Vaikka aluehallintoviraston määräystä ei ole suoraan sidottu käyttöön otetun kaatopaikka-alueen pinta-alaan, kahden vuoden välein tapahtuva vakuuden nosto täyttää ennalta arvioiden lainkohdan tarkoituksen riittävän tarkasti.

Edellä mainitun perusteella ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 43 c §:n 4 momentti, hallinto-oikeus katsoo, että asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi toiminnalle määrättyä vakuutta ei ole tarpeen muuttaa yhtiön valituksessa esitetyllä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 5 § 1 momentti, 43 § 1 ja 3 momentti, 43 b § 1 momentti, 43 c § 4 momentti sekä 46 § 1 momentti

Valtioneuvoston päätös kaatopaikoista (861/1997) 4 § 1 momentti 2 kohta

Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013) 2 § ja 4 luku

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden muuttama lupamääräys 7 korjataan vastaamaan hallinto-oikeuden päätöksen sisältöä ja että lupamääräys 15 muutetaan kuulumaan esimerkiksi seuraavasti:

"Kaatopaikka-alueeksi varatulla maankaatopaikka-alueella voidaan varastoida tarvittava määrä puhtaita maa-aineksia, puhtaita ylijäämämaita, jotka varastoidaan ja hyödynnetään käsittelyalueen sulkemisen yhteydessä. Maankaatopaikalla välivarastoitavien puhtaiden maamassojen ja ylijäämämaiden määrä voi olla enimmillään 130 000 tonnia. Sulkemisen jälkeen ylijäämämaita ja jätemateriaaleja ei saa enää varastoida alueella ilman erillistä lupaa. Maa-aineksia läjitettäessä luiskien kaltevuus ei saa olla jyrkempi kuin 1:3."

ELY-keskus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ELY-keskuksen valituksesta muuttanut lupamääräystä 7 poistamalla lupamääräyksestä maininnan tiivistyskerroksen ja HDPE-kalvon väliin sijoitettavasta suojahiekkakerroksesta, eli hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kaatopaikan pohjarakenteessa ei tule olla mainittua suojahiekkakerrosta. Hallinto-oikeuden sanotulla tavalla muuttamaan lupamääräykseen on kuitenkin jäänyt maininta suojahiekan päälle asetettavasta HDPE-kalvosta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden muuttamaa lupamääräystä 7 tulisi muuttaa korvaamalla maininta suojahiekan päälle asetettavasta HDPE-kalvosta esimerkiksi seuraavasti: "Tiivistyskerroksen tai tiivistyskerroksen päälle asennettavan geotekstiilin päälle on asennettava HDPE-kalvo 2 mm." Muutos on tarpeen lupamääräyksen 7 tarkentamiseksi, koska HDPE-kalvon alapuolella ei voi olla suojahiekkakerrosta.

Kysymystä kaatopaikan peittämiseen tarvittavan maa-aineksen varastoinnista ei ole lupahakemus huomioon ottaen ratkaistu tyydyttävästi. Hakemuksen mukaan toiminnan muutos/laajennus käsittää sijoitusalueen rakentamisessa ja sulkemisessa tarvittavien maa- ja kiviainesten, kumirouheen, kumirenkaiden ja kuitusaven varastoinnin alueella. Lupamääräyksen 15 mukaan kaatopaikan alueella voidaan varastoida tarvittava määrä puhtaita maa-aineksia, puhtaita ylijäämämaita ja muita luvan mukaisia, käsittelyalueen sulkemisen yhteydessä hyödynnettäviä jätemateriaaleja. Lupamääräyksessä ei ole mainintaa vain kaatopaikalla syntyvien ainesten varastoinnista. Lupamääräyksen 15 perusteluissa sen sijaan on mainittu kaatopaikka-alueelta tulevat ainekset. Hallinto-oikeuskin on tarkastellut päätöksessään vain alueella syntyviä aineksia.

Kaatopaikka-alueella syntyvät ainekset eivät riitä kaatopaikan peittämiseen. Kaatopaikka-alueen laajennusosaan on jo yli kolme vuotta sitten alettu kerätä muualta tuotuja aineksia. Kysymys ei siten ole maa-ainesten varastoinnista syntypaikalla, kuten hallinto-oikeus on katsonut.

Maa-ainesten suuren määrän vuoksi lupamääräystä 15 on muutettava ja täydennettävä niin, että se varastoitavan aineksen määrän osalta vastaa todellista tilannetta ja että muualta tuotavan aineksen tarve otetaan siinä huomioon. Välivarastoitavia puhtaita maamassoja ja ylijäämämaita tarvitaan arviolta enintään 130 000 tonnia.

2. PVO-Lämpövoima Oy on valituksessaan vaatinut lupamääräyksen 35 muuttamista niin, että vakuuden määrä riippuu käyttöön otetun mutta sulkematta olevan kaatopaikka-alueen pinta-alasta. Toissijaisesti lupamääräystä on tarkistettava niin, että

- laajennusaluetta koskevaa vakuutta ei tule asettaa ennen laajennusalueen käyttöönoton aloittamista,

- koko vakuuden ei tule olla asetettu vuonna 2026, ellei aluetta ole tuolloin rakennettu valmiiksi ja

- vakuuden kokonaismäärän ei tarvitse missään vaiheessa nousta 3 673 000 euroon, jos osa alueesta on jo suljettu ennen kuin laajennusalue on rakennettu valmiiksi.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Lupamääräystä 35 on mahdotonta tulkita tilanteessa, jossa läjitysalueen laajennusta ei aloiteta vuonna 2016. Lupamääräyksen toinen kappale perustuu oletukseen, jonka mukaan alkuperäiseen vakuussummaan 435 000 euroa lisätään 500 000 euroa vuosina 2016, 2018, 2020, 2022 ja 2024 sekä 738 000 euroa vuonna 2026. Jos laajennus aloitetaan vuotta 2016 myöhemmin, vakuuksien yhteismääräksi ei vuonna 2026 tule lupamääräyksen mukaista summaa. Tällä hetkellä on jo varmaa, että laajennusalueen rakentamista ei aloiteta vuonna 2016.

Kaavamainen kahden vuoden välein tapahtuva vakuuden nosto ei riittävällä tavalla kuvaa alueen laajuutta. Tämä korostuu, koska alueen rakentamisaikataulua on vaikea arvioida. Kysymyksessä on polttoaineiden poltosta ja savukaasujen puhdistuksesta voimalaitoksella syntyville jätteille tarkoitettu läjitysalue. Alueen tarve riippuu sähkön tuotantomääristä ja toisaalta siitä, kuinka paljon voimalaitoksella syntyy tuhkaa ja muita jätteitä ja kuinka suuri osa niistä saadaan toimitettua hyötykäyttöön. Vaihtelu on huomattavasti suurempaa kuin yhdyskuntajätteen kaatopaikalla, jossa jätteen kertyminen on hyvin arvioitavissa. Esimerkiksi lentotuhkaa on viety alueelle joinain vuosina yli 100 000 tonnia, mutta vuosina 2012–2014 ei lainkaan. Tämän johtuu siitä, että viime vuosina pohja- ja lentotuhkien hyödyntäminen maanrakennuskäytössä on lisääntynyt. Myös läjitysalueelle jo sijoitetun tuhkan siirtäminen hyötykäyttöön on mahdollista. Vuonna 2014 voimalaitoksen tuhkia toimitettiin hyötykäyttöön enemmän kuin niitä syntyi. Tällä hetkellä on todennäköistä, että läjitysalueen laajennusta ei oteta käyttöön ainakaan lähivuosina. On myös mahdollista, ettei laajennusaluetta oteta käyttöön lainkaan.

Lupamääräys 35 ei ota huomioon alueen vaiheittain tapahtuvaa sulkemista. Hallinto-oikeus on päätöksessään viitannut ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 c §:n 4 momenttiin, jonka perusteella lupaviranomaisen on hakemuksesta vapautettava vakuus, kun toiminnanharjoittaja on täyttänyt sille säädetyt tai määrätyt velvoitteet. Hallinto-oikeus lienee katsonut, että aluehallintovirasto voisi hakemuksesta vapauttaa vakuutta sitä mukaa, kun pintarakenteita on rakennettu jo ennen kuin vakuus on kokonaan asetettu. Tällainen tulkinta olisi tarkoituksenmukainen. Toisaalta tulkinta on lupamääräyksen sanamuodon vastainen, koska lupamääräyksen mukaan vakuuksien yhteismäärän pitäisi vuonna 2026 olla täysimääräinen, noin 3,7 miljoonaa euroa. Jos vakuuksia on vapautettu jo aiemmin, vakuus ei tosiasiassa koskaan nouse tuohon määrään.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n mukaan vakuuden määrän on koko ajan mahdollisimman hyvin vastattava niitä kustannuksia, joita toiminnan lopettaminen arviointihetkellä aiheuttaisi. Ympäristöministeriön jätevakuusoppaan mukaan ympäristöluvassa tulee antaa määräykset siitä, miten vakuutta kerrytetään. Jätelain tulkintoja koskevan ympäristöministeriön muistion mukaan lupapäätökseen voi olla mahdollista kirjoittaa valmiiksi esimerkiksi kaatopaikan peitettyyn pinta-alaan perustuva laskentamekanismi, jolla vakuutta voidaan ilman erillistä luvan muutosta asteittain vapauttaa.

Tässä tapauksessa alueen rakentaminen tapahtuu vaiheittain pitkän ajan kuluessa ja aikataulu riippuu monista ennalta arvaamattomista tekijöistä. Alueen kokonaispinta-ala on suurehko. Kaavamaisilla laskentaperiaatteilla ero asetetun vakuuden ja todellisten toiminnan lopettamiseen liittyvien kustannusten välillä voi kasvaa miljooniksi euroiksi. Tällaisen vakuuden asettaminen aiheuttaisi toiminnanharjoittajalle huomattavia kustannuksia.

Tässä tilanteessa ainoa lain vaatimukset täyttävä tapa on määrätä laskentaperiaatteista, joiden mukaisesti vakuuden määrä riippuu käyttöön otetun mutta sulkematta olevan alueen pinta-alasta. Yhtiö on hyväksynyt aluehallintoviraston päätöksen perusteluista ilmenevän lähtökohdan, jonka mukaan alueen lopettamiskustannukset ovat noin 11,50 euroa neliömetriä kohden.

Ellei vakuutta edellä vaadituin tavoin sidota sulkematta olevan alueen pinta-alaan, määräystä on joka tapauksessa muutettava yhtiön toissijaisen vaatimuksen mukaisesti. Nykyistä määräystä on vaikea tai mahdotonta tulkita. Määräys ei saa johtaa siihen, että vakuutta on jatkuvasti kasvatettava, vaikka laajennusaluetta ei otettaisi käyttöön.

Länsirannikon ympäristöyksikkö on ilmoittanut, ettei se anna vastinetta.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on lausunnossaan esittänyt, että ELY-keskuksen valitus hylätään. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja lupamääräyksen 35 osalta myös hallinto-oikeuden päätökseen sekä niiden perusteluihin. Valituksissa ei ole tullut esille sellaisia uusia seikkoja, jotka antaisivat aihetta lupamääräysten olennaiseen muuttamiseen.

ELY-keskus on PVO-Lämpövoima Oy:n valituksen ja aluehallintoviraston lausunnon johdosta antamassaan vastineessa uudistanut valituksensa. Suojahiekkakerroksen sijoittaminen tiivistyskerroksen ja HDPE-kalvon väliin tarkoittaisi, että jälkimmäisten kahden tiiviin rakenteen väliin tulisi vettä johtava kerros. Tämän vuoksi lupamääräystä 7 on muutettava ELY-keskuksen valituksen mukaisesti.

PVO-Lämpövoima Oy:n valitus on perusteltu, eikä lupamääräyksen 35 muuttamiseen ole estettä. ELY-keskuksen toiminta-alueella on pyritty edistämään tuhkan hyötykäyttöä. Lisäksi kivihiilivoimaloiden käyttöajat ovat korvaavien energiamuotojen yleistyttyä vähentyneet. Yhtiön toiminnan laajuudessa tapahtuneiden muutosten ja tuhkan lisääntyneen hyödyntämisen vuoksi lupamääräyksen 35 mukaista vakuutta voidaan pitää kohtuuttomana. Vakuuden tulisi vastata rakentamisen ja käyttöönoton toteutumista, kuten yhtiö on esittänyt.

PVO-Lämpövoima Oy on selityksessään esittänyt, että lupamääräys 7 muutetaan ELY-keskuksen valituksen johdosta. Lupamääräystä 15 koskeva ELY-keskuksen vaatimus on hylättävä.

Lupamääräyksen 7 osalta kysymys on hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän lähinnä kirjoitusvirheeseen verrattavan virheen korjaamisesta.

ELY-keskus on muotoillut valituksensa lupamääräyksen 7 osalta niin, et­tä geotekstiilin asentaminen tiivistyskerroksen päälle olisi lupamääräyksen perusteella mahdollista. ELY-keskus ei ole kuitenkaan vaatinut geotekstiilin asentamista, vaan HDPE-kalvon asentaminen suoraan tiivistyskerroksen päälle on valituksen mukaan mahdollista. Geotekstiilistä ei ole hyötyä rakennekerrosten toimivuuden kannalta. Koska ELY-keskuskaan ei ole geotekstiilin asentamista vaatinut, myös viittaukset geotekstiiliin on syytä poistaa.

Lupamääräystä 15 koskeva vaatimus on perusteeton. Puhtaat maa-ainekset eivät ole jätettä, kun niitä käytetään varmasti ja suunnitelmallisesti ilman muuntamistoimia. Tässä tapauksessa maa-ainesten käyttö on varmaa. Lupamääräyksessä 15 on sallittu vain sellaisten maa-ainesten varastointi, joita tarvitaan ja hyödynnetään käsittelyalueen sulkemisen yhteydessä. Käyttö on myös suunnitelmallista, koska hakemuksesta ja lupapäätöksestä ilmenee, miten maa-aineksia käytetään. Olennaista ei ole, että maa-ainekset hyödynnetään niiden syntypaikalla. Suurin osa alueella varastoitavista maa-aineksista on joka tapauksessa peräisin samalta alueelta.

ELY-keskukselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. PVO-Lämpövoima Oy:n selityksen johdosta.

PVO-Lämpövoima Oy on viitannut valitukseensa ja selitykseensä sekä ilmoittanut, ettei se anna vastaselitystä ELY-keskuksen vastineen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden muuttamaa lupamääräystä 7 muutetaan Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta seuraavasti (muutos kursiivilla):

"Kaatopaikan laajennusalueen pohjarakenne

7. Kaatopaikan pohja voidaan rakentaa vaihtoehdon numero 2 mukaisesti: Louhitun pohjan eli muotoillun penkereen päälle tulee rakentaa tasauskerros hiekasta, sorasta tai raekooltaan 50–100 mm:n murskeesta. Tasauskerroksen päälle tuleva tiivistyskerros on rakennettava maabentoniitista. Tiivistyskerroksen päälle on asetettava HDPE-kalvo 2 mm ja sen päälle suojahiekkakerros. Suojahiekkakerroksen päälle tulee tehdä kuivatuskerros sepelistä. Kuivatuskerroksen päälle on asetettava suodatinkangas. Päällimmäiseksi voidaan rakentaa liikennöintikerros lentotuhkasta.

Pohjan rakenne ylhäältä alaspäin on oltava seuraava:

- liikennöintikerros lentotuhkaa, 500 mm

- suodatinkangas N2

- kuivatuskerros sepeli # 16 - 22 tai 8 - 55, 500 mm

- suojahiekkakerros 100 mm # 0 - 3 tai geotekstiili 1200 g/m2

- geomembraani, HDPE-kalvo 2 mm

- tiivistyskerros maabentoniittia, 500 mm, k ≥ 6,7*10-10 m/s

- tasauskerros hiekka, sora tai murske 50 - 100 mm

- muotoiltu leikkaus/penger"

2. Lupamääräys 35 muutetaan PVO-Lämpövoima Oy:n valituksesta kuulumaan seuraavasti:

"Vakuus

35. Luvan saajan tulee asettaa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle vakuus asianmukaisten sulkemistoimenpiteiden, jälkihoidon ja tarkkailun varmistamiseksi. Vakuudeksi hyväksytään ammattimaisen rahoituslaitoksen antama takaus, vakuutus tai pantattu talletus.

Vakuuden suuruus on 11,50 euroa/m2 käyttöön otettua, mutta sulkematta olevaa aluetta kohden, kuitenkin aina vähintään 80 000 euroa.

Vakuuden määrän tarkistamista koskeva laskelma tulee toimittaa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle päätöksen lainvoimaiseksi tulemista seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä ja tämän jälkeen kolmen vuoden välein, asianomaisen vuoden helmikuun loppuun mennessä. Vakuutta tulee lisätä tai sitä vapautetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän laskelman mukaisesti saman vuoden toukokuun loppuun mennessä."

3. Valitukset hylätään enemmälti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta

Perustelut

1. Lupamääräyksen 7 muuttaminen

Hallinto-oikeus on päätöksestään ilmenevillä perusteilla muuttanut lupamääräystä 7 niin, ettei kaatopaikan pohjarakenteessa ole tiivistyskerroksen ja HDPE-kalvon välissä suojahiekkakerrosta eikä geotekstiiliä, ja poistanut lupamääräyksestä kaksi niitä koskevaa mainintaa. Hallinto-oikeuden sanotulla tavalla muuttamaa lupamääräystä 7 on tämän vuoksi oikaistava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla niin, että siihen jäänyt kolmaskin maininta noista suojahiekkakerroksesta ja geotekstiilistä johdonmukaisuuden vuoksi poistetaan.

2. Lupamääräyksen 35 muuttaminen

Sovelletut säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 a §:n mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset. Kaatopaikan vakuuden on katettava myös kaatopaikan sulkemisen jälkeisestä seurannasta ja tarkkailusta sekä muusta jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset vähintään 30 vuoden ajalta, jollei toiminnanharjoittaja osoita muuta riittäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on määrättävä, että toiminnanharjoittaja kerryttää kaatopaikan ja muun pitkäaikaisen toiminnan vakuutta siten, että vakuuden määrä vastaa koko ajan mahdollisimman hyvin niitä kustannuksia, joita toiminnan lopettaminen arviointihetkellä aiheuttaisi.

Ympäristönsuojelulain 43 c §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 43 a §:ssä säädetystä vakuudesta ja sen asettamisesta. Vakuudeksi hyväksytään takaus, vakuutus tai pantattu talletus. Vakuuden antajan on oltava luotto-, vakuutus- tai muu ammattimainen rahoituslaitos, jolla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuus on asetettava ympäristöluvassa osoitetun toimivaltaisen valvontaviranomaisen eduksi ennen toiminnan aloittamista. Pykälän 3 momentin mukaan kaatopaikan vakuuden on oltava voimassa kaatopaikan sulkemisen jälkeisen tarkkailun ja muun jälkihoidon päättymiseen saakka. Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen on hakemuksesta vapautettava vakuus, kun toiminnanharjoittaja on täyttänyt sille säädetyt tai määrätyt velvoitteet. Vakuus voidaan vapauttaa myös osittain.

Saatu selvitys

PVO-Lämpövoima Oy:lle on myönnetty ympäristölupa Kristiinankaupungissa sijaitsevan Lålbyn tuhkakaatopaikan laajentamiseen. Kaatopaikalle sijoitettava tuhka on peräisin yhtiön Kristiinan voimalaitokselta ja lähiseudun lämpökeskuksista.

Hakemuksen mukaan kaatopaikan kokonaispinta-ala on 31,8 hehtaaria, josta laajennusosan osuus on noin 15,1 hehtaaria. Kaatopaikan vanhaa osaa ei ole vielä otettu kaikilta osin käyttöön. Laajennusosa rakennetaan vaiheittain sitä mukaa kuin uutta täyttötilavuutta ja käsittelytilaa tarvitaan. Lakikorkeutensa saavuttaneisiin kaatopaikan osiin rakennetaan pintarakenteita vaiheittain niin, ettei avoinna olevan tuhkatäytön pinta-ala kasva nykyisestä. Hakemuksen mukaan täyttö on ollut tuolloin avoimena noin 11 hehtaarin alueelta.

Voimalaitoksella syntyvä lento- ja pohjatuhka pyritään ohjaamaan hyötykäyttöön. Kaatopaikalle sijoitetaan vain se osa tuhkasta, jota ei saada muualle hyödynnettäväksi. Pohja- ja lentotuhkien hyödyntäminen maarakentamisessa on lisääntynyt, ja myös kaatopaikalle jo sijoitetun tuhkan ottaminen hyödynnettäväksi on mahdollista. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toiminta-alueella on pyritty edistämään tuhkan hyötykäyttöä ja kivihiilivoimaloiden käyttöajat ovat korvaavien energiamuotojen yleistymisen vuoksi vähentyneet. Mainituista syistä Lålbyn tuhkakaatopaikan laajentamisen aloittamisen tarkkaa aikataulua ei voida arvioida. Joka tapauksessa se lykkääntyy vuoden 2016 jälkeiseen aikaan. On myös mahdollista, ettei kaatopaikkaa laajenneta.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Aluehallintovirasto on laskenut vakuuden määrän Jätevakuusoppaassa (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2012) mainitun käytännön mukaisesti ottaen huomioon muun muassa hakemuksen mukaisen kaatopaikan pinta-alan, joka tässä tapauksessa on kaatopaikan laajennusosa kokonaisuudessaan mukaan lukien yhteensä 31,8 hehtaaria. Näin laskien vakuuden suuruudeksi on tullut 3 673 000 euroa.

Lupamääräyksen 35 ensimmäisen kappaleen mukaan vakuus on asetettava kolmen kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta ja vakuuden määrää voidaan tarkistaa sulkemistöiden edetessä kaatopaikan rakentamisen tai pintarakenteiden valmistumisen mukaan. Lupamääräyksen toisen kappaleen mukaan vakuus voidaan asettaa vaihtoehtoisesti vaiheittain niin, että vanhan kaatopaikan osalta asetettua 435 000 euron vakuutta kerrytetään kahden vuoden välein asetettavin 500 000 euron vakuuksin, vuoden 2026 osalta kuitenkin mainitun vuoden loppuun mennessä asetettavalla 738 000 euron vakuudella, jolloin vakuuksien yhteismääräksi vuonna 2026 tulee edellä mainittu 3 673 000 euroa. Lupamääräyksen kolmannen kappaleen mukaan vakuus tarkistetaan kaatopaikan lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä ja vakuuden tulee olla voimassa, kunnes lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Saadun selvityksen mukaan Lålbyn tuhkakaatopaikan vanha osakaan ei ole vielä kokonaisuudessaan käytössä. Kaatopaikan laajennus toteutetaan vaiheittain tarpeen mukaan. Tuhkien hyödyntämisen lisäännyttyä ja kivihiilivoimaloiden käyttöaikojen toisaalta vähennyttyä laajentamisen toteutusaikataulu on toistaiseksi epävarma ja on jopa mahdollista, että laajennus jää kokonaisuudessaan toteuttamatta. Joka tapauksessa laajennus jää aloitettavaksi vuoden 2016 jälkeen.

Edellä mainitun kaatopaikan laajennukseen liittyvän epävarmuuden ja laajennuksen lykkääntymisen vuoksi aluehallintoviraston päätöksen mukainen vakuuden määrä ja kerryttäminen eivät koko ajan mahdollisimman hyvin vastaa kaatopaikan lopettamisesta aiheutuvia kustannuksia. Laajennuksen epävarmuus huomioon ottaen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 35 on syytä muuttaa niin, että vakuuden määrä lasketaan käyttöön otetun, mutta sulkematta olevan jätetäyttöalueen perusteella, vakuuden määrän ollessa kuitenkin aina seuranta- ja tarkkailutoimenpiteistä aiheutuvien kustannusten kattamista varten riittäväksi arvioidut vähintään 80 000 euroa. Vakuuden määrä on syytä tarkistuttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella päätöksen lainvoimaiseksi tulemista seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä ja tämän jälkeen kolmen vuoden välein. Vakuutta tulee lisätä tai sitä tulee vapauttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän laskelman mukaisesti saman vuoden toukokuun loppuun mennessä.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 35 kolmannessa kappaleessa mainittua lupamääräysten tarkistamista koskevat säännökset on kumottu 1.5.2015 alkaen lailla ympäristönsuojelulain muuttamisesta (423/2015).

Mainituilla perusteilla lupamääräystä 35 on muutettava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen hylkääminen enemmälti

Lupamääräyksen 15 mukaan kaatopaikan alueella voidaan varastoida tarvittava määrä puhtaita maa-aineksia, puhtaita ylijäämämaita ja muita kyseisen luvan mukaisia hyödynnettäviä jätemateriaaleja, jotka varastoidaan ja hyödynnetään käsittelyalueen sulkemisen yhteydessä. Sulkemisen jälkeen ylijäämämaita ja jätemateriaaleja ei saa enää varastoida alueella ilman erillistä lupaa.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan kaatopaikan pintarakenteisiin tarvittavia maa-aineksia ja ylijäämämaita voidaan tuoda alueelle myös muualta. Kun otetaan huomioon, että alueella varastoitavien maa-ainesten ja ylijäämämaiden tulee olla puhtaita, että varastoitavat materiaalit on määränsä puolesta rajoitettu lupamääräyksestä ilmenevällä tavalla siihen, mikä on käsittelyalueen sulkemista varten tarpeellista, ja että käsittelyalueen sulkemisen jälkeen materiaalien varastointi alueella ei enää ole sallittua ilman erillistä lupaa, varastoitavien maa-ainesten ja ylijäämämaiden rajoittaminen 130 000 tonniin ei ole tarpeellista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Petri Leinonen.

 
Julkaistu 12.5.2016