Muu päätös 2250/2016

Valtion virkamiehen palkanlisää koskeva valitus (Palkeet)

Antopäivä: 23.5.2016
Taltionumero: 2250
Diaarinumero: 677/3/14

Asia Palvelussuhteesta johtuvaa etuutta koskeva valitus

Valittaja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus

Päätös, jota valitus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 6.2.2014 nro 14/0027/4

Asian taustaa

Oikeusministeriö oli 29.3.2007 päättänyt maksaa A:lle henkilökohtaisena palkanlisänä 271 euroa kuukaudessa 1.1.2007 alkaen toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Tämä valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin perusteella tehty päätös on liittynyt A:n työmatkakustannusten lisääntymiseen, kun hänen työssäkäyntipaikkansa oli siirtynyt Nilsiän käräjäoikeudesta Oikeushallinnon palvelukeskuksen Kuopion sivutoimipaikkaan.

Oikeushallinnon palvelukeskus on yhdistetty Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen 1.1.2010 lukien. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus ei ole maksanut A:lle kysymyksessä olevaa henkilökohtaista palkanlisää.

Asian aikaisempi käsittely

A on Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle osoittamassaan valtion virkamieslain 52 §:n mukaisessa oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänelle 1.1.2007 alkaen lisääntyneiden matkakustannusten johdosta maksetun henkilökohtaisen palkanlisän maksamista jatketaan myös 31.12.2009 jälkeen, jolloin hän on siirtynyt 1.1.2010 aloittaneeseen Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelu­keskukseen.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (jäljempänä myös Palkeet) on 17.10.2011 hylännyt muun muassa A:n oikaisuvaatimuksen.

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 29.5.2012 nro 12/0212/2 kumonnut Palkeiden päätöksen ja velvoittanut Palkeet korvaamaan A:lle 1.1.2010 alkaen maksamatta jätetyn kuukausittaisen palkanlisän, jonka suuruus on 271 euroa kuukaudessa. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Palkeet korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 200 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen sekä hylännyt Palkeiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Palkeilla ei asetuksella perustettuna virastona ole ollut oikeutta käyttää julkista valtaa eikä siten toimivaltaa lopettaa palkanlisän maksamista.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 22.8.2013 taltionumero 2579 (KHO 2013:134) kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ja palauttanut A:n oikeutta riidanalaiseen palkanlisään koskevan asian hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Hallinto-oikeuden on tullut asiaa uudelleen käsitellessään ratkaista myös kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on muun ohella lausunut, että Palkeiden toimivalta antaa päätös valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentissa tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen ja Palkeiden oikeus tehdä virkamiestensä oikeusasemaan vaikuttavia hallintopäätöksiä perustuu virkamiesoikeudelliseen lainsäädäntöön. Asiassa on ratkaistavana, onko A:lla yhä 1.1.2010 lukien oikeus oikeusministeriön hänelle 1.1.2007 lukien myöntämään henkilökohtaiseen palkanlisään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Palkeiden päätöksen 17.10.2011 ja velvoittanut Palkeet korvaamaan A:lle 1.1.2010 alkaen maksamatta jätetyn kuukausittaisen palkanlisän, jonka suuruus on 271 euroa kuukaudessa.

Hallinto-oikeus on velvoittanut Palkeet korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 200 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen ja hylännyt Palkeiden oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaadittujen kulujen osalta.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan selostanut asian aikaisempaa käsittelyä ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudenkäynnin kohde

Asiassa on kysymys valittajalle hänen palvelussuhteestaan johtuvista taloudellisista etuuksista ja valittajan Palkeille valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin nojalla tekemästä oikaisuvaatimuksesta. Valittaja on vaatinut, että Palkeiden tulee maksaa hänelle takautuvasti 1.1.2010 lukien henkilökohtaista palkanlisää, jonka myöntämisestä oikeusministeriö oli tehnyt päätöksen 29.3.2007. Asiassa on valituksen johdosta ratkaistava se, onko valittajalla oikeus 1.1.2010 lukien oikeusministeriön hänelle myöntämään henkilökohtaiseen palkanlisään.

Osapuolten näkemykset

Valittajan näkemys

Palkanlisän maksamisen perusteena on ollut valittajan työpaikan siirtyminen Nilsiästä Kuopioon. Oikeusministeriön palkanlisää koskevan päätöksen mukaan se on voimassa toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Koska valittaja asuu edelleen Nilsiässä ja koska hänen työpaikkansa on edelleen Kuopiossa, ei päätöksen peruste ole muuttunut 1.1.2010 alkaen eikä sen jälkeenkään.

Hallinnonalakohtaisten palvelukeskusten palveluksesta Palkeiden palvelukseen siirtyneiden henkilöiden oli Palkeiden perustamisen yhteydessä annettu ymmärtää, että heidän euromääräinen palkkauksensa ei siirtymisen yhteydessä alene. Työoikeudessa on vakiintuneesti sovellettu periaatetta, jonka mukaan työnantajalla ei ole oikeutta yksipuolisesti alentaa työntekijän palkkausta tai muita työsuhteeseen perustuvia etuja, jos työnantajalla ei ole osoittaa lainmukaista irtisanomisperustetta. Yleisemminkin on pidettävä poikkeuksellisena, että virkamiehen palkkaa alennetaan työnantajan toimenpiteellä ilman, että virkamiehen tehtävän vaativuustaso tai hänen henkilökohtaisen suoriutumisensa taso on laskenut. Tällaisen menettelyn oikeuttaminen edellyttäisi selkeästi säädettyä tai sovittua perustetta, jollaista Palkeet ei ole tässä asiassa osoittanut. Myös valittajan suostumuksesta Palkeiden palvelukseen ilmenee yksiselitteisesti, että palkkauksen oli 1.1.2010 tarkoitus määräytyä siirtymähetken tilanteen mukaisesti. Valittajalla on siten yhä oikeus 1.1.2010 lukien oikeusministeriön hänelle myöntämään henkilökohtaiseen palkanlisään.

Palkeiden näkemys

Oikeusministeriön valittajalle myöntämä palkanlisä on perustunut lisääntyneisiin työmatkakustannuksiin. Päätös on perustunut ministeriön 24.3.2006 tekemään päätökseen henkilöstöpoliittisista periaatteista. Päätöksen osana olevien ja siihen kiinteästi liittyvien ehtojen mukaan palkanlisän on katsottava olleen henkilökohtaisena lisänä voimassa määräaikaisena.

Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla virastot voivat myöntää virkaehtosopimuksen normaaliperusteen ylittäviä lisäpalkkioita, jotka voivat olla määräaikaisia tai sidottuja tiettyjen, myöntäjän kannalta harkinnanvaraisten edellytysten täyttymiseen. Virkaehtosopimuslain säännös on kaikkia palkkaetuja, kuten myös nyt kysymyksessä olevaa palkanlisää, koskeva perustavanlaatuinen toimivaltasäännös. Tästä seuraa myös oikeus peruuttaa myönnetty etu, jos sen maksamisen edellytykset eivät ole enää olemassa. Kysymys ei ole puuttumisesta peruspalkkausjärjestelmän mukaisiin tehtävä- tai henkilökohtaisiin palkanosiin eikä palkkaluokan eikä virkaehtosopimuksen määräämän palkkatason alittamisesta.

Palkanlisä on koskenut valittajan virkasuhdetta Oikeushallinnon palvelukeskuksessa. Oikeushallinnon palvelukeskuksen lakkauttamisen yhteydessä 31.12.2009 myös palkanlisän peruste on lakannut. Valittaja on Palkeiden perustamisen yhteydessä antanut suostumuksensa palvelussuhteensa siirtämiselle. Henkilökohtaisen palkanlisän perusteen lakattua sen maksaminen valittajalle on voitu lakkauttaa 31.12.2009 Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtajan 19.10.2009 ilmoittamalla tavalla, eikä valittajalla ole tuon jälkeen ollut oikeutta mainittuun palkanlisään.

Oikeusministeriö on 22.10.2009 tehnyt uuden päätöksen muutostilanteiden henkilöstöpoliittisista periaatteista. Tuolloin oli jo tehty päätös ja annettu asetus Palkeiden perustamisesta. Oikeusministeriön päätöksen mukaan niiden virkamiesten osalta, joille päätöksen voimaan tullessa maksetaan muuta kuin määräaikaista työmatkakorvausta, maksetaan sitä edelleen enintään kahden vuoden ajan päätöksen voimaantulosta 1.11.2009 lukien. Valittajan oikeus palkanlisään on päättynyt siten viimeistään 31.10.2011.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n (371/2005) 2 momentissa säädetään tilanteista, joissa virkaehtosopimuksessa sovituista palvelussuhteen ehdoista voidaan poiketa virkamiesten hyväksi. Valtion virkaehtosopimuslaissa tai muuallakaan lainsäädännössä ei säädetä virkamiehelle myönnettävän etuuden voimassaoloajasta. Etuuden voidaan siten päättää olevan voimassa joko määräajan tai toistaiseksi.

Oikeusministeriö on 29.3.2007 tekemällään päätöksellä myöntänyt valittajalle henkilökohtaisen palkanlisän valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla. Päätöksen mukaan valittajan työssäkäyntipaikka on siirtynyt Nilsiän käräjäoikeudesta Oikeushallinnon palvelukeskuksen Kuopion sivutoimipaikkaan 1.1.2007 lukien, mistä syystä hänen työmatkakustannuksensa ovat lisääntyneet. Päätöksen mukaan sitä sovelletaan 1.1.2007 lukien toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa.

Palkeet on vedonnut siihen, että lisääntyneiden matkakustannusten korvaamiseksi virkamiehelle maksettava palkanlisä on aina luonteeltaan määräaikainen etu. Näin ollen valittajalle toistaiseksi voimassa olevaksi päätetty etu olisi kuitenkin tarkoitettu määräaikaiseksi. Palkeet on näkemyksensä tueksi viitannut muun muassa oikeusministeriön 29.3.2007 tekemään päätökseen liitettyyn muistioon (24.3.2006) ja oikeusministeriön päättämiin muutostilanteiden henkilöstöpoliittisiin periaatteisiin oikeusministeriössä ja sen hallinnonalalla. Oikeusministeriön muistiossa käsitellään matkakustannusten osittaista korvaamista Oikeushallinnon palvelukeskuksen Hämeenlinnan toimipaikan aloittaessa toimintansa 1.4.2006. Muistiossa on todettu, että oikeusministeriön hallinnonalalla on toteutettu useampiakin organisaatiouudistuksia, joiden yhteydessä lisääntyneitä matkakustannuksia on korvattu. Periaatteena matkakustannusten korvaamisessa on muistion mukaan muun muassa se, että henkilökohtainen palkanlisä on voimassa määräajan. Oikeusministeriön muutostilanteiden henkilöstöpoliittisissa periaatteissa (22.10.2009) on niin ikään todettu, että työmatkan pitenemisestä maksetaan korvausta määräaikaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusministeriön päätös 22.10.2009 sekä sitä edeltäneet vastaavat päätökset ovat luonteeltaan henkilöstöasioita koskevia periaatepäätöksiä, joilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko valittajalla yhä oikeus hänelle myönnettyyn palkanlisään. Myös palkanlisän myöntämistä koskevan oikeusministeriön päätöksen liitteenä oleva muistio on sen sisällön perusteella arvioitava ainoastaan yleisluonteiseksi ohjeeksi ilman, että muistiolle olisi annettava ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa myönnetyn palkanlisän kestoa. Hallinto-oikeus korostaa, että valittajan tapauksessa oikeusministeriö on nimenomaan päättänyt palkanlisän olevan voimassa toistaiseksi.

Viranomaisen päätöksiä on lähtökohtaisesti tulkittava niiden sanamuodon mukaan. Tähän nähden ja ottaen huomioon, että Palkeet ei ole pystynyt osoittamaan palkanlisän olleen voimassa määräaikaisesti, hallinto-oikeus arvioi, että palkanlisän maksamista koskevan oikeusministeriön päätöksen on tarkoitettu olevan voimassa toistaiseksi kuitenkin siten, että palkanlisän maksaminen voidaan lopettaa päätöksen perusteen lakatessa. Oikeusministeriön päättämän palkanlisän perusteena on pidettävä sitä, että valittajan koti on Nilsiässä ja että hänen työpaikkansa on organisaatiomuutokseen liittyvän työjärjestelyn johdosta siirtynyt Nilsiästä Kuopioon. Asiassa on riidatonta, että valittaja asuu edelleen Nilsiässä ja hänen työpaikkansa on edelleen Kuopiossa. Päätöksen peruste ei siten ole lakannut. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että Kuopion ja Nilsiän kaupunkien välisellä kuntaliitoksella 1.1.2013 ei ole merkitystä tässä asiassa.

Palkanlisän maksaminen valittajalle on lopetettu tilanteessa, jossa Oikeushallinnon palvelukeskus on lakannut 31.12.2009, ja sen sekä kolmen muun valtionhallintoon perustetun talous- ja henkilöhallinnon palvelukeskuksen tilalle on valtioneuvoston asetuksella perustettu Palkeet. Palkeiden valituksenalaisessa päätöksessä palkanlisän maksamisen lakkaamista on perusteltu Oikeushallinnon palvelukeskuksen lakkaamisella ja sillä, että oikeusministeriön päätös on alun perin tehty Oikeushallinnon palvelukeskuksen toimipaikan perustamiseen liittyen. Palkeet ei ole katsonut olevansa sidottu sitä edeltäneen viraston tekemiin päätöksiin. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus päättelee, että palkanlisän maksaminen on lopetettu valtionhallinnon organisaatiouudistuksesta johtuen. Palkanlisän maksaminen on siten lopetettu perusteella, joka ei millään tavalla vastaa oikeusministeriön 29.3.2007 tekemässä päätöksessä ilmoitettua perustetta, jolla toistaiseksi voimassa olevaksi myönnetyn palkanlisän maksaminen voitaisiin lopettaa. Palkanlisän lopettamista ei siis ole perusteltu valittajan koti- tai työpaikan muutokseen liittyen.

Palkeiden perustamista koskevaan valtioneuvoston asetukseen liittyvän valtiovarainministeriön muistion 30.3.2009 kohdan 1 mukaan palvelukeskukset sulautetaan yhdeksi uudeksi virastoksi. Muun muassa henkilöstö ja palvelutuotannon rakenteet siirtyvät perustettavalle palvelukeskukselle pääosin sellaisenaan. Muistion kohdan 7 mukaan palvelukeskuksen palkkausjärjestelmästä on ollut tavoitteena sopia ennen Palkeiden toiminnan käynnistymistä. Mikäli palkkausjärjestelmästä ei päästä sopimukseen 1.1.2010 mennessä, henkilöstö siirtyisi Palkeiden palvelukseen euromääräisin palkoin. Muistion mukaan tämä merkitsee sitä, että tehtävän pysyessä samana henkilön palkka säilyy euromääräisesti samana kuin ennen siirtoa. Asiassa on riidatonta, että palkkausjärjestelmästä ei ole päästy sopimukseen mainittuun määräaikaan mennessä.

Valtionvarainministeriön muistion edellä selostettujen kohtien perusteella hallinto-oikeus arvioi, että Oikeushallinnon palvelukeskuksen lakkaamisessa ja sulautumisessa Palkeisiin on kysymys liikkeenluovutukseen verrattavasta tilanteesta. Työnantajan liikkeenluovutuksella tarkoitetaan valtion toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samanlaisena. Vaikka liikkeenluovutusta koskevat valtion virkamieslain 5 e ja 5 f § (1548/2011) ovat tulleet voimaan vasta 1.1.2012, voidaan liikkeenluovutukseen liittyvän periaatteen, jonka mukaan virkamiehen palvelussuhteen ehdot säilyvät entisellään liikkeenluovutustilanteessa, arvioida sitoneen valtiotyönantajaa jo ennen mainittujen säännösten voimaantuloa. Vastaavat periaatteet on tunnettu ja niistä on säädetty työsopimuslaissa (55/2001) ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003) jo ennen Oikeushallinnon palvelukeskuksen sulautumista Palkeisiin. Hallinto-oikeuden arvion mukaan asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden johdosta palvelussuhteen ehtojen säilymistä ennallaan olisi valittajan tapauksessa arvioitava mainitusta periaatteesta poiketen.

Kaiken edellä kerrotun perusteella ja ottaen erityisesti huomioon oikeusministeriön 29.3.2007 tekemän palkanlisän maksamista koskevan päätöksen sisällön ja sen, että Oikeushallinnon palvelukeskuksen sulautuminen Palkeisiin ei liity millään tavalla oikeusministeriön päätöksessä ilmoitettuun perusteeseen toistaiseksi voimassa olevan palkanlisän maksamisen lopettamisesta, hallinto-oikeus on tullut siihen johtopäätökseen, että valittajalla on yhä oikeus hänelle oikeusministeriön 29.3.2007 tekemällä päätöksellä myönnettyyn palkanlisään. Tämän johdosta Palkeiden oikaisuvaatimuksen johdosta 17.10.2011 tekemä päätös on kumottava ja Palkeet on velvoitettava korvaamaan valittajalle maksamatta jätetty kuukausittainen palkanlisä 1.1.2010 alkaen. Palkanlisän suuruus on 271 euroa kuukaudessa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän johdosta Palkeet on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa. Valittajan vaatimus on määrältään kohtuullinen, joten korvaus tuomitaan vaaditun suuruisena. Valittaja ei ole vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista erikseen korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden kulujen osalta.

Valittajaa ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Palkeiden oikeudenkäyntikuluja. Palkeiden oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaadittujen kulujen osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Anu Klemetti, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet) on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan kokonaisuudessaan ja Palkeiden oikaisuvaatimukseen antama päätös pysytetään voimassa. Toissijaisesti asiassa on vahvistettava, ettei A:lla ole oikeutta palkanlisään ainakaan 1.11.2011 alkaen. Lisäksi A on velvoitettava korvaamaan Palkeiden oikeudenkäyntikulut valituksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla laskettuine viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuopion hallinto-oikeus on 29.5.2012 siirtänyt Helsingin hallinto-oikeuden käsiteltäväksi neljä valitusta esillä olevan asian kanssa samanlaisissa asioissa. Helsingin hallinto-oikeus on 20.12.2013 antamillaan lainvoimaisilla päätöksillä hylännyt valitukset. Päätöksiä on perusteltu muun muassa sillä, että henkilökohtaisen palkanlisän maksamista koskeva peruste ei ole enää olemassa, kun Oikeushallinnon palvelukeskus virastona on lakannut.

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 6.2.2014 katsonut, että A:n palkanlisän maksaminen on lopetettu perusteetta, kun lopettamista ei ole perusteltu valittajan koti- tai työpaikkakunnan muutokseen liittyen. Päätöksen perustelujen mukaan valtionhallinnon organisaatiouudistus ei vaikuta alkuperäisen, henkilökohtaisen palkanlisän maksamista koskevan oikeusministeriön päätöksen 29.3.2007 perusteeseen.

Hallinto-oikeuden näkemystä on pidettävä virheellisenä. Palkanlisän maksamisperustetta ei 1.1.2010 alkaen ole ollut, kun oikeusministeriön alainen Oikeushallinnon palvelukeskus on lakkautettu ja A on siirtynyt valtiovarainministeriön hallinnonalalle Palkeiden palvelukseen.

Palkanlisä ei ole perustunut sopimukseen vaan työnantajan yksipuoliseen päätökseen. Kysymys on ollut määräaikaisesta palkanlisästä, joka on liittynyt Oikeushallinnon palvelukeskuksen perustamiseen vuonna 2006, ja sen tarkoitus on ollut tukea henkilöstön siirtymistä palvelukeskuksen Kuopion toimipaikkaan. A:lle maksetun palkanlisän on katsottava koskeneen hänen virkasuhdettaan Oikeushallinnon palvelukeskuksessa.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että A:n oikeus palkanlisään ei ole päättynyt 1.1.2010 Oikeushallinnon palvelukeskuksen lakatessa, on A:n tällöin katsottava kuuluneen siihen virkamiesten joukkoon, jolle oikeusministeriön 22.10.2009 päivätyn Muutostilanteiden henkilöstöpoliittiset periaatteet -asiakirjan ilmaisemien periaatteiden mukaan on tullut maksaa työmatkakorvausta enintään kahden vuoden ajan periaatteiden voimaantulosta. Viimeistään oikeusministeriön mainituissa periaatteissa on vahvistettu 29.3.2007 tehdyn päätöksen mukaisen palkanlisän maksamisen päättymisajankohta. Tämän Palkeiden toissijaisen näkemyksen mukaisesti A:n oikeus palkanlisään on päättynyt viimeistään 1.11.2011.

Kuopion hallinto-oikeuden liikkeenluovutusta koskeva näkemys perusteluineen on virheellinen. Liikkeenluovutussääntö ei koske toimintojen siirtämistä valtion virastosta toiseen, eikä unionin oikeudesta muuta johdu. Organisaatiomuutoksen tarkasteleminen liikkeenluovutuksena ei perustu lainsäädäntöön. Liikkeenluovutukseen ei myöskään liity sellaisia oikeusperiaatteita, joita vastoin lain nimenomaisia säännöksiä voitaisiin ottaa ratkaisun perusteeksi.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisut ovat saaneet lainvoiman. Oikeuskäytännön yhtenäisyydenkin vuoksi Kuopion hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Hallinto-oikeuden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu on virheellinen ja se on kumottava. Asian luonne ja A:n kuluvaatimuksen määrä huomioon ottaen ei voida pitää kohtuuttomana, että A pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

A on antanut selityksen vaatien valituksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä siinäkin tapauksessa, että valitus muilta osin hyväksyttäisiin.

A on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja viitannut Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Valituksessa ei ole esitetty asian ratkaisun kannalta olennaista uutta tietoa eikä uutta selvitystä. Oikeusministeriön päätöksen 29.3.2007 perusteena on ollut A:n työpaikan siirtyminen Nilsiästä Kuopioon, mikä asiantila ei ole muuttunut 1.1.2010 lukien. Oikeusministeriön päätöksen peruste ei ole muuttunut päätöksen antamisen jälkeen. Määräaikaisuutta ei ole A:lle annetussa päätöksessä todettu, vaan nimenomaisesti on todettu, että palkanlisän maksaminen on voimassa toistaiseksi.

Oikeusministeriön periaatepäätöksellä 22.10.2009 ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko A:lla edelleen oikeus aikaisemmin myönnettyyn palkanlisään. Oikeushallinnon palvelukeskuksen 19.10.2009 päivätyssä kirjeessä ei ole kysymys oikeudellisesti merkityksellisestä hallintopäätöksestä, vaan pikemminkin viranomaisen puolesta tehdystä kannanotosta tai tiedotteesta. Kyseinen kirjelmä on vailla oikeudellista sitovuutta.

A:n kohdalla euromääräisen palkkauksen säilyminen ei ole toteutunut Palkeiden perustamisen yhteydessä laaditussa asetuksen perustelumuistiossa todetulla tavalla. Työoikeudessa on vakiintuneesti sovellettu periaatetta, jonka mukaan työnantajalla ei ole oikeutta yksipuolisesti alentaa työntekijän palkkausta tai muita työsuhteeseen perustuvia etuja, jos työnantajalla ei ole osoittaa lainmukaista irtisanomisperustetta. Työoikeudessa vakiintuneita periaatteita tulee voida soveltaa myös virkasuhteisiin, jollei julkishallinnon erityispiirteistä muuta aiheudu.

Palkeiden palvelukseen siirtyneiden virkamiesten muodollisjuridisena työnantajana on ennen ja jälkeen 1.1.2010 ollut Suomen valtio. Kysymys on joka tapauksessa ollut liikkeenluovutukseen verrattavasta tilanteesta, jossa ei ole kohtuullista, että muutoksen kohteena olevat virkamiehet olisivat olennaisesti eri asemassa verrattuna tilanteeseen, jossa tehtävät olisi siirretty kokonaan valtionhallinnon ulkopuolelle yksityisen osakeyhtiön hoidettaviksi. Valtionhallinnon sisäisissä organisaatiomuutoksissa on lisäksi ollut yleinen käytäntö, että muutoksen kohteena oleva henkilöstö säilyttää voimassaolevan euromääräisen palkkauksensa muutoksessa.

Helsingin hallinto-oikeuden 20.12.2013 antamat päätökset ovat johtopäätösten ja perustelujen osalta virheellisiä. Niille ei tule antaa painoarvoa A:n asiassa. Päätökset ovat olleet Kuopion hallinto-oikeuden tiedossa sen ratkaistessa A:n asian. Yksinomaan oikeuskäytännön yhteneväisyys ei voi olla perusteena Palkeiden valituksen hyväksymiselle.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle on lähetetty tiedoksi A:n selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasian osalta. A:n valitus hylätään. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen päätös saatetaan voimaan.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen vaatimuksen sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aikaisemmin vaadittujen kulujen osalta. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen oikeudenkäyntikuluvaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisun perustelut

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle virkasuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös.

Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan virkaehtosopimuksessa sovittuja palvelussuhteen ehtoja huonommiksi määräämättä, mutta virkaehtosopimuksen muutoin estämättä, voi valtion talousarvion rajoissa virasto tai laitos määrätä virkamiestensä palkkauksista sekä myöntää virkamiehelle virkasuhteesta johtuvan luontoisedun.

1.2 Palkanlisää koskeva selvitys

A on 23.2.2007 päivätyllä, lisääntyneet matkakustannukset -nimisellä asiakirjalla hakenut 271,04 euron kuukausittaista korvausta Nilsiän ja Kuopion välisistä matkakustannuksista.

Oikeusministeriö on 29.3.2007 tehnyt päätöksen, jonka mukaan se on päättänyt maksaa A:lle henkilökohtaisena palkanlisänä 271 euroa kuukaudessa. Päätös on perustunut valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momenttiin.

Päätöksen mukaan myyntireskontranhoitaja A:n työssäkäyntipaikka on siirtynyt Nilsiän käräjäoikeudesta Oikeushallinnon palvelukeskuksen Kuopion sivutoimipaikkaan 1.1.2007 lukien. Tästä syystä hänen työmatkakustannuksensa ovat lisääntyneet. Päätöstä sovelletaan ajalla 1.1.2007 lukien toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Päätöksen mukaan tehtävän vaativuustason tai henkilökohtaisen palkanosan muutoksella ei ole vaikutusta henkilökohtaisen palkanosan, oikeastaan palkanlisän, maksamiseen.

Päätökseen on liitetty oikeusministeriön hallintoyksikön 24.3.2006 päivätty muistio matkakustannusten osittaisesta korvaamisesta. Muistion mukaan Oikeushallinnon palvelukeskuksen perustamisvaiheen henkilöstöpoliittisissa periaatteissa on luvattu tukea henkilöstön siirtymistä palvelukeskukseen niillä keinoilla, jotka työnantajalla on käytettävissään. Tällaisia ovat muun muassa muuttokustannusten korvaaminen virkaehtosopimusten mukaisesti ja lisääntyneiden työmatkakustannusten osittainen korvaaminen.

Muistion mukaan oikeusministeriön hallinnonalalla on toteutettu useampiakin organisaatiouudistuksia, joiden yhteydessä lisääntyneitä matkakustannuksia on korvattu. Samoja periaatteita noudattaen korvaaminen voi tapahtua seuraavasti:

- Kun henkilöllä on mahdollisuus käyttää julkisia kulkuvälineitä, maksetaan henkilökohtainen palkanlisä, jonka suuruus on aikaisemman bussi-/junalipun ja uuden tarvittavan bussi-/junalipun hinnan välinen erotus;

- Henkilökohtainen palkanlisä on voimassa määräajan;

- Henkilökohtaista palkanlisää ei tarkisteta esimerkiksi lipun hinnan nousun johdosta;

- Henkilökohtaisen palkanlisän maksuun ei vaikuta tehtävän vaativuustason tai henkilökohtaisen palkanosan muutos.

Valtiovarainministeriö on laatinut 30.3.2009 päivätyn muistion ehdotukseksi valtioneuvoston asetukseksi Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta. Muistion mukaan mikäli palkkausjärjestelmästä ei päästä sopimukseen 1.1.2010 mennessä, henkilöstö siirtyisi Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen euromääräisin palkoin. Tämä merkitsee sitä, että tehtävän pysyessä samana henkilön palkka säilyy euromääräisesti samana kuin ennen siirtoa.

Oikeushallinnon palvelukeskus on ilmoittanut 19.10.2009 päivätyllä kirjeellä muiden ohella A:lle, että palkanlisän maksaminen lakkaa 31.12.2009.

1.3 Oikeudellinen arviointi

A:lle 1.1.2007 lukien maksetussa, edellä kohdassa 1.2 selostetussa palkanlisässä on ollut kysymys lisääntyneiden matkakustannusten korvaamisesta hänen työssäkäyntipaikkansa siirryttyä Kuopion käräjäoikeuden Nilsiän sivukansliasta Oikeushallinnon palvelukeskuksen Kuopion sivutoimipaikkaan. Oikeusministeriö on 29.3.2007 päättänyt palkanlisästä oikeusministeriön hallinnonalan virastossa työskennelleelle A:lle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lisääntyneiden työmatkakustannusten korvausta on oikeusministeriön hallinnonalalla yleisesti noudatettujen periaatteiden mukaisesti tarkoitettu maksettavan määräajan. Palkanlisä ei ole ollut osa virkaehtosopimukseen perustuvaa palkkausta. Palkanlisä ei ole perustunut myöskään sopimukseen, vaan työnantajan yksipuoliseen päätökseen, joka on koskenut A:n virkasuhdetta Oikeushallinnon palvelukeskukseen. A ei ole enää 1.1.2010 lukien työskennellyt oikeusministeriön hallinnonalalla eikä Oikeushallinnon palvelukeskuksessa. Sanotussa palkanlisässä ei ole sen määräaikainen ja tiettyyn siirtymään sidottu henkilöstöpoliittinen tukiluonne huomioon ottaen ollut kysymys sellaisesta palkasta, jota edellä kohdassa 1.2 selostetussa, 30.3.2009 päivätyssä muistiossa on tarkoitettu maksettavan Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksessa euromääräisesti samana kuin ennen siirtoa. Tämän vuoksi A:lla ei ole ollut oikeutta palkanlisään 1.1.2010 lukien ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on voinut hylätä tätä koskevan valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätös, jolla Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen päätös on kumottu, on siten kumottava ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen päätös saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden pääasiassa antama ratkaisu, ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Koska kysymys ei ole ilmeisen perusteettomasta vaatimuksesta, A:ta ei velvoiteta korvaamaan Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Antti Huotari.

 
Julkaistu 23.5.2016