Muu päätös 2347/2016

Kotkamills Oy:n Kotkan tehtaiden ympäristöluvan lupamääräysten tarkistaminen (Kotka)

Antopäivä: 26.5.2016
Taltionumero: 2347
Diaarinumero: 751/1/15

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Kotkamills Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.2.2015 nro 15/0022/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 21.9.2012 nro 147/2012/1 tarkistanut Kotkamills Oy:n Kotkan tehtaiden toimintaa koskevassa 17.10.2003 annetussa ympäristöluvassa nro 72/03/1 ja kierrätyskuitulaitoksen 31.1.2011 annetussa ympäristöluvassa nro 7/2011/1 asetetut lupamääräykset.

Lupamääräysten tarkistamispäätös koskee tuotantoa, jossa integraatin sellutehtaan tuotantokapasiteetti on 180 000 t/a, paperikone PK1:n tuotantokapasiteetti on 170 000 t/a, paperikone PK2:n tuotantokapasiteetti on 170 000 t/a, impregnointitehtaan tuotantokapasiteetti on 30 000 t/a, kierrätyskuitulaitoksen tuotantokapasiteetti on 55 000 t/a, sahan sahauskapasiteetti on 320 000 m3 ja höyläämön höyläyskapasiteetti on 60 000 act-m3/a.

Aluehallintovirasto on päätöksellään muuttanut lupamääräykset 1–24 kuulumaan päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Lupamääräykset 8 ja 20 ovat kuuluneet seuraavasti:

"8. Toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan saavat olla 1.1.2014 lähtien enintään seuraavat:

Päästölähde/ Parametri/ Raja-arvo

Kombivoimalaitos/ NOx (NO2), kk-keskiarvo, 15 % O2/ 100 mg/m3(n)

Soodakattila/ Hiukkaset, tuntikeskiarvo, 6 % O2, TRS (S), tuntikeskiarvo, 6 % O2/ 50 mg/m3n, 10 mg/m3n

Meesauuni/ Hiukkaset, tuntikeskiarvo, 3 % O2, TRS (S), tuntikeskiarvo, 3 % O2/ 50 mg/m3n, 20 mg/m3n

Impregnointitehdas/ TOC, tuntikeskiarvo, 3 % O2/ 75 mg C/Nm3

Sellutehdas/ SO2 (S) vuosikeskiarvona, NOx (NO2) vuosikeskiarvona, TRS (S) vuosikeskiarvona/ 0,6 kgS/Adt, 1,5 kgS/AdT, 0,1 kgS/Adt

TRS:n ja hiukkasten raja-arvot ovat tuntikeskiarvoja, jotka voidaan ylittää 10 % vuorokaudesta niin, että hiukkasia koskien ylitys voi olla kuitenkin enintään 200 %. Kombivoimalaitoksen typenoksidipäästöt [NOx (NO2)] voivat pitkäkestoisessa raitisilmapoltossa olla enintään 300 mg/m3(n) (3 % O2).

Meesauunin TRS:n, hiukkasten, rikkidioksidin ja typenoksidien päästötaso sekä soodakattilan typenoksidien päästötaso on varmennettava vuosittain kertaluonteisin mittauksin. Impregnointitehtaan TOC:n päästötaso on varmennettava kertaluonteisin mittauksin vähintään kahden vuoden välein. Prosessien käyttöparametrien seurannalla on pyrittävä huolehtimaan, että päästötaso pysyy raja-arvoa pienempänä normaalitoiminnassa. Päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa ei oteta huomioon hiukkaspäästöjen osalta laitosten käynnistys- ja alasajojaksoja eikä lyhytkestoisia häiriötilanteita sekä hajuyhdisteiden päästöjen ja impregnointitehtaan jälkipolttolaitoksen osalta lyhytkestoisia häiriötilanteita.

TRS:n, rikkidioksidin ja hiukkasten pitoisuutta soodakattilan savukaasuissa ja typenoksideja kombivoimalaitoksen savukaasuissa on mitattava jatkuvasti. Kertamittauksissa päästöraja-arvoja katsotaan noudatetun, jos kunkin mittaussarjan tulos ei ylitä raja-arvoa. Soodakattilan ja kombivoimalaitoksen jatkuvatoimisten mittausten tarkistusmittaukset on tehtävä vähintään joka toinen vuosi."

"20. Päästöjen tarkkailu on toteutettava hakemukseen liitetyn ympäristötarkkailusuunnitelman mukaisesti. Suunnitelma sisältää jätevesien, ilma- ja hajupäästöjen, jätteiden, melun ja maaperän tarkkailun.

Pääviemärin ja selkeytyksen ohituskaanalin jätevesien virtaamaa mitataan jatkuvasti. Jätevesistä otetaan vuorokauden keräilynäyte ja viikonlopun aikana kolmen vuorokauden keräilynäyte. Keräilynäytteistä määritetään pH, johtokyky, kiintoaine ja CODCr kaksi kertaa viikossa, kokonaisfosfori ja kokonaistyppi ja natrium kerran viikossa, BOD7 kerran kahdessa viikossa ja kokonaisrikki kerran kuukaudessa.

Kombivoimalaitoksen savukaasujen happi-, hiilimonoksidi- ja typenoksidien pitoisuuksia, soodakattilan savukaasujen happi-, hiilimonoksidi-, rikkidioksidi-, rikkivety- ja hiukkaspitoisuutta sekä impregnointitehtaan jälkipolttimen poistokaasujen hiilimonoksidipitoisuutta mitataan jatkuvasti.

Meesauunin savukaasujen rikkidioksidi-, rikkivety- ja hiukkas- ja haihduttamon rikkivetymittaukset sekä impregnointitehtaan typenoksidi-, metanoli-, fenoli-, formaldehydi- ja hiilimonoksidipäästöt mitataan vähintään kerran kahdessa vuodessa.

Ilmaan joutuvien päästöjen raja-arvoa katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoja. Päästöraja-arvoa katsotaan jaksoittain tehtävissä mittauksissa noudatetun, kun kertamittausten kolmen peräkkäisen lyhytaikaisen mittauksen yksikään mittaustulos ei ylitä päästöraja-arvoa.

Kombivoimalaitoksen päästöraja-arvoa katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoa ja typenoksidien kaikista 48 tunnin keskiarvoista 95 prosenttia ei ylitä 110 prosenttia raja-arvosta. Raitisilmapoltossa päästöraja-arvoa 300 mg/m3 katsotaan noudatetun, jos kuukausikeskiarvo, toiminta-aika huomioon ottaen, ei ylitä raja-arvoa.

Impregnointitehtaan jälkipolttolaitoksen poistokaasujen haihtuvien orgaanisten aineiden päästöt tulee mitata kerran vuodessa (mg C/Nm3 ja kg C/tun­ti). Mittaukseen on sisällytettävä vähintään kolme mittauslukemaa yhden mittausjakson aikana. Impregnointitehtaan jälkipolttolaitoksen päästöraja-arvon katsotaan alittuvan, jos yhden mittausjakson aikana kaikkien lukemien keskiarvo ei ylitä raja-arvoa (75 mg C/Nm3), eikä mikään tuntikeskiarvoista ylitä päästöjen raja-arvoa yli 1,5-kertaisesti.

Savukaasujen epäpuhtauspitoisuuksien, polttoaineen laadun ja kulutuksen sekä polttoprosessien että lämpötilan seurantaan tarkoitetut jatkuvatoimiset mittarit on kalibroitava vähintään kerran vuodessa ulkopuolisen asiantuntijan toimesta. Kaikki mittaukset, näytteidenotto ja analysointi sekä automaattisten mittausjärjestelmien kalibrointiin käytettävät vertailumittaukset tulee suorittaa standardien (CEN, ISO, SFS tai vastaavan tasoinen kansallinen tai kansainvälinen yleisesti käytössä oleva standardi) mukaisesti.

Edellä mainituista tarkkailuista ja niiden raportoinnista on tehtävä tarkennettu esitys tarkkailusuunnitelmaksi ja toimitettava se Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle tarkastettavaksi 31.10.2012 mennessä. Voimassa olevia tarkkailuohjelmia noudatetaan siihen saakka, kunnes edellä mainittu tarkkailusuunnitelma on tarkastettu. Tarkkailusuunnitelmia voidaan tarvittaessa muuttaa Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Tarkkailusuunnitelman tulee sisältää laitoksen päästöjen tarkkailun tulosten luotettavuutta ja laatua koskeva päivitetty toimintaohje (laatukäsikirja), johon sisältyy järjestelmän laatuun vaikuttavien tekijöiden ja toimenpiteiden kartoitus. Suunnitelmassa on nimettävä tarkkailusta ja raportoinnista vastaavat henkilöt."

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kotkamills Oy:n valituksen, jolla yhtiö on vaatinut muutoksia muun ohella aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykseen 8, mutta määrännyt lupamääräyksen 20 yhdeksännessä kappaleessa asetetun määräajan, johon mennessä esitys tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle tarkastettavaksi, päättymään 31.8.2015.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate). Momentin 2 kohdan mukaan periaatteena on, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

(= = =)

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(= = =)

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 4 momentin mukaan luvassa voidaan toiminnanharjoittaja velvoittaa esittämään suunnitelma 1 tai 3 momentissa tarkoitetun seurannan ja tarkkailun tarkemmasta järjestämisestä lupaviranomaisen tai sen määräämän viranomaisen hyväksyttäväksi niin ajoissa, että seuranta ja tarkkailu voidaan aloittaa toiminnan alkaessa tai muuna toiminnan vaikutusten kannalta tarkoituksenmukaisena ajankohtana. Seuranta- ja tarkkailumääräyksiä sekä hyväksyttyä seuranta- ja tarkkailusuunnitelmaa voidaan tarvittaessa muuttaa luvan voimassaolosta huolimatta.

(= = =)

Oikeudellinen arviointi

(= = =)

Lupamääräys 8

Kotkamills Oy on vaatinut, että lupamääräystä 8 muutetaan. Yhtiö on vaatinut, että päästöjä koskevat raja-arvot on muutettava voimassa olevan ympäristöluvan määräysten mukaisiksi. Yhtiön vaatimus tarkoittaa 17.10.2003 annetun ympäristöluvan päästöjä ilmaan koskevat lupamääräykset ja nyt kysymyksessä olevan ympäristöluvan lupamääräys 8 huomioon ottaen sitä, että yhtiö vaatii ensisijaisesti soodakattilan hiukkaspäästöjen ja meesauunin hiukkaspäästöjen raja-arvojen muuttamista kuukausitasolla mitattavan arvoon 100 mg/m3n luvassa määrätyn tuntikeskiarvona mitattavan raja-arvon 50 mg/m3n sijaan. Yhtiön on katsottava toissijaisesti vaativan, että soodakattilan hiukkaspäästöjen alin mahdollinen raja-arvo on tuntikeskiarvona 80 mg/m3.

Lupamääräykseen 20 viitaten yhtiö on vaatinut selventämään sen suhdetta lupamääräyksessä 8 asetettuun velvoitteeseen suorittaa erityisesti meesauunin päästötasojen mittaukset vuosittain ja vaatinut, että päästömittaukset tehdään voimassa olevan luvan ja lupamääräyksen 20 mukaisesti kerran kahdessa vuodessa.

Edelleen yhtiö on lupamääräyksen 8 osalta todennut, että soodakattilan TRS-päästöjen osalta raja-arvon noudattaminen on mahdollista, jos häiriötilanteita ei oteta huomioon. Yhtiö on vaatinut, että meesauunin savukaasujen mittaamiselle ei saa asettaa jatkuvan mittauksen velvoitetta.

Kotkamills Oy on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella, että raja-arvon puolittaminen ja laskentajakson muuttaminen vuorokaudesta tuntiin aiheuttaa huomattavien investointien lisäksi merkittävää työpanostusta raportoinnin ja ohjauksen osalta. Yhtiön mukaan jo olemassa olevan ympäristöluvan raja-arvot ovat tiukat ja edellyttäneet merkittäviä investointeja.

Lupamääräyksessä 8 todetaan, että TRS:n ja hiukkasten raja-arvot ovat tuntikeskiarvoja, jotka voidaan ylittää 10 % vuorokaudesta niin, että hiukkasia koskien ylitys voi olla kuitenkin enintään 200 %. Lupamääräyksen 8 viimeisen kappaleen mukaan hiukkasten pitoisuutta soodakattilan savukaasuissa on seurattava jatkuvasti.

Yhtiö on esittänyt valituksessaan selvitystä soodakattilan hiukkaspäästöistä vuonna 2011. Tuon selvityksen perusteella raja-arvoksi asetettu 50 mg/m3n ei välttämättä ole kaikissa tilanteissa saavutettavissa, vaikka sitä voidaankin tarkastelujakson perusteella arvioituna pitää pääsääntöisesti saavutettavissa olevana päästötasona. Kun otetaan huomioon, että soodakattilan hiukkaspäästöjä koskee se lupamääräyksessä 8 todettu seikka, että hiukkasten raja-arvot ovat tuntikeskiarvoja, jotka voidaan ylittää 10 % vuorokaudesta niin, että hiukkasia koskien ylitys voi olla enintään 200 %, on asetettua raja-arvoa pidettävä saavutettavissa olevana ja muutoinkin parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen mukaisesti asetettuna. Näin ollen yhtiön ensisijaiseen vaatimukseen raja-arvon muuttamisesta raja-arvoon 100 mg/m3n tai toissijaiseen vaatimukseen muuttamisesta raja-arvoon 80 mg/m3n ei ole suostuttava sen vuoksi, että aluehallintoviraston päätös olisi mainitulta osin lainvastainen.

Kotkamills Oy on vastaselityksessään esittänyt, että muista vastaavista laitoksista poiketen savukaasujen käsittelyssä ei ole käytössä viimeisenä vaiheena pesuria. Tästä huolimatta ympäristöluvassa asetettujen päästöraja-arvoja koskevien lupamääräysten on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaisesti perustuttava parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Yhtiön valituksessa esittämiä investointeja raja-arvojen saavuttamiseksi ei voida pitää sillä tavoin kohtuuttomina, että niiden vuoksi asiaa olisi arvioitava ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa tarkoitetut seikat huomioon ottaen aluehallintoviraston päätöksessä esitetystä poikkeavalla tavalla.

Lupamääräyksessä 8 todetaan, että meesauunin TRS:n, hiukkasten, rikkidioksidin ja typenoksidien päästötaso sekä soodakattilan typenoksidien päästötaso on varmennettava vuosittain kertaluonteisin mittauksin. Lupamääräyksessä ei siten edellytetä, että yhtiön olisi järjestettävä meesauunin savukaasujen mittaaminen jatkuvatoimisesti.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 5–9 koskevat päästöjä ilmaan. Lupamääräys 8 muodostaa kokonaisuuden, jossa määrätään paitsi toiminnasta ilmaan aiheutuvien päästöjen raja-arvoista, myös näiden raja-arvojen mittaamistavasta. Lupamääräyksessä muun ohella todetaan, että meesauunin TRS:n, hiukkasten, rikkidioksidin ja typenoksidien päästötaso sekä soodakattilan typenoksidien päästötaso on varmennettava vuosittain kertaluonteisin mittauksin. Aikaisempaan ympäristölupaan ilmeisesti perustuvan lupamääräyksen 20 mukaan mainittuja meesauunin päästöjä on mitattava vähintään kerran kahdessa vuodessa. Lupamääräyksessä 20 on esitetty lukuisa määrä muitakin tarkkailuun liittyviä velvoitteita ja todettu, että tarkennettu esitys tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle tarkastettavaksi. Lupamääräys 8 ei sen tarkoitus huomioon ottaen erilaisuudestaan huolimatta ole ristiriidassa yleisen tarkkailua koskevan lupamääräyksen 20 kanssa. Lupamääräyksissä tarkoitetut velvoitteet eivät ole sisällöltään toisistaan poikkeavia siten, että lupamääräys 8 olisi yhtiön valituksessa tarkoitetulta osin muutettava kuulumaan samalla tavalla kuin lupamääräys 20. Lupamääräyksessä 8 tarkoitettua vuosittain tapahtuvaa mittaamista on pidettävä ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohta ja 46 §:n 1 momentti huomioon ottaen tarpeellisena.

Yhtiön valituksesta on siinä esitettyjen seikkojen ja vaatimusten johdosta arvioitava, onko lupamääräystä 8 pidettävä ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisena. Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) ja sen 72 §:n 2 kohdassa tarkoitettujen BAT-päätelmien mahdolliset vaikutukset luvan tarkistamistarpeeseen arvioidaan lähtökohtaisesti mainitun lain mukaisessa menettelyssä. Lupamääräyksessä 8 tarkoitettua tuntikeskiarvona esitettyä laskentajaksoa ei voida pitää raja-arvon suuruus ja sen saavuttamisen todentamiseen liittyvät seikat huomioon ottaen ympäristönsuojelulain (86/2000) vastaisena eikä lupamääräystä näin ollen ole syytä muuttaa.

(= = =)

Lupamääräys 20

(= = =)

Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi ja ottaen huomioon tarkkailusuunnitelman tarkoituksenmukainen päivittämisajankohta ennen vuodenvaihdetta, on lupamääräyksessä asetettu määräaika kuitenkin pidennettävä päättymään 31.8.2015.

(= = =)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kotkamills Oy on valituksessaan vaatinut, että lupamääräystä 8 muutetaan hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumoten siten, että soodakattilan hiukkaspäästöille asetettu raja-arvo 50 mg/m3­n tuntikeskiarvona on muutettava raja-arvoon 50 mg/m3­n vuosikeskiarvona. Toissijaisesti on vaadittu raja-arvon muuttamista arvoon 65 mg/m­3n kuukausikeskiarvona.

Soodakattilan hajurikkiyhdisteiden eli TRS(S)-päästöille asetettu raja-arvo 10 mg/mn tuntikeskiarvona on muutettava raja-arvoon 10 mg/m­3n vuorokausikeskiarvona. Toissijaisesti on vaadittu raja-arvon laskemista vuosikeskiarvona, jolloin raja-arvo olisi 5 mg/m­3n.

Meesauunin hiukkaspäästöille asetettu raja-arvo 50 mg/m­3n tuntikeskiarvona on muutettava raja-arvoon 50 mg/m3­n vuosikeskiarvona. Toissijaisesti on vaadittu raja-arvon muuttamista arvoon 65 mg/m­3n kuukausikeskiarvona.

Meesauunin TRS(S)-päästöille asetettu raja-arvo 20 mg/m3­n tuntikeskiarvona on muutettava raja-arvoon 20 mg/m­3n vuosikeskiarvona. Toissijaisesti on vaadittu raja-arvon muuttamista arvoon 26 mg/m­3n kuukausikeskiarvona.

Lupamääräykseen 20 sisältyvää määräaikaa on muutettava ottaen huomioon asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuluva aika, koska tarkkailusuunnitelman päivittäminen ei ole tarkoituksenmukaista ennen kuin tarkkailusuunnitelmaan tarvittavia tietoja koskeva lupamääräys on tullut lainvoimaiseksi.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tuntikeskiarvona asetettu raja-arvo ei perustu ympäristönsuojelulakiin tai muuhun säädökseen eikä parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Tuntikeskiarvona asetettu raja-arvo on tosiasiassa huomattavasti vuosi- tai kuukausikeskiarvoa tiukempi. Asetettu raja-arvo 50 mg/mn hiukkasille on hyväksyttävissä vuosikeskiarvona, mutta tuntikeskiarvona annettu laskentajakso johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen lyhyenkin päästön aiheuttaessa luparajan ylityksen. Vastaava koskee myös TRS-päästöille asetettua raja-arvoa.

Tapaukseen sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi. Tuntikeskiarvona annetut lupamääräykset ovat kohtuuttoman tiukkoja saavutettavaan hyötyyn nähden, eikä määräystä siten ole pidettävä mainitun säännöksen mukaisesti tarpeellisena.

Aluehallintoviraston 21.9.2012 antaman päätöksen ajankohtana parhaan käyttökelpoisen tekniikan arvioimiseksi sovellettiin Euroopan komission julkaisemaa ei-velvoittavaa BREF-asiakirjaa (BREF 2001). Asian käsittelyn kuluessa on julkaistu komission täytäntöönpanopäätöksenä (BATC 2014, 2014/687/EU) toimialaa koskevat BAT-päätelmät. Riidanalaisia päästöraja-arvoja ei voida pitää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen edellyttäminä kummankaan edellä mainitun asiakirjan valossa. Yleiseksi parhaan käyttökelpoisen tekniikan arvioinnin lähtökohdaksi on kuitenkin otettava uudempi BATC 2014.

Kotkamills Oy:n uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 80 §:n mukainen BAT-selvitys ympäristöluvan ja BAT-päätelmien vastaavuudesta on valmisteilla. BAT-selvitys ja siitä mahdollisesti aiheutuva velvoite tarkistaa lupaa uuden ympäristönsuojelulain 80 §:n perusteella eivät vaikuta tämän valituksen käsittelyyn, vaan tämän valituksen kohteena olevat päästötasojen määrittämistä ja muita velvoitteita koskevat kysymykset on ratkaistava riippumatta luvan tarkistamisen tarpeesta.

Kotkan seudulla ilmanlaatua on tarkkailtu vuodesta 1983 lähtien. Mittaukset toteutetaan yhteistarkkailuna, johon myös Kotkamills Oy osallistuu. Kiinteät mittauspisteet sijaitsevat Kotkansaarella, jossa Kotkamills Oy sijaitsee, sekä Rauhalassa. Vuonna 2013 hengitettävien hiukkasten pitoisuuksille annetut ohje- ja raja-arvot alittuivat molemmilla Kotkan mittausasemilla. Pitoisuuksien vuosikeskiarvot vuonna 2013 olivat noin kolmasosan voimassa olevasta vuosiraja-arvosta ja vuorokausiarvot alle puolet vuorokausiraja-arvosta. Hengitettävien hiukkasten vuorokausipitoisuudelle annettu raja-arvotaso (50 μg/m3, saa ylittyä 35 kertaa kalenterivuoden aikana) ylittyi ainoastaan yhden kerran Rauhalan mittausasemalla. Haisevien rikkiyhdisteiden (TRS) vuorokausipitoisuudelle annettua ohjearvoa ei ylitetty kummallakaan mittausasemalla. Pitoisuudet olivat enimmillään 30 % ohjearvosta. Kotkansaarella hajutunteja oli vuonna 2013 noin 0,7 % mittausajasta ja Rauhalassa noin 1,2 % mittausajasta.

Tehtaalla on tehty huomattavia investointeja päästöjen vähentämiseksi. Päästöjen vähentämisessä on saavutettu merkittäviä tuloksia. Päästöjen tuntikeskiarvojen seuranta ja hetkellisten ylitysten raportointi aiheuttaa kohtuuttomia vaikeuksia suhteessa hetkellisten ylitysten aiheuttamaan vähäiseen ympäristöhaittaan.

Tapaukseen sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan päästöraja-arvoa koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Asetetut BAT-tasoa tiukemmat lupamääräykset eivät ole perusteltavissa ympäristön pilaantumisen ehkäisemisellä, ja lupamääräystä on pidettävä ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin vastaisena.

Päästöjen edelleen pienentämiseksi ja asetettuun tuntikeskiarvoon pääsemiseksi laitokselta edellytettäisiin kohtuuttomia kustannuksia aiheuttavaa tekniikkaa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon laitoksen teknisiä ominaisuuksia parasta käyttökelpoista tekniikkaa arvioitaessa. Teknisten ominaisuuksien vuoksi savukaasujen puhdistinlaitteiston asentaminen olemassa olevan kolmikanavaisen sähkösuotimen lisäksi aiheuttaisi kohtuuttomia kustannuksia, eikä kyseistä savukaasujen pesuria ole siksi pidettävä käyttökelpoisena tekniikkana tässä yksittäistapauksessa. Savukaasupesuria ei edellytetä myöskään BAT-päätelmissä hiukkasten puhdistinlaitteistona. Vaikka kyseistä pesuria ei ole Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä edellytetty, päästöraja-arvon saavuttamiseksi se olisi ainoa saatavilla oleva vaihtoehto.

Nykyisten kahden vanhan sähkösuodatinkammion toiminnan parantaminen ja päästötason alentaminen asentamalla molempiin kammioihin kolmas sähkökenttä tulisi maksamaan noin kolme miljoonaa euroa.

Tehtaan normaalista toiminnasta aiheutuu luparajan ylityksiä, mikäli soodakattilan hiukkaspäästöjen luparaja lasketaan tuntikeskiarvona. Lupamääräyksessä 8 asetettu poikkeamismahdollisuus (ylitysmahdollisuus 10 % vuorokaudesta, enintään 200 % ylitys) ei ole riittävä, jotta tehtaan normaalissa toiminnassa pysyttäisiin sallituissa arvoissa, toisin kuin Vaasan hallinto-oikeus on virheellisesti esittänyt.

Soodakattilan TRS-päästöjen osalta on selvää, että tuntikeskiarvona asetettuun raja-arvoon ei ole normaalissa toiminnassa mahdollista päästä, vaikka vuosikeskiarvona laskettaessa luparaja on hyvin saavutettavissa.

Vuosikeskiarvon muuntamisesta kuukausikeskiarvoksi ei ole laissa säädetty, mutta on selvää, että käytettäessä lyhempää keskiarvon laskentajaksoa on raja-arvon oltava vastaavasti suurempi, jotta lupamääräys ei kiristyisi tarpeettomasti.

Komission julkaisemissa BAT-päätelmissä (BATC 2014) ja aluehallintoviraston lupapäätöksen tekemisen hetkellä voimassa olleessa parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevassa BREF-asiakirjassa (BREF 2001) ei kummassakaan ole asetettu mittausten keskiarvon laskentajaksoksi tuntikeskiarvoa. Säännönmukaisesti laskentajakso on pidempi (vuosi- tai vuorokausikeskiarvo).

Uusien BAT-päätelmien taustana olevassa dokumentissa on kuvattu vuorokausikeskiarvojen ja vuosikeskiarvojen välistä suhdetta ja esitetty niihin liittyvät muuntokertoimet. Esimerkiksi vuorokausipäästöarvo soodakattilan hiukkaspäästölle on 1,85 kertaa suurempi kuin vuosikeskiarvo.

Lupamääräys 8 on selvästi vanhaan tehtaaseen sovellettavaa parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista rajaa tiukempi. Lupamääräyksessä esitetyt tuntikeskiarvot edellä mainituilla muuntokertoimilla laskettuina olisivat vuosikeskiarvona ilmoitettuina esimerkiksi soodakattilan hiukkasille 27 mg/m3 ja TRS:lle 4 mg/m3 ja vastaavasti meesauunin hiukkasille 21 mg/m3 ja TRS:lle 7 mg/m3. Todellisuudessa luparajat ovat vielä näitä tiukemmat, koska muuntokertoimet kuvaavat vuorokausi- ja vuosikeskiarvojen välistä suhdetta. Tuntikeskiarvon ja vuosikeskiarvon välinen ero on vielä suurempi. BREF-dokumentissa ei ole esitetty kertoimia tuntikeskiarvojen ja vuosikeskiarvojen välille.

Yhtiön käyttämä tekniikka täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen ja yhtiö saavuttaa ne raja-arvot, jotka parhaan käyttökelpoisen tekniikan perusteella voidaan vanhalta tehtaalta edellyttää saavutettavan. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamisen ei voida katsoa edellyttävän lupapäätöksessä soodakattilan ja meesauunin hiukkas- ja TRS(S)-päästöille asetettujen tuntiraja-arvojen noudattamista.

Kotkamills Oy on täydentänyt valitustaan 25.3.2015 BAT-selvityksellä. Asiakirjassa on esitetty ympäristönsuojelulain (527/2014) 80 §:n mukainen selvitys Kotkamills Oy:n ympäristöluvan tarkistamisen tarpeesta perusteluineen. Selvitys on lähetetty vastinepyynnön lisäyksenä Kotkan ympäristölautakunnalle ja Kotkan kaupungin terveydensuojeluviranomaiselle.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kotkamills Oy on valituksessaan muuttanut Vaasan hallinto-oikeuteen esittämäänsä vaatimusta sekä soodakattilan että meesauunin päästörajoista esittämällä ne aikaisempaa alhaisempina. Vaasan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa yhtiö vaati ilmapäästöjen raja-arvot pidettäväksi samana kuin aikaisemmassa ympäristöluvassa (soodakattilan hiukkaset: kk-keskiarvo, 6 % O2 100 mg/m3n ja TRS(S): kk-keskiarvo, 6 O2, 10 mg/m3n, meesauunin hiukkaset: kk-keskiarvo, 3 % O2 , 100 mg/m3n ja TRS(S): kk-keskiarvo 6 % O2, 20 mg/m3n).

ELY-keskus ei ole aluehallintovirastolle hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa edellyttänyt päästöraja-arvon antamista tuntitasoisina raja-arvoina.

Vaasan hallinto-oikeudelle 4.12.2012 antamassaan lausunnossa ELY-keskus on tuonut esille, että uudessa lupapäätöksessä annetut raja-arvot ovat olleet yleisesti käytössä Kaakkois-Suomen alueella ja että niitä voidaan pitää yleisen linjan mukaisina. Runsaan vuoden siirtymäaikaa pidettiin riittävänä tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiselle.

Valitusprosessin aikana EU:n komissio on antanut massa- ja paperiteollisuuden BAT-päätelmistä täytäntöönpanopäätöksen 26.9.2014. Teollisuuspäästödirektiivin 21 artiklan mukaan neljän vuoden kuluessa siitä, kun päätökset BAT-päätelmistä, jotka koskevat laitoksen pääasiallista toimintaa, on julkaistu, toimivaltaisen viranomaisen on varmistettava, että kaikki kyseistä laitosta koskevat lupaehdot tarkistetaan ja tarvittaessa saatetaan ajan tasalle mainitun direktiivin noudattamisen varmistamiseksi, sekä että laitos on kyseisten lupaehtojen mukainen. Direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä uudessa 1.9.2014 voimaan tulleessa ympäristönsuojelulaissa (527/2014). Direktiivilaitoksen lupaharkinnasta ja BAT-menettelyistä on säädetty lain 7 luvussa.

Toiminnanharjoittajat ovat olleet velvoitettuja toimittamaan uuden ympäristönsuojelulain 80 §:n mukaisen BAT-selvityksen ELY-keskuksiin maaliskuun 2015 loppuun mennessä, ellei aikataulusta ole muuta sovittu. ELY-keskukset tulevat arvioimaan nykyisten lupamääräysten suhdetta BAT-päätelmiin ja tarvittaessa edellyttämään toiminnanharjoittajia tekemään lupahakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi aluehallintovirastolle. Toimialan laitosten lupamääräykset tullaan siten käymään lähivuosina uudelleen läpi, ja aluehallintovirasto linjaa tulevissa päätöksissään päätelmien soveltamista valtakunnallisesti. On tärkeää, että päätöksenteossa sovelletaan valtakunnallisia linjauksia toiminnanharjoittajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi käyttäen kuitenkin samalla tapauskohtaista harkintaa mahdollisten poikkeamien sallimiseksi, mikäli siihen on selkeät lainsäädännölliset perusteet. Yksi oleellinen asia tulevissa käsittelyissä on lupamääräysten yhdenmukaistaminen muun muassa valituksen kohteena olevien raja-arvojen ajallisen toteutuman määrittelyssä.

Kotkamills Oy on toimittanut Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle 24.3.2015 ympäristönsuojelulain 80 §:n mukaisen BAT-selvityksen. Yhtiö on esittänyt, etteivät uudet BAT-päätelmät edellyttäisi nykyisen valituksenalaisen ympäristöluvan tarkistamista. Selvityksessä on tarkasteltu lupapäätöksessä annettuja ei-valituksenalaisia päästörajoja sekä muutettavaksi esitettyjä ensisijaisia luparajoja ja niiden suhdetta BAT/BREF-tasoihin. Selvityksessä on tuotu esille, että valituksenalaisen lupapäätöksen luparajat ja valituksessa vaaditut ensisijaiset luparajat täyttävät sekä edellisen että uuden BAT/BREF-asiakirjan päätelmät. ELY-keskus tulee arvioimaan, onko lupaa sen käsityksen mukaan mainituin perustein tarpeen tarkistaa.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut 28.1.2015 päätöksen nro 4/2015/1 koskien Äänekoskelle suunniteltua uutta biotuotetehdasta ja sen oheistoimintoja. Päätöksessä on ilmaan johdettaville päästöille annettu rajat kuukausitasoisesti. Lisäksi tehtaalle on annettu kuukausitasoiset ominaispäästöarvot rikkiyhdisteille, typenoksideille ja hiukkasille. Kuukausitason luparajoja annettaessa on huomioitu uuden BAT/BREF-asiakirjan päätelmät.

Yhtiön toissijaisesti vaatimat kuukausitasolle annetut raja-arvot voidaan katsoa tässä vaiheessa perustelluiksi. Soodakattilan TRS-päästöille tulee antaa toiminnanharjoittajan esityksen mukaisesti vuorokausikohtainen raja-arvo. Valituksenalaiset luparajat on tarkoituksenmukaista käsitellä uudelleen uudessa lupamenettelyssä, jolloin myös mahdolliset BAT/BREF-tarkastelut on mahdollista käsitellä samassa menettelyssä ja toimialalla samanaikaisesti. Samalla on huolehdittava siitä, että BAT-päätelmien mukaiset raja-arvot tulevat voimaan 30.9.2018 mennessä.

Lupamääräyksen 20 muuttamista koskevaan vaatimukseen ELY-keskuksella ei ole ollut huomautettavaa.

Kotkan ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen.

Kotkan kaupungin terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousryhmälle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nyt käsillä oleva päätös on tehty vuonna 2012 ja siinä on pyritty rakenteeltaan ja raja-arvoiltaan samanlaiseen ympäristölupaan kuin Kotkan kaupungissa sijaitsevalle toiselle sellutehtaalle (Stora Enso Oyj, Sunila) on annettu. Sittemmin on julkaistu massa- ja paperiteollisuuden BAT-päätelmät ja komission täytäntöönpanopäätös. Siinä esitetyt normaalitoiminnan BAT-päästötasot perustuvat vuorokausi- ja vuosikeskiarvoihin.

Kotkamills Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että ELY-keskuksen lausunnossa esitetyt vaatimukset luvan tarkistamisvelvoitteesta ja BAT-päätelmien mukaisten raja-arvojen voimaan saattamisesta eivät kuulu nyt käsiteltävänä olevaan asiaan.

Merkitään, että Etelä-Suomen aluehallintovirastossa on tullut vireille 23.12.2015 (ESAVI/10733/2015) Kotkamills Oy:n hakemus, joka koskee sellu- ja paperitehtaan ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista ja toiminnan olennaista muutosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Kotkamills Oy:n valitusta siltä osin kuin yhtiö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt lupamääräyksen 8 muuttamista siten, että meesauunin TRS-päästöjen päästöraja-arvo asetetaan lievemmäksi kuin 20 mg/m3n kuukausikeskiarvona mitattuna.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Tutkituilta osin valitus hyväksytään. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan lupamääräyksen 8 osalta ja lupamääräys muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

8. Toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan saavat olla 1.1.2014 lähtien enintään seuraavat:

Päästölähde/ Parametri/ Raja-arvo

Kombivoimalaitos/ NOx (NO2), kk-keskiarvo, 15 % O2/ 100 mg/m3(n)

Soodakattila/ Hiukkaset, vuosikeskiarvo, 6 % O2, TRS (S), vuorokausikeskiarvo, 6 % O2/ 50 mg/m3n, 10 mg/m3n

Meesauuni/ Hiukkaset, vuosikeskiarvo, 3 % O2, TRS (S), kuukausikeskiarvo, 3 % O2/ 50 mg/m3n, 20 mg/m3n

Impregnointitehdas/ TOC, tuntikeskiarvo, 3 % O2/ 75 mg C/Nm3

Sellutehdas/ SO2 (S) vuosikeskiarvona, NOx (NO2) vuosikeskiarvona, TRS (S) vuosikeskiarvona/ 0,6 kgS/Adt, 1,5 kgS/AdT, 0,1 kgS/Adt

(poistettu tekstiä) Kombivoimalaitoksen typenoksidipäästöt [NOx (NO2)] voivat pitkäkestoisessa raitisilmapoltossa olla enintään 300 mg/m3(n) (3 % O2).

Meesauunin TRS:n, hiukkasten, rikkidioksidin ja typenoksidien päästötaso sekä soodakattilan typenoksidien päästötaso on varmennettava vuosittain kertaluonteisin mittauksin. Impregnointitehtaan TOC:n päästötaso on varmennettava kertaluonteisin mittauksin vähintään kahden vuoden välein. Prosessien käyttöparametrien seurannalla on pyrittävä huolehtimaan, että päästötaso pysyy raja-arvoa pienempänä normaalitoiminnassa. Päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa ei oteta huomioon hiukkaspäästöjen osalta laitosten käynnistys- ja alasajojaksoja eikä lyhytkestoisia häiriötilanteita sekä hajuyhdisteiden päästöjen ja impregnointitehtaan jälkipolttolaitoksen osalta lyhytkestoisia häiriötilanteita.

TRS:n, rikkidioksidin ja hiukkasten pitoisuutta soodakattilan savukaasuissa ja typenoksideja kombivoimalaitoksen savukaasuissa on mitattava jatkuvasti. Kertamittauksissa päästöraja-arvoja katsotaan noudatetun, jos kunkin mittaussarjan tulos ei ylitä raja-arvoa. Soodakattilan ja kombivoimalaitoksen jatkuvatoimisten mittausten tarkistusmittaukset on tehtävä vähintään joka toinen vuosi.

Lupamääräyksen 20 yhdeksännessä kappaleessa asetettua määräaikaa jatketaan 31.12.2016 asti.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 8 asettanut soodakattilan ja meesauunin hiukkas- ja hajurikkiyhdisteiden päästöjen raja-arvot ja mittausjaksot siten kuin edeltä ilmenee.

Hallinto-oikeudessa yhtiö on vaatinut lupamääräyksen 8 muuttamista sekä päästöjen raja-arvojen että mittausjaksojen osalta siten, että raja-arvot säilytettäisiin voimassa olevan luvan mukaisina, jossa muun ohella TRS-päästöjen kuukausikeskiarvo oli 20 mg/m3n 3 % O2.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiö on muuttanut vaatimuksiaan esittäen, että aluehallintoviraston päätöksen mukaiset päästöraja-arvojen lukuarvot ovat sinänsä hyväksyttävissä, mutta ne tulisi asettaa pidemmän ajanjakson keskiarvoina, jolloin muun muassa TRS-päästöjen vuosikeskiarvon tulisi olla 20 mg/m3n tai kuukausikeskiarvon 26 mg/m3n, 3 % O2).

Hallintolainkäyttölain 22 §:n mukaan valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Mainitun lain 23 §:n mukaan valituskirjelmässä, joka on osoitettava valitusviranomaiselle, on ilmoitettava muun ohella, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi.

Kotkamills Oy:n on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt lupamääräyksen 8 muuttamista muun ohella siten, että meesauunin TRS-päästöjen päästöraja-arvo asetetaan vuosikeskiarvona, jolloin raja-arvon tulee olla 20 mg/m3n. Vaihtoehtoisesti yhtiö on vaatinut raja-arvoksi 26 mg/m3n kuukausikeskiarvona. Hallinto-oikeudessa yhtiö on kuitenkin vaatinut raja-arvon asettamista voimassa olevan luvan mukaisena eli kuukausikeskiarvona siten, että raja-arvo olisi 20 mg/m3n. Koska yhtiön korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä vaatimus tarkoittaa suurempaa muutosta aluehallintoviraston päätökseen kuin yhtiö on vaatinut hallinto-oikeudessa, on vaatimus jätettävä ratkaisuosasta ilmenevältä osin tutkimatta.

2. Lupamääräysten muuttaminen

Asiassa on kyse Kotkamills Oy:lle myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamisesta. Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa sillä, että päästöraja-arvojen asettaminen tuntikeskiarvoina ei ole ympäristön kannalta tarpeen, tuntikeskiarvoina asetettujen raja-arvojen saavuttaminen tulisi yhtiölle kohtuuttoman kalliiksi eikä EU:n komission 26.9.2014 antamassa täytäntöönpanopäätöksessä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevien päätelmien vahvistamisesta massan, paperin ja kartongin tuotantoa varten edellytetä päästöraja-arvojen asettamista tuntikeskiarvoina.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella päästöistä ja päästöraja-arvoista. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitettaisiin käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

EU:n komission täytäntöönpanopäätös (2014/687/EU) massan, paperin ja kartongin tuotannon BAT-päätelmistä on annettu nyt kyseessä olevan lupa-asian ollessa vireillä hallinto-oikeudessa. Näissä BAT-päätelmissä asetetut päästötasot eivät ole tässä asiassa oikeudellisesti sitovia. Niitä voidaan silti pitää osaltaan selvityksenä nykyisin parhaana käyttökelpoisena tekniikkana pidettävästä tasosta arvioitaessa päästöraja-arvojen asettamista vanhan ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentin mukaan. Yhtiön esittämät päästöraja-arvot vastaavat BAT-päätelmissä esitettyjä. BAT-päätelmissä ei edellytetä soodakattilan ja meesauunin hiukkasten ja TRS:n päästöraja-arvojen asettamista tuntikeskiarvoina, vaikka päätelmissä esitetyt päästötasot on asetettu vuosikeskiarvoina, soodakattilan TRS:n osalta myös vuorokausikeskiarvona. Päästöraja-arvojen asettaminen päätelmien päästötasojen laskentajaksosta poiketen on sinänsä mahdollista, mutta tämä edellyttäisi luotettavaa raja-arvojen vertaamista päästötasoihin.

Aluehallintovirasto ei ole päätöksessään tai myöhemmissä lausunnoissaan esittänyt toiminnan luonteeseen, alueen ominaisuuksiin, päästöjen vähentämisen teknisiin ja taloudellisiin toteuttamismahdollisuuksiin tai muihin vastaaviin seikkoihin liittyviä perusteluja sille, miksi päästöjen raja-arvot on asetettu tuntikeskiarvoina.

Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 80 §:n 1 momentin mukaan komission julkaistua päätöksen direktiivilaitoksen pääasiallista toimintaa koskevista päätelmistä, laitoksen ympäristölupa on tarkistettava, jos se ei vastaa voimassa olevia päätelmiä ja tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden saaman selvityksen mukaan Kotkamills Oy:llä on aluehallintovirastossa vireillä edellä Merkitään-kohdassa todettu ja mainitussa lainkohdassa tarkoitettu luvan tarkistamista koskeva hakemus.

Kun erityisesti otetaan huomioon vireillä oleva uuden ympäristönsuojelulain mukainen komission julkaisemasta BAT-päätelmiä koskevasta täytäntöönpanopäätöksestä johtuva luvan tarkistamisprosessi, jonka yhteydessä päästöraja-arvot tulevat uudelleen arvioitaviksi, päästörajojen asettaminen tuntikeskiarvoina ei ainakaan tässä vaiheessa ole ollut välttämätöntä parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten täyttämiseksi. Myöskään toiminnan vaikutusalue ja toiminnan vaikutus ympäristöön ei asiassa saadun selvityksen mukaan vaadi päästöraja-arvojen asettamista tuntikohtaisina määräyksinä. Edellä lausuttuun nähden yhtiön valitus on hyväksyttävä.

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava lupamääräyksen 8 osalta ja lupamääräys on muutettava kuulumaan edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Lupamääräyksen 8 ensimmäisessä kappaleessa olevaan taulukkoon tehtävien lisäysten ohella myös lupamääräyksen toista kappaletta on muutettava poistamalla kappaleen ensimmäinen lause, jolla on mahdollistettu tuntikeskiarvoista poikkeaminen rajoitetusti. Raja-arvon laskentajakson muuttumisen takia lyhytaikaisiin ylityksiin liittyvää poikkeamismahdollisuutta ei ole tarpeen asettaa. Määräys vastaa tältä osin aiemman luvan määräystä.

Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi lupamääräyksessä 20 asetettu määräaika on pidennettävä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Timo Kairesalo. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 26.5.2016