Muu päätös 2515/2016
Asia Tietosuoja-asiaa koskeva valitus
Valittaja A-Lehdet Oy
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 2.2.2016 nro 16/0069/5
Asian aikaisempi käsittely
A-lehdet Oy on 5.9.2014 henkilörekisterin päivitystä koskevassa tietolupahakemuksessaan hakenut henkilörekisterin jatkuvaa päivitystä henkilön nimen, kutsumanimen ja syntymävuoden sekä vakituisen ja tilapäisen koti- ja ulkomaisen osoitteen, postiosoitteen, vakituisen kotikunnan, tilapäisen asumisen kunnan, valtion nimen, viimeisimmän muuttopäivän, sukupuolen, äidinkielen, alaikäisyyttä koskevan tiedon ja kuolinpäivän osalta.
Väestörekisterikeskus on päätöksellään 23.10.2014 nro 2219/410/14 hylännyt hakemuksen. Päätöksen taustatietojen mukaan Itella Posti Oy, nykyisin Posti Oy (Posti) toimii Väestörekisterikeskuksen Tietopalvelujen yksityissektorin yhteistyökumppanina. Postin tarkoituksena on toteuttaa A-lehdet Oy:n asiakasrekisterin päivitys Postin osoiterekisterin OTS Päivityspalvelun kautta. Postin arvion mukaan Postin päivityspalvelussa A‑lehdet Oy:n osoiterekisteristä osa jää tunnistamattomaksi. Tunnistamattoman osuuden osalta A-lehdet Oy on hakenut lupaa osoiterekisterin jatkuvaan päivitykseen väestötietojärjestelmästä. Jatkuva päivityspalvelu tarkoittaa, että asiakasrekisteriä päivitetään säännöllisesti väestötietojärjestelmän tiedoilla. Näin ollen rekisterin tietoja päivitettäisiin kahdesta rekisteristä samanaikaisesti.
A-lehdet Oy on tehnyt päätöksestä oikaisuvaatimuksen.
Väestörekisterikeskus on päätöksellään 23.12.2014 nro 2219/410/14 hylännyt A-lehdet Oy:n oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A‑lehdet Oy:n valituksen tutkimatta sekä hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettuja oikeusohjeita
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 28 §:n mukaan väestötietojärjestelmän tietoja voidaan luovuttaa vain, jos tässä laissa säädetyt edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa eikä henkilön oikeudesta kieltää tietojensa luovuttaminen muuta johdu. Väestötietojärjestelmästä luovutettavan tiedon tulee olla tarpeellinen siihen käyttötarkoitukseen, johon se luovutetaan. Tietoja ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta.
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 32 §:n 1 momentin mukaan väestötietojärjestelmästä voidaan luovuttaa asiakas- tai markkinointirekisteriin tai vastaavaan muuhun rekisteriin talletettujen tietojen ylläpitämisessä, tarkistamisessa ja korjaamisessa tarpeellisia tietoja rekisteröidyn etu- ja sukunimestä, syntymävuodesta, sukupuolesta, äidinkielestä, osoitteesta ja muista yhteystiedoista sekä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettäviä henkilöön liittyviä kiinteistö-, rakennus- ja huoneistotietoja sekä aluejakoa koskevia tietoja. Pykälän 2 momentin mukaan väestötietojärjestelmästä voidaan luovuttaa henkilön nimi- sekä osoite- ja muita yhteystietoja suoramainontaa ja muuta suoramarkkinointia, mielipide- ja markkinatutkimuksen tekemistä tai muuta näihin rinnastettavaa toimintaa varten. Luovutettaessa tietoja näitä tarkoituksia varten voidaan tietojen käsittelyn perusteena käyttää henkilön nimeä, vähintään kuuden viikon ikää, sukupuolta, äidin- tai asiointikieltä, ammattia tai ammattiluokkatietoa, osoite- ja muita yhteystietoja, yhtä henkilöön liitettävää muuta kuin 38–42 §:ssä tarkoitettua tunnistetietoa sekä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettäviä henkilöön liittyviä kiinteistö-, rakennus- ja huoneistotietoja sekä aluejakoa koskevia tietoja.
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 49 §:n 1 momentin mukaan Väestörekisterikeskus voi, jos se on palvelujen saatavuuden, toiminnan tehokkuuden tai muun vastaavan erityisen syyn vuoksi tarpeellista, tehdä sopimuksen: 1) viranomaisen kanssa väestötietojärjestelmään talletettujen yksittäisten tietojen luovuttamisesta henkilön oikeuksien ja velvollisuuksien toteuttamiseksi; ja 2) muun rekisterihallinnon ulkopuolisen organisaation kanssa väestötietojärjestelmään talletettujen yksittäisten ja yksilöityjä henkilöitä koskevien nimi-, osoite- ja yhteystietojen sekä elossa oloa koskevien tietojen luovuttamisesta.
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 50 §:n 1 momentin mukaan väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamista haetaan kirjallisesti. Luovuttamista voidaan pyytää myös muulla turvallisella ja luotettavalla tavalla, jos kysymys on yksilöityä henkilöä koskevan nimi- ja yhteystiedon luovuttamisesta, todistuksen, otteen tai jäljennöksen antamisesta väestötietojärjestelmän tiedoista tai niihin liittyvistä asiakirjoista taikka muun yksittäisen ja yksilöityä rekisteröinnin kohdetta koskevan tiedon luovuttamisesta. Väestötietojärjestelmän tietoja haettaessa tai pyydettäessä on ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat. Selvitystä ei tarvitse antaa, jos luovutetaan vain tilasto- tai vastaavia lukumäärätietoja.
Pykälän 2 momentin mukaan väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamista koskevasta hakemuksesta on tehtävä kirjallinen päätös, jossa tulee olla tarvittavat määräykset tietojen käyttäjän oikeuksista ja velvollisuuksista sekä tietojen käytöstä ja suojauksesta. Päätöksessä on myös määrättävä luovutuksesta mahdollisesti perittävät maksut.
Asiassa saatu selvitys
Sopimuksen väestötietojärjestelmän yksityissektorin tietopalvelujen yhteistyöstä 27.3.2013 (yhteistyösopimus) mukaan Väestörekisterikeskuksen yrityksille ja yksityisoikeudellisille yhteisöille tarkoitetut muut tietopalvelut kuin suorakäyttöpalvelut toteutetaan sopimuksin yhteistyökumppanien kanssa, jotka huolehtivat tietopalveluiden teknisestä toteutuksesta ja yhteydenpidosta asiakkaisiin. Väestörekisterikeskuksella on kolme yhteistyökumppania: Bisnode Marketing Oy, Fonecta Enterprice Solutions Oy ja Posti Oy. Yhteistyösopimuksella ei ole siirretty julkista valtaa yhteistyökumppaneille.
Yhteistyösopimuksessa todetaan pakolliset ja valinnaiset tietopalvelutuotteet, jotka Väestörekisterikeskus yhteistyökumppaneilleen tarjoaa. Yhteistyökumppaneilla on oikeus esittää mahdollisia uusia tietopalvelutuotteita Väestörekisterikeskuksen hyväksyttäväksi. Väestörekisterikeskus voi hyväksyä tai hylätä uuden tietopalvelutuotteen.
Väestötietojärjestelmän yksityisen sektorin tietopalvelujen käytännesääntöjen 1.7.2014 (käytännesäännöt) mukaan Väestörekisterikeskus on vahvistanut henkilötietolain 42 §:n nojalla yksityisen sektorin tietopalveluita koskevat käytännesäännöt tietosuojalainsäädännön soveltamiseksi ja hyvän tietojenkäsittelytavan edistämiseksi. Käytännesääntöjä sovelletaan täydentävästi silloin, kun asiasta ei ole tyhjentävästi säädetty lainsäädännössä.
Väestötietojärjestelmän tietojen toimittaminen yhteistyökumppanin asiakkaalle edellyttää, että Väestörekisterikeskus on myöntänyt asiakkaalle tietoluvan tietojen käyttöön. Käytännesääntöjen mukaan tietojen luovutuspäätös voidaan tehdä kertalupana, toistaiseksi voimassa olevana lupana tai määräajan voimassa olevana tietolupana.
Rekisterin päivityspalveluilla tarkoitetaan palveluita, joissa väestötietojärjestelmän tiedoilla päivitetään tietojen luovutuksensaajana olevan tahon asiakas-, markkinointi-, jäsen- tai muun vastaavan rekisterin tietoja ajantasaisiksi. Pääsääntöisesti päivityksessä voidaan luovuttaa muuttunutta tietosisältöä sellaisesta tietoryhmästä, joka on jo entuudestaan olemassa päivitettävässä rekisterissä. Päivitys voidaan toteuttaa joko kertapäivityksinä tai jatkuvana päivityspalveluna. Päivityksessä luovutettava tietosisältö voidaan määritellä erikseen tietoluvassa asiakaskohtaisesti.
Henkilörekisterin kertapäivityksellä tarkoitetaan kaikkien rekisterin sisältämien henkilöiden tai rakennusten tietojen läpikäyntiä ja niiden päivittämistä kertaluonteisesti. Jatkuvalla päivityspalvelulla tarkoitetaan muutostietojen ja mahdollisten täydennysten toimittamista säännöllisesti tietyin väliajoin luovutuksensaajan rekisteriin.
A-Lehdet Oy:n hakemus
A-lehdet Oy on 5.9.2014 hakenut Väestörekisterikeskukselta tietolupaa henkilörekisterin jatkuvaa päivitystä varten. Hakemuksen mukaan kyseistä henkilörekisteriä päivitetään ensisijaisesti postinsaajarekisterin tiedoilla. Mikäli henkilö ei tunnistu postinsaajarekisterin tiedoilla, tehdään tunnistus väestötietojärjestelmän tiedoilla. Väestötietojärjestelmässä tunnistuneet lisätään jatkuvan päivityksen piiriin. Asiakkaalle palautuvissa tiedoissa on joka riville yksiselitteisesti merkittynä, minkä rekisterin tiedoista on kyse.
Asian oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa säädetään muun ohella siitä, mitä tietoja väestötietojärjestelmästä voidaan luovuttaa ja mihin tarkoitukseen niitä voidaan käyttää. Tietojen luovuttamisesta tehdään tietolupapäätös, jossa edellä mainitut seikat ratkaistaan. Väestörekisterikeskuksen yrityksille tarkoitetut muut tietopalvelut kuin suorakäyttöpalvelut on toteutettu väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla sopimuksilla. Väestörekisterikeskuksen ja Posti Oy:n välinen kyseinen sopimus on allekirjoitettu 27.3.2013. Sopimukseen sisältyvät tietopalvelupalvelutuotteet on lueteltu sopimuksen liitteessä 1. Hakemuksessa tai tietolupapäätöksessä ei ole kyse siitä, voidaanko pyydettyjä tietoja luovuttaa A-lehdet Oy:lle sen hakemuksessa ilmoittamaan tarkoitukseen, eikä näistä seikoista vallitse erimielisyyttä. Kyse on ainoastaan tietojen luovutuksen teknisestä toteuttamistavasta eli oikeastaan siitä, sisältyykö Väestörekisterikeskuksen ja Posti Oy:n väliseen sopimukseen sellainen tuote, jossa A–lehdet Oy:n asiakasrekisteri vain osaksi päivitetään väestötietojärjestelmän tiedoilla.
Päätöksessä ja valituksessa on näin ollen kyse Väestörekisterikeskuksen ja Posti Oy:n välisen yksityisoikeudellisen sopimuksen tulkinnasta. Koska asiaa ei voida ratkaista tietolupaa koskevalla hallintopäätöksellä, Väestörekisterikeskus on voinut hylätä tietolupahakemuksen. Koska hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia yksityisoikeudellisen sopimuksen tulkintaa koskevia erimielisyyksiä, valitus jätetään tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A-lehdet Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Väestörekisterikeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.
Vaatimustensa tueksi yhtiö on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden näkemys asian luonteesta on väärä. Valituksessa on ollut kysymys vain siitä, onko A-lehdet Oy:llä ollut väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 4 luvun säännösten perusteella oikeus saada hakemansa tietopalvelu Väestörekisterikeskukselta.
Valittajana ja asianosaisena tässä asiassa on A-lehdet Oy. A-lehdet Oy ei ole osapuolena yksityisoikeudellisessa sopimussuhteessa Väestörekisterikeskuksen kanssa. A-lehdet Oy ei ole valituksen tekemällä halunnut ratkaistavaksi Posti Oy:n ja Väestörekisterikeskuksen välisen yksityisoikeudellisen sopimuksen tulkintakysymyksiä, vaan valituksen kohteena on ollut Väestörekisterikeskuksen tekemä kielteinen hallintopäätös A-lehdet Oy:n tietolupahakemukseen. Tämä asia on ratkaistava hallinto-oikeudellisessa menettelyssä ja tutkittava, onko Väestörekisterikeskuksella ollut laissa säädettyjä perusteita kielteisen päätöksen antamiselle vai onko Väestörekisterikeskus ylittänyt lainmukaisen harkintavaltansa rajat.
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa säädetään muun ohella siitä, mitä tietoja väestötietojärjestelmästä voidaan luovuttaa ja mihin tarkoitukseen niitä voidaan käyttää. Tietojen luovuttamisesta tehdään tietolupapäätös, jossa edellä mainitut seikat ratkaistaan. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan arvioinut sitä, onko Väestörekisterikeskuksen tietolupapäätös ollut lainmukainen ja olisiko Väestörekisterikeskuksen tullut hyväksyä A-lehdet Oy:n tietolupahakemus.
Hallinto-oikeus on tulkinnut Väestörekisterikeskuksen päätöstä ja A-lehdet Oy:n valitusta väärin siltä osin kuin se on katsonut, että kyse on ainoastaan tietojen luovutuksen teknisestä toteuttamistavasta. Valituksessa on nimenomaan kysymys siitä, voidaanko hakemuksessa pyydettyjä tietoja luovuttaa A-lehdet Oy:lle hakemuksessa ilmoitettuun tarkoitukseen. Väestörekisterikeskuksen päätöksen perustelujen mukaan käyttötarkoitus, jossa henkilörekisteriä päivitetään kahdesta eri rekisteristä, ei ole sallittu. A-lehdet Oy katsoo, että hakemuksen hylkääminen tällä perusteella ei ole lainmukaista.
Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 50 §:ssä on säädetty tietojen luovuttamista koskevasta menettelystä. Asian ratkaisemisen kannalta ei ole merkitystä sillä, onko Väestörekisterikeskus tehnyt edellä mainitun lain 49 §:n 1 momentin mukaisen sopimuksen väestötietojärjestelmään talletettujen tietojen luovuttamisesta. Tietojen luovuttamisessa noudatettavaa menettelyä koskeva säännös on luonteeltaan yleinen, eikä siinä ole eroteltu sitä, hakeeko lupaa tietojen loppukäyttäjänä oleva taho itsenäisesti vai antaen valtakirjan jollekin Väestörekisterikeskuksen yhteistyökumppanille, joka toimii sopimuksen perusteella kyseisen tietopalvelun jälleenmyyjänä.
Hallinto-oikeuden olisi pitänyt tutkia valitus ja antaa ratkaisu sen pohjalta, onko Väestörekisterikeskus tietolupapyynnön hylätessään käyttänyt harkintavaltaansa oikein erityisesti väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 28 § ja 32 § huomioon ottaen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle tutkittavaksi.
Perustelut
A-lehdet Oy on hakenut Väestörekisterikeskukselta tietojen luovuttamista väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 50 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Väestörekisterikeskus on hylännyt hakemuksen päätöksellään 23.10.2014 nro 2219/410/14. Väestörekisterikeskuksen hylättyä yhtiön oikaisuvaatimuksen päätöksellään 23.12.2014 nro 2219/410/14 yhtiö on valittanut viimeksi mainitusta päätöksestä hallinto-oikeuteen.
Hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomana, koska se on katsonut, että Väestörekisterikeskuksen päätöksessä ja valituksessa on kyse Väestörekisterikeskuksen ja Posti Oy:n välisen yksityisoikeudellisen sopimuksen tulkinnasta.
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A-lehdet Oy:n valituksen johdosta arvioitavana, onko hallinto-oikeuden tullut jättää yhtiön valituksen tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomana.
Väestörekisterikeskus on päätöksellään ratkaissut A-lehdet Oy:n väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain mukaisen hakemuksen tietojen saamiseksi väestötietojärjestelmästä. Väestörekisterikeskuksen päätöstä on pidettävä hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Se seikka, että Väestörekisterikeskus on osittain ulkoistanut yrityksille tarkoitetut tietopalvelut yhteistyökumppaneilleen ja perustellut päätöstään muun ohella yksityisoikeudelliseen sopimussuhteeseen liittyvillä argumenteilla, ei muuta päätöksen luonnetta siten, että päätöstä ei olisi katsottava valituskelpoiseksi hallintopäätökseksi. Hallinto-oikeuden olisi siten tullut A-lehdet Oy:n valituksen johdosta arvioida, onko Väestörekisterikeskus voinut ilmoittamillaan perusteilla hylätä yhtiön hakemuksen Väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamiseksi.
Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle tutkittavaksi. Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.