Muu päätös 2647/2016

Jorvaksen ja Inkilän osayleiskaavaa koskeva asia (Kirkkonummi)

Antopäivä: 15.6.2016
Taltionumero: 2647
Diaarinumero: 3684, 3797 ja 3822/1/14

Asia Yleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1. As Oy A

2. B ja C

3. D

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.11.2014 nro 14/0830/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 3.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 3) hyväksynyt Jorvaksen ja Inkilän oikeusvaikutteisen osayleiskaavan piirustusnumeron 3155 mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt As Oy A:n, B:n ja C:n sekä D:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on hylännyt D:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Saman pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

---

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

Tosiseikat

Kaava-alue ja osayleiskaavan tarkoitus

Kaavaselostuksen mukaan Jorvaksen ja Inkilän osayleiskaava-alue sijaitsee Kirkkonummen kuntakeskuksen itäpuolella käsittäen kantatien 51 (Länsiväylä) ja Kehä III:n risteysalueen lähiympäristöineen sekä sen länsipuoliset yritystoiminnan alueet. Kaava-alueen laajuus on noin 500 hehtaaria. Alue rajautuu luoteessa Jorvaksen asuinalueisiin ja Masalantiehen, pohjoisessa alue hipoo Masalan taajama-aluetta. Alueella sijaitsee Jorvaksen asema ja liikennepaikka. Etelässä alue rajautuu Finnträsk-järven rantaviivaan. Alueen taajamarakenne on tällä hetkellä melko hajanainen muodostuen eri kokoisista rakennetuista alueista sekä pelto- ja metsäalueista.

Osayleiskaavan tarkoituksena on luoda edellytykset seudullisesti merkittävälle työpaikka- ja kaupan alueen toteuttamiselle sekä hyödyntää Jorvaksen asemanseutua asumisen ja palvelujen sijoituspaikkana. Osayleiskaavassa asemanseutu on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi. Osayleiskaavassa on varaukset asumiselle, virkistykselle ja liikennealueille kuten myös luonnonsuojelu- sekä maa- ja met­sä­ta­lous­alueille.

Kaavaselostuksessa on osallisten tavoitteiden osalta todettu, että kunta on käynyt useita neuvotteluja Inkilänrannan alueen mahdollisesta asemakaavoittamisesta maanomistajien kanssa. Maanomistajat eivät kuitenkaan päässeet yksimielisyyteen alueen kehityssuunnasta. Tämän johdosta osayleiskaavaehdotus laadittiin Kirkkonummen yleiskaavan 2020 suunnitteluperiaatteiden mukaisesti. Osayleiskaavan vaikutusten osalta on todettu, että Inkilänrannan aluetta ei asemakaavoiteta.

Alueen kaavoitustilanne

Uudenmaan maakuntakaavassa (vahvistettu 8.11.2006) on merkittävä osa suun­nittelualueesta osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Kantatien 51 (Länsiväylä) ja Kehä III:n risteysalueen tuntumaan saa sijoittaa merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön. Lisäksi suunnittelualuetta sivuaa koillisosassa viheryhteystarvetta koskeva merkintä.

Maakuntakaavan kaavaselostuksessa on todettu, että taajamatoimintojen aluevaraukset ovat maakuntakaavakartassa yleispiirteisiä ja täsmentyvät kuntakaavoituksessa.

Maakuntakaavan kaavaselostuksessa on viheryhteystarvetta koskevassa suunnittelumääräyksessä todettu, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa muun muassa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Suunnitteluratkaisun perusteluissa ja ohjausvaikutuksessa on todettu muun muassa, että maakuntakaavassa esitetyn virkistysaluevarauksen laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa muuttaa edellyttäen, että maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät vaarannu. Lisäksi on todettu, ettei tarkoituksena ole, että kaavoja mahdollisesti muutettaessa maakuntakaavan viheryhteystarve tulkitaan ainoastaan kapeaksi raittimaiseksi yhteydeksi. Raittimainen yhteys voi vain poikkeustapauksissa tyydyttää viheryhteystarpeen. Päädyttäessä kapeaan, raittimaiseen yhteyteen tulee ratkaisun perustana olla riittävät maankäytölliset syyt, kuten esimerkiksi jo olemassa oleva rakennuskanta tai tielinjaukset.

Inkilänrannan alueelle ei ole osoitettu maakuntakaavassa merkintöjä Finnträskin ranta-alueen Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta osoittavaa merkintää lukuun ottamatta.

Uudenmaan 2. vaiheen maakuntakaava on hyväksytty maakuntavaltuustossa 20.3.2013 ja se on alistettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Se ei siten ole vielä voimassa.

Kirkkonummen yleiskaavassa 2020 osayleiskaavan alue on osoitettu yritystoimintojen ja asumisen alueeksi (PT, AP ja A-1), maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M) sekä luonnonsuojelualueeksi (SL, SL-1). Finnträsk-järveen rajoittuvan niin sanotun Inkilänrannan alue on mainitussa yleiskaavassa osoitettu M-alueeksi eikä siis rakennusmaaksi. Inkilänrannan alueella ei ole voimassa asemakaavoja.

Osayleiskaavan sisältö valituksenalaisilta osin

Inkilänrannan alueelle on osayleiskaavassa osoitettu erillispientalojen asuntoalue (AO/5), jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa yksiasuntoisia erillispientaloja. Merkinnän numero (/nro) ilmoittaa rakennuspaikkojen enimmäislukumäärän alueella. Rakennuspaikan pinta-alan on oltava vähintään 5000 m2 ja sille saa rakentaa enintään yksiasuntoisen erillispientalon. Osayleiskaavan hyväksymisajankohdan mukainen, pinta-alaltaan vähintään 6000 m2 suuruinen rakennuspaikka voidaan jakaa kahdeksi yksiasuntoiseksi erillispientalon rakennuspaikaksi, mikäli molemmat rakennuspaikat liitetään alueellisen vesihuollon verkostoon ja rakennuspaikan pinta-alan on tuolloin oltava vähintään 2500 m2 ja rakennuspaikkojen yhteenlaskettu rakentamistehokkuus saa olla enintään 0,12. Enimmäiskerrosluku on kaksi ja pihapiiriä lukuun ottamatta rakennuspaikan aitaaminen on kielletty. Muilta osin rakentamisessa noudatetaan rakennusjärjestyksen määräyksiä.

Kaavan yleismääräyksen mukaan AO/nro -alueella alueiden rakennuspaikkojen lukumäärät (nro) perustuvat kunnanvaltuuston hyväksymän Kirkkonummen yleiskaavan 2020 mukaiseen kantatilojen rakennusoikeuslaskelmaan. Rakennuspaikkoja toteutettaessa on noudatettava kaavaselostuksen rakennusoikeuslaskelmaa.

Kaavamerkinnällä MY/eko on osoitettu maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Merkinnällä on osoitettu alue, jolle ympäristöarvot huomioon ottaen saa rakentaa ulkoilureittejä. Merkinnällä MU/eko on osoitettu maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta. Merkinnällä on osoitettu alue, jolle ulkoilu- ja virkistystarpeet huomioon ottaen saa rakentaa ulkoilureittejä. MY- ja MU-merkintöihin liittyvällä eko-merkinnällä on osoitettu seudullisesti merkittävästä ekologinen väylä, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu väylä, jonka toimivuus on turvattava. Se on toteutettava tavalla, joka turvaa eläinten liikkumismahdollisuudet. Ulkoilureittejä lukuun ottamatta muu rakentaminen alueella on kielletty.

Kaavamerkinnällä yma on Finnträsk-järven rantavyöhykkeelle osoitettu yhtenäinen maisema-alue, jolle saa sijoittaa ainoastaan kohdemerkintöjen (ra tai sa) mukaista rakentamista ja toimintaa. Rakennuspaikan aitaaminen on kielletty. Maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen ja muu näihin verrattava toimenpide on luvanvaraista siten kuin MRL 128 §:ssä on säädetty.

MU/eko ja MY/eko -alueille on osoitettu kaavamerkinnällä ohjeellinen ulkoilureitti/kevyen liikenteen väylä.

Alueen koillisosaan on osoitettu viheryhteysmerkintä, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu liikenneväylän kohta, johon on toteutettava turvallinen eläinten ja ihmisten liikkumista palveleva kulkuyhteys. Merkinnän kohdalle liikenneväylällä saa rakentaa riistasillan tai tehdä toimenpiteitä, jotka turvaavat eläinten ja ihmisten liikkumismahdollisuudet.

Viheryhteysmerkintää risteävästi on Inkilänrannasta osoitettu lounais-koillissuunnassa kaavamerkinnällä tutkittava tieliikenteen yhteystarve.

Finnträsk-järven pohjoispuolelle on osoitettu luonnonsuojelualue (SL), joka kuuluu myös Natura 2000 -verkoston alueeseen. Mainitut MU/eko- ja MY/eko-alueet rajoittuvat osittain niiden länsi- ja pohjoispuolella olevaan kaupallisten palvelujen alueeseen (KM), jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön.

Osayleiskaavan vaikutuksista luontoarvoihin

Kaavaselostuksen kohdassa 6.3 on todettu vaikutuksista kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, että osayleiskaavan toteutumisella ei tule olemaan merkittäviä vaikutuksia Finnträsk-järven Natura 2000 -alueeseen. Lähialueella ekologiset yhteydet säilyvät ja läheisten ranta-alueiden rauhoittaminen virkistykseltä on kaavamääräyksin varmennettu, sillä rantavyöhykettä koskee yhtenäisen maisema-alueen kaavamerkintä, jonka mukaan virkistyksen ohjaaminen alueelle on kielletty. Lisäksi esimerkiksi Inkilänportin asemakaavahankkeen kaupan alueen hulevesiä ei tulla johtamaan järveen. Koska järven lähialueen rakentaminen on verraten vähäistä, ei viranomaisneuvotteluissa ole ilmaantunut tarvetta erillisen vaikutusselvityksen laatimiselle.

Lisäksi vaikutuksista on todettu, että olemassa olevan ja väljästi täydentyvän Finnträsk-järven asuntoryppään läpi ja sen pohjoispuolelle on osayleiskaavassa osoitettu mm. eläinten tarpeisiin riittävän laajat rakentamattomat vyöhykkeet. Lisäksi eläimet voivat käyttää rantavyöhykkeen rakennuspaikkoja liikkumiseen, sillä rakennuspaikkojen aitaaminen pihapiiriä lukuun ottamatta on kielletty. Näin ollen eläimet voivat liikkua vapaasti järven rantavyöhykkeellä.

Oikeudellinen arviointi

Yleistä

Kaava-asioissa muutoksenhakukeinona on kunnallisvalitus. Kunnallisvalituksen kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaiset valitusperusteet ovat:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallinto-oikeus tutkii asiassa vain, onko päätöksessä edellä mainittuja virheellisyyksiä siltä osin kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta, kuten sitä olisiko joku muu vaihtoehto parempi kuin tehty kaavaratkaisu.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaisesti maakuntakaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Hallinto-oikeus toteaa, että Uudenmaan maakuntakaavaan merkitty taajamatoimintojen alue sekä viheryhteystarve on siten tullut ottaa huomioon osayleiskaavaa laadittaessa. Maakuntakaavaan merkitty taajamatoimintojen aluevaraus on otettu osayleiskaavassa säädetyllä tavalla ohjeena huomioon kaupallisten palvelujen alueen (KM) osalta. Mahdolliset vähäiset poikkeamat maakuntakaavan yleispiirteisestä rajauksesta ovat asiaan kuuluvia ja hyväksyttäviä alueen suunnittelua osayleiskaavalla tarkennettaessa.

Maakuntakaavaan merkitty viheryhteystarve kantatien 51 yli on sitä osayleiskaavalla tarkennettaessa siirretty hieman lännemmäksi maakuntakaavaan merkitystä. Kaavaratkaisua on paikalliset olosuhteet huomioon ottaen pidettävä maakuntakaavan mukaisena, kun otetaan huomioon alueelle rakennettu ja eläinten kulkuyhteyttä turvaava riistasilta ja myös mitä jäljempänä on lausuttu riistakäytävien lainmukaisuuden osalta. Maakuntakaava on näin ollen ollut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n l momentin mukaisesti riittävällä tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

Riistakäytävien sijainnin lainmukaisuus

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon Inkilänportin asemakaavahankkeen yhteydessä laadittu riistajälkikartoitus (Kirkkonummen Inkilän ekologinen yhteys, muistio, Faunatica Oy 9.3.2009) sekä lumijälkilaskennat talvella 2009-2010 Kirkkonummen Inkilän alueella (Faunatica Oy, Espoo 2010). Ne osoittavat, että itä-länsisuuntainen rantavyöhyke sekä Inkilänrannan asuntoryppään pohjoispuolinen osa ovat tärkeitä hirvieläinten (hirvi, valkohäntäkauris ja metsäkauris) liikkumisen kannalta. Lisäksi erityisesti hirvet liikkuvat myös kantatien 51 yli pohjoiseen.

Kirkkonummen yleiskaava 2020:ssa koko Inkilänrannan alue on luonnonsuojelualuetta lukuun ottamatta osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Inkilänrannan alueelle on osoitettu erillispientalojen asuntoalueita (AO), joiden väliset alueet on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (MY/eko).

As Oy A:n, B:n ja C:n sekä D:n omistamat kiinteistöt 1:22, 1:71, 1:72 ja 1:74 ovat pohjoisosaltaan mainittua MY/eko -alu­etta, mutta muutoin Finnträsk-järveen ulottuvaa AO/5-aluetta. AO/5-alueen rantavyöhykettä koskeva yma-kaavamerkintä rajoittaa uutta rakentamista noin 100 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Olemassa olevien sauna- ja lomarakennusten säilyminen on kuitenkin turvattu rantavyöhykkeellä. Rantavyöhykkeen AO/5-alueelle ei ole kaavalla ohjattu yleistä virkistäytymistä. Ohjeelliset ulkoilurei­tit/ kevyen liikenteen väylät on osoitettu MY/eko -alueelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa luetellut yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden, myös toistensa kanssa ristiriitaisten vaatimusten huomioon ottamista. Osayleiskaavassa on asumisen tarpeiden, palveluiden saatavuuden ja kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten ohella tullut huolehtia myös luonnonarvojen vaalimisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että eläimistön liikkumisen alueita on osoitettu maakuntakaavan suunnittelukäytännön mukaisesti siten, ettei alueita ole osoitettu kapeina raittimaisina yhteyksinä, vaan edellä selostetut MU/eko-, MY/eko-, yma- ja ohjeelliset ulkoilureittejä koskevat ratkaisut turvaavat selvitysten osoittaman tilanteen mukaisesti myös eläimistön liikkumista alueella. Osayleiskaavalle on siten ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet eikä ratkaisu ole yhdenvertaisen kohtelun vastainen siltä osin kuin mainitut merkinnät koskevat kiinteistöjä 1:22, 1:71, 1:72 ja 1:74.

Osayleiskaavan oikeudellinen merkitys ja valitusperusteet kohtuuttomasta haitasta

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavaan ei ole otettu maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaista erityistä määräystä sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena AO/5 -alueella. Rakentamista koskevat osayleiskaavan kaavamääräykset eivät siten luo maanomistajille välitöntä oikeutta rakentaa kaavamääräyksessä mainitulla tavalla.

Ennen kuin alueelle laaditaan asemakaava, edellyttää rakennusluvan myöntäminen rakentamisen sijoittelusta riippuen joko maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaista poikkeamista 72 §:n rakentamisrajoituksesta tai 137 §:n mukaista suunnittelutarveratkaisua. Osayleiskaavan kaavamääräyksillä on lupaharkinnassa kuitenkin se oikeudellinen merkitys, ettei hanketta voi toteuttaa kaavamääräyksen vastaisesti ilman siitä erikseen myönnettyä poikkeusta.

AO/5-alueen rakennuspaikkojen tarkempaa sijoittumista ei ole ratkaistu osayleiskaavassa, vaan kaavoituksellisesti se ratkaistaan aikanaan mahdollisesti laadittavassa asemakaavassa. Siten AO/5-alueen kaavamääräyksellä ei ole asetettu velvollisuutta rakennuspaikkojen jakamiseen. Tämä, valituksissa tarkoitettu osayleiskaavan hyväksymisajankohdan mukaisia kiinteistöjä koskeva kohta otetaan huomioon alueen jatkosuunnittelussa sekä harkittaessa mahdollisten suunnittelutarve- tai poikkeamislupien myöntämistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset eivät edellytä, että kaikille alueille osoitetaan rakentamista yhtäläisesti, vaan tästä voidaan asianmukaisin maankäytöllisin perustein poiketa. Kun otetaan huomioon perusteluissa edellä alueen kaavoitustilanteesta todettu sekä alueeseen kohdistuva riistakäytävien ja viheryhteyksien tarve, valittajien kiinteistöjen alue on voitu osoittaa osin MY/eko-alueeksi ja AO/5-merkinnällä osin rakentamiseen, ja kiinteistöjen ranta-alueisiin voitu kohdistaa yma-merkintä. Osayleiskaava ei näiltä osin aiheuta valittajina oleville maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Tällaista haittaa valittajille ei voida katsoa aiheutuvan myöskään kaavassa määrätystä maankäyttö- ja rakennuslain 128 §: perustuvasta maisemaa muuttavan puiden kaatamisen luvanvaraisuudesta.

Rakennuspaikan pinta-ala

Kirkkonummen kunnan rakennusjärjestyksen IV luvun (rakentaminen asemakaava-alueen ulkopuolelle) 19 §:n mukaan omakotitalon ja lomarakennuksen rakennuspaikan vähimmäiskoko on 5 000 m2. Sellaisten tätä pienempien tilojen kohdalla, jotka on muodostettu ennen ensimmäisen rakennusjärjestyksen voimaantuloa (3.7.1964) tai jotka on muodostettu tällöin vireillä olleen lohkomistoimituksen perusteella, noudatetaan maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n rakennuspaikan pinta-alavaatimusta (rakennuspaikan tulee olla tarkoitukseen sovelias, rakentamiseen kelvollinen ja riittävän suuri kuitenkin vähintään 2 000 m2).

Kiinteistötietojärjestelmän mukaan As Oy A:n omistama kiinteistö Lampilinna 1:22 on pinta-alaltaan yhteensä noin 2,1 hehtaaria ja se on rekisteröity 28.8.1941. Edellä mainittu tila on siten rakennusjärjestyksessä tarkoitettu ennen ensimmäisen rakennusjärjestyksen voimaantuloa (3.7.1964) muodostettu tila. Noin puolet tilan pinta-alasta kuuluu osayleiskaavassa osoitettuun rakentamisalueeseen.

D:n kiinteistö Tassn 1:74 on pinta-alaltaan yhteensä noin 2,0 hehtaaria ja se on rekisteröity 2.3.1987 eikä se siten ole rakennusjärjestyksessä tarkoitettu tila. Noin puolet tilan pinta-alasta kuuluu osayleiskaavassa osoitettuun rakentamisalueeseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että rakennusjärjestyksen määräykset eivät ohjaa kaavasuunnittelua eivätkä ole esteenä rakennusjärjestyksestä poikkeaville kaavamääräyksille. Osayleiskaava ei ole lainvastainen sen vuoksi, että kaavamääräyksissä on katsottava säädetyn ennen ensimmäisen rakennusjärjestyksen voimaantuloa (3.7.1964) muodostettujen tilojen rakennuspaikan pinta-alasta toisin kuin rakennusjärjestyksessä. Lisäksi kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu osayleiskaavan oikeudellisesta merkityksestä, ei kunnanvaltuuston päätöksen kumoamiseen ole syytä myöskään rakennuspaikan pinta-alaa koskevien valitusperusteiden johdosta.

­Tieyhteys

Osayleiskaavassa tieyhteys on osoitettu tutkittavan tieliikenteen yhteystarpeena. Yhteystarve tutkitaan ja ratkaistaan alueelle laadittavien asemakaavojen yhteydessä. Kunnanvaltuusto on voinut päättää asiasta harkintansa mukaan.

Osayleiskaava ei ole lainvastainen tieyhteyttä koskevalla valitusperusteella.

---

Lopputulos ja oikeudenkäyntikulut

Maakuntakaava on ollut riittävällä tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Osayleiskaavaa laadittaessa on tehty riittävät selvitykset. Osayleiskaava ei aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitetuin tavoin kohtuutonta haittaa eikä ole yhdenvertaisen kohtelun vastainen. Kunnanvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että D joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Jaana Moilanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. As Oy A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Kirkkonummen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan yma-aluetta lukuun ottamatta siltä osin kuin valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu Inkilänrannan alueelle riistakäytävä.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Riistakäytävä voidaan sijoittaa toisinkin siten, että siitä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa maanomistajille. Konkreettisen muun ratkaisun tutkiminen kuuluu kaavoittajalle.

Yhtiön vaikuttamismahdollisuudet ovat jääneet olemattomiksi. Kaavoitusprosessi on edennyt riistakäytävien osalta ELY-keskuksen ympäristönsuunnittelijoiden ohjauksessa. Muita vaihtoehtoja, joiden vaikutukset alueen asukkaisiin olisivat olleet vähäisemmät, ei ole tutkittu.

Eläimet on kaavaratkaisulla ohjattu asutusalueiden keskelle. Alueen asukkaiden näkemykset tulee vähintäänkin tasapuolisesti ottaa huomioon. Yhtiön ainoa tilaisuus vaikuttaa varsinaiseen kaavoitusprosessiin on ollut muistutuksen tekeminen. Kaavaehdotus on ollut kunnanhallituksen aikaisempien päätösten vastainen.

Kaava ei perustu riittäviin selvityksiin ja eri vaihtoehtojen kokonaisvaltaiseen analysointiin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla. Kaavaratkaisua on tarkasteltu vain riistan kulkumahdollisuuksien näkökulmasta ELY-keskuksen määräämällä tavalla. Vaikutuksia asuinkiinteistöjen omistajille ei ole selvitetty.

Riistakäytävistä aiheutuu yhtiölle merkittävää taloudellista haittaa. Hallinto-oikeus on tarkastellut vain maanomistajille aiheutuvien haittojen lainmukaisuutta. Arvioitaessa suunnitelmien laatua niiden vaikutusten näkökulmasta, ei ole oleellista haittojen lainmukaisuus, vaan haitan määrä sinänsä. Haitta on suhteellinen käsite, jota ei voida lailla määrittää.

2. B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Kirkkonummen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu tilalle Sailo RN:o 1:71 eläimille varattu alue.

B ja C ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tilalle Sailo RN:o 1:71 osoitettu eläimille varattu alue on tarpeeton ja se aiheuttaa kohtuutonta haittaa kiinteistön käytölle. Varaus käsittää tilan parhaan rakennuspaikan, jolle on jo rakennettu tiepohjaa. Eläimille varattu alue ylittää myös kolme ajotietä, jotka ovat päivittäisessä käytössä. Samalle alueelle merkitty ulkoilureitti on myös kyseenalainen, koska se on osoitettu kulkevaksi MY/eko-alueen läpi. MY/eko-alue on erittäin tiheäkasvuista metsää, jossa on merkittävä liito-oravakanta. Lisäksi MY/eko-alueella pesii harvinaisia lintuja. Ulkoilureitin kulkeminen pieneltä osin tiheässä metsässä ei tuo sille mitään lisäarvoa.

Asuinalueen läpi merkitty eläinten tarpeisiin osoitettu alue on tarpeeton siksi, että hirvet liikkuvat vapaasti koko asuinalueella. Paikallinen metsästysseura ajaa riistan tilan läpi ampumapaikalle. Hirvieläimiä ja hirvenmetsästystä rakennukset eivät häiritse.

Paikallisen metsästysseuran näkemyksen mukaan eläinten paras kulkureitti kulkee rannassa, johon on kaavailtu 100 metriä leveä maisema-alue. Tälläkään alueella ei saa rakentaa eläinten liikkumista haittaavia aitoja. Maasto viettää järven rannalle. Siksi se on sekä melu- että valosuojassa tulevaan liikekeskukseen nähden. Rannassa on vain kesäisin käytössä olevat saunat eikä sinne johda kuin tilapäisesti käytössä olevat huoltotiet. Kapean järven kaakkoispuolinen ranta on Natura-aluetta, josta johtaa talvella suora reitti jään yli MY/eko-alueelle.

3. D on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Kirkkonummen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Kirkkonummen kunta on velvoitettava korvaamaan D:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeuden laillisine korkoineen.

D on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kaavaehdotus aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa ja on maakuntakaavan vastainen.

Osayleiskaavalla on laajennettu maakuntakaavasta poiketen ja sen vastaisesti kaupalliseen käyttöön tarkoitettua aluetta ja kavennettu riistan kulkuväylää. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukainen vaatimus maakuntakaavan ohjeena olemisesta yleiskaavalle on sivuutettu.

Osayleiskaavalla riistan kulkuväylä on osoitettu D:n kiinteistön pohjoisreunaan. Lisäksi osayleiskaavalla osoitetaan AO-rakennuspaikka rantaan saakka, mutta ranta-aluetta asetetaan koskemaan uusi aluemerkintä, yhtenäinen maisema-alue, jonka tarkoittamalle noin 100 metriä syvyydeltään olevalla alueella rajoitetaan uutta rakentamista. Rantavyöhykettä koskeva yhtenäisen maisema-alueen kaavamerkintä tekee maisemaa muuttavat maanrakennustyöt, puiden kaatamisen ja muut näihin verrattavat toimenpiteet luvanvaraisiksi.

Yhtenäisen maisema-alueen merkinnän tarkoituksena on perustaa riistan kulkuväylä rantaan.

Käytännössä kyseessä oleva osayleiskaava estää tai ainakin merkittävästi rajoittaa D:n oikeutta käyttää omistamaansa kiinteistöä ja on siten maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin vastainen. Kaavan sallimien rakennusten sijoittaminen tarkoituksenmukaisella tavalla on tehty osayleiskaavassa käytännössä mahdottomaksi sen tontittamisvelvollisuuden mukaisten rakennuspaikan vähimmäiskokovaatimusten ja riistan kulkuväylien sijoittamisen yhteisvaikutuksella, mikä rajoittaa kohtuuttomasti rakennusoikeutta. Myös oikeutta puiden kaatamiseen tontilla rajoitetaan kohtuuttomasti.

Yhtenäisen maisema-alueen noin sadan metrin syvyys rannasta on kohtuuttoman laaja ja siten lainvastainen. Maisema-alue tulisi olla syvyydeltään enintään 50 metriä rannasta.

Maakuntakaavan mukaisen alkuperäisen riistan kulkuväylän siirtämiselle ja laajentamiselle ei ole kaavaehdotuksen selostuksessa esitetty perusteluja. D:lle on myös annettava oikeus sisällyttää osayleiskaavan mukaisille riistan kulkuväylille osoitettu pinta-ala laskennallisesti rakennusalan pinta-alaan sen sijaan, että nämä laskettaisiin erikseen.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, osayleiskaava aiheuttaa kuvatulla tavalla kohtuutonta haittaa, sillä osayleiskaava rajoittaa käytännössä D:n oikeutta käyttää ja hyödyntää maanomistajan asemassa omistamaansa maata.

Pelkkä olemassa olevien sauna- ja lomarakennusten säilymisen turvaaminen rantavyöhykkeellä ei tarkoita, etteikö osayleiskaavasta aiheudu maanomistajille kohtuutonta haittaa. Osayleiskaava heikentää merkittävästi mahdollisuuksia hyödyntää maata asumis- ja rakentamistarkoitukseen. Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen, maisemaa muuttavien puiden kaatamisen luvanvaraisuus vaikuttaa suoraan oikeuteen hyödyntää omistamaansa maata käytännössä.

Maanomistajia on kohdeltava yhdenvertaisesti. Osayleiskaava laajentaa kaupalliseen käyttöön tarkoitettua aluetta ja rajoittaa D:n oikeutta käyttää kiinteistöään. Osayleiskaava asettaa kaupalliseen käyttöön tarkoitetun maan omistajan D:tä parempaan asemaan. Osayleiskaavan hyväksyminen on vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun toteuttamiseksi. Mikäli riistan kulkuväylät katsotaan tarpeellisiksi, ne tulee sijoittaa yhtä suurilta osin kaupalliseen käyttöön tarkoitetun maan ja Inkilänrannan kiinteistöjen alueille. Siten luontoarvojen vaaliminen voidaan toteuttaa loukkaamatta maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Maakuntakaavassa on määritelty riistasillan sijainti, johon se on toteutettu ja jonka perusteella maanomistajien on ollut voitava luottaa riistan kulkuväylän pysyvyyteen. Maakuntakaavan mukainen riistan kulkuväylä, joka on ollut tiedossa jo kaupallisen käyttöön tarkoitetun maan kehittämisen yhteydessä, on jätetty täysin huomioimatta ja riistan kulkuväylä on osayleiskaavassa siirretty D:n kiinteistölle.

Kyseessä ei ole vähäinen poikkeama maakuntakaavasta. Maanomistajan on voitava luottaa maakuntakaavan mukaisen kaavan pysyvyyteen, mitä tulee riistan kulkuväylän sijaintiin. Osayleiskaavan riistan kulkuväylään kohdistuvia muutoksia ei voida pitää hallinto-oikeuden päätöksessään mainitsemina vähäisinä poikkeamina maakuntakaavasta.

Inkilänrannan kiinteistöiltä Espoon suuntaan suunniteltu tieyhteys tulee poistaa kaavasta tarpeettomana, sillä sille ei ole perusteita ja liikenneyhteys Inkilänrannan kiinteistöille on toimiva. Poistamalla suunniteltu tieyhteys, vältetään myös tarve laajentaa kiinteistön pohjoisosaan osayleiskaavassa osoitettu riistan kulkuväylä. Poistamalla tieyhteys osayleiskaavan kohtuuttomuus maanomistajia kohtaan vähenee, mikä vaikuttaa myös osayleiskaavan lainvastaisuuden arviointiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Osayleiskaavaa laadittaessa on laiminlyöty riittävien selvitysten teko ja asian kokonaisvaltainen tarkastelu erityisesti riistakäytävien toteuttamisen osalta. Kiinteistöjen omistajien näkemyksiä ei ole otettu asiassa riittävässä määrin huomioon eikä osayleiskaavan vaikutuksia kiinteistöjen omistajille ole selvitetty. Osayleiskaava aiheuttaa kohtuutonta haittaa.

Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut selityksen.

As Oy A on antanut vastaselityksen.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen.

D on ilmoittanut, että hän ei anna vastaselitystä asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki As Oy A:n valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämää uutta vuorovaikutusmenettelyä koskevaa valitusperustetta eikä As Oy A:n ja D:n valituksissaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämää uutta kaavaselvitysten puutetta koskevaa valitusperustetta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. D:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Koska mainitut valitusperusteet on esitetty vasta valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle, on ne vasta valitusajan umpeen kulumisen jälkeen esitettyinä jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, D:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Esa Hakkola.

 
Julkaistu 15.6.2016