Muu päätös 2694/2016

Radiotoiminnan harjoittamista koskeva toimilupa

Antopäivä: 20.6.2016
Taltionumero: 2694
Diaarinumero: 4185/3/14

Asia Valitus radiotoiminnan harjoittamiseen myönnetyistä ohjelmistoluvista

Valittaja Suomen lähiradiot Oy, Iisalmi

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 13.11.2014 nro LVM/1477/07/2014

Asian aikaisemmat vaiheet

Valtioneuvosto on julistanut 18.8.2014 haettavaksi ohjelmistoluvat radiotoimintaan maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa hakuilmoituksessa tarkemmin yksilöityjen radiotaajuuskokonaisuuksien osalta 31.12.2019 päättyvälle toimilupakaudelle. Valtioneuvostolle on toimitettu yhteensä 13 hakemusta.

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa radiotoiminnan harjoitta­miseen taajuuskokonaisuudella Kuopio 2: Kuopio 102,9 MHz. Valtio­neuvostolle on mainitun taajuuden osalta toimitettu seitsemän hakemus­ta.

Valtioneuvoston päätös toimilupien myöntämisestä

Valtioneuvosto on yleisistunnossa tehdyllä päätöksellä myöntänyt, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, toimiluvan radiotoiminnan harjoittamiseen Järviradio Oy:lle radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta annetun liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen (614/2013) 4 §:ssä (517/2014) tarkoitetulla taajuuskokonaisuudella Kuopio 2. Toimilupa on myönnetty toimilupakaudelle 13.11.2014–31.12.2019.

Valtioneuvosto on lausunut sanotun päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

(---)

Voimassa olevat hakemukset jakautuivat siten, että Porvoon taajuuskokonaisuutta lukuun ottamatta kutakin haettavana ollutta radiotaajuuskokonaisuutta kohden osoitti kiinnostuksensa vähintään kaksi radiotoimijaa. Näin ollen valtioneuvosto arvioi päätöksessään kunkin radiotaajuuskokonaisuuden osalta televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjen toimiluvan myöntämisedellytysten perusteella, mitkä olisivat tarkoituksenmukaisimmat toimiluparatkaisut taajuuksien tehokkaan käytön kannalta.

Päätöksellä sekä tuetaan paikallisradiokanavien ja paikallisesti toimivien ketjuradiokanavien toiminnan kehittymistä ja laajentumista että mahdollistetaan joidenkin uusien paikallisradiokanavien toiminnan jatkaminen vakituisemmassa muodossa. Päätöksellä mahdollistetaan uusien radiosisältöjen tarjoaminen kuuntelijoille ja siten edistetään radiotoiminnan kilpailua sellaisilla alueilla, joilla kilpailu on tähän asti ollut vähäisempää. Toisaalta päätöksen myötä paikallisradiotoiminnan kilpailutilanne ei kuitenkaan merkittävissä määrin muutu kyseessä olevilla alueilla, vaan päätöksessä on monelta osin pyritty huomioimaan toimilupa-alueilla jo aiemmin Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten lupien tai pelkkien teknisten radiolupien nojalla toimineet radiokanavat.

(---)

Radiotaajuuksien käyttösuunnitelma

Toimiluvanvaraiseen radiotoimintaan varatut taajuuskokonaisuudet on määritelty radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 6 a §:n mukaisessa, liikenne- ja viestintäministeriön antamassa asetuksessa radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta (614/2013, muutokset 332/2014 ja 517/2014).

Alueellinen ja paikallinen toiminta käsittää taajuuksien käyttösuunnitelman 4 §:ssä (Alueellinen ja paikallinen toimiluvanvarainen radiotoiminta) tarkoitetut taajuuskokonaisuudet. Siltä osin kuin nyt haettavana olevia toimilupia myönnetään liitettäväksi osaksi olemassa olevaa toista taajuuskokonaisuutta, johon uuden taajuudensaajan olemassa oleva toimilupa oikeuttaa, asetus tullaan muuttamaan vastaamaan tätä päätöstä.

Edellä kuvatulla tavalla liikenne- ja viestintäministeriö muuttaa asetuksen 3 ja 4 §:n, sellaisena kuin ne ovat asetuksessa 517/2014, seuraavasti:

(---) Poistetaan itsenäinen taajuuskokonaisuus Kuopio 2 ja lisätään siihen kuuluva, haettavana ollut taajuus Kuopio 102,9 MHz osaksi alueellista taajuuskokonaisuutta Jyväskylä 1 (toimiluvan haltija Järviradio Oy).

Sovellettavat säännökset

Valtioneuvosto on sovellettujen säännösten osalta viitannut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 7, 9, 10, 11 ja 14 §:ään.

(---)

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain nojalla tehtävä edellytysharkinta tapahtuu kahdessa päävaiheessa, jotka ovat luonteeltaan osin erilaisia.

Lain 10 §:n 2 momentin nojalla ratkaistaan ensin hakijan yleinen kelpoisuus harjoittaa radiotoimintaa. Jos hakija ei täytä näitä edellytyksiä, hakemus hylätään tällä perusteella. Lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjä seikkoja ei silloin harkita. Hakemus voidaan hylätä 10 §:n 2 momentin nojalla silloinkin, kun hakijoita on vain yksi. Sääntelyn tarkoituksena on estää toimiluvan myöntäminen hakijalle, jolla ei ole esitetyn selvityksen perusteella lainkaan edellytyksiä hoitaa asianmukaisesti radiotoimintaa. Jos hakija täyttää tai hakijat täyttävät lain 10 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset, on hakemuksia arvioitava lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen kannalta. Lain 10 §:n 2 momentissa edellytetään vakavaraisuutta ja ilmeistä kykyä harjoittaa säännöllistä toimiluvanmukaista radiotoimintaa. Toimilupaviranomaisen tulee esitetyn selvityksen perusteella voida vakuuttua siitä, että hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen, toimiluvan mukaiseen toimintaan. Hakijaa on pidettävä vakavaraisena, jos asiakirjoista ei muuta ilmene. Arvioitaessa hakijan taloudellisten voimavarojen riittävyyttä on otettava huomioon muiden seikkojen ohessa toiminnan laatu ja laajuus. (---)

Lain 10 §:n 1 momentin ohjaamana yleiset edellytykset täyttäneistä hakijoista valitaan tilanteesta riippuen joko yksi tai useampi hakija, jolle toimilupa myönnetään. Valintatapa on luonteeltaan kilpailu, jossa hakijat asetetaan säännöksessä esitettyjen seikkojen avulla paremmuusjärjestykseen.

Lain 10 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Säännös voidaan nähdä päätöksentekoprosessin kokonaisuutta ohjaavana siten, että kutakin toimilupahakemusta tulee tarkastella suhteessa luvanvaraisen radiotoiminnan kokonaisuuteen. Tämä kokonaisuus korostuu valtakunnallisessa ja siihen rinnastettavassa toiminnassa. Hakemusten arvioinnissa on keskeisessä asemassa kunkin hakijan esittämä toiminta-ajatus, jossa määritellään, minkälaiseksi radio-ohjelmiston sisältö muodostuu ja minkälaiselle yleisölle se on suunnattu.

Lain 10 §:n 1 momentissa varsinaisina arviointikriteereinä ovat sananvapauden edistäminen sekä ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden sekä yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaaminen.

Sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, että ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain esitöissä (HE 34/1998 vp) on todettu, että toimilupia myönnettäessä tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle. Sananvapauden edistämistä tarkastellaankin tässä yhteydessä toimilupien hakijatahojen ja hakijoiden omistuksen monimuotoisuuden näkökulmasta. Tarkastelussa tulee kuitenkin ottaa huomioon, että omistuksen monimuotoisuuden korostaminen saattaa joissakin tapauksissa johtaa toimijakentän pirstoutumiseen. Tämä puolestaan saattaa heikentää toiminnan harjoittajien toimintaedellytyksiä ja tätä kautta heikentää sananvapauden toteutumista. Hakijatahojen arvioinnissa olennaista on myös se, että hakemusta tarkastellaan osana kokonaisuutta.

Ohjelmistotarjonnan monipuolisuus ja erityisryhmien tarpeet ovat osa sananvapauden edistämistä. Ne ovat osin päällekkäisiä käsitteitä sananvapauden kanssa, mutta hakemusten arvioinnissa niillä on myös itsenäinen merkitys.

Verrattaessa lähtökohtaisesti samanlaista ohjelmistoa tarjoavien hakijoiden hakemuksia keskenään tulee arvioitavaksi kunkin hakijan ohjelmiston sisältöjen monipuolisuus esimerkiksi musiikin tai puheosuuksien sisällön suhteen. Harkinnassa tulee kuitenkin kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin toiminnanharjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Erityisryhmillä tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisia vähemmistöjä, joiden etu ei välttämättä tule turvatuksi pelkästään esimerkiksi kilpailun avulla. Toimiluvanvaraisessa radiotoiminnassa erityisryhmien merkitys ei ole erityisen korostunut, ja se on osin päällekkäinen ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden kanssa.

Toimilupaviranomaisella on oikeus liittää toimilupiin määräyksiä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 11 §:n mukaisesti. Ohjelmistojen sisältöjä koskevissa määräyksissä kiinnitetään huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin toiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Toimilupamääräyksiä asetettaessa otetaan huomioon myös toiminnan taloudelliset edellytykset. Toimilupamääräyksillä edistetään lain 10 §:n 1 momentin mukaisten seikkojen toteutumista. Toimilupamääräyksiä asetettaessa otetaan huomioon myös valtioneuvoston 14.1.2014 antama lausuma radio- ja televisiotoiminnan toimilupasääntelyn keventämisestä 1.1.2015 voimaan tulevaksi ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren (HE 221/2013 vp) periaatteiden mukaisesti. (---)

Hakemukset ja hakijayhtiöt

(---)

Järviradio Oy (myöh. Järviradio)

Järviradio hakee toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2.

Järviradio hakee Kuopion toimilupaa jatkaakseen vuodesta 2013 alueella lyhytaikaisen luvan nojalla harjoittamaansa paikallisradiotoimintaa. Järviradio hakee Kuopion taajuutta liitettäväksi osaksi sen alueellista Jyväskylä 1 -taajuuskokonaisuutta, joka tällä hetkellä kattaa muutamien keskisuomalaisten ja savolaisten kaupunkien alueet. Kanavan ohjelmisto on pääosin toimituksellista, paikallisuuteen keskittyvää ja usein ns. kontaktiohjelmista koostuvaa, ja sen kohderyhmänä on erityisesti seniori-ikäinen väestö, jonka toiveita kanava pyrkisi toteuttamaan aktiivisesti. Kanavan kuuluvuusalueiden lukuisat yhteisöt, kuten seurakunnat, käyttävät Järviradiota omien tapahtumiensa radiointiin.

Järviradio on suomalainen, alun perin Pohjanmaalla toimintansa käynnistänyt ja sittemmin toiminta-aluettaan laajentanut radioyhtiö. Järviradion omistaa yhteensä 13 eri toimijaa, joihin kuuluvat muun muassa luterilainen seurakunta, Siion ry, maakuntalehti, teleoperaattori ja yksityishenkilöjä. Tällä hetkellä Järviradio harjoittaa paikallisradiotoimintaa valtioneuvoston myöntämillä paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan toimiluvilla Alajärven, Seinäjoen, Jyväskylän, Tampereen, Turun ja Vaasan alueilla, ja Viestintäviraston myöntämien väliaikaisten lupien nojalla Helsingin, Oulun, Riihimäen ja Kuopion alueilla.

(---)

SBS Discovery Radio Oy (myöh. SBS)

SBS hakee toimilupia taajuuskokonaisuuksille (---), Kuopio 2, (---).

(---) ja Kuopion toimilupia SBS hakee paikallisina toimilupina Radio Play -kanavan verkon laajentamiseksi. Radio Playn kohderyhmänä ovat 7–16-vuotiaat lapset ja nuoret perheineen ja sen musiikkisisältö koostuu nuorten musiikista tyylilajista riippumatta, mutta kuitenkin siten, että kanava on tunnistettavissa kuuntelun perusteella. Kanava toimii tällä hetkellä Pirkanmaan alueella paikalliseen radiotoimintaan myönnetyn toimiluvan nojalla, ja SBS:n tavoitteena on kanavan perustamisesta lähtien ollut saada sille laajempi peittoalue.

(---)

SBS Discovery Radio on osa SBS Discovery Media Finland Oy -yhtiötä, joka on osa yhdysvaltalaista, yli 200 maassa toimivaa Discovery Communications Inc. -konsernia. Tällä hetkellä yhtiö harjoittaa valtioneuvoston myöntämien toimilupien nojalla radiotoimintaa yhdellä valtakunnallisella (The Voice) ja viidellätoista paikallisella radiokanavalla (mm. Radio Iskelmä- ja Radio City-kanavia). Lisäksi sama emoyhtiö harjoittaa Suomessa televisiotoimintaa usealla kanavalla maanpäällisessä digitaalisessa antenniverkossa.

(---)

Suomen lähiradiot Oy/Radio Sandels (myöh. Radio Sandels)

Suomen lähiradiot hakee toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2.

Suomen lähiradiot hakee Kuopion toimilupaa tällä hetkellä Iisalmessa ja lähialueilla kuuluvan Radio Sandels -kanavan kuuluvuusalueen laajentamiseksi. Kanavan ohjelmisto koostuu erilaisista paikallisista ohjelmista ja laaja-alaisesta kotimaisesta musiikista. Ohjelmistoon sisältyy myös muun muassa hengellisiä lähetyksiä ja urheilulähetyksiä. Kanavan kohderyhmänä on koko aikuisväestö, ja erityisenä painopistealueena ovat ikääntyvät ja ikääntyneet kuuntelijat. Kuuluvuusalueen laajentuessa lähetyksissä tultaisiin huomioimaan myös Kuopion paikalliset asiat. Yhtiö katsoo, että kuuluvuusalueen laajentumisella olisi positiivista vaikutusta muun muassa alueelliseen yritystoimintaan ja matkailun edistämiseen, ja se turvaisi kanavan jatkuvuuden ja jatkokehittämisen.

Suomen lähiradiot on iisalmelainen paikallisradioyhtiö. Yhtiön osakkeiden omistus on jakautunut neljän suomalaisen yksityishenkilön kesken. Tällä hetkellä yhtiö harjoittaa radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämän toimiluvan nojalla yhdellä kanavalla (Radio Sandels) Iisalmen taajuuskokonaisuudella.

Radiotoiminnan kokonaisuus

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon asianomaisella alueella olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus.

(---) Luonteeltaan valtakunnallisten kanavien lisäksi Suomessa toimii yli 70 kuuluvuusalueeltaan huomattavasti rajallisempaa alueellista tai paikallista radioverkkoa. Paikallisradioiden tarkkarajainen määrittely on haastavaa, sillä monenlaiset erilaiset kaupalliset ja ei-kaupalliset kanavat tarjoavat jossain määrin paikallista ohjelmasisältöä. Usein paikallisradiolla viitataan yhden tai useamman kunnan alueella toimivaan, väestöltään tai elinkeinoiltaan yhtenäisen alueen radioon. Tavallisimmin paikallisradion kuuluvuusalue koostuu talousalueesta, mutta harvaan asutuilla alueilla ja pitkien välimatkojen maakunnissa paikallisradion kuuluvuusalueena saattaa olla myös koko maakunta. (---)

Tässä päätöksessä käsiteltävien, haettavana olleiden toimilupa-alueiden olemassa olevien paikallisten ja alueellisten ohjelmistolupien haltijat ja niiden kanavien tämänhetkiset nimet on lueteltu alla:

(---)

Kuopion alueella toimivat tällä hetkellä Mediatakojat Oy:n Radio Kuopio ja Kevyt Kanava Oy:n Iskelmä Oikea Asema.

(---)

Paikallisten ja alueellisten ohjelmistoluvanhaltijoiden lisäksi haettavilla alueilla toimii vaihtelevasti eri paikallisia ja alueellisia radiokanavia Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten toimilupien tai pienitehoisemmin teknisten radiolupien nojalla sekä edellä mainittuja valtakunnallisia radiokanavia. Tästä syystä radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavina olevilla alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen voidaan katsoa, että kaikissa hakemuksissa esitetty ohjelmisto lisäisi omalla tavallaan alueella lähetettävän radio-ohjelmatarjonnan moniarvoisuutta ja että toisaalta niistä ei yksikään kuitenkaan merkittävästi muuttaisi ohjelmatarjonnan monipuolisuuden kokonaistilannetta.

Yleiset edellytykset

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Osa hakijoista on jo valtakunnallisilla tai paikallisilla toimiluvilla toimivia radiokanavia, ja osa vasta vähän aikaa alalla olleita toimijoita tai aloittelevia, joilla kuitenkin on myös kokemusta radiotoiminnan harjoittamisesta lyhytaikaisemman ja pienimuotoisemman toiminnan kautta. Hakijoiden toimilupahakemusten liitteinä esittämät asiakirjat osoittavat, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista.

(---)

Näin ollen kaikkien hakijoiden voidaan arvioida olevan vakavaraisia ja ilmeisen kyvyn (oikeastaan niillä on ilmeinen kyky) toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen ja siten hakemusten vertailussa arvioidaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa esitettyjä seikkoja, joita ovat radiotoiminnan kokonaisuus, sananvapauden edistäminen, ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä erityisryhmien tarpeet.

Hakemusten vertailu

(---)

Hakemusten vertailun lopputuloksena valtioneuvosto on katsonut päätöksestään ilmenevin perusteluin tarkoituksenmukaisimmaksi myöntää Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden Järviradio Oy:lle sen Järviradio -kanavan alueellisen lähetystoiminnan laajentamiseksi.

(---)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen lähiradiot Oy on valituksessaan vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista siltä osin kuin päätös koskee Suomen lähiradiot Oy:n hakemaa taajuuskokonaisuutta Kuopio 2, jota koskeva toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle, ja mainitun toimiluvan myöntämistä Suomen lähiradiot Oy:lle. Lisäksi valittaja on vaatinut, että valtioneuvoston päätös myös muilta osin kumotaan ja palautetaan uudelleen käsiteltäväksi päätöksessä olevien virheellisyyksien sekä toimilupaehtojen ja lainvastaisuuksien vuoksi.

Valittaja on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Toimilupapäätösten perustelut ovat toimilupaehtoihin kuulumattomia ja paikkaansa pitämättömiä, mikä on ollut toimilupaviranomaisten tiedossa hakemusten käsittelyvaiheessa. Päätökset perustuvat liian laajaan viran­omaisharkintaan.

Järviradio Oy ei harjoita eikä se ole edes hakemuksessaan ilmoittanut harjoittavansa paikallisradiotoimintaa, kuten Pohjois-Savon alueella paikallisradiotoimintaa harjoittava Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels. Järviradio Oy on alajärveläinen radiotoimija, joka lähettää kaikista toimiluparadioistaan ja nyt myös Kuopiosta ainoastaan alajärveläistä paikallisradio-ohjelmaa. Järviradio Oy on tässä suhteessa rikkonut toimilupaehtoja, mikä on ollut ministeriön ja Viestintäviraston tiedossa. Tästä huolimatta Järviradio Oy:lle on myönnetty lupa. Toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:n luonnottomalle kuuluvuusalueelle.

Valtioneuvosto on päätöksessään katsonut Järviradio Oy:n eduksi sen toiminnan lyhytaikaisella toimiluvalla ja sen vakiintuneen asiakaskunnan. Perustelu on ontuva, sillä myös Radio Sandels on toiminut Kuopiossa ja sen ympäristössä lyhytaikaisella toimiluvalla paikallista ohjelmaa lähettäen luontaisella laajentumisalueellaan. Järviradio Oy:n kuuluvuusalue on peittänyt vain pienen osan Kuopion taajamaa. Järviradio Oy ei ole markkinoinut Kuopion tilapäistä toimintaansa eikä ottanut paikallisuutta huomioon. Radio Sandelsin kuuluvuusalue kattaa sen sijaan Kuopion taajaman lisäksi Kuopion lähikunnat. Radio Sandelsin Kuopion taajuuden alueella asuu 230 000 potentiaalista kuulijaa ja saadun palautteen perusteella lyhyestä lähetysajasta huolimatta Radio Sandelsin kuulijakunta on laajempi kuin Järviradio Oy:llä. Järviradio Oy:n toiminta ei ole sen vakiintuneempaa kuin Radio Sandelsin toiminta Kuopiossa.

Toimilupaehtojen mukaan lyhytaikaisella teknisellä luvalla toimimisen ei voida muutoinkaan katsoa olevan etu toimiluvan myöntämiselle. Järviradio Oy:n eduksi tehty toimilupapäätös on tälläkin perusteella toimiluvan vastainen.

Valtioneuvosto ei ole päätöksessään ottanut huomioon paikallisuutta ja ohjelmasisältöä. Radio Sandels lähettää Pohjois-Savon alueelta 100-prosenttisesti paikallista ohjelmaa arkisin kello 7–17. Radio Sandels on esittänyt hakemuksessaan vahvan maakunnallisen ohjelmasisällön. Radio Sandelsin ohjelmisto tukee Pohjois-Savon maakuntaliiton strategisia tavoitteita, ja sillä on suuri merkitys alueelliseen yritystoimintaan, matkailun edistämiseen, kulttuurivaihtoon, radioalan ammattilaisten työllistymiseen sekä ohjelma- ja musiikkitarjonnan lisääntymiseen ja monipuolistumiseen.

Päätöksessä myöntää toimilupa puolivaltakunnalliselle Järviradio Oy:lle paikallisen Radion Sandelsin sijaan on toimittu eduskunnan tahdon vastaisesti. Valtioneuvosto ei ole ottanut huomioon eduskunnan kirjelmässä (EK 32/2012 vp) esitettyä kannanottoa, jonka mukaan on erityisen tärkeää keskittyä paikallisen identiteetin kannalta keskeisen ja muun muassa paikallisten ohjelmasisältöjen määrän osalta hiipuneen paikallisradiotoiminnan elvyttämiseen ja kehittämiseen. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään (LiVM 10/2014 vp) tietoyhteiskuntakaarta koskevaa hallituksen esitystä käsitellessään todennut pitävänsä paikallisen identiteetin kannalta keskeisen paikallisradiotoiminnan ja muun paikallisen median toiminnan elpymiseen panostamista erityisen tärkeänä. Lisäksi mietinnössä on todettu, että aitojen pienten paikallisten toimijoiden määrä on laskenut ja että valiokunta on pitänyt kehityssuuntaa erittäin valitettavana ja katsonut, että jatkossa myös lainsäädännössä tulisi kiinnittää huomiota paikallisradiotoimintaan ja sen kaupalliseen kannattavuuteen vaikuttaviin tekijöihin.

Valtioneuvosto on myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle kaventanut sananvapautta, jättänyt ottamatta huomioon vähemmistöryhmien tarpeet ja keskittänyt merkittävästi mediavaltaa Pohjois-Savon alueella. Järviradio Oy:n alajärveläinen ohjelmasisältö ei edistä alueella sananvapautta. Radio Sandelsin paikallinen ohjelmisto kontakti- ja erikoisohjelmineen laajentaa sananvapautta ja ottaa huomioon vähemmistöryhmien tarpeet.

Lain mukaan toimilupia tulee myöntää toisistaan riippumattomille tahoille eikä keskittäen. Toimilupapäätöksessä olisi tullut ottaa huomioon se, että yksikään muista kaupallisista radioista ei toimi alueella maakunnan laajuisesti ja paikallisesti Radio Sandelsin tavoin.

Valtioneuvosto on suosinut Järviradio Oy:tä ja asettanut sen Radio Sandelsia taloudellisesti parempaan asemaan. Valtioneuvoston tulisi huolehtia radiotoimijoiden tasa-arvoisesta asemasta. Järviradio Oy toimii paikallisradiona samaa ohjelmavirtaa lähettäen. Järviradio Oy:n kuuluvuusalueilla on monikymmenkertainen kuuntelijamäärä Radion Sandelsiin verrattuna. Radio Sandelsin toiminta-alue on rajoitettu vähäväestöiselle Ylä-Savon alueelle, jossa Sandelsin lisäksi toimii kolme näennäispaikallisradiota. Radio Sandelsin kuuluvuusalueella asuu noin 55 000 kuuntelijaa. Kuopion toimiluvan myöntäminen Radio Sandelsille olisi saattanut sen tasa-arvoisempaan asemaan muihin alueella toimiviin kaupallisiin radioihin verrattuna.

Radio Sandels on toiminnallaan osoittanut olevansa merkittävä aluetalouden kehittäjä vahvan paikallisuutensa ja laajan formaattinsa perusteella. Radio Sandelsin johtavana ajatuksena on alueen elinvoiman kasvattaminen, sananvapauden edistäminen sekä yhteisöllisyyden ja yhteenkuuluvuuden lisääminen. Radio Sandels on perhe- ja yhteisöradio, jonka kuuntelijakuntaan kuuluu kaikenikäisiä henkilöitä.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä.

Ministeriö on vaatimuksensa perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa:

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2. Valtioneuvoston päätöksen osana myönnettäviä toimilupia arvioidaan osin kokonaisuutena televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitetun sananvapauden edistämiseksi sekä viestinnän moniarvoisuuden ja erityisryhmien aseman turvaamiseksi suomalaisilla viestintämarkkinoilla, mutta yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun. Muiden taajuuskokonaisuuksien kuin Kuopio 2 osalta tehdyt ratkaisut eivät siten koske Suomen lähiradiot Oy:n oikeutta, etua tai velvollisuutta eikä Suomen lähiradiot Oy ole siten asianosaisasemassa muita taajuuskokonaisuuksia koskevissa päätöksissä.

Kuopion toimilupaa koskevien hakemusten vertailu valtioneuvoston päätöksessä

Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta ovat hakeneet Suomen lähiradiot Oy, Järviradio Oy, Kevyt Kanava Oy, SBS Discovery Radio Oy, Mediatakojat Oy, Radio Kajaus Oy ja Spin Media Oy. Toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle.

Kaikkien hakijoiden on todettu jo harjoittavan radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämällä toimiluvalla tai toimiluvilla. Spin Media Oy:n radiokanava on toiminut päätöksentekohetkellä vain pääkaupunkiseudun alueella. SBS Discovery Radio Oy harjoittaa radiotoimintaa useammalla radiokanavalla paikallisesti ja myös valtakunnallisesti. Kevyt Kanava Oy:llä on useita paikallisia toimilupia usealle eri kanavaformaatille ja Järviradio Oy:llä on useita paikallisia ja alueellisia toimilupia sen Järviradio-formaatille. Radio Kajaus Oy toimii usean pohjoisemman Suomen paikkakunnat kattavalla alueellisella toimiluvalla ja Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels kuuluu Iisalmen alueella.

Ohjelmasisällön puolesta hakemusten on todettu eroavan merkittävällä tavalla toisistaan ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta. Spin Media Oy:n Spin FM -kanavan pääkohderyhmänä ovat 15–40-vuotiaat nuorekkaat kaupunkilaiset. Ohjelmisto koostuu erityisesti kansainvälisestä rytmimusiikista ja kohderyhmää kiinnostavista sisällöistä. SBS Discovery Radio Oy:n Play-kanavan kohderyhmänä ovat erityisesti 7–16-vuotiaat lapset ja nuoret perheineen ja kanavan sisältö koostuu erityisesti nuorten musiikista tyylilajista riippumatta. Mediatakojat Oy:n Sointu-kanavan pääasiallisena kohderyhmänä ovat aktiiviset, paikallisesta kulttuurista, puheenaiheista ja iskelmä- ja tanssimusiikista kiinnostuneet yli 50-vuotiaat kuulijat. Kevyt Kanava Oy:n vielä nimeämättömän kanavan kohderyhmänä ovat yleisesti alueen asioista kiinnostuneet kuulijat sekä erityiskohderyhmänä venäjänkielinen väestö ja turistit sekä muut alueen matkailijat ja turistit. Radio Kajaus Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja Järviradio Oy:n on todettu hakevan kuuluvuusalueen laajennusta monipuolisesti paikallisia ja alueellisia asioita käsitteleville radiokanavillensa.

Hakemusten arvioinnissa ja vertailussa on todettu Kuopion alueella olevan päätöksentekohetkellä jo kohtuullisessa määrin keski-ikäisille suunnattua paikallisohjelmatarjontaa ja vähemmän nuorille tai seniori-ikäiselle väestölle suunnattua ohjelmatarjontaa. Erityisryhmien aseman edistämisen näkökulmasta Kevyt Kanava Oy:n ja Spin Media Oy:n esittämien ohjelmistojen eduksi on katsottu maahanmuuttajien ja turistien palveleminen ja Järviradio Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja Radio Kajaus Oy:n eduksi muun muassa hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi niiden ohjelmatarjontaa. Yleisesti radiotoiminnan kokonaisuudesta on todettu, että radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavana olevilla toimilupa-alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen jokaisessa hakemuksessa esitetty ohjelmisto omalta osaltaan parantaisi kyseessä olevalla alueella lähetettävän radiotarjonnan moniarvoisuutta, mutta kuitenkaan ohjelmatarjonnan moniarvoisuuden kokonaistilannetta merkittävästi muuttamatta.

Arvioinnin yhteydessä on todettu myös, että tapauksessa, jossa hakijoita uudelle paikallisradiotoimiluvalle on monia, valtioneuvosto ei ole nähnyt tarkoituksenmukaiseksi myöntää uutta paikallisradiotoimilupaa toimijalle, jolla on alueella jo toimilupa. Hakijoista Kevyt Kanava Oy:llä ja Mediatakojat Oy:llä on ollut päätöksentekohetkellä valtioneuvoston myöntämä pitkäaikainen toimilupa Kuopion alueella. Lisäksi SBS Discovery Radio Oy:n kansallinen radiokanava sekä osavaltakunnallinen ketjuradiokanava ovat kuuluneet päätöksentekohetkellä Kuopiossa.

Erityisen kannatettavana valtioneuvosto on pitänyt paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan edistämistä. Paikallisuuden on todettu korostuvan hakijoista erityisesti Radio Kajaus Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n, Järviradio Oy:n, Mediatakojat Oy:n ja Kevyt Kanava Oy:n hakemuksissa.

Lisäksi arvioinnissa on kuvattu hakijoiden aiempaa, lyhytaikaisten toimilupien nojalla harjoitettua toimintaa Kuopiossa. Usealla hakijoista on todettu olleen jossain määrin tällaista radiotoimintaa Kuopion alueella. Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta kyseisellä alueella ja sen myötä muodostunut vakiintunut kuulijakunta. Lisäksi Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen suosittu radiotoiminta muilla paikkakunnilla. Arvioinnissa on todettu, että Järviradio Oy:llä on voitu näiden seikkojen perusteella arvioida olevan erityisen hyvät edellytykset varmistaa sen suunnitteleman monipuolisen ohjelmistotarjonnan toteutuminen myös Kuopion alueella.

Kuopion toimilupa ja Järviradio Oy:n toiminta

Järviradio Oy:lle on ennen Kuopion toimilupaa myönnetty pitkäaikaisia ohjelmistolupia alueellisen ja paikallisen radiotoiminnan harjoittamiseen Jyväskylän, Mikkelin, Tampereen, Turun, Vaasan, Alajärven ja Seinäjoen alueilla. Kaikkiin Järviradio Oy:n ohjelmistolupiin on sisällytetty ehto, jonka mukaan ohjelmistoon tulee sisällyttää kunakin arkipäivänä kello 6–18 välisenä aikana vähintään yksi tunti paikallisohjelmia. Paikallisohjelmilla tarkoitetaan uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai muita kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia.

Radiotoimintaa varten myönnettyjen ohjelmistolupien ehtojen noudattamisen valvonta kuuluu liikenne- ja viestintäministeriön alaiselle Viestintävirastolle. Viestintävirastolta saadun tiedon mukaan tiedossa ei ole, että Järviradio Oy ei olisi noudattanut sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja. Viestintävirasto ei myöskään ole vastaanottanut asiaan liittyviä valvontapyyntöjä.

Voimassa oleva lainsäädäntö ei erottele erilaisia paikallista ja alueellista radiotoimintaa harjoittavia toimijoita sen perusteella, missä laajuudessa kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia lähetetään toimiluvissa asetettujen vähimmäisvelvoitteiden lisäksi ja minkälaista paikallista tai alueellista ohjelmasisältöä ne tarkkaan ottaen lähettävät. Valtioneuvosto on päätöksessään perustellusti todennut Järviradio Oy:n harjoittavan paikallista ja alueellista radiotoimintaa. Koska näyttöä Järviradio Oy:n toimilupaehtojen noudattamisen laiminlyönnistä ei ole, Järviradio Oy:n on katsottu täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin tarkoittaman edellytyksen, jonka mukaan toimilupa voidaan myöntää vain sellaiselle vakavaraiselle toimijalle, jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen.

Suomen lähiradiot Oy on esittänyt, että Järviradio Oy ei Kuopion radiotoimilupaa koskevassa hakemuksessaan ole edes ilmoittanut olevansa kiinnostunut harjoittamaan paikallisradiotoimintaa Kuopiossa.

Järviradio Oy on hakemuksessaan esittänyt näkemyksensä yhtiön roolista paikallisradiotoiminnan harjoittajana ja muun muassa sen, että kanavan ohjelmistoon sisältyy toimituksellisia kontaktiohjelmia sekä kuuluvuusalueen eri yhteisöjen tuottamaa ohjelmistoa. Haettavana olevia radiotaajuuksia on kyseessä olevalla toimilupakierroksella voitu hakea myös osaksi olemassa olevaa valtakunnallista tai alueellista taajuuskokonaisuutta. Järviradio Oy on alueellinen toimija, joka on hakenut uutta taajuutta osaksi Keski-Suomen taajuuskokonaisuutta, ja sen suunnitteleman ohjelmiston paikallisuutta tulee siten arvioida laajemmin tämän alueellisen kuuluvuusalueen näkökulmasta eikä pelkästään Kuopion alueeseen rajoittuen.

Suomen lähiradiot Oy on viitannut valituksessaan Järviradio Oy:n Kuopiossa harjoittaman tilapäisen radiotoiminnan huomioon ottamiseen toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäisessä vertailussa. Suomen lähiradiot Oy on todennut toimineensa Järviradio Oy:n ohella Kuopion alueella tilapäisen radioluvan nojalla ja esittänyt, että Järviradio Oy:n tilapäistä toimintaa alueella ei tulisi pitää sen vakiintuneempana kuin Suomen lähiradiot Oy:n alueella laajemmalla väestöpeitolla harjoittamaa toimintaa.

Järviradio Oy on aloittanut tilapäisen radiotoimintansa Kuopiossa 1.8.2013 ja Suomen lähiradiot Oy 7.10.2014. Peittoalueen tarkka koko ei vaikuta siihen, missä määrin radiotoimintaa voidaan pitää vakiintuneena. Myös paikallisesti rajoitetummalla alueella harjoitettua radiotoimintaa voidaan pitää vakiintuneena, mikäli sitä on harjoitettu johdonmukaisesti jo pidemmän aikaa.

Päätös toimiluvan myöntämisestä ei perustu toimilupaehtoihin vaan valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkintaan, joka pohjautuu muun muassa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä tarkoitettuihin seikkoihin. Näitä seikkoja ovat toimijan vakavaraisuus ja kyky toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen sekä, siltä osin kuin hakijoita yhdelle toimiluvalle on useita, valtioneuvoston pyrkimys sananvapauden edistämiseen sekä ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaamiseen. Tarkoituksenmukaisuusharkintaa tehdessään valtioneuvosto voi eri tavoin arvioida niiden yksityiskohtaisempien seikkojen toteutumista, joiden se katsoo edistävän edellä kuvattuja televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjä toimiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lähtökohtaisesti valtioneuvosto arvioi sananvapauden, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistämisen toteutumista ennen kaikkea toimilupa-alueen ja myös laajemmin koko Suomen markkinatilanteen sekä hakijoiden esittämien ohjelmasisältöä koskevien yksityiskohtaisempien suunnitelmien ja olemassa olevan pitkäaikaisen radiotoiminnan pohjalta.

Myös Kuopion taajuuskokonaisuuden toimiluvan hakijoita on arvioitu ennen kaikkea edellä mainittujen seikkojen perusteella. Järviradio Oy:n eduksi on katsottu muun muassa ohjelmiston monipuolisuus ja kohderyhmä. Lainsäädäntö ei kuitenkaan estä valtioneuvostoa ottamasta sananvapautta edistävän, monipuolisen ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnissa huomioon myös muita seikkoja, joiden se katsoo kuvastavan näiden tavoitteiden toteutumista. Valtioneuvosto on vertailussa siten nostanut esille myös hakemuksissa kuvatun toiminnan nykytilanteen siltä osin kuin toimintaa harjoitetaan tai ollaan mahdollisesti harjoittamassa Viestintäviraston myöntämän lyhytaikaisen toimiluvan tai teknisen radioluvan nojalla.

Tilapäisen radiotoiminnan voidaan katsoa osaltaan kuvastavan yhtiön aktiivisuutta, suunnitelmallisuutta ja motivaatiota sen esittämän toiminnan toteuttamiseksi ja menestymiseksi, ja valtioneuvosto on myös eräillä aikaisemmilla toimilupakierroksilla osana kokonaisarviointia pyrkinyt päätöksellään siihen, että tilapäisten toimilupien nojalla toimivien kanavien toimintaa voitaisiin vakiinnuttaa. Teknisellä toimiluvalla toimiminen ei kuitenkaan toimi ratkaisevana tekijänä toimiluvan myöntämistä koskevalle ratkaisulle, vaan valtioneuvoston päätös perustuu edellä kuvattuun, laajasti erilaiset seikat huomioon ottavaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan.

Liikenne- ja viestintäministeriön neuvotteleva virkamies on syksyllä 2014 puhelimessa todennut Suomen lähiradiot Oy:n toimitusjohtajalle, että teknisen radiotoimiluvan olemassaoloa ei voida pitää ratkaisevana tekijänä toimiluvan myöntämiselle, vaan valtioneuvosto tarkoituksenmukaisuusharkinnallaan arvioi tapauskohtaisesti sen, miten hakijoiden hakemukset ja niissä esitetty toiminta suhteutuu toimiluvan myöntämisperusteisiin.

Valittaja on perusteettomasti väittänyt, että paikallisuutta ja ohjelmasisältöä ei ole otettu huomioon, kun toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle. Valtioneuvoston päätösesityksessä hakemusten vertailussa arvioidaan hakijoiden eduksi laajasti erilaisia ohjelmasisältöön liittyviä seikkoja, joista osa liittyy myös paikallisuuteen. Näitä ovat muun muassa tarjonnan moniarvoisuuden arviointi erilaisten ikäkohderyhmien ja erityisryhmien tarpeiden näkökulmasta. Järviradio Oy:n eduksi sen suunnitteleman ohjelmasisällön osalta on arvioinnissa voitu katsoa muun muassa seniori-ikäiselle väestölle suunnattu ohjelmatarjonta ja hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi ohjelmatarjontaa. Ohjelmiston paikallisuus ei yksistään ole ratkaiseva tekijä toimiluvan myöntämiselle, vaan viestinnän monipuolisuuden ja moniarvoisuuden toteutumista on arvioitava laajempana kokonaisuutena.

Suomen lähiradiot Oy on vielä esittänyt, että toimiluvan myöntäminen Järviradiolle kaventaa sananvapautta ja keskittää mediavaltaa merkittävästi Pohjois-Savon alueella.

Järviradio Oy:llä tai millään siihen taloudellisesti tai muutoin merkittä­vällä tavalla liitännäisellä toimijalla ei ole aiemmin valtioneuvoston myöntämää ohjelmistolupaa Pohjois-Savon maakunnan alueella. Siltä osin kuin Suomen lähiradiot Oy:n tarkoituksena on ollut viitata Järvi­radio Oy:n toimintaan muiden maakuntien alueella, tavoitteen toimi­lupien myöntämisestä toisistaan riippumattomille toimijoille ei voida katsoa tarkoittavan sitä, että jokainen toimilupa tulisi myöntää vain yhden kunnan alueella toimivalle uudelle toimijalle. Suomalaisen radio­toiminnan moniarvoisuuden takaamiseksi on tärkeä turvata myös alueel­listen, osavaltakunnallisten ja valtakunnallisten radioasemien tasapuoli­nen kehittyminen. Näin ollen Järviradio Oy:n kaltaisen alueellisen toimi­jan toimialuetta laajennettaessa on otettava huomioon yhtiön kilpailu­asetelma muihin laajemmin alueellista radiotoimintaa harjoittaviin toimi­joihin.

Lisäksi Suomen lähiradiot Oy on esittänyt, että valtioneuvosto on suosinut päätöksellään Järviradio Oy:tä asettaen sen taloudellisesti parempaan asemaan kuin Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels -kanavan.

Valtioneuvosto ei toimilupapäätöksellään ole rikkonut viranomaiselle säädettyä velvoitetta edistää yhdenvertaisuutta tavoitteellisesti ja suun­nitelmallisesti sekä vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan yhdenvertaisuuden edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa, tai muutoin syyllistynyt syrjintään. Yhdenvertaisuus­periaate edellyttää, että televisio- ja radiotoiminnan sääntelyä pitää soveltaa tasapuolisesti eri toimijoihin. Lähtökohtaisesti radiotoiminnan toimiluvanvaraisuus on poikkeus perustuslain 18 §:n 1 momentissa tar­koitettuun elinkeinovapauteen.

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut viestinnän toimilupajärjestelmän ja elinkeinovapauden suhdetta muun muassa lausunnossaan (PeVL 61/2002 vp), jossa valiokunta on katsonut lupasääntelyn vastaavan sitä perustuslakivaliokunnan käytännössä hyväksyttyä kantaa, että luvanvaraisuus on säädettävissä tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien johdosta. On selvää, että toimiluvan myöntämisellä tapauksessa, jossa toimilupia ei radiotaajuuksien niukkuudesta johtuen ole myönnettävissä kaikille hakijoille, on osaltaan vaikutusta eri toimijoiden väliseen kilpailuasetelmaan. Kyseessä olevassa tapauksessa valtioneuvosto on asianmukaisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että lupajärjestelmän avulla turvataan käytettävissä olevien radiotaajuuksien riittävän tasapuolinen jako radiotoiminnan kokonaisuutta arvioiden ja siten luodaan edellytyksiä sananvapauden laajalle toteutumiselle.

Valtioneuvoston päätöksestä ilmenevä Kuopion radiotoimiluvan hakemusten vertailu ja sen pohjalta tehty toimilupapäätös ei ole lainvastainen.

Muita taajuuskokonaisuuksia koskevat toimilupapäätökset

Suomen lähiradiot Oy on vaatinut valituksessaan valtioneuvoston 13.11.2014 tekemän päätöksen palauttamista uudelleen käsiteltäväksi kaikkien siinä myönnettyjen toimilupien osalta perustellen vaatimustaan toimilupapäätöksessä ilmaantuneiden "lukuisten virheellisyyksien, toimilupaehtojen ja lakien rikkomusten vuoksi".

Kyseessä olevaan toimilupapäätökseen liittyvä valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkinta on kokonaisuudessaan tehty voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.

Järviradio Oy on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä.

Järviradio Oy on esittänyt vaatimuksensa perusteluna muun ohella, että se on runsaan 27 toimintavuotensa aikana kehittänyt toimintaansa ja omaa formaattiaan pyrkien seuraamaan kuulijakunnan lisääntymistä sekä oman taloudellisen tilanteensa kehittymistä. Järviradio Oy:n alkuperäinen suunnitelma on ollut muun muassa välittää kuulijoille tietoja Etelä-Pohjanmaan järviseudun alueelta.

Järviradio Oy:n kuuntelijoiksi on siirtynyt yhä enenevässä määrin myös muita kuin järviseudulle siteitä omaavia henkilöitä.

Järviradio Oy:n kuunneltavuus perustuu omaan Järviradio-formaattiin. Radio on pitäytynyt ohjelmien toimituksellisuudessa ja suuntautunut osin seniori-ikäiselle kuuntelijakunnalle. Radion ohjelmistoon sisältyy varsin huomattava määrä hengellistä ohjelmaa ja eri puolilta kuuluvuusaluetta sijaitsevista kirkoista suorana tulevat sunnuntaijumalanpalvelukset. Radion ohjelmistoon kuuluu myös eri musiikkityyleille omistettuja erikoisohjelmia ja selostuksia eri urheilutapahtumista, erityisesti pesäpallotapahtumista.

Järviradio Oy:n päästudio sijaitsee Alajärvellä, mutta radio käyttää kuuluvuusalueellaan uuden tekniikan mahdollistamia eri ohjelmatekijöiden etästudioita. Näin ohjelmiin saadaan sisällytettyä ajankohtaisia tapahtumia eri puolilta kuuluvuusaluetta.

Järviradio Oy ei ole ketjuuntunut, vaan on yrittänyt kehittää toimintaansa varovaisesti omat taloudelliset resurssinsa huomioon ottaen sekä seuraamalla kuuntelijakunnan kehitystä ja ottamalla huomioon kuuntelijoidensa toiveita.

Radio Sandels on aloittanut toimintansa Kuopiossa reilu kuukausi ennen valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen tekemistä, eikä se ilmeisesti edellisellä toimilupahakukierroksella edes hakenut toimilupaa. Valtioneuvosto on tehnyt tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella hyvin valmistellut ja laajoihin vertailuihin nojaavat päätökset.

Suomen lähiradiot Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kaikilla radiotoimijoilla on ollut mahdollisuus hakea kaikkia toimilupia ja taajuuksia. Tämän vuoksi toimiluvan hakijat ovat avoimuuden nimissä asianosaisia toimiluvan myöntämisprosessissa.

Lupaviranomainen ei ole tutkinut hakijoiden vakavaraisuutta eikä sitä, että hakijoilla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan. SBS-radiokonserni on julkisten tietojen mukaan tappiollinen, ja yhtiö on joutunut myymään Skandinavian toiminnot, johon Suomen toiminta kuuluu. Valtioneuvoston päätös on tältä osin perusteiltaan puutteellinen ja virheellinen. SBS-radiokonsernin tappiollinen toiminta Suomessa osoittaa, että mainontaa myydään polkuhintaan eikä uusilla toimijoilla ole taloudellisia toimintaedellytyksiä.

Toimiluvan myöntäminen Järviradio Oy:lle ei televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaisesti edistä eikä lisää tai paranna radiotoiminnan kokonaisuutta Pohjois-Savon kuuluvuusalueella, vaan rikkoo kokonaisuutta ja lisää radiotoimijoiden eriarvoisuutta.

Kilpailijoiden ylivoimainen asema Radio Sandelsiin nähden johtuu valtioneuvoston pitkäaikaisesta ja määrätietoisesta ketjuradioita ja niitä releoivien radioiden suosimisesta paikallisradioiden kustannuksella. Valtioneuvosto ei ole muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta myöntänyt toimilupia aidoille paikallisradioille, vaan kaikessa toiminnassaan tukenut ketjuuntumista sekä ainoastaan yhden radiojärjestön eli RadioMedia ry:n jäseniä.

Toimilupaehtojen paikallisuuskäsitteellä ei tarkoiteta sitä, että paikallisuutta voitaisiin perustella peruspaikkakunnalta toiseen maakuntaan muuttaneiden paikallisuudella, kuten Järviradio Oy on esittänyt. Mikäli kyseinen paikallisuus katsottaisiin paikallisradiotoiminnaksi, tällöin helsinkiläinen paikallisradio voisi lähettää helsinkiläistä paikallisohjelmaa esimerkiksi Alajärvelle paikallisuuden nimissä samalla syrjäyttäen aidon alueella toimivan paikallisradion toimilupavertailussa.

Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandelsin kuuluvuusalueen tarpeet ovat identiteetiltään, musiikiltaan ja puheohjelmiltaan täysin erilaisia. Tämä on selkeästi todettavissa verrattaessa Järviradio Oy:n ja Radio Sandelsin ohjelmistoa keskenään.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan Järviradio Oy on ilmoittanut hakevansa kuuluvuusalueen laajennusta monipuolisesti paikallista ja alueellista asiaa käsittävälle radiotoiminnalle, jota se ei ole kuitenkaan hakemuksessaan osoittanut. Järviradio Oy:llä ei ole paikallista toimitusta eikä ohjelmantekijöitä Kuopion kuuluvuusalueella. Järviradio Oy:n lähetykset toimilupa-alueille lähetetään keskitetysti Alajärven studiolta. Päivittäiseen keskitettyyn studiolähetykseen ei tule useita tunteja paikallista ohjelmaa tunti/kuuluvuusalue. Näin ollen toimilupaehtojen mukainen paikallisuusvaatimus ei täyty.

Valtioneuvosto on esittänyt pitävänsä erityisen kannatettavana paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan edistämistä Kuopion kuuluvuusalueella. Myös liikenne- ja viestintäministeriön lausunnossa on todettu, miten Järviradio Oy:n eduksi on katsottu toimiminen muilla paikkakunnilla ilman, että Järviradio Oy olisi lähettänyt Kuopion kuuluvuusalueen ohjelmaa laisinkaan. Asiassa on kuitenkin päädytty päinvastaiseen lopputulokseen.

Lupaviranomainen on myöntänyt vastineessaan, että se ei ole valvonut Järviradio Oy:n eri kuuluvuusalueilla/toimilupa-alueilla lähetettävän paikallisohjelman määrää. Kuitenkin valtioneuvosto on esittänyt Järvi­radio Oy:n harjoittavan paikallista radiotoimintaa, vaikka sillä ei ole toimivaa valvontamekanismia. Lupaviranomainen on laiminlyönyt valvontavelvoitteensa ja lisäksi tekee lupapäätöksessään oletuksia, jotka eivät perustu tosiseikkaan.

Valtioneuvostolla ei ole näyttöä siitä, että Järviradio Oy:n toiminta olisi ollut edes tilapäisesti vakiintunutta paikallisohjelmana uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai kuuluvuusalueen asioita käsittelevillä ohjelmilla. Kuitenkin Järviradio Oy:n eduksi Kuopion toimiluvassa on arvioitu ohjelmiston moniarvoisuus, monipuolisuus ja kohderyhmä, vaikka sitä ei ole kyetty toteennäyttämään.

Liikenne- ja viestintäministeriö on käyttänyt harkintavaltaansa väärin ja toiminut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain ja sen hengen sekä hyvien toimintatapojen vastaisesti myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle. Päätöksellään myöntää paikallisradiolupa alajärveläiselle Järviradio Oy:lle iisalmelaisen Radio Sandelsin sijaan valtioneuvosto on viestittänyt myös todellisen asenteensa aitoja paikallisradiota kohtaan.

Liikenne- ja viestintäministeriölle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n vastaselitys ja Järviradio Oy:n selitys.

Järviradio Oy:lle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n vastaselitys.

Liikenne- ja viestintäministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyyn­nöstä esittämässään lisälausunnossa esittänyt muun ohella, että SBS Discovery Radio Oy on toimilupien myöntämishetkellä harjoittanut sään­nöllistä ja laajamittaista radiotoimintaa viidellätoista paikallisella radiokanavalla ja yhdellä valtakunnallisella kanavalla. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain mukaisten taloudellisten edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, jos mitään erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ei ilmene. Liikenne- ja viestintäministeriö on toimilupapäätöksiä tehdessään arvioinut kaikkien hakijoiden vakavarai­suutta ja katsonut hakijoiden toimilupahakemusten liitteinä esittämien asiakirjojen osoittaneen, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviy­tyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista.

Paikallisohjelmaa ei ole määritelty laissa ja sitä voidaan siten toteuttaa monin eri tavoin toimilupaehtojen mukaisesti. Paikallinen toimitus ei ole paikallisohjelman edellytys.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan esittämää paikallisradioita koskevaa näkökulmaa on pyritty valtioneuvostossa edistämään yleisellä tasolla osana radioasioita koskevaa valmistelua ja päätöksentekoa. Paikallisradiotoiminnan edistäminen on kuitenkin vain yksi päätöksentekoa ohjaavista yleisistä tavoitteista muun muassa ohjelmatarjonnan kokonaisuutta arvioitaessa. Ohjelmatarjonnan paikallisuusvaatimus on myös säännönmukaisesti ollut yksi valtioneuvoston myöntämien toimilupien ehdoista.

Lupavalvonnasta vastaavan Viestintäviraston mukaan tiedossa ei ole, ettei Järviradio Oy noudattaisi sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja, mukaan lukien yhden tunnin paikallisohjelmaehtoa kunakin arkipäivänä.

Suomen lähiradiot Oy:lle on annettu tiedoksi liikenne- ja viestintäministeriön lisälausunto.

Suomen lähiradiot Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että toimilupien myöntämistä koskevassa harkinnassa ei ole otettu huomioon sen esittämiä kilpailullisia näkökohtia eikä päätöstä ole tältä osin perusteltu. Taloudellinen näkökulma olisi tullut yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti ottaa huomioon. Kilpailu on edelleen vääristynyt, kun toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle. Suomen lähiradiot Oy:n hakemus on luonnollinen, koska Pohjois-Savo on hallinnollisesti, maantieteellisesti ja yritystoiminnan näkökulmasta yhtenäistä toiminta-aluetta. Yhteinen murre ja kulttuuri yhdistävät Ylä-Savoa ja Kuopion aluetta.

Liikenne- ja viestintäministeriölle sekä Järviradio Oy:lle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n lisäkirjelmä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin se kohdistuu valtioneuvoston päätöksessä myönnettyihin muita taajuuskokonaisuuksia kuin Kuopio 2 koskeviin ohjelmistolupiin.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

1. Valituksen osittainen tutkimatta jättäminen

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 40 §:n (733/2010) 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2. Taajuuskokonaisuuden Kuopio 2:n toimilupapäätöstä koskevien väitteiden ohella Suomen lähiradiot Oy on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja palauttaa valtioneuvoston 13.11.2014 tekemän päätöksen valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi myös muita taajuuskokonaisuuksia koskevien toimilupien osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun. Kun otetaan huomioon, että Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa vain taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2, toimiluvan myöntämispäätökset eivät muiden taajuuskokonaisuuksien osalta välittömästi vaikuta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla Suomen lähiradiot Oy:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 koskeva toimilupa-asia

Asiassa on ratkaistavana, onko valtioneuvosto päättäessään myöntää Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta koskevan ohjelmistoluvan Järviradio Oy:lle ylittänyt harkintavaltansa ja onko valtioneuvoston päätöstä tämän vuoksi tai jollakin muulla valituksessa esitetyllä perusteella pidettävä lainvastaisena.

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin momentti on ollut ennen lainmuutosta 891/2015, valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 7 §:n (394/2003) 1 momentin mukaan televisio- tai radiotoiminnan harjoittamiseen viestintämarkkinalain (393/2003) 2 §:ssä tarkoitetussa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa on muissa kuin 2 ja 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa haettava valtioneuvostolta toimilupa (ohjelmistolupa).

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 9 §:n (394/2003) mukaan valtioneuvosto julistaa haettavaksi ja myöntää 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä säädetään toimiluvan myöntämisedellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan julistaessaan haettavaksi ja myöntäessään toimilupia toimilupaviranomaisen tulee asianomaisella alueella harjoitettava televisiotoiminta ja radiotoiminta kokonaisuudessaan huomioon ottaen pyrkiä sananvapauden edistämiseen sekä turvaamaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä yleisön erityisryhmien tarpeet.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä (HE 34/1998 vp) televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lakiehdotuksen 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu toimiluvan myöntämisedellytyksistä seuraavaa:

"Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston tulisi toimilupaprosessissa ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Lähtökohtaisesti harkinnassa tulisi kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin televisio- tai radiotoiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä.

Toimilupia myönnettäessä tulisi kiinnittää huomiota myös siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta.

Koska toimilupamääräyksillä rajoitetaan toimiluvan haltijan sananvapautta, on valtioneuvostolle annettava erikseen oikeus kyseisten määräysten antamiseen.

Ehdotuksen mukaan toimilupa voidaan myöntää vain yleiset vakavaraisuusehdot täyttävälle hakijalle. Toimiluvan hakijaa on pidettävä vakavaraisena, jos asiakirjoista ei muuta ilmene. Arvioitaessa taloudellisten voimavarojen riittävyyttä otettaisiin huomioon myös toiminnan laatu ja laajuus. Esitetyn selvityksen perusteella toimilupaviranomaisen tulee voida vakuuttua siitä, että hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen, toimiluvan mukaiseen toimintaan."

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 19/1998 vp) hallituksen esityksestä televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lausuttu toimilupasääntelystä muun ohella seuraavaa:

"Toimilupajärjestelmä rakentuu 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä valtioneuvoston harkintavallan varaan, mikä on valiokunnan mielestä luonnollista radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi.

(---)

Valtioneuvoston päätöksenteossa "tulee pyrkiä sananvapauden edistämiseen ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämiseen" (10,1 §). Ensiksi mainittu seikka liittyy suoraan hallitusmuodon 16 a §:n 1 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tältä kannalta on tärkeää estää viestinnän keskittymistä, mikä seikka on mainittu esityksen perusteluissa. Valiokunnan käsityksen mukaan toimilupapolitiikassa on myös pyrittävä siihen, että toimilupa myönnetään valtakunnallisen, alueellisen ja paikallisen yleisradiotoiminnan harjoittamiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle ja että toimilupapolitiikan avulla pyritään vaalimaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuutta ja ottamaan huomioon yleisön erityisryhmien tarpeita.

Valtioneuvoston päätökseen sisältyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta on lakiehdotuksen 40 §:n ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin takia mahdollista saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi pelkästään harkintavallan mahdollisen väärinkäytön osalta. Laillisuusperusteinen muutoksenhaku on lisäksi mahdollista päätöksentekoa sitovien, sananvapauden edistämistä ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämistä koskevien kriteerien kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen tuomioistuinkontrollin mahdollisuus ja laajuus on riittävä."

Asian oikeudellinen arviointi

Riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan

Suomen lähiradiot Oy on vastaselityksessään esittänyt, että lupaviranomainen ei ole tutkinut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavoin hakijoiden vakavaraisuutta eikä sitä, että hakijoilla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan. Valittaja on viitannut siihen, että SBS Discovery Radio Oy on julkisten tietojen mukaan tappiollinen ja että yhtiö on joutunut myymään Skandinavian toiminnot, joihin Suomen toiminto kuuluu. Valtioneuvoston päätös on valittajan mukaan tältä osin perusteiltaan virheellinen.

SBS Discovery Radio Oy on hakenut toimilupaa muun ohella Kuopio 2 -taajuuskokonaisuudelle. Hakijoita on ollut seitsemän, ja valtioneuvos­to on myöntänyt Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden ohjelmistoluvan Järvi­radio Oy:lle. Liikenne- ja viestintäministeriö on lisälausunnossaan esittä­nyt muun ohella, että SBS Discovery Radio Oy on toimilupien myöntämishetkellä harjoittanut säännöllistä ja laajamittaista radiotoimintaa viidellätoista paikallisella radiokanavalla ja yhdellä valtakunnallisella kanavalla eikä erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ole ilmennyt.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain esitöiden mukaan mainitun lain mukaisten taloudellisten edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, jos mitään erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ei ilmene.

Valtioneuvosto on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, että kaikkien hakijoiden hakemusten liitteinä esittämät asiakirjat osoittavat, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista. Kuten edellä esitetystä käy vielä ilmi, on SBS Discovery Radio Oy:llä ollut laajamittaista toimintaa alalla eikä asiassa esitetty anna aihetta epäillä yhtiön taloudellisten edellytysten täyttymistä.

Valtioneuvoston arviointia ei siten voida asiassa esitetyn perusteella pitää virheellisenä eikä siten valtioneuvoston päätöstä tältä osin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin vastaisena.

Radiotoimintaa kokonaisuudessaan, sananvapautta, ohjelmistotarjonnan monipuolisuutta sekä yleisön erityisryhmien tarpeita koskevien ohjelmistoluvan myöntämisedellytysten täyttyminen

Valtioneuvoston 18.8.2014 julkaiseman hakuilmoituksen mukaan puheena olevalla hakukierroksella kutakin toimilupaa on voinut hakea joko uuden paikallisradiotoiminnan käynnistämistä varten tai siten, että toimilupaa haetaan liitettäväksi osaksi radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta annetussa liikenne- ja viestintäministeriön asetuksessa (614/2013) olevaa toista taajuuskokonaisuutta, jonka käyttöön oikeuttava toimilupa hakijalla on.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa säädetään niistä oikeudellisista edellytyksistä, joiden perusteella ohjelmistoluvat voidaan myöntää. Lainkohdan mukaan toimilupien myöntämistä koskevassa harkinnassa otetaan huomioon alueella harjoitettava radiotoiminta kokonaisuudessaan ottaen lisäksi huomioon pyrkimys sananvapauden edistämiseen sekä ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaaminen.

Lain esitöiden mukaan sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, että ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä kiinnittämään huomiota myös siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Lisäksi toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle.

Valtioneuvostolla on toimilupia myöntäessään laaja harkintavalta. Tällöin hakemusten vertailussa voidaan ottaa huomioon sananvapautta edistävän, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnin osalta sellaisia seikkoja, joiden voidaan katsoa kuvastavan edellä mainittujen tavoitteiden toteutumista. Toimilupahake­musten arvioinnissa olennaista on myös se, että kutakin hakemusta tarkastellaan osana ohjelmistolupakokonaisuutta.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta koskevan ohjelmistoluvan Järviradio Oy:lle alueellisen radiotoiminnan laajentamiseksi.

Valittaja on esittänyt, että Järviradio Oy on rikkonut toimilupapäätösten ehtoja, koska se ei ole lähettänyt paikallisradio-ohjelmaa niillä paikkakunnilla, joilla sillä on ohjelmistolupa. Vaikka Järviradio Oy:n toimintatapa on valittajan mukaan ollut lupaviranomaisten tiedossa, Järviradio Oy:lle on kuitenkin myönnetty lupa toimia usealla paikkakunnalla.

Liikenne- ja viestintäministeriön valitukseen antamasta lausunnosta käy ilmi, että Järviradio Oy:lle on myönnetty ennen Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden toimilupaa pitkäaikaiset toimiluvat alueellisen ja paikallisen radiotoiminnan harjoittamiseen Jyväskylän, Mikkelin, Tampereen, Turun, Vaasan, Alajärven ja Seinäjoen alueilla. Kaikkiin ohjelmistolupiin on lausunnon mukaan sisällytetty kunakin arkipäivänä kello 6–18 välisenä aikana vähintään yksi tunti paikallisohjelmia, joilla tarkoitetaan uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai muita kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia.

Liikenne- ja viestintäministeriö on edellä mainitussa lausunnossaan lisäksi esittänyt, että radiotoimintaa varten myönnettyjen ohjelmistolupien ehtojen noudattamisen valvonnasta vastaavalta Viestintävirastolta saadun tiedon mukaan asiassa ei ole käynyt ilmi, että Järviradio Oy ei olisi noudattanut sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja. Viestintävirasto ei ministeriön lausunnon mukaan ole myöskään vastaanottanut asiasta valvontapyyntöjä.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että valtioneuvosto olisi päätöksessään tältä osin virheellisesti arvioinut Järviradio Oy:n ilmeistä kykyä säännölliseen ohjelmistoluvan mukaiseen toimintaan.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että Järviradio Oy ei ole edes hakemuksessaan esittänyt harjoittavansa paikallisradiotoimintaa. Valtioneuvosto on myöntämällä Järviradio Oy:lle toimiluvan Kuopio 2 -taajuuskokonaisuudelle jättänyt huomioon ottamatta paikallisuuden ja ohjelmasisällön sekä kaventanut sananvapautta ja jättänyt huomioon ottamatta vähemmistöryhmien tarpeet. Yksikään muista kaupallisista radioista ei toimi alueella maakunnan kattavasti ja paikallisesti Radio Sandelsin tavoin. Järviradio Oy:n Kuopiossa harjoittamaa tilapäistä radiotoimintaa ei voida valittajan mukaan myöskään lukea hyväksi toimilupaa myönnettäessä eikä Järviradio Oy:n toimintaa arvioida vakiintuneemmaksi kuin Radio Sandelsin laajemmalla väestöpeitolla harjoittamaa toimintaa. Radio Sandels on Järviradio Oy:n ohella toiminut Kuopion alueella tilapäisen radioluvan nojalla.

Kuten edellä on jo todettu, Järviradio Oy:llä on useita paikallisia ja alueellisia toimilupia sen Järviradio-formaatille. Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandelsin kuuluvuusalue kattaa Iisalmen alueen.

Järviradio Oy on toimilupahakemuksessaan esittänyt, että se on harjoittanut paikallisradiotoimintaa vuodesta 1987 alkaen ja että se on koko toimintansa ajan pyrkinyt toteuttamaan alkuperäistä paikallisradioideaa. Lisäksi hakemuksesta käy ilmi, että ohjelmat ovat olleet ja ovat edelleen toimituksellisia ja usein niin sanottuja kontaktiohjelmia. Kuuluvuusalueen lukuisat seurakunnat ja yhteisöt käyttävät Järviradio Oy:n ohjelma-aikaa omien tapahtumiensa radiointiin. Hakemuksesta käy myös ilmi, että ohjelmatarjonta suuntautuu seniori-ikäiselle väestölle ohjelmavirran ollessa toimituksellista. Lisäksi hakemuksen mukaan Järviradio Oy on harjoittanut radiotoimintaa lyhytaikaisilla Viestintäviraston myöntämillä luvilla keskeytyksettä Kuopiossa vuodesta 2013 alkaen.

Valittaja on hakenut taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 liitettäväksi valittajan olemassa olevaan Iisalmen taajuuskokonaisuuteen. Hakemuksessaan valittaja on esittänyt muun ohella, että pääosa Radio Sandelsin ohjelmistosta ja musiikista on suunnattu seniori-ikäisille ja ikääntyneelle väestölle. Myös alueen nuoret kuuntelevat Radio Sandelsia vahvan paikallisuuden ja erilaisen musiikin vuoksi. Musiikki koostuu pääosin laaja-alaisesta kotimaisesta vanhasta tanssi- ja iskelmämusiikista paikalliset musiikinharrastajat huomioon ottaen. Ohjelmaan sisältyy myös muun muassa hengellisiä lähetyksiä ja urheilulähetyksiä. Radio tarjoaa ohjelmia myös lapsille ja nuorisolle.

Valtioneuvosto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavana olevilla toimilupa-alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen jokaisessa hakemuksessa esitetty ohjelmisto omalta osaltaan parantaisi kyseessä olevalla alueella lähetettävän radiotarjonnan moniarvoisuutta ohjelmatarjonnan moniarvoisuuden kokonaistilannetta merkittävästi muuttamatta. Lisäksi valtioneuvoston päätöksestä käy ilmi, että taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 koskevat toimilupahakemukset eroavat ohjelmasisällöltään merkittävällä tavalla toisistaan, ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta.

Valtioneuvoston päätöksestä käy myös ilmi, että Kuopion alueella on kohtuullisessa määrin keski-ikäisille suunnattua paikallisohjelma-tarjontaa ja vähemmän nuorille tai seniori-ikäiselle väestölle suunnattua ohjelmatarjontaa. Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n hakemuksista käy ilmi, että niiden ohjelmisto on suunnattu myös ikääntyvälle väestölle. Lisäksi valtioneuvoston päätöksessä on Järviradio Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja kolmannen hakijan eduksi todettu erityisryhmien aseman edistämiseksi hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi niiden ohjelmatarjontaa. Edelleen päätöksen mukaan paikallisuuden on todettu korostuvan hakijoista erityisesti Suomen lähiradiot Oy:n ja Järviradio Oy:n sekä kolmen muun hakijan hakemuksissa.

Valtioneuvosto on hakemusten vertailussa nostanut esille myös hakemuksissa kuvatun toiminnan nykytilanteen siltä osin kuin toimintaa harjoitetaan Viestintäviraston myöntämän lyhytaikaisen toimiluvan tai teknisen radioluvan nojalla. Valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että moni hakija on harjoittanut radiotoimintaa myös Kuopion alueella lyhytaikaisilla toimiluvilla.

Valtioneuvosto on päätöksessään todennut, että päätöksen myötä paikallisradiotoiminnan kilpailutilanne ei merkittävissä määrin muutu, vaan päätöksessä on monelta osin pyritty ottamaan huomioon toimilupa-alueilla jo aiemmin Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten lupien tai pelkkien teknisten radiolupien nojalla toimineet radiokanavat.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Järviradio Oy on aloittanut toimintansa Kuopion alueella Viestintäviraston myöntämillä tilapäisillä luvilla 1.8.2013 ja valittajan Radio Sandels on aloittanut 7.10.2014.

Toimiluvan myöntämistä harkittaessa Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta Kuopion alueella ja sen myötä muodostunut vakiintunut kuulijakunta. Lisäksi Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen suosittu radiotoiminta muilla paikkakunnilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kutakin toimilupahakemusta tarkastellaan osana ohjelmistolupakokonaisuutta ja että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettujen myöntämisedellytysten täyttymistä on arvioitava laajempana kokonaisuutena. Näin ollen valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa olevan lainvastainen sen vuoksi, että toimiluvan myöntämistä harkittaessa Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta Kuopion alueella. Valtioneuvosto ei ole tältä osin ylittänyt harkintavaltaansa.

Valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että paikallisradioiden tarkkarajainen määrittely on haastavaa, sillä monenlaiset erilaiset kaupalliset ja ei-kaupalliset kanavat tarjoavat jossain määrin paikallista ohjelmasisältöä. Valtioneuvoston päätöksen mukaan usein paikallisradiolla viitataan yhden tai useamman kunnan alueella toimivaan, väestöltään tai elinkeinoiltaan yhtenäisen alueen radioon. Edelleen valtioneuvoston päätöksessä on lausuttu, että tavallisimmin paikallisradion kuuluvuusalue koostuu talousalueesta, mutta harvaan asutuilla alueilla ja pitkien välimatkojen maakunnissa paikallisradion kuuluvuusalueena saattaa olla myös koko maakunta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätösharkinnassa huomioon otettava suunnitellun ohjelmiston paikallisuus tarkoittaa tavanmukaisesti ymmärrettynä kysymyksessä olevan taajuusalueen pai­kallisen väestön tarpeisiin vastaamista. Kun kuitenkin haettavana olevia taajuuskokonaisuuksia on voitu hakea myös osaksi olemassa olevaa valtakunnallista tai alueellista taajuuskokonaisuutta, Järviradio Oy:n suunnitteleman ohjelmiston paikallisuutta on sinänsä voitu arvioida laajemmin alueellisen kuuluvuusalueen osalta eikä pelkästään Kuopion alueeseen rajoittuen. Valtioneuvoston päätös ei tämänkään vuoksi ole lainvastainen.

Valittaja on edelleen esittänyt, että valtioneuvosto on myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2 keskittänyt mediavaltaa merkittävästi Pohjois-Savon alueella.

Liikenne- ja viestintäministeriön valitukseen antamasta lausunnosta käy ilmi, että Järviradio Oy:llä tai muullakaan siihen taloudellisesti taikka muutoin merkittävällä tavalla liitännäisellä toimijalla ei ennestään ole valtioneuvoston myöntämää ohjelmistolupaa Pohjois-Savon maakunnan alueella. Valtioneuvoston harkintaa ei voida asiassa esitetyn perusteella pitää virheellisenä eikä valtioneuvoston päätöstä tältä osin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin vastaisena.

Valittaja on vielä esittänyt, että valtioneuvosto on suosinut päätöksellään Järviradio Oy:tä ja asettanut sen taloudellisesti parempaan asemaan kuin valittajan Radio Sandelsin. Valtioneuvoston tulee valittajan mukaan huolehtia radiotoimijoiden tasa-arvoisesta asemasta.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n nojalla tilanteessa, jossa ohjelmistoluvan hakijoita on enemmän kuin vapaana olevaa lähetyskapasiteettia, valitaan joko yksi tai useampi hakija, jolle toimilupa myönnetään. Valintatapa on luonteeltaan kilpailu. Kuten liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan esittänyt, toimiluvan myöntämisellä tapauksessa, jossa toimilupia ei ole myönnettävissä kaikille hakijoille, on osaltaan vaikutusta eri toimijoiden väliseen kilpailuasetelmaan. Valtioneuvoston päätöksen ei tällä perusteella voida kuitenkaan katsoa olevan yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Valtioneuvoston tekemää päätöstä ei ole syytä arvioida myöskään toisin valittajan viittaamassa eduskunnan kirjelmässä (EK 32/2012 vp) ja liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) esitettyjen seikkojen perusteella.

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n hakemusten sisältö ja edellä ilmenevät valtioneuvoston päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa tai käyttänyt sitä muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Valtioneuvoston päätöstä ei voida valituksessa esitetyn perusteella pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n vastaisena eikä päätös siten ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 20.6.2016