Muu päätös 2829/2016

Valtauskirjan antamista koskeva asia (Kuusamo)

Antopäivä: 28.6.2016
Taltionumero: 2829
Diaarinumero: 4030 ja 4043/1/14

Asia Valtauskirjan antamista koskevat valitukset

Valittajat

1) Kuusamon kaupunki

2) Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.11.2014 nro 14/5427/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 10.1.2013 kaivosrekisterinumero 8807 hyväksynyt Belvedere Resources Finland Oy:n valtaushakemuksen ja antanut yhtiölle valtauskirjan 85,83 hehtaarin suuruiselle valtausalueelle Kouvervaara Kuusamon kaupungin Kesäniemen ja Rukajärven kylissä. Valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen antopäivästä. Hakija otaksuu valtausalueilla olevan kobolttia, kultaa ja kuparia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt Kuusamon kaupungin sekä Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppanien A:n ja Oivangin paliskunnan valitukset Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä sekä Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppanien vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on lisäksi pidentänyt valtausoikeuden voimassaoloaikaa siten, että se on voimassa kaksi vuotta hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on valitusten hylkäämisen osalta lausuttu seuraavaa:

Hankkeeseen sovellettavat säännökset

Asia on tullut vireille 10.9.2009 kauppa- ja teollisuusministeriöön, oikeastaan työ- ja elinkeinoministeriöön, jätetyllä hakemuksella. Vanha kaivoslaki (503/1965) on kumottu 1.7.2011 voimaan tulleella kaivoslailla (621/2011), jonka 178 §:n 1 momentin säännöksen mukaan kumotun kaivoslain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olleet asiat ovat siirtyneet kaivosviranomaisena toimivan Tukesin ratkaistavaksi. Kaivoslain 178 §:n 1 ja 2 momentin säännösten perusteella ennen 1.7.2011 vireille tulleet hakemukset ratkaistaan vanhan kaivoslain mukaisesti. Malminetsintään sovellettavista säännöksistä säädetään kaivoslain 179 §:ssä. Hakemukseen ei ole kokonaisuudessaan sovellettava kaivoslain (621/2011) säännöksiä Kitkan Viisaat ry:n, A:n ja Oivangin paliskunnan valituksessa vaaditulla tavalla.

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava, mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta. Yhtiön hakemuksen mukaan tutkimuksen kohteena olevalla alueella otaksutaan olevan kobolttia, kultaa ja kuparia. Tutkimukset eivät näin ollen kohdistu uraaniin eikä Tukesin päätöksessä ole kysymys kaivospiirin määräämisestä uraanikaivoksen perustamiseksi vaan valtauskirjan antamisesta tutkimustyötä varten. Näin ollen niillä seikoilla ja näkemyksillä, mitä Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta ovat valituksessaan ja sen täydennyksessä esittäneet uraanin osalta, ei ole merkitystä Tukesin päätöksen laillisuuden arvioinnin kannalta. Tämän päätöksen lainmukaisuutta arvioidaan ainoastaan valtaukselle säädettyjen esteiden ja edellytysten kautta, eikä mahdollisen myöhemmän kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksiä tässä yhteydessä voida tutkia.

Vaatimus valtauksen kieltämisestä ILO-sopimuksen voimaan saattamattomuuden perusteella

Jokaisen perus- ja ihmisoikeus on, että häntä koskeva käsittely viranomaisessa tai oikeudenkäynti tapahtuu kohtuullisen ajan kuluessa. Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvataan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Yhtiön valtaushakemuksen käsittelyä kaivosviranomaisessa tai valtausta koskevasta lupapäätöksestä tehdyn valituksen käsittelyä ei voida viivästyttää sillä perusteella, että Suomi ei ole ratifioinut ILO-sopimusta.

Kuuleminen ja päätöksestä tiedottaminen

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan asian vireilläolosta ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa, jos se vaarantaa ratkaisun tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaa muuta merkittävää haittaa taikka jos se on ilmeisen tarpeetonta.

Kaivoslain 188 §:n säännöksen mukaan kaivosviranomaiseen kaivoslain 178 §:n 1 momentin nojalla siirtyviin asioihin sovelletaan vastaavasti, mitä muun muassa tämän lain 58 §:ssä säädetään päätöksestä tiedottamisesta.

Jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan hallintolain asemesta. Kaivoslain 178 §:n 1 ja 2 momentin säännösten perusteella ennen 1.7.2011 vireille tulleen valtaushakemuksen edellyttämässä kuulemisessa on tullut noudattaa vanhan kaivoslain säännöksiä. Vanhassa kaivoslaissa ei ole säädetty asianosaisen kuulemisesta valtaushakemusten osalta. Näin ollen asianosaisen kuulemiseen kaivosviranomaisessa on tullut soveltaa hallintolain säännöksiä.

Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004) tarkoituksena on turvata yleisölle oikeus saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta siten kuin sopimuksessa määrätään. Sopimuksessa painotetaan erityisesti hallituksista riippumattomien kansalaisjärjestöjen osallistumisoikeuksia. Osallistumismahdollisuudet on turvattu sopimuksen 6 artiklan mukaisissa ympäristöön merkittävästi vaikuttavissa hankkeissa, jotka on lueteltu sopimuksen I liitteessä. Kaivostoiminnan osalta sopimus koskee kivilouhoksia ja avokaivoksia, joiden pinta-ala ylittää 25 hehtaaria. Århusin yleissopimuksen oikeusturvajärjestelmän on yleisesti katsottu toteutuneen Suomessa sekä perustuslain että hallintomenettelyä koskevien säännösten kannalta. Suomen perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Mainitun osallistumisoikeuden edellytykseksi on kansallisesti voitu asettaa asianosaisuus hallintolain tarkoittamalla tavalla.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaivosviranomainen on 16.5.2011 lähettänyt ilmoituksen kuulemisesta valtausalueen maanomistajille. Asiakirjat ovat olleet nähtävinä työ- ja elinkeinoministeriön kansliassa ja Kuusamon kaupunginvirastossa. Kaivosviranomainen on pyytänyt lausunnot Kuusamon kaupungilta, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselta ja Oivangin paliskunnalta. Tukes on toimittanut valtauslupaa koskevan päätöksen kaivoslain 58 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla Kuusamon kaupungille, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle ja niille viranomaisille, joille asiasta sen käsittelyn aikana on annettu tieto tai joilta on pyydetty lausunto. Vanhassa kaivoslaissa ei ole 1. päivänä heinäkuuta 2011 voimaan tulleen kaivoslain 38 §:ssä säädettyä erityistä velvoitetta asian selvittämisestä saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella. Kun lupamääräyksin rajoitetussa hankkeessa on lisäksi kysymys saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella toteutuvasta hankkeesta, jolla ei ole merkitystä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana, hankkeen ei voida katsoa estävän saamelaisia nauttimasta kulttuuristaan siten kuin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa säädetään. Kun A ei ole kiinteistöomistustensa perusteella asiassa hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianosainen, jota olisi tullut kuulla valtaushakemuksen johdosta eikä hän ole erikseen pyytänyt päätösjäljennöksen toimittamista itselleen, kaivosviranomaisen menettelyä sekä lupahakemuksesta kuulemisen että päätöksestä tiedottamisen osalta on pidettävä lainmukaisena.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu valtauksen este

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan (1625/1992) mukaan valtausta ei saa suorittaa aikaisemmalla valtausalueella ilman kauppa- ja teollisuusministeriön lupaa, jollei viittä vuotta ole kulunut valtauksen tai kaivosoikeuden raukeamisesta. Ulkomaalaisten yritysostoja ja kiinteistönhankintaa koskevan lainsäädännön hallituksen esityksen (HE 120/1992 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa kaivoslain muuttamiseksi on muun ohessa todettu kaivoslain 6 §:n osalta, että valtauskeinottelun rajoittamiseksi ehdotetaan alueen uudelleen valtaaminen harkinnanvaraiseksi viiden vuoden ajan edellisen valtauksen raukeamisesta. Tällä muutoksella ei ole tarkoitus rajoittaa kaivosalan yritysten ja muiden todellista tutkimustoimintaa harjoittavien tarpeellista ja perusteltua alueen uudelleen valtaamista. Nämä tahot ovat perustellusta hakemuksesta aina saaneet luvan uudelleen varaamiseen.

Hallituksen esityksen mukaan mainitun lainkohdan tarkoituksena on valtauskeinottelun rajoittaminen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan säännöstä ei ole tulkittava sanamuotonsa, vaan hallituksen esityksen perusteluista ilmenevän tarkoituksensa mukaisesti. Vaikka alueen aikaisemman valtausoikeuden Belvedere Resources Finland Oy:n valtaushakemus on tullut vireille kaivosviranomaisessa jo vajaan vuoden kuluessa valtausalueen edellisen valtausoikeuden päättymisestä, kaivoslain 6 §:n 1 momentin säännös ei aiheuta estettä valtauksen suorittamiselle.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettu valtauksen este

Kaivoslain (503/1965) 4 §:n 1 momentin mukaan sen, joka haluaa käyttää mainitun lain mukaista oikeutta kaivoskivennäisten esiintymään, on haettava joko valtauskirjaa alueeseen tai samanaikaisesti myös kaivospiirin määräämistä esiintymän hyväksi käyttämistä varten. Pykälän 2 momentin (589/1997) mukaan valtauskirjan saatuaan hakijalla (valtaajalla) on oikeus (valtausoikeus) valtauskirjalla osoitetulla alueella (valtausalueella) kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön sen mukaan kuin 3 luvussa säädetään ja niiden hyväksi käyttämiseen mainitun pykälän 3 ja 4 momentin mukaan.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan (1102/2000) mukaan valtausta ei saa suorittaa ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä.

Kaivoslain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 148/2000 vp) yleisperustelujen mukaan lainmuutoksen tarkoituksena on parantaa kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa maankäytön suunnitteluun. Käsitellessään hallituksen esitystä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) eduskunta kiinnitti huomiota kaivoslain ja maankäytön suunnittelun välisiin suhteisiin. Eduskunnan ympäristövaliokunta lausui mietinnössään (YmVM 6/1998 vp), että valiokunnan saaman selvityksen mukaan maankäytön suunnittelu on ongelmallista alueilla, joissa kaivostoiminta ja siihen liittyvä teollisuus sijaitsevat asutussa ympäristössä. Näillä alueilla kohtaavat asumisen, liikenteen, teollisen tuotannon, kivennäisten kaivun, peitemassojen läjityksen, vesihuollon, jätevesihuollon, maankäytön ja ympäristönsuojelun vaatimukset. Valiokunta totesi edelleen, että valtaus- tai kaivospiirialueilla kaivoslainsäädäntö syrjäyttää muun lainsäädännön. Tästä johtuen alueen kokonaisvaltaista maankäytön suunnittelua ja ohjausta ei kyetä toteuttamaan. Ympäristövaliokunta lausui pitävänsä tärkeänä, että puheena olevan kaltaisilla alueilla turvataan yhdyskunnan kokonaisetujen mukainen maankäyttö. Hallituksen esityksessä kaivoslakia ehdotettiin tarkistettavaksi siten, että parannettaisiin mahdollisuuksia maankäytön kokonaisvaltaisen suunnittelun ja ympäristövaikutusten huomioon ottamiseen muun muassa valtausalueella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan luvan hakijalla on ollut kauppa- ja teollisuusministeriön 2.2.2004 myöntämä valtausoikeus hakemuksen kohteena oleviin alueisiin. Valtausoikeudet ovat päättyneet 31.12.2008.

Oikeusvaikutteisessa, 8.10.2009 vahvistetussa, oikeastaan 8.1.2009 lainvoiman saaneessa Kuusamon yleiskaavassa hakemuksen kohteena oleva valtausalue sijaitsee osittain luonnonsuojelualueella (SL-2) ja osittain maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, joille on osoitettu varaus paikalliselle ulkoilureitille. Luonnonsuojelualueen maankäytön suunnitteluohjeen mukaan alue kuuluu ensisijaisesti kehitettävien ja hoidettavien merkittävien luontoalueiden 2. luokan kehittämiskohteisiin. Alueen palveluvarustusta kehitetään luonnonsuojeluarvot huomioon ottaen monipuoliseksi. Alueella kulkua ohjataan rakentein.

Tukes on hyväksynyt valtausoikeuden sallimisen erityiseksi syyksi luvan hakijan investoinnit alueen malmipotentiaalin tutkimiseen vuosina 2004–2008. Kuusamon kaupunki on vastustanut valtauksen suorittamista muun muassa sillä perusteella, että Kuusamon oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu luonnonsuojelualue ja paikallinen merkittävä ulkoilureittivaraus halkaisevat hakemuksen kohteena olevan alueen. Kuusamon kaupunki on katsonut, että hakijan aikaisemmin suorittamaa yksityistä etua palvelevaa malminetsintää ei voida pitää sellaisena kaivoslain tarkoittamana erityisenä syynä, joka ohittaa kunnan yleisen edun perusteella laatiman oikeusvaikutteisen yleiskaavan ja sen perusteena olevan maankäytön.

Kun otetaan huomioon lupapäätöksen mukainen, lupamääräyksin rajoitettu toiminta, valtausoikeuden lyhyt voimassaoloaika ja se, että valtausluvan myöntämistä koskevassa harkinnassa ei arvioida mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksia alueiden käyttötarpeille sen varalta, että malminetsintä johtaisi kaivostoiminnassa hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistamiseen, hankkeen ei voida katsoa vaikeuttavan Kuusamon oikeusvaikutteisen yleiskaavan toteuttamista alueella. Kuusamon kaupungin ei tämän vuoksi ole katsottava vastustaneen valtausta vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Näin ollen valtaukselle ei ole ollut vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua valtauksen estettä.

Luonnonsuojelulain mukaiset valitusperusteet

Säännökset

Kaivoslain 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Luonnonsuojelulain 15 §:n ja 17 a §:n säännöksiin perustuen luonnonsuojelulain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla luonnonsuojelualueella voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla muun muassa tehdä geologisia tutkimuksia ja etsiä malmeja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden: 1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen; 2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja 3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Vastaavasti luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin nojalla rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irti leikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Säännöksen 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Säännöksen 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Poikkeuksista muun ohella 39 §:n ja 47 §:n rauhoitussäännöksistä säädetään luonnonsuojelulain 48 §:ssä. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan pykälässä säädetty ei koske 49:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin 1. virkkeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n ja 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin (371/1999) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on, jollei hankkeeseen ole sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta (nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta) ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava valtausalueen suuruus, sen maantieteellinen sijainti ja rajat sekä sillä olevat kiinteistöjen rajat hakemukseen liitettyyn karttaan niin tarkoin merkittyinä, ettei epätietoisuutta niistä voi syntyä, hyväksyttävine selvityksineen siitä, ettei ole 6 §:ssä mainittuja valtauksen esteitä. Mainitun momentin 4 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava, mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta.

Asiassa saatu selvitys

Pohjois-Suomen ympäristökeskus, oikeastaan Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus, on 23.1.1998 perustanut luonnonsuojelualueet yksityisomistuksessa oleville tiloille Kouvervaara RN:o 4:26 ja Tuiskutar RN:o 42:19. Valtaushakemuksen kohteena oleva alue sijoittuu molemmille luonnonsuojelualueille. Ympäristökeskus on lisäksi 28.1.2001, oikeastaan 28.8.2001, perustanut luonnonsuojelualueen yksityisomistuksessa olevalle tilalle Kesäranta RN:o 3:27, joka sijoittuu valtaushakemuksen kohteena olevan alueen eteläpuolelle. Valtausalueella sijaitsevat myös valtion omistuksessa ja Metsähallituksen hallinnassa olevat kiinteistöt Valtio-Lahdenperä 42:27 ja Metsä-Ritola 42:31, joiden käyttötarkoitus on luonnonsuojelu.

Valtausalue sijaitsee osin Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisena SCI-alueena kuuluvan kohteen Kouvervaaran lehdot ja suot (FI1101603) alueella. Natura-alueen pinta-ala on 123 hehtaaria ja valtausalueen 85,83 hehtaaria. Kouvervaaran Natura-alue käsittää lehto- ja lettolajiston suojelun kannalta tärkeitä kohteita. Alueella on rinteiden ja runsaiden lähteiden muodostamia reheviä lehtoja ja rinnesoita, joilla esiintyy harvinaista ja uhanalaista lajistoa. Alueella esiintyviä luontodirektiivin luontotyyppejä ovat lehdot, letot, aapasuot, luonnonmetsät, huurresammallähteet, pikkujoet ja -purot, puustoiset suot sekä humuspitoiset lammet ja järvet, joista priorisoituja luontotyyppejä alueella ovat huurresammallähteet, luonnonmetsät, aapasuot ja puustoiset suot. Lemmonlammen alueen kohteet ovat lehtojen suojeluohjelmassa. Riihisuo sisältyy soidensuojelun perusohjelmaan. Riihivaaran lehdot sisältyvät suojeluarvoisiin kohteisiin. Alueella esiintyy yksi uhanalainen lintudirektiivin liitteen I laji, jonka tiedot ovat salassa pidettäviä, luontodirektiivin liitteen II ja IV laji myyränporras sekä lisäksi kaksi uhanalaista lajia, joiden tiedot ovat salassa pidettäviä.

Yhtiö on esittänyt asiassa yleispiirteisen tutkimussuunnitelman ja Natura-tietolomakkeen Kouvervaaran lehdot ja suot (FI1101603) -nimisestä Natura-alueesta. Suunnitelman mukaan alkuvaiheessa tehdään timanttikairausta ja geofysiikan tutkimusta ja tämän jälkeen rikastuskokeita. Tukesin päätöksessä tutkimustoimenpiteet on rajattu Natura-alueella maastossa jalkaisin tehtäviin geologisiin kartoituksiin ja kannettavilla laitteilla tehtäviin geofysiikan mittauksiin (lupamääräys 11). Mikäli malmiaiheen selvittäminen edellyttää kairaamista, koelouhintaa tai muita ympäristövaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä, valtaaja on velvollinen toimittamaan yksityiskohtaisen tutkimussuunnitelman ja neuvottelemaan toimenpiteistä ELY-keskuksen kanssa (lupamääräys 12). Ennen tutkimustoimenpiteiden aloittamista valtaajan on toimitettava yksityiskohtainen tutkimussuunnitelma ELY-keskukselle ja neuvoteltava tutkimustoimenpiteistä sen varmistamiseksi, ettei tutkimuksista aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain 24 §:n tai 42 §:n 2 momentin tai luontodirektiivin liitteen IV (b) nojalla (lupamääräys 13).

Oikeudellinen arvio

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin säännöksen perusteella valtaushakemuksessa on esitettävä riittävä selvitys sen arvioimiseksi, onko valtaukselle esteitä ja ettei valtaus ole aiheeton. Valtaushakemusta ratkaistaessa on voitava varmistaa, ettei toiminta ole kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitattujen, alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin säännös puolestaan säännöksestä ilmenevästi edellyttää luvan hakijan arvioivan hankkeen vaikutukset alueen niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Ympäristöoppaassa 109 "Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa" (Suomen ympäristökeskus, 2003) todetaan, että vaikutukset Natura-alueeseen on arvioitava muun ohessa kaikista hankkeista tai suunnitelmista, jotka edellyttävät viranomaiselta lupaa tai hyväksymistä. Arviointia vaativalle hankkeelle tai suunnitelmalle ei ole kokorajaa, jota pienempiä hankkeita tai suunnitelmia ei tarvitsisi arvioida, vaan arviointi koskee myös pieniä hankkeita. Arviointi on ulotettava myös Natura-alueen ulkopuolisiin hankkeisiin ja suunnitelmiin. Tarveharkinnassa kiinnitetään huomiota hankkeen tai suunnitelman kuvaukseen, Natura-alueen ja siihen kohdistuvien vaikutusten kuvaukseen, vaikutusten merkittävyyden arviointiin, lieventävien toimenpiteiden ja vaihtoehtojen tarkasteluun ja johtopäätöksiin eli arvioon vaikutuksista. Arvioitaessa heikentymisen merkittävyyttä voidaan ottaa huomioon myös mahdollisuudet vähentää hankkeen vaikutuksia suojatoimin niin, etteivät ne enää ole merkittäviä. Tällainen voi olla esimerkiksi lupa- tai kaavamääräys.

Vanhan kaivoslain 12 §:n säännöksen perusteella valtausoikeuden haltijalla on lähtökohtaisesti laajat oikeudet tutkimustyöhön valtausalueella. Tukesin päätöksen lupamääräykset rajoittavat kuitenkin tutkimuksista aiheutuvia ympäristövaikutuksia rajoittaessaan timanttiporauksen ja koerikastamisen pois sallituista toimenpiteistä Natura-alueella. Tukesin päätöksen perusteella sallitut toimenpiteet Natura-alueella eivät näin ollen merkittävästi poikkea 1. päivänä heinäkuuta 2011 voimaan tulleen kaivoslain 7 §:ssä säädetyistä, yleisesti jokaiselle sallitussa etsintätyössä käytettävistä menetelmistä. Valtausluvan hakeminen on kuitenkin ollut tarpeen vanhassa kaivoslaissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen. Vaikka selvitys tutkimustyöstä on yleispiirteinen, ilmoitetut tutkimusmenetelmät ovat yleisesti käytössä olevia menetelmiä, joiden vaikutukset voidaan yleisellä tasolla arvioida. Tutkimustoimintaa rajoittavat lupamääräykset huomioon ottaen Tukesilla on katsottava olleen käytettävissään riittävä selvitys sen arvioimiseksi, että hanke ei ole edellyttänyt luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista.

Jos tutkimustöiden tuloksena löydetyn malmiaiheen hyödyntämismahdollisuuksien selvittäminen edellyttää kairaamista, koelouhintaa tai koerikastusta taikka muita vastaavia tutkimustoimenpiteitä, joiden vaikutukset ympäristöön ovat muita kuin vähäisiä, on valtaajan haettava päätöksen täydentämistä. Tässä tilanteessa yhtiö on velvollinen esittämään perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta niin yksityiskohtaisesti esitettynä, että Tukesin on mahdollista arvioida, edellyttääkö valtaushanke luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamisen. Hakemus käsitellään soveltuvin osin samoin kuin malminetsintälupaa koskeva hakemus. Tukesin päätöksen lupamääräystä 12 perusteluineen on pidettävä tältä osin riittävänä.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen ennen muuta viranomaispäätöstä on ratkaistava korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO:2013:173 ilmenevästi tapauskohtaisesti. Luonnonsuojelulain noudattamisesta voidaan kaivoslain 71 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla varmistua kieltämällä luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomainen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen, ja tuo päätös on saanut lainvoiman, tai vaihtoehtoisesti todennut, ettei poikkeamisen tarvetta ole. Kouvervaaran alueella esiintyy yksi uhanalainen lintudirektiivin liitteen I laji, jonka tiedot ovat salassa pidettäviä, luontodirektiivin liitteen II ja IV laji myyränporras sekä lisäksi kaksi uhanalaista lajia, joiden tiedot ovat salassa pidettäviä. Asiassa ei ole esitetty tarkempia tietoja lajien esiintymispaikoista. Vaikka valtauspäätöksen mahdollistamilla toimenpiteillä ei lupamääräykset huomioon ottaen todennäköisesti ole vaikutuksia kyseisiin esiintymiin, ne on kuitenkin tutkimustyötä suoritettaessa otettava huomioon luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:ien, oikeastaan 39 ja 42 §:ien edellyttämällä tavalla.

Luonnonsuojelulain 15 §:n ja 17 a §:n säännöksiin perustuen valtausalueella sijaitsevilla luonnonsuojelulain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuilla luonnonsuojelualueilla valtauslupaan perustuvia tutkimuksia on mahdollista suorittaa ainoastaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla.

Edellä lausuttuun nähden Tukesin päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että asian käsittelyssä saatu selvitys ei olisi riittävä sen arvioimiseksi, onko valtaushakemusta ratkaistaessa otettu huomioon kaivoslain 71 §:n 2 momentissa mainitut luonnonsuojelulain säännökset tai että päätös olisi luonnonsuojelulain säännösten vastainen.

Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin liittyvät valitusperusteet

Tukesin päätöksellä ei ole myönnetty oikeutta rikkoa ympäristönsuojelulain (86/2000) 7 §:n säännöksen mukaista maaperän pilaamiskieltoa eikä 8 §:n säännöksen mukaista pohjaveden pilaamiskieltoa tai vanhan vesilain 1 luvun 18 §:ssä säädettyä pohjaveden muuttamiskieltoa koskevia säännöksiä. Kun otetaan huomioon Tukesin päätöksellä sallitut tutkimustoimenpiteet, ei ole ennalta arvioiden ilmeistä, että toimenpiteet saattaisivat johtaa ehdottomana voimassa olevan pohjaveden pilaamiskiellon vastaisiin seurauksiin.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Tukesin päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta viitattu hallintolainkäyttölain 41 §:ään ja lausuttu, että katselmuksen toimittamista on pidettävä asian selvitettyyn tilaan nähden ilmeisen tarpeettomana.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Pertti Piippo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kuusamon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoista ja Tukesin lausunnoista puuttuivat uraanitiedot, vaikka alueesta on paljon uraanitutkimustietoja ja se kuuluu Geologian tutkimuskeskuksen määrittämään uraanivyöhykkeeseen. Kuusamon kaupunki on vuonna 2007 ilmaissut kielteisen kantansa Kouvervaarassa tapahtuviin uraanitutkimuksiin. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon kauppa- ja teollisuusministeriön erityismääräystä 16.2.2006 nro 024/2006, joka koskee uraanimalmioita ja -valtauksia.

Tukesin päätöksestä puuttuvat määräykset kairausten yhteydessä maanpinnalle nousevien radioaktiivisten aineiden käsittelystä. Puute on erityisen merkittävä, koska alueen vedet virtaavat myös kohti Jäkälälahtea, jossa sijaitsee alueen käyttövedenottamo.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävästi perusteltu poikkeamista kaivoslain 8 §:n vaatimuksesta kaivoskivennäisten esittämisestä valtaushakemuksessa. Luvan hakijan oma ilmoitus ei oikeuta tulkintaan, että hakemuksessa esitetyt tutkimukset eivät kohdistuisi uraaniin. Uraani oli jo hakijayhtiön alkuperäisen valtaushakemuksen aikaan tunnettu kaivoskivennäinen Kouvervaarassa. Geologian tutkimuskeskuksen uraanidatarekisterin mukaan Kouvervaaran uraanimalmion uraanin keskipitoisuus on 1,5 prosenttia uraania.

Hallinto-oikeuden tulkinta mitätöi kunnan oikeuden kehittää oikeusvaikutteisen yleiskaavan avulla maankäyttöä ja kunnan yleistä etua. Hallinto-oikeus ei ole esittänyt riittäviä perusteita tulkinnalleen, jonka mukaan Kuusamon kaupunki ei olisi esittänyt riittäviä perusteluja vastustaessaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle sijoittuvaa valtaushakemusta. Hallinto-oikeuden perusteluissa on otettu huomioon vain hakijayhtiön ja Tukesin esittämä.

Luonnonsuojelulain säännöksiä ei ole otettu riittävästi huomioon valtausoikeutta annettaessa eikä selvitys ole tältä osin ollut riittävä. Luonnonsuojelualueilla, joihin myös Natura-alueet kuuluvat, valtausoikeuteen perustuvia tutkimuksia on mahdollista tehdä ainoastaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla. Valtausoikeutta myönnettäessä tuon luvan tulee olla saatuna, jotta siihen liittyvät turvaamismääräykset voidaan yksilöidä valtausta koskevissa lupamääräyksissä. Kouvervaaran valtausta koskevien lupamääräysten viittaukset myöhempiin neuvotteluihin eivät ole luonnonsuojelulaissa tarkoitettu menettely, joka koskee suojeltujen kohteiden turvaamista.

2) Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja Tukes velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu riittävässä määrin huomioon yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksessa esille tuotuja seikkoja eikä sitä ole perusteltu oikeusseikoilla, jotka osoittaisivat lupapäätöstä tehtäessä noudatetun kaivoslakia ja muuta lainsäädäntöä. Perusteluissa ei ole myöskään osoitettu yleisön, haitankärsijöiden ja asianosaisten perusoikeuksien tulleen riittävästi turvatuksi lupaprosessin yhteydessä.

Kun otetaan huomioon uraaniesiintymätiedot, vuotavista kairausputkista johtuva radioaktiivisten aineiden aiheuttama ympäristön pilaantuminen, saamelaisten nautintaoikeuksien ja poronhoidolle syntyvien haittojen sivuuttaminen, uraanin etsintää koskeva laajennetun kuulemismenettelyn vaatimus, hallinto-oikeuden perustelematon väite valtauspäätöksen haitattomuudesta oikeusvaikutteisen yleiskaavan maankäyttötavoitteen kannalta sekä luonnonsuojelualueen muodostamisprosessissa jääneiden nautintaoikeuksien vaarantuminen, hallinto-oikeuden väite asian selvitetystä tilasta on perusteeton. Jättäessään vaaditun katselmuksen toimittamatta hallinto-oikeus on rikkonut hallintolainkäyttölain 33 §:n vaatimusta asian selvittämisestä.

Valtaushakemusta koskevista kuulutusasiakirjoista puuttuivat historialliset tutkimustiedot uraanista sekä selvitykset kaivoskivennäisiä koskevan otaksunnan perusteista. Kuulutusasiakirjoissa kaivoskivennäisiksi ei ollut nimetty uraanimineraaleja eikä Tukes ollut myöskään lausuntopyynnöissään eikä päätöksessään maininnut niitä kaivoskivennäisinä, vaikka Kouvervaara on tunnettu uraanitutkimuskohde.

Osallistumismahdollisuuksien toteutumisen kannalta on olennaista, että kuulutusasiakirjoissa tiedotetaan valtaushakemuksen lisäksi Tukesilla olevista muistakin valtausalueeseen liittyvistä olennaisista tiedoista tai että Tukes vähintäänkin tarkistaa hakemuksessa kuvatut kaivoslain 8 §:ssä edellytetyt kaivosmineraalitiedot.

Kuulutusasiakirjojen puutteellisuus on merkinnyt sitä, että hyvän hallintotavan vaatimusta, perustuslaillista tiedonsaantioikeutta ja vaikutusmahdollisuutta sekä Århusin sopimuksen periaatteita on rikottu. Lausunnonantajat ja muistuttajat ovat joutuneet antamaan lausuntonsa puutteellisten tietojen varassa. Perusteellista tietoa tarvitaan muun muassa suunnitellun hankkeen terveydellisistä, ympäristöllisistä sekä muihin elinkeinoihin ja nautintaoikeuksiin liittyvistä vaikutuksista. Tukes ei myöskään ole Århusin sopimuksen edellyttämällä tavalla järjestänyt tiedotus- ja kuulemistilaisuuksia hankkeesta. Uraanimalmioiden osalta kaivosviranomaisen tiedonanto-, kuulemis- ja päätöksentekomenettelyt on säännelty tiukemmin kuin muiden malmioiden osalta. Alueen metsäsaamelaisia ja kaikkia alueen maanomistajia ei ole kuultu valtaushakemuksesta.

Uraanista vaikeneminen kuulutusasiakirjoissa on vaikuttanut siihen, että osa ihmisistä ei ole tullut kuulluksi tai saanut käyttää oikeuttaan valittaa Tukesin päätöksestä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 16.2.2006 mukaista laajaa kuulemismenettelyä ei ole toteutettu.

Tukes lausunnossaan ja Belvedere Resources Finland Oy vastineessaan eivät esittäneet historiallisia tutkimustietoja kaivoskivennäisistä eivätkä siten myöskään uraanimineraaleista. Hallinto-oikeus ei ole kaivoslaissa vaadittujen kaivosmineraalitietojen puuttumista kuulutusasiakirjoista tarkastellut, mutta ei myöskään perustellut sitä sallituksi. Tietoja Kouvervaaran aikaisemmista uraanitutkimuksista ei ole otettu huomioon. Hallinto-oikeus ei myöskään ole hankkinut päätöksensä perusteiksi riittäviä selvityksiä alueen kaivosmineraaleista.

Valitukseen oheistetusta Kouvervaaran uraanitutkimusaineistosta käy ilmi, että kulta- tai kupariesiintymiä ei voida alueella kairauksin tutkia koskematta samalla uraaniin. Aineiston perusteella uraanimineraalia on lisäksi muita kaivosmineraaleja enemmän.

Tukesin päätöksessä ei ole uraaniin ja radioaktiivisiin aineisiin liittyviä lupamääräyksiä, joilla estettäisiin radioaktiivisista aineista johtuvien haittojen syntyminen.

Hallinto-oikeus ei ole hankkinut riittäviä selvityksiä valtaushankkeen mahdollisista vaikutuksista saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon historiallisella metsä-, kalastaja- ja tunturisaamelaisten asuinalueella.

Valtausoikeuden perusteella tehtävät toiminnot voivat ulottua huomattavasti varsinaisen valtausalueen rajauksen ulkopuolelle, eikä vaikutusaluetta ole Tukesin päätöksessä yksilöity. Hallinto-oikeudella ei ole ollut riittäviä perusteluja rajata A:ta asianosaismääritelmän ulkopuolelle varsinkin, kun otetaan huomioon hänen ilmaisemansa metsäsaamelaisasema sekä Kouvervaaraan liittyvät nautintaoikeudet.

Hallinto-oikeus ei ole riittävästi ottanut huomioon metsäsaamelaisten valittajien vaatimuksia, jotka liittyvät valtauspäätöksestä aiheutuvaan haittaan ja uhkaan perinteisellä metsäsaamelaisten kotiseutualueella vahvasti suojattua kulttuuria ja elinkeinoja kohtaan. Saamelainen kulttuuri on syvästi luonnonympäristön antamista mahdollisuuksista riippuvainen. Maaoikeuskysymyksen ratkaisematta jättäminen ja ILO-sopimuksen ratifiointikysymyksen sivuuttaminen ei oikeuta ohittamaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen sopimuksen 27 artiklan mukaisia velvoitteita.

Hakijan oma ilmoitus ei anna oikeusperustetta kaivoslain 8 §:stä poikkeavaan tulkintaan. Uraani oli jo hakijayhtiön alkuperäisen valtaushakemuksen aikaan tunnettu kaivoskivennäinen Kouvervaarassa. Hakijayhtiön aikaisempien tutkimusraporttien esittämättä jättäminen on raskauttava seikka. Kaivoslain 8 §:ssä vaadittujen perustelujen puuttuminen aiheuttaa valtauksen esteen, eikä valtausta olisi siten tullut myöntää.

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti, että kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohta ei aiheuta estettä nyt kysymyksessä olevalle valtaukselle.

Ratkaisun KHO 2005:42 perusteluissa on osoitettu, että oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettua alueen käyttötarkoitusta ei voida perustelemattomasti sivuuttaa. Tulkinta valtausoikeuden haitattomuudesta yleiskaavassa osoitetulle alueiden käytölle perustuu virheellisiin ja puutteellisiin kuulutusasiakirjoihin, virheellisiin tulkintoihin kaivoskivennäisistä sekä puutteellisiin Tukesin lausuntoihin. Valittajien teettämät radioaktiivisuusanalyysit osoittavat, että kaavan mukaiselle alueen käyttötarkoitukselle aiheutuisi olennaisia ja vakavia haittoja varsinkin, kun valtauspäätöksestä puuttuvat määräykset radioaktiivisten haittojen torjumisesta ja niihin ennalta varautumisesta.

Tukesin päätöksen määräyksen 5 mukaan valtaajan on ilmoitettava alueen paliskunnalle tutkimustöistä ja niiden aikatauluista sekä muusta alueiden käytöstä ennen tutkimustöiden aloittamista. Määräyksellä kaivosyhtiön neuvottelu- ja sopimusvelvollisuudet on lievennetty pelkästään tiedonantovelvollisuudeksi. Perustuslain 17 §:n 3 momenttiin ja poronhoitolain 2 §:n 2 momenttiin perustuvia ennakollisia selvittämistoimenpiteitä saamelaisten poronhoidon kannalta ei ole tehty eikä niiden tekemättä jättämistä ole perusteltu myöskään hallinto-oikeuden päätöksessä. Määräys ei täytä ennakollista selvittämisvelvollisuutta ja lisäksi se on oikeusvaikutuksiltaan liian epämääräinen.

Kuulutusasiakirjoista ovat puuttuneet olennaiset ympäristöriskien arvioimiseen tarvittavat tiedot (uraanitiedot). Tämä on myös ratkaisevasti heikentänyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edellytyksiä ottaa lausunnossaan huomioon hankkeesta luonnonsuojelulle aiheutuvia riskejä. Hallinto-oikeus on perusteettomasti sivuuttanut valituksessa esille tuodut tiedot Kouvervaaran uraaniesiintymistä ja jättänyt hankkimatta asian ratkaisemista varten tarpeelliset lisäselvitykset.

Tukes ja hallinto-oikeus eivät ole riittävästi ottaneet huomioon sitä, että valtausalue sijoittuu suurimmalta osaltaan luonnonsuojelualueelle ja Natura-alueelle (Kouvervaaran lehdot ja suot). Alueen suojelun perustana on muun muassa monipuolinen kasvilajisto. Luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole tehty eikä Tukesilla ja hallinto-oikeudella ole ollut käytettävissään riittäviä selvityksiä arvioidessaan valtauksen lainmukaisuutta suojelualueisiin nähden.

Kouvervaarassa on jo ilmennyt edellisten vuosien "kultauraani"-tutkimustoimintojen aiheuttama terveyshaitta, joka voi myös muodostaa uhan Kitkajärven Natura-alueelle sekä suojellulle Koutajoen vesistölle. Kouvervaarassa on tehty kairausputkia pohjavesialueelle juuri nyt kysymyksessä olevalla valtausalueella. Kairaukset ovat osuneet pohjavesiin ja laukaisseet pohjavesijänteen pulppuamaan kairausputkia pitkin maanpinnalle. Näin on käynyt ainakin kahden putken osalta. Pintaan syöksyvä vesi on sekoittunut uraanijänteessä uraaniin ja tullut radioaktiiviseksi.

Selvitys kairaustoiminnan aiheuttamista säteilyriskeistä puuttuu. Maapeitteiden poistaminen ja kairaustoiminta avaa säteilylähteitä, jotka ympäristöön levitessään aiheuttavat lähialueen asukkaille terveysriskin. Säteilyä kohdistuu vielä suuremmassa määrin metsän ja osaksi myös veden riistaan aiheuttaen siten myös välillisen terveysriskin. Sitä sitoutuu myös kasvillisuuteen. Malminetsintä lisää myös alueen pohjavesien säteilykuormaa. Vasaraperän kylän vedenottamo sijaitsee valtausalueesta lounaaseen ja osa pohjaveden muodostumisalueesta sijoittuu valtausalueelle tai sen välittömään läheisyyteen. Etsinnän vaikutuksia pohjaveden laatuun ei ole selvitetty ja siten päätöksenteossa on jätetty huomioimatta pohjavesien suojelua koskevat ympäristönsuojelulain ja vesilain säännökset sekä vesipuitedirektiivi. Lisäksi hakemusasiakirjoissa mainitaan, että kaivannot jätetään muutamiksi vuosiksi avoimiksi. Niiden aiheuttamaa säteilylisää ei ole selvitetty.

Hallinto-oikeuden päätöksen yhteydessä ei ole selvitetty, onko valtausluvan määräyksillä turvattu ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa asetetut velvoitteet ottaen huomioon varovaisuusperiaate ja ennakollisen selvittämisen periaate.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ennalta arvioiden on ilmeistä, että Tukesin päätöksellä sallitut tutkimustoimenpiteet johtavat sekä ympäristön pilaantumiseen että pohjaveden pilaamiskiellon vastaisiin seurauksiin. Tältä osin on viitattu alueen kairausten aiheuttamiin seurauksiin (paineellisten pohjavesien purkautuminen kairausputkista sekä mitattu radioaktiivisuustaso sedimentissä noin 30 000 Bq/kg), uraanitietojen puuttumiseen kuulutusasiakirjoista, riskejä vähättelevään lupamääräykseen kairausputkien tulppaamisesta (ei estä paineellisen pohjaveden purkautumista kairausputken ja kallion liitoskohdista eikä myöhemmin puhki ruostuvista kairausputkista) sekä siihen, että radioaktiivisen kairaussoijan käsittelystä, veden hankinnasta, määristä ja maastoon laskemisista ei ole annettu määräyksiä.

Tukes on lausunnossaan esittänyt, että valitukset ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Tukes on viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamiinsa lausuntoihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Etsittäviä mineraaleja ovat kulta, koboltti ja kupari. Tukesin päätös on asianmukaisesti perusteltu ja päätösmenettelyssä on noudatettu lainsäädännön vaatimuksia. Lupamääräyksissä on otettu huomioon lakisääteiset edellytykset toiminnan sallimiselle.

Belvedere Resources Finland Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Kuusamon kaupunki on vastaselityksenään uudistanut valituksessaan esittämänsä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään uudistaneet valituksessaan esittämänsä vaatimukset ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole pystynyt osoittamaan valituksessa esitettyjä vaatimuksia perusteettomiksi eikä se ole myöskään osoittanut oikeusperusteita päätöksensä tueksi. Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään sellaisilla seikoilla, jotka osoittaisivat Tukesin päätöstä tehtäessä noudatetun kaivos- ja muun lainsäädännön määräyksiä. Yleisön, haitankärsijöiden ja asianosaisten perusoikeuksien ei ole osoitettu tulleen riittävästi turvatuksi lupaprosessin yhteydessä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat täydennyskirjelmässään kohdistaneet oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksensa koskemaan yhteisvastuullisesti Tukesia ja Belvedere Resources Finland Oy:tä sekä esittäneet erittelyn oikeudenkäyntikuluistaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksellä myönnetty valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

2. Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valitusten hylkääminen ja valtausoikeuden voimassaoloaika

Kaivoslain (503/1965) 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa (1625/1992) ei edellytetä, että valtauksen hakija esittäisi selvitystä sellaisista kaivoskivennäisistä, joita valtaushakemuksessa ei ole ilmoitettu otaksuttuina eli niinä kaivoskivennäisinä, joihin tutkimustyö kohdistuisi. Tällaisten kaivoskivennäisten, kuten valituksissa nyt mainitun uraanin, esiintymisellä valtausalueella voi kuitenkin olla merkitystä valtaushankkeen ympäristövaikutusten kannalta. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksellä tutkimustoimenpiteitä on päätöksestä lähemmin ilmenevin tavoin rajoitettu sekä se seikka, että Säteilyturvakeskuksen mukaan (Säteily- ja ydinturvallisuuskatsauksia, Uraani kaivostoiminnassa, 2012) uraanin etsintävaiheen toimenpiteillä ei ole merkittäviä säteilystä aiheutuvia ympäristövaikutuksia ja että syväkairauksen vaikutus pohjaveden radioaktiivisuuteen on hyvin pieni, ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa säädetystä ei johdu, että valtausoikeutta kobolttiin, kultaan ja kupariin kohdistuvaan tutkimustyöhön ei olisi voitu myöntää.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet, se seikka, että valtausalue ei sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen mukaan valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen antopäivästä. Voimassaoloaikaa koskeva määräys johtaisi siihen, että valtausoikeuden sallima tutkimustyö estyy, kun päätöksestä on valitettu, mikä ei voi olla määräyksen tarkoituksena. Toisaalta päätöksessä on määrätty, että tutkimus valtausalueilla on sallittu vasta, kun päätös on saanut lainvoiman. Tähän nähden Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöstä on perusteltua tulkita siten, että valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta eli korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antopäivästä lukien.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Koska Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhdistykselle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 28.6.2016