Muu päätös 2973/2016

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (Komission kirjelmä Suomelle EU Pilot -asiassa)

Antopäivä: 5.7.2016
Taltionumero: 2973
Diaarinumero: 0012/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Arizona Chemical Oy

Päätös, jota valitus koskee

Ulkoasiainministeriö 2.12.2014 nro HEL7W0649-8

Asiakirjapyyntö ja ulkoasiainministeriön päätös

Arizona Chemical Oy on 28.11.2014 pyytänyt saada ulkoasiainministeriöltä jäljennöksen Euroopan komission Suomelle lähettämästä tiedustelusta EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER.

Yhtiö on asiakirjapyynnössään ilmoittanut, että se on kantelijana asiassa, jossa komission tiedustelu on tehty. Yhtiöllä on käsityksensä mukaan ainakin asianosaisjulkisuuden perustella oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Ulkoasiainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 2.12.2014 ratkaissut yhtiön asiakirjapyynnön.

Päätöksessä on todettu, että ministeriö on hiljattain käsitellyt kysymyksessä olevaa EU Pilot -asiaa koskevaa asiakirjapyyntöä ja tiedustellut siinä yhteydessä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (avoimuusasetus) 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiolta asiakirjan laatineena toimielimenä tämän kantaa asiakirjan luovuttamiseen. Komissio on 11.11.2014 päivätyssä vastauksessaan ilmoittanut vastustavansa asiakirjan luovuttamista.

Päätöksenään ministeriö on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla katsonut, että yhtiön pyytämä asiakirja on kokonaan salassa pidettävä eikä sitä voida luovuttaa.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

EU Pilot -menettelyssä lähetettävä komission ja jäsenvaltion välinen kirjeenvaihto, mukaan lukien komission lähettämä ensimmäinen tiedustelu, ovat osa tutkintatoimia, joita komissio kohdistaa jäsenvaltioon valvoessaan EU:n jäsenyysvelvoitteiden noudattamista. EU Pilot -menettely edeltää varsinaista EU:n jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevaa menettelyä, josta määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklassa.

Komissio ja jäsenvaltio voivat EU Pilot -menettelyn ollessa vireillä käydä neuvotteluja, joilla pyritään siihen, että jäsenvaltio korjaa mahdolliset puutteet toiminnassaan vapaaehtoisesti. Neuvottelut voivat jatkua varsinaisen rikkomusmenettelyn ja mahdollisen oikeudenkäyntimenettelynkin aikana ja aina siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin antaa asiassa ratkaisunsa.

Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut asiassa T-306/12, Spirlea (EU:T:2014:816), että oikeus tutustua tiettyjen tutkintamenettelyjen, mukaan lukien EU Pilot -menettely, asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa ja uhkaa vaarantaa niiden tuloksen. EU Pilot -menettely edellyttää, että siinä vallitsee komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä molemminpuolisen luottamuksen ilmapiiri, jonka ansiosta ne voivat ryhtyä neuvottelu- ja sovittelumenettelyyn erimielisyyden ratkaisemiseksi sovinnollisesti siten, ettei tarvitse ryhtyä SEUT 258 artiklassa tarkoitettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, jonka johdosta asia saattaa tulla unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. (tuomion 57 kohta)

Korkein hallinto-oikeus on 23.1.2014 antamassaan päätöksessä (diaarinumero 1840/1/12) katsonut vastaavasti, että neuvottelutuloksen saavuttamiselle EU Pilot -menettelyssä on paremmat edellytykset, mikäli komission ja jäsenvaltion kannanotot pysyvät luottamuksellisina. Päätöksessä katsottiin, että komission EU Pilot -tiedustelun sisältämien tietojen luovuttamisella vastoin komission tahtoa olisi aiheutettu vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Suomen toimivaltaiset viranomaiset voivat käydä keskusteluja komission kanssa sovinnollisen ratkaisun löytämiseksi nyt vireillä olevassa EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER. Asiaan liittyvän asiakirjan julkisuus saattaisi heikentää mahdollisuuksia saavuttaa asiassa Suomen kannalta paras lopputulos. Ministeriö katsoo, että komission Suomelle lähettämän tiedustelun sisältämien tietojen ilmaiseminen julkisuuteen asian käsittelyn tässä vaiheessa saattaisi vaikeuttaa asian sovinnollista ratkeamista, sillä osapuolten EU Pilot -menettelyssä esittämien vaatimusten ja kannanottojen saattaminen julkisuuteen kaventaisi osapuolten mahdollisuuksia tarkistaa näitä kantoja neuvottelujen kuluessa.

Ministeriö katsoo, että Euroopan komission Suomelle lähettämän tiedustelun EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER sisältämien tietojen saattaminen julkisuuteen aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Asiakirjaan ei sisälly julkisia osia, joista voitaisiin antaa tietoa julkisuuslain 10 §:n perusteella.

Asiaa voidaan tarvittaessa arvioida uudelleen sen jälkeen, kun komissio on päättänyt EU Pilot -menettelyn tai sitä seuraavan rikkomusmenettelyn. Asian uudelleen arviointi edellyttää uuden asiakirjapyynnön tekemistä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Arizona Chemical Oy on valituksessaan vaatinut, että ulkoasiainministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan yhtiölle jäljennös pyydetystä asiakirjasta.

Yhtiö on ensisijaisesti katsonut, että pyydetty Euroopan komission Suomelle lähettämä tiedustelu EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER on julkinen asiakirja sillä perusteella, että sen julkisuus ei tosiasiallisesti ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyllä tavalla aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Jos asiakirja kuitenkin katsotaan kokonaan tai osittain salassa pidettäväksi, yhtiöllä on oikeus saada siitä tieto asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevan julkisuuslain 11 §:n perusteella, koska se on kantajana niissä kanteluissa, joita asiakirja koskee ja asiakirjan sisältö voi vaikuttaa asian käsittelyyn. Prosessin lopputuloksella on merkittävä vaikutus yhtiön oikeuksiin ja etuihin sekä muutoinkin sen liiketoiminnan kannalta merkitykselliseen sääntely-ympäristöön.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty lähemmin muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä oleva EU Pilot -menettely koskee kanteluita, jotka on tehty biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain (393/2013, biopolttoainelaki) soveltamisesta, erityisesti prosessitähteen ja lignoselluloosan määritelmien tulkinnasta Energiaviraston hallintokäytännössä, ja sen myötä myös uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin (2009/28/EY, RES-direktiivi) kansallisesta implementoinnista. Pääasiakysymyksenä on raakamäntyöljyn luokittelu, eli se, onko raakamäntyöljyä pidettävänä jätteenä, tähteenä (prosessitähteenä), syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana.

Arizona Chemical Oy on kansainvälisesti johtava mäntykemikaalien jalostaja. Yhtiöllä on tehdas Oulussa ja sen lisäksi tuotantolaitoksia myös muualla Euroopassa ja Yhdysvalloissa. Tuotantolaitoksissa hyödynnetään täysimittaisesti raakamäntyöljyä. Siitä jalostetaan Oulun tehtaalla rasvahappoja, hartsia, mäntyöljyä ja mäntypikeä. Jalostettujen tuotteiden käyttökohteina ovat muun muassa maalit, liimat, voiteluaineet, autonrenkaat, puhdistusaineet ja vaipat.

Ministeriö oli aikaisemmin tiedustellut komissiolta sen kantaa asiakirjan luovuttamiseen, jolloin komissio oli ilmoittanut vastustavansa sitä. Tiedustelu perustui avoimuusasetukseen.

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisun C-64/05 P perusteella avoimuusasetus ei syrjäytä kansallista sääntelyä, jos kansallinen sääntely edellyttää pidemmälle menevää asiakirjajulkisuutta. Asia on vielä selkeämmin tuotu esiin julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa, eikä unionin tuomioistuimen ratkaisussa miltään osin ole kiistetty julkisasiamiehen johtopäätöstä.

Yhtiön käsityksen mukaan asiakirjassa ei myöskään voi olla kysymys avoimuusasetuksen johdannon 15 kohdassa ja 9 artiklassa viitattujen, toimielinten turvallisuussääntöjen nojalla "très secret/topsecret", "secret" tai "confidentiel" -merkinnöin turvaluokitellusta asiakirjasta.

Ministeriö ei näin ollen ole sidottu noudattamaan komission kantaa, vaan sen on sovellettava kansallista lainsäädäntöä eli julkisuuslakia arvioidessaan yhtiön oikeutta saada tieto asiakirjasta.

Poikkeuksia julkisuudesta ja niiden perusteita on tulkittava suppeasti. Sitä, täyttyvätkö julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen poikkeamisperusteen kriteerit vahingon tai haitan aiheutumisesta Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, on tulkittava suppeasti ja tapauskohtaisesti.

Toisin kuin ministeriö antaa ymmärtää, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua 23.1.2014 taltionumero 158 ei yhtiön käsityksen mukaan pidä tulkita niin, että jokaiseen EU Pilot -menettelyyn liittyvät kaikki asiakirjat olisi kategorisesti pidettävä salassa, vaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Ministeriön viittaamassa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisussa asiassa Spirlea (T-306/12) oli kysymys EU-lainsäädännön mukaisesta oikeudesta tutustua EU Pilot -menettelyssä annettuihin asiakirjoihin. Komissiolle esitetyt asiakirjapyynnöt arvioidaan EU-lainsäädännön, erityisesti avoimuusasetuksen perusteella, kun taas Suomen viranomaisille esitetyt asiakirjapyynnöt arvioidaan pelkästään Suomen lainsäädännön perusteella. Unionin yleisen tuomioistuimen johtopäätökset asiassa T-306/12, jotka koskivat lähinnä avoimuusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan tulkintaa, eivät ole oikeudellisesti merkityksellisiä arvioitaessa ministeriön päätöksen lainmukaisuutta.

Ministeriön päätöksessä ei esitetä yksityiskohtaisia perusteluita siitä, voiko tiedon luovuttaminen pyydetystä asiakirjasta tosiasiallisesti aiheuttaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa.

EU Pilot -menettelyllä pyritään muun muassa selvittämään kysymyksessä olevaa asiaa koskevat taustat ja tosiseikat. Näin ollen asiakirjoissa on usein kuvailevia osioita sekä kysymyksiä selvitettävään asiaan ja tosiseikkoihin liittyen. Ainakaan siltä osin kuin asiakirjassa on kysymys taustoista, tosiseikoista, kysymyksistä tai muista vastaavista tiedoista, informaation julki tuleminen ei voi vahingoittaa tai haitata Suomen kansainvälisiä suhteita tai edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Oikeuskirjallisuudessa on korostettu tiedon julkistamisen vahingollisuuden arvioimisen tärkeyttä julkisuusarvioinnissa. Tyypillisesti vahinkoa aiheuttamattomien ja salassapitointressin kannalta harmittomien tietojen on oltava julkisia.

Ministeriön päätöksessä viitattu "Suomen kannalta paras lopputulos" lienee taustojen, tosiasioiden, kysymysten tai muiden vastaavien tietojen osalta ainoastaan se, että nämä tiedot tulevat selvitetyiksi perinpohjaisesti ja oikein, jotta EU Pilot -menettelystä saatavan aineiston pohjalta mahdollisesti aloitettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklan mukainen rikkomusmenettely ei perustuisi puutteelliseen tietoon tai vääriin olettamiin. Viranomaisjulkisuuden taustalla olevat periaatteet, eritoten läpinäkyvyys ja oikeusvarmuus, eivät loukkaa pyrkimystä asioiden selvittämiseen, vaan päinvastoin edistävät tämän tavoitteen saavuttamista.

Ministeriö on jopa kannattanut EU Pilot -menettelyssä annettavien asiakirjojen julkisuutta EU-lainsäädännön nojalla. Ministeriö on nimittäin väliintulokirjelmässään 28.2.2013 asiassa Spirlea (T-306/12), todennut seuraavaa: "EU Pilot -menettelyyn liittyviin asiakirjoihin voi sisältyä esimerkiksi tieteellisiä raportteja tai selvityksiä voimassa olevasta lainsäädännöstä, jota koskeva tieto on lähtökohtaisesti julkista. EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin ei myöskään aina sisälly yksityiskohtaista oikeudellista analyysiä, joka on tyypillisesti olennainen osa SEUT 258 artiklan mukaista virallista huomautusta ja perusteltua lausuntoa. [ ... ] EU Pilot -asiakirjat eivät siten muodosta yhtä yhtenäistä samankaltaisten asiakirjojen asiakirjaluokkaa, jonka luovuttaminen vahingoittaisi automaattisesti tutkintatoimien tarkoituksen suojaa."

Ministeriö halunnee välttää Suomen valtion joutumisen rikkomusmenettelyyn. Tämä edellyttäisi, että Suomen valtion tulisi korjata EU-säädösten vastainen menettelynsä. Todennäköisesti tässä onnistuminen olisi Suomen kannalta paras lopputulos. Kuitenkaan esimerkiksi tosiasioiden ja taustojen julkisuus ei voine vahingoittaa tätä pyrkimystä vaan avoimuuden pitäisi päinvastoin parantaa mahdollisuutta saavuttaa paras lopputulos.

On myös vaikeaa ymmärtää, mitä ministeriö tarkoittaa perustellessaan asiakirjan salaamista sillä näkemyksellä, että vaatimusten ja kannanottojen saattaminen julkisuuteen kaventaisi osapuolten mahdollisuuksia tarkistaa näitä kantoja neuvottelujen kuluessa. Taustat, tosiasiat tai niihin liittyvät komission kysymykset eivät ole vaatimuksia tai kannanottoja. Muutoinkin varsinaisten oikeudellisten johtopäätösten tekeminen jääköön asiakirjaa koskevassa substanssiasiassa mahdollisesti unionin tuomioistuimen arvioitavaksi. Perusteluista syntyy vaikutelma, että Suomen viranomainen haluaisi tarjota jotain muuta kuin perusteellisen ja objektiivisen tosiasioihin perustuvan selvityksen asiakirjaa koskevassa EU Pilot -menettelyssä. Näinhän asia ei tietenkään voi olla.

EU-oikeuden vastaiseen oikeustilaan pyrkiminen ei voi olla oikeutettua julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Toisin sanoen jäsenvaltiovelvoitteen laiminlyöntiä koskevaan menettelyyn joutuminen tai laiminlyönnistä vastuuseen joutuminen ei voi olla sellainen oikeusperuste, johon lainkohdassa viitataan vahinkona tai haittana Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, ja joka oikeuttaisi asiakirjajulkisuudesta poikkeamiseen.

Komissio on yhtiön kantelun johdosta lähestynyt Ruotsia 25.9.2014 päivätyllä kirjeellä, jossa vaaditaan, että raakamäntyöljyä ei saa luokitella prosessitähteeksi. Suomi on tällaisen virheellisen luokittelun tehnyt, mistä johtuen komissio on yhtiön käsityksen mukaan lähestynyt Suomea. Ruotsille osoitettu komission kirje on saatu Ruotsin viranomaisilta maan julkisuuslainsäädännön perusteella. On vaikea nähdä, millä perusteella Suomen viranomainen katsoo EU Pilot -menettelyssä annetun asiakirjan julkisuuden aiheuttavan vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, kun Ruotsin viranomaiset katsovat vastaavaa asiaa koskevan asiakirjan olevan julkinen.

Koska komission Ruotsille osoittama kirje ja siinä esitetyt tiedot ovat julkisia, on erittäin todennäköistä, että myös pyydetyssä asiakirjassa esitetyt tiedot ovat tätä kautta jo laillisesti ja luvallisesti julkisesti tiedossa. Tällainen tieto ei voi olla salassa pidettävää tai ainakaan se ei enää voi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Asiakirjan tai ainakin osan sen tiedoista tulisi siten olla julkisia.

Yhtiön komissiolle tekemässä kantelussa on esitetty, että Suomi on implementoinut RES-direktiivin virheellisesti, kun raakamäntyöljy on Energiaviraston päätöksellä luokiteltu prosessitähteeksi ja lignoselluloosaksi. Päätöksen myötä raakamäntyöljyn jalostusta biopolttoaineeksi kannustetaan muuhun jalostustoimintaan verrattuna erityisesti niin sanotun kaksoislaskennan ja valmisteveroedun avulla. Energiaviraston luokittelusta seuraa muun muassa, että biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain mukaisen polttoaineen jakelijan on helpompi täyttää sitova biopolttoaineen jakeluvelvoitteensa raakamäntyöljystä valmistetulla biopolttoaineella, raakamäntyöljystä valmistettu biopolttoaine on lievemmän valmisteverokohtelun alaista, ja biopolttoaineita koskevien sitovien kestävyyskriteerien täyttymisen osoittaminen on helpompaa.

Tietoisuus Energiaviraston mahdollisesti tekemästä virheestä olisi hyödyksi alan toimijoille, sillä tällöin heillä olisi tieto siitä, että on vähintään olemassa suuri riski sille, että Energiaviraston päätös ei ole kestävällä juridisella pohjalla. Tällöin alan toimijat pystyisivät paremmin ennakoimaan toimintaansa. Asiakirjan salaaminen saattaa tarpeettomasti aiheuttaa sen, että eri toimijoilla ei ole tasapuolisesti käytettävissä tätä tärkeää informaatiota, mikä saattaa aiheuttaa vahinkoa ja haittaa esimerkiksi vääriin oletuksiin perustuvina investointeina.

Päätöksessään ministeriö ei ole ottanut kantaa yhtiön oikeuteen saada tieto asiakirjasta julkisuuslain 11 §:n nojalla, vaikka asiakirjapyynnössä lainkohtaan nimenomaisesti vedottiin.

Arizona Chemical Oy:n komissiolle tekemä kantelu ja sen taustalla olevat seikat on katsottava julkisuuslaissa tarkoitetulla tavalla yhtiön asiaksi, vaikka kantelusta mahdollisesti seuraava rikkomusmenettely on EU-lainsäädännön mukaan muodollisesti komission ja Suomen valtion välinen asia. EU Pilot -menettely ja sen käynnistänyt yhtiön kantelu johtuvat Suomen hallintokäytännössä tapahtuneesta raakamäntyöljyn virheellisestä luokittelusta. Luokittelulla on vaikutuksia yhtiön oikeuteen ja etuun.

Yhtiön oikeus saada tieto asiakirjasta ratkaistaan kansallisen lainsäädännön perusteella, jolloin yhtiön EU-oikeudellinen asema komission ja Suomen valtion välisessä mahdollisessa rikkomusmenettelyssä on vailla varsinaista oikeudellista merkitystä.

Raakamäntyöljyn virheellinen luokittelu tähteeksi ja lignoselluloosaksi vaikuttaa välittömästi raakamäntyöljyä muuhun kuin biopolttoaineen valmistukseen käyttävän toimijan, kuten Arizona Chemical Oy:n, nykyisen liiketoiminnan taloudelliseen kestävyyteen ja jatkumiseen. Tästä syystä luokittelu vaikuttaa merkittävästi yhtiön toimintaedellytyksiin ja tulevaisuuden liiketoimintaan eli yhtiön etuihin.

Asia, johon pyydetty asiakirja liittyy, koskee asiassa kantelijana olevan Arizona Chemical Oy:n oikeutta ja etua. Asiakirjalla ja sen sisällöllä voi myös olla vaikutusta asian käsittelyyn. Näin ollen yhtiöllä on julkisuuslain 11 §:n nojalla oikeus saada tieto asiakirjasta siltäkin osin kuin sitä pidetään salassa pidettävänä.

Ulkoasiainministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lain 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuihin kansainvälisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja ja siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus voi heikentää mahdollisuuksia saada asiassa maan kannalta parhain lopputulos. Näin ollen on selvää, että lainkohdan mukaisen vahinkoedellytyksen täyttymistä arvioitaessa olennaisessa osassa on se kansainvälinen konteksti, johon asiakirjapyynnön kohteena oleva asiakirja liittyy.

Lisäksi avoimuusasetuksen 5 artiklasta seuraa, että vastaanottaessaan jäsenvaltion hallussa olevaa toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa koskevan pyynnön jäsenvaltion on pääsääntöisesti kuultava kyseistä toimielintä, eikä jäsenvaltion tekemä päätös saa vaarantaa avoimuusasetuksen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön ohella arvioinnissa tulee näin ollen ottaa huomioon asiakirjan laatineen toimielimen kanta sekä avoimuusasetuksen säännökset, mukaan lukien asetuksen 4 artiklan poikkeukset asiakirjojen julkisuudesta.

Edellä todettujen seikkojen vuoksi ei voida katsoa Arizona Chemical Oy:n tavoin, että komission kanta asiakirjan luovuttamiseen sekä EU Pilot -menettelyyn liittyvä asiakirjoja koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät olisi oikeudellisesti merkityksellisiä esillä olevassa asiassa.

Ministeriö on päätöksessään perustellut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttymistä ensinnäkin vetoamalla EU Pilot -menettelyn luonteeseen komission ja jäsenvaltion välisenä tutkintamenettelynä, jonka tarkoituksena on ratkaista tehokkaasti ja nopeasti tilanteet, joissa jäsenvaltio on mahdollisesti rikkonut unionin oikeutta, ja mahdollisuuksien mukaan välttää SEUT 258 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen. Päätöksessä todettiin, että EU Pilot -asioihin liittyy mahdollisuus käydä neuvotteluja, jotka voivat jatkua aina tuomioon saakka, mikäli asia etenee rikkomusmenettelyn kautta tuomioistuinvaiheeseen. Päätöksessä viitattiin myös siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on asiassa T-306/12 (Spirlea) antamassaan tuomiossa korostanut mahdollisuuden tutustua EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin olevan ristiriidassa menettelyn moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa.

Toisaalta ministeriön päätöksessä viitattiin myös korkeimman hallinto-oikeuden 23.1.2014 antamaan päätökseen, jossa katsottiin, että neuvottelutuloksen saavuttamiselle EU Pilot -menettelyssä on paremmat edellytykset, mikäli komission ja jäsenvaltion kannanotot pysyvät luottamuksellisina ja pääteltiin tästä, että kyseisessä tapauksessa asiakirjan sisältämien tietojen luovuttamisella vastoin komission tahtoa olisi aiheutettu vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Ministeriön päätöksessä todettiin, että esillä olevassa EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER Suomen toimivaltaiset viranomaiset voivat käydä keskusteluja komission kanssa sovinnollisen ratkaisun löytämiseksi ja että asiaan liittyvän asiakirjan julkisuus saattaisi vaikeuttaa EU Pilot -menettelyn tarkoituksen eli asian sovinnollisen ratkeamisen toteutumista.

Näillä perusteilla ministeriö päätyi katsomaan, että asiakirjan sisältämien tietojen saattaminen julkisuuteen aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Toisin kuin yhtiö valituksessaan väittää, päätös on tehty julkisuuslain nojalla, ja asiakirjan luovuttamista on arvioitu tapauskohtaisesti.

Pyydetyssä asiakirjassa ei ole sellaisia asiakirjan salassa pidettävästä osasta erotettavissa olevia yhtiön valituksessaan viittaamia taustaa tai tosiseikkoja koskevia osuuksia, jotka olisi voitu luovuttaa paljastamatta samalla tietoa esimerkiksi EU Pilot -menettelyn kohteesta tai laajuudesta, ja aiheuttamatta siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa.

Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa viittaamalla Suomen hallituksen Spirlea-asiassa esittämään väliintulokirjelmään. On selvää, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin päätyi ratkaisuun, joka ei vastannut Suomen hallituksen väliintulokirjelmässään esittämiä kantoja, ministeriön on noudatettava kyseistä tuomiota. Lisäksi yhtiön valituksessaan lainaama kohta sisälsi yleistä pohdintaa siitä, minkälaisia tietoja EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin voi sisältyä. Tästä ei voida tehdä johtopäätöksiä nyt esillä olevan asiakirjan suhteen.

Arvioitaessa julkisuuslain mukaisesti asiakirjan luovuttamista ei merkitystä voida antaa sille, onko toinen, mahdollisesti samaan aihepiiriin liittyvä asiakirja julkistettu jossain toisessa valtiossa tuon valtion julkisuuslainsäädännön nojalla. Ei myöskään voida katsoa, että komission Suomelle osoittaman EU Pilot -tiedustelun sisältö olisi tullut julkiseksi Ruotsia koskevan EU Pilot -tiedustelun kautta. Kysymyksessä on eri asiakirja.

Komissiolle kantelun tehnyt taho ei koskaan ole EU Pilot -asian asianosainen, minkä unionin yleinen tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut. Se totesi Spirlea-asiassa antamassaan tuomiossa, että "EU Pilot -menettely on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen tavoin komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen asia siitä riippumatta, että menettely on mahdollisesti aloitettu kantelun johdosta, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, sillä mahdollisella kantelijalla ei kuitenkaan ole mitään menettelyllisiä oikeuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn myöhemmissä vaiheissa" (tuomion 61 kohta).

Näin ollen ei voida katsoa Arizona Chemical Oy:n olevan julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettu asianosainen, koska asiakirja ei koske sen oikeutta ja etua huolimatta siitä, että sen tekemä kantelu voi ainakin osittain olla syynä siihen, että komissio on lähestynyt Suomea EU Pilot -kyselyllä.

Arizona Chemical Oy on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymys oikeudesta saada tieto asiakirjasta on ratkaistava julkisuuslain, ei Euroopan unionin sääntelyn nojalla. Avoimuusasetuksen tarkoitus on sen 1 artiklan mukaan taata mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin. Asetuksella ei ole ollut tarkoitus syrjäyttää kansallista lainsäädäntöä, jos kansallinen lainsäädäntö edellyttää pidemmälle menevää asiakirjajulkisuutta. Toisin sanoen avoimuusasetuksen salassapitosäännöksillä ei saa laajentaa kansallisten salassapitosäännösten soveltamista. Vaikka komissio onkin ilmoittanut vastustavansa asiakirjan julkistamista, tästä ei voi päätellä, että tiedon antaminen asiakirjan sisällöstä olisi avoimuusasetuksen tavoitteen ja tarkoituksen vastaista.

Julkisuuslaki asettaa tiukempia kriteereitä asiakirjan salaamiselle kuin avoimuusasetus, jonka 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta muodostaa varsin väljän salaamisperusteen. Asetuksen kohdan mukaan jo tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimen tarkoitusten suojaa vahingoittavan tiedon antaminen on EU-lainsäädännön nojalla kiellettyä. Ministeriön päätöksensä tueksi viittaama Spirlea-tapaus koski nimenomaan mainittua 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa. Koska julkisuuslaki edellyttää avoimuusasetusta pidemmälle menevää julkisuutta, tulee asiakirjan julkisuus ratkaista sen nojalla, eikä asetusta tai sitä koskevaa EU-oikeuskäytäntöä sovelleta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttyminen ei voi perustua ulkoasiainministeriön subjektiiviseen käsitykseen vahingosta tai haitasta. Vahingon tai haitan täytyy olla objektiivisesti todettavissa.

Koska asiakirjan taustalla on kysymys EU-oikeudellisten velvollisuuksien täyttämisen tutkimisesta, ministeriön viittaamat neuvottelut ja sovinnollisen ratkaisun löytäminen eivät voi johtaa siihen tilanteeseen, että jäsenvelvoitteiden ja sen myötä EU-oikeuden vastaisen tilan voitaisiin sallia jatkuvan, jos tällainen tila on olemassa. Jos taas mitään rikettä ei todeta tapahtuneen, ei myöskään voi aiheutua mitään vahinkoa tai haittaa lainkohdassa tarkoitetussa mielessä. Näin ollen asiakirjan julkiseksi tuleminen ei voi vahingoittaa tai haitata EU Pilot -menettelyä sillä tavoin kuin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetään.

Yhtiön käsityksen mukaan komissio ei ole hyväksynyt Ruotsia koskevien EU Pilot -kirjeiden julkisuutta. Tästä huolimatta mainitut kaksi kirjettä on katsottu julkisiksi asiakirjoiksi Ruotsissa. Kysymys, johon korkein hallinto-oikeus joutuu ottamaan kantaa on, miten tiedon antaminen pyydetystä asiakirjasta voisi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, kun Ruotsin vastaavat suhteet ja edellytykset vaikuttavat olevan moitteettomat siitä huolimatta, että pyydettyä asiakirjaa sisällöltään oletettavasti vastaavia EU Pilot -kirjelmiä pidetään Ruotsissa julkisina.

Pyydetyn asiakirjan sisältö ei voi olla niin arkaluontoinen, että sen salaaminen ainakaan kokonaisuudessaan olisi perusteltua.

Ministeriö on lausunnossaan todennut, ettei asiakirjassa ole sellaisia asian taustaa tai tosiseikkoja koskevia osuuksia, jotka olisi voitu luovuttaa paljastamatta samalla tietoa esimerkiksi asianomaisen EU Pilot -menettelyn kohteesta tai laajuudesta, ja aiheuttamatta siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa. Ministeriön väitettä ei voida hyväksyä. Menettelyn kohdetta tai laajuutta on ylipäätään vaikea mieltää sellaiseksi informaatioksi, joka aiheuttaisi kategorisesti lainkohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa tullessaan julki. Kantelut koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin velvoitteita, erityisesti tähteen ja lignoselluloosan määrittelyä. Pyydetyn asiakirjan kohde ja laajuus on tuskin mikään salaisuus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella, että "usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla."

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;

2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;

(- - -)

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan osalta muun ohella, että "vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti."

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtio­neuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Arizona Chemical Oy:n ulkoasiainministeriöltä pyytämä Euroopan komission Suomelle lähettämä kirjelmä EU Pilot nro 7014/14/ENER liittyy EU Pilot -menettelyyn, joka oli aloitettu eräiden komissiolle tehtyjen kantelujen perusteella. Kantelut ovat koskeneet eräiden Suomen lainsäädännössä ja hallintokäytännössä omaksuttujen käsitemääritelmien mahdollista yhteensopimattomuutta uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin kanssa.

Vaikka pyydetty asiakirja on komission laatima, tiedonsaantioikeus siitä määräytyy sitä suomalaiselta viranomaiselta pyydettäessä julkisuuslain mukaisesti. Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että ulkoasiainministeriön asiakirjapyynnön johdosta antaman päätöksen lainmukaisuus tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 2.12.2014.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut Arizona Chemical Oy:n pyytämään asiakirjaan.

Asiakirja liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla kansainvälisessä toimielimessä, Euroopan komissiossa, käsiteltävään asiaan. EU Pilot -menettelyllä pyritään välttämään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan mukaisen rikkomusmenettelyn aloittaminen. Menettelyn onnistumismahdollisuuksia ja neuvotteluratkaisuun pääsemistä tukee se, että komission ja jäsenvaltion välinen neuvotteluilmapiiri ja osapuolten esittämät näkemykset säilyvät luottamuksellisina ainakin siihen asti kunnes menettely on päättynyt. EU Pilot -menettely on ollut kesken ulkoasiainministeriön ratkaistessa asiakirjapyynnön.

Julkisuuslain 24 §:n l momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa ja tulkittaessa voidaan lisäksi tässä asiassa ottaa huomioon, että komissio oli ilmoittanut ulkoasiainministeriölle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) n:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 5 artiklan mukaisessa menettelyssä vastustavansa asiakirjan luovuttamista.

Edellä lausuttuun nähden tiedon antaminen pyydetystä asiakirjasta olisi aiheuttanut vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Pyydetty asiakirja on siten ollut asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla salassa pidettävä.

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että se sisältää sinänsä eräitä osia, joiden luovuttaminen ei olisi aiheuttanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa. Asiakirjan sisältö ei kuitenkaan olisi kokonaisuutena arvioiden ollut ymmärrettävissä oikein, jos ainoastaan nämä osat olisi annettu. Asiakirjaa ei siten olisi ollut annettava julkisuuslain 10 §:n perusteella osittainkaan.

Arizona Chemical Oy on toinen niistä yrityksistä, joiden tekemien kanteluiden perusteella EU Pilot -menettely oli aloitettu. Tämä menettely on kuitenkin Euroopan komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen asia siinäkin tapauksessa, että se on aloitettu kantelun perusteella. Yhtiö ei ole asianosainen tässä menettelyssä eikä sillä tähän nähden ole oikeutta saada tietoa asiakirjasta myöskään julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetun asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella.

Edellä lausutuista syistä ulkoasiainministeriön päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, Arizona Chemical Oy:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 5.7.2016