Muu päätös 2974/2016

Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus (Luonnonmaa, Naantali)

Antopäivä: 5.7.2016
Taltionumero: 2974
Diaarinumero: 1792/1/15

Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja MN-Osakesijoitus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 11.5.2015 nro 15/0111/1

Asian aikaisempi käsittely

Naantalin kaupunginhallitus on päätöksellään 25.8.2014 (§ 324) päättänyt käyttää etuosto-oikeutta 18.6.2014 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa Raision kaupunki on myynyt MN-Osakesijoitus Oy:lle Naantalin kaupungissa sijaitsevat yhteensä 55,07 hehtaarin suuruiset kiinteistöt 529-410-1-7 Nypykkä, 529-410-1-12 Niinikoski ja 529-410-1-13 Villa niillä olevine rakennuksineen 1 350 000 euron kauppahinnalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt MN-Osakesijoitus Oy:n valituksen Naantalin kaupunginhallituksen päätöksestä sekä yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Saman pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

(- - -)

Asiassa saatu selvitys

Kaupan kohde ja sen kaavoitus- ja rakentamistilanne

Villan kiinteistö sekä siihen liittyvät kiinteistöt Nypykkä ja Niinikoski, yhteispinta-alaltaan 55,07 ha, on 18.6.2014 tehdyllä kaupalla myyty 1 350 000 eurolla MN-Osakesijoitus Oy:lle. Myyjänä on Raision kaupunki.

Nypykän ja Niinikosken kiinteistöillä sekä pääosalla Villan kiinteistöä on voimassa vuonna 1999 rantakaavana vahvistettu Villan-Kirstilän ranta-asemakaava. Pääosa kaava-alueesta on retkeily- ja ulkoilualuetta (VR). Kiinteistöjen rantaan rajoittuvat alueet on pääosin osoitettu uimaranta-alueeksi (VV) ja loma-asuntoja ja retkeilyaluetta palvelevien huoltorakennusten korttelialueeksi (RA-3). Lisäksi kaava-alueella on loma-asuntojen korttelialueita (RA-1), toinen loma-asuntoja ja retkeilyaluetta palvelevien huoltorakennusten korttelialue (RA-3) sekä asuntovaunuille ja -autoille varattu leiriytymisalue (pa) ja pysäköintialuetta (p).

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakennusoikeus on pääosin jäänyt toteutumatta. Villan kiinteistöllä sijaitsee päärakennus ja huoltorakennus sekä kiinteistöillä Niinikoski ja Nypykkä kummallakin majoitusrakennus. Karttatarkastelun perusteella asemakaavassa osoitettu pa- ja p-alue on toteutettu.

Alueelle on vuonna 2012 tullut voimaan Luonnonmaan ja Lapilan ym. saarien oikeusvaikutteinen osayleiskaava. Se osa ranta-asemakaava-alueesta, jolle on osoitettu rakentamiseen tarkoitettuja alueita, on yleiskaavassa osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM-3). Kaavamääräyksen mukaan alue on varattu yhteisrantaiseksi lomakyläalueeksi. Alue on asemakaavoitettu tai tarkoitettu asemakaavoitettavaksi. Alueen suunnittelussa on huolehdittava alueeseen kohdistuvan yleisen virkistyskäyttötarpeen huomioimisesta. Kaavaselostuksesta ilmenee, että kaavamääräyksellä on tarkoitus maakuntakaavan virkistysaluevarauksen vuoksi turvata mahdollisuus yleiseen virkistäytymiseen myös siinä tapauksessa, että voimassa olevaa asemakaavaa muutettaisiin. Kaavaselostuksesta ilmenee myös, että Luonnonmaan rannat ovat suurelta osin jo nykyisellään varsin tiiviisti rakennetut, joten vapaiden rannanosien merkitys virkistyskäytön kannalta on huomattava. Virkistysalueiden lisäämiseen on yleistä painetta, koska yleiseen virkistykseen soveltuvaa maata on käytettävissä vain vähän.

Se osa ranta-asemakaava-alueesta, jolle ei sijoitu rakentamiseen tarkoitettuja alueita, on yleiskaavassa osoitettu pääosin retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR). Villan tilalle on lisäksi osoitettu kaksi pientä suojelualuetta (S-1), joilla sijaitsee luonnonsuojelulain 29 §:n perusteella suojeltu luontotyyppi. Tilan luoteisnurkka kuuluu uimaranta-alueeseen (VV), jonka pääosa on ennestään Naantalin kaupungin omistuksessa. Loppuosa Villan tilasta on yleiskaavassa osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA), rantaan rajoittuvaksi maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA-1), rantaan rajoittuvaksi maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1) sekä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). M-alue rajoittuu kaupungin ennestään omistamiin M- ja VR-alueisiin.

Vuonna 2002 voimaan tulleessa Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa on osoitettu virkistysalueiden ja -verkostojen aluevarauksia, joiden perusteena on maakuntakaavaselostuksen mukaan muodostaa yli kuntarajojen rakentuva ulkoilu- ja virkistysalueiden verkko yhtenäisinä katkeamattomina vyöhykkeinä ja rakentamattomien rantaosuuksien liittäminen virkistysaluekokonaisuuksiin. Myös Luonnonmaalle on osoitettu tällaisia virkistysaluevarauksia, jotka ulottuvat taajamatoimintojen alueelta meren rantaan. Yksi näistä varauksista sijoittuu etuoston kohteena olevalle alueelle.

Etuosto-oikeuden käyttämiselle esitetyt perustelut

Kaupunginhallituksen päätöksessä esitetyt perustelut

Kaupunginhallitus on päätöksessään perustellut etuosto-oikeuden käyttämistä seuraavasti: Naantalin kaupungissa asumisen asemakaavoitus ja rakentaminen etenevät suunnitelmien mukaan Villan kiinteistön suuntaan. Uudet asumisalueet tulevat Turun seudun rakennemallin ja Naantalin kehityskuvan mukaan keskittymään Luonnonmaalle. Villan kiinteistön alue sijoittuu lähelle kaavoitettuja asuntoalueita ja muodostaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden kaupungin ennestään omistamien maiden kanssa. Myyty alue rajautuu kaupungin ennestään omistamiin alueisiin. Villan kiinteistön rajanaapureista kolme on kaupungin omistamaa: kaksi niistä liittyy osayleiskaavassa Villan kiinteistölle osoitettuun maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen (M) ja yksi rannan uimaranta-alueeseen (VV). Villan kiinteistön alue palvelee jo olemassa olevan ja kaavoitettavan asuntorakentamisen tarpeita virkistys- ja uimaranta-alueena. Alueeseen sisältyy myös suojelualueita, joita etuoston kautta toteutetaan. Etuosto-oikeuden käyttäminen on perusteltua yhdyskuntarakentamiseen kaupungin jo omistamiin maa- ja metsätalousalueisiin liittyvänä. Etuosto-oikeuden käyttäminen on perusteltua myös Villan tilan virkistyskäyttötarkoituksella sekä uimarannalla Luonnonmaan asukkaiden lisääntyessä jo asemakaavoitettujen alueiden rakentuessa. Raision kaupunki on rantakaavaa laadittaessa sitoutunut rakentamaan Naantalin kaupungin omistukseen siirtyneelle alueen pohjoisosan uimaranta-alueelle vievän ulkoilureittitasoisen polun ja osoittamaan uimarannan käyttäjille pysäköintimahdollisuuden Villan keskuksen pysäköintialueella.

Hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitetyt perustelut

Lausunnossaan hallinto-oikeudelle kaupunginhallitus on muun ohessa todennut, että kiinteistöt Niinikoski ja Nypykkä ovat palvelleet Raision kuntalaisten sekä kaupungin henkilökunnan virkistysmahdollisuuksia. Villan tilan RM-alue on toiminut matkailuvaunualueena. Alueen käyttöä yleiseen virkistäytymistarpeeseen korostetaan voimassa olevassa yleiskaavassa.

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakentamisoikeus on pääosin jäänyt toteutumatta. Kiinteistöt sijaitsevat tieyhteyden päässä, Kirstilän tien varrella, joka muodostaa lenkin Luonnonmaan eteläosassa. Villan kiinteistön M-alue rajoittuu pohjoisessa ja etelässä kaupungin jo omistamiin maa-alueisiin.

Naantalin kaupunki on käynyt neuvotteluja Villan kiinteistöstä Raision kaupungin kanssa loppuvuodesta 2013 sekä tehnyt Raision kaupungille ostotarjouksen alkuvuodesta 2014. Tämän jälkeen Raision kaupunki järjesti kohteesta avoimen tarjouskilpailun. Kaupunginhallituksen lausuntoon on liitetty ostotarjouksen tekemistä edeltänyt kaupunkisuunnittelujaoston pöytäkirja, johon on kirjattu, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa alueen maankäyttöä rakennusoikeuden osalta ranta-asemakaavan mukaisena.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan edelleen todennut, että Naantalin kaupunki on osallistunut Turun seudun rakennemallityöhön, jonka perusteella ovat syntyneet raportit "Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035" ja "Naantalin maankäytön kehityskuva 2035". Rakennemallin ja kehityskuvan mukaan Luonnonmaasta on tulossa uusi merellinen kaupunginosa Turun seudulle. Sen väestötavoite on Turun seudun rakennemallissa vuoteen 2025 mennessä 2 700 ja vuoteen 2035 mennessä 4 300 uutta asukasta. Tämä väestönkasvu mahdollistaa joukkoliikenteen kehittämisen Luonnonmaalla. Jotta tämä tavoiteltu väestönkasvu kyettäisiin sijoittamaan kuten on suunniteltu, nykyisen osayleiskaavan mukaisille asuntoalueille, edellyttäisi se olennaisesti tehokkaampaa rakentamistapaa, kuin mitä on Luonnonmaalla nyt kyetty toteuttamaan. Asuntoalueen merellisen luonteen korostamiseksi yleiseen käyttöön varattuja ranta-alueita on Luonnonmaalta tarpeen saada lisää.

Rakennemallia ja kehityskuvaa Naantalin kaupunki on jo ryhtynyt toteuttamaan laatimalla Kukolanvainion asemakaavan sekä sen täydennykseksi Kemmolan asemakaavan. Villan kiinteistön kulma koillisessa sijaitsee alle 900 metrin päässä Kukolanvainion ja Kemmolan asemakaava-alueiden rajasta ja kiinteistön RM-alue on noin 1,9 kilometrin päässä kyseisten asemakaava-alueiden rajasta. Kukolanvainion ja Kemmolan asemakaava-alueiden kunnallistekniikan rakentamisen aloittaminen on kirjattu kaupunginjohtajan ehdotukseen taloussuunnitelmaksi vuodelle 2016.

Villan kiinteistö sekä siihen liittyvät kiinteistöt Niinikoski ja Nypykkä ranta-asemakaavan sekä osayleiskaavan mukaisine käyttötarkoituksineen toteuttavat Naantalin kaupungin virkistyskäyttötarvetta nyt sekä rakennemallissa sitoudutun tulevan merellisen kaupunginosan rakentuessa.

Oikeudellinen arviointi

Naantalin kaupunki on ilmoittanut käyttävänsä etuosto-oikeuttaan yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Villan kiinteistöllä sijaitsee kaksi luonnonsuojelulain nojalla suojeltavaa luontotyyppiä. Ne on yleiskaavassa osoitettu suojelualueiksi, joita koskee ELY-keskuksen tekemä luonnonsuojelulain 29 §:n mukainen rajauspäätös. Kun rajauspäätös itsessään toteuttaa luontotyypin tarvittavan suojelun, etuosto-oikeuden käyttämiselle suojelun perusteella ei ole tarvetta.

Etuoston kohteena olevalle alueelle tai sen välittömään läheisyyteen ei ole alueella voimassa olevissa kaavoissa eikä edes kaupunginhallituksen lausunnossa mainituissa suunnitelmissa suunniteltu etuostolaissa tarkoitettua yhdyskuntarakentamista. Etuosto-oikeuden käyttämiselle yhdyskuntarakentamiseen ei siten ole perusteita.

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakennusoikeus on jäänyt pääosin toteuttamatta. Sen sijaan ranta-asemakaavan mukainen retkeily-, virkistys-, uimaranta- ja asuntovaunualuekäyttö on toteutunut. Niinikosken ja Nypykän kiinteistöt ovat olleet Raision kaupungin asukkaiden ja henkilökunnan virkistyskäytössä ja Villan tila matkailuvaunualueena.

Naantalin kaupunki on ennen etuosto-oikeuden käyttämistä tehnyt ostotarjouksen alueesta. Ostotarjouksen valmistelusta ilmenee, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa kiinteistöjen rakennusoikeutta ranta-asemakaavan mukaisena vaan kehittää aluetta yleisenä virkistysalueena. Tämä tarkoitus ilmenee myös yleiskaavan VR-aluevarauksesta ja RM-aluevarausta koskevasta yleisen virkistystarpeen turvaamista koskevasta kaavamääräyksestä, jota on edellyttänyt myös maakuntakaavan virkistysaluevaraus. Alueen luoteispuolella sijaitsee Naantalin kaupungin omistama uimaranta, jolle kulku pysäköintipaikkoineen on jo rantakaavaa laadittaessa sovittu järjestettäväksi kaava-aluetta käyttäen. Yleiskaavassa Villan tilan VR-alue liittyy M-alueen kautta kaupungin ennestään omistamaan VR-alueeseen. Kaikki edellä mainitut alueet sijaitsevat maakuntakaavan virkistysalueella, jonka tarkoituksena on maakuntakaavaselostuksen mukaan muodostaa yli kuntarajojen rakentuva ulkoilu- ja virkistysalueiden verkko yhtenäisinä katkeamattomina vyöhykkeinä ja rakentamattomien rantaosuuksien liittäminen virkistysaluekokonaisuuksiin. Myös kaupunginhallituksen lausunnossa mainitussa maankäytön kehityskuvassa on asetettu tavoitteeksi maakuntakaavan aluevarausta vastaavat viheralueet.

Etuoston kohteena oleva alue on jo ennestään ollut Raision kaupungin työntekijöiden ja asukkaiden virkistys-, retkeily- ja uimarantakäytössä. Sillä sijaitsee muun ohessa asuntovaunuille ja -autoille tarkoitettu leiriytymisalue. Alue on siten nykyiselläänkin käytettävissä yleiseen virkistykseen, vaikka virkistyskäyttömahdollisuuksien edelleen kehittämiseksi ei vielä ole esitetty tarkempia konkreettisia suunnitelmia. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että kaupungilla on ollut tässä tapauksessa oikeus käyttää etuosto-oikeutta alueen hankkimiseksi virkistyskäyttöön tätä käyttötarkoitusta tukevat yleispiirteiset maankäyttösuunnitelmat huomioon ottaen.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että MN-Osakesijoitus Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen. Esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

MN-Osakesijoitus Oy on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Naantalin kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Naantalin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Naantalin kaupunginvaltuuston 5.10.2009 hyväksymässä oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa etuosto-oikeuden kohteena oleva alue ja sen lähialueet on osoitettu muuhun kuin yhdyskuntarakentamista tai virkistys- ja suojelutarkoitusta varten. Koska kaava on melko uusi, alueelle ei ole myöskään tulevaisuudessa suunniteltu yhdyskuntarakentamista tai virkistys- ja suojelutoimintoja.

Kaupunginhallituksen päätöksen perustelut ovat ristiriitaiset siltä osin kuin aluetta on suunniteltu käytettäväksi paitsi virkistys- ja suojelutarkoituksiin, myös yhdyskuntarakentamiseen. Lisäksi päätöksessä viitataan yhdyskuntarakentamiseen kaupungin jo omistamiin maa- ja metsätalousalueisiin liittyvänä. Etuoston kohteena eivät voi olla maa- ja metsätalouskäyttöön tarkoitetut alueet. Myös se, että etuoston perusteena on käytetty samanaikaisesti kaikkia kolmea etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua perustetta osoittaa, että kaupungilla ei ole tiedossaan todellista käyttötarkoitusta alueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2004:101 oli kysymys etuosto-oikeuden käyttämisestä virkistys- ja suojelutarkoitukseen. Tapauksessa oli kiistatonta, että jo kaupantekohetkellä laajasti virkistys-, suojelu- ja matkailukäytössä ollut Aulangon alue oli ja on kansallisesti merkittävä suojelu- ja virkistyskohde. Hämeenlinnan kaupunki oli tehnyt suunnitelmia nimenomaisesti etuoston kohteena olleesta tilasta, ja suunnitelmat koskivat muiltakin osin suoraan ja nimetysti sitä. Käsillä olevassa asiassa Naantalin kaupungilla ei ole etuoston kohteena olevaa aluetta suoraan tai välillisesti koskevia suunnitelmia. Pelkästään viittaukset usean kilometrin päässä oleviin yhdyskuntarakentamisen kohteena oleviin alueisiin ja Luonnonmaan kehittämiseen yleisesti eivät vastaa ratkaisussa KHO 2004:101 esitettyä suunnitelmien tasoa. Luonnonmaan Rymättyläntien varteen sijoittuvat kehityskuvan suunnitelmat eivät voine oikeuttaa etuoston käyttöön koko saarella, joka käsittää Naantalin kokonaispinta-alasta merkittävän osan.

Ratkaisun KHO 2004:101 tapauksessa Hämeenlinnan kaupunki oli hankkinut systemaattisesti sopimusteitse ja etuosto-oikeuttaan käyttämällä alueita Aulangolta. Käsillä olevassa asiassa Naantalin kaupunki ei ole osoittanut suunnitelmallisuutta Villan tilan lähialueiden hankkimiseksi tai kehittämiseksi. Kaupunki ei ole ollut edes halukas ostamaan tilaa ennen kuin MN-Osakesijoitus Oy oli tehnyt sopimuksen alueen ostamisesta. Raision kaupungin edustajat informoivat neuvottelujen yhteydessä yhtiötä siitä, että Naantalin kaupunki tuskin on käyttämässä etuosto-oikeuttaan, koska sillä ei ole suunnitelmia alueen käytölle.

Käsillä oleva asia ei ole lainkaan analoginen ratkaisun KHO 2004:101 kanssa. Pelkästään rakennusoikeuden alhainen käyttöaste tai väite virkistys-, suojelu- tai yhdyskuntarakentamistarpeesta eivät ole riittäviä etuosto-oikeuden käyttämisen perusteita, mikäli kaupungilla ei ole osoittaa suunnitelmaa etuoston kohteena olevan alueen tulevasta käytöstä kohtuullisen ajan kuluessa. Tässä tapauksessa Villan tilaa tai sen lähialueita koskevia suunnitelmia ei ole.

Etuosto-oikeuden perustana olevien tulevaa käyttötarkoitusta ilmentävien suunnitelmien täsmällisyyttä on tarkasteltu muun muassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:45. Myös tuossa tapauksessa kaupunki oli laatinut erittäin tarkat nimenomaisesti etuoston kohteena olevaa aluetta koskevat suunnitelmat.

Naantalin kaupunginhallituksen käyttämät perusteet eivät vastaa lähimainkaan ratkaisuissa KHO 2014:45 tai KHO 2004:101 kuvattua suunnitelmallisuuden tasoa. Naantalin maankäytön kehityskuva tai Turun kaupunkiseudun rakennemalli eivät sisällä lainkaan Villan tilan tai sen lähialueiden kehittämistä etuostolaissa säädettyihin tarkoituksiin. Suunnitelmien olemassaolon puuttumisesta voidaan päätellä, että aluetta ei tarvita etuostolaissa tarkoitettuun käyttöön kohtuullisessa ajassa.

Villan tilalla sijaitseva matkailuvaunualue ei ole ollut eikä tulevaisuudessakaan ole merkittävä Luonnonmaan virkistyskäytön kannalta. Matkailuvaunualueiden kehittämistä koskeva suunnittelu Luonnonmaalla on keskittynyt Porhonkallion alueeseen, jonne Villan tilalta on maanteitse noin yhdeksän kilometriä. Ylipäänsä Naantalin matkailu- tai virkistyspalveluja koskevissa strategioissa ei ole mainintoja Luonnonmaan eteläosien käytöstä tai merkittävyydestä. Ranta-asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden toteutumatta jääminen ei ilmennä kaupungin suunnitelmia alueella. Kaupunki ei ole esittänyt suunnitelmia rantarakentamisen toteuttamisesta tai virkistysalueen kehittämisestä eikä sellaista sisälly maankäytön kehityskuvaan tai Turun seudun rakennemalliin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ostotarjouksen valmistelusta ilmenee, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa kiinteistöjen rakennusoikeutta ranta-asemakaavan mukaisena vaan kehittää aluetta yleisenä virkistysalueena. Muutoksenhakijalle on jäänyt epäselväksi, mikä maininta tai suunnitelma tätä johtopäätöstä tulee. Kaupunginhallitus on perustellut päätöstään ensisijaisesti yhdyskuntarakentamistarpeilla eikä kaupunki myöskään tarjouksesta huolimatta halunnut ostaa Villan tilaa ennen kuin MN-Osakesijoitus Oy oli tehnyt kiinteistökaupan.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan alue on nykyiselläänkin käytettävissä yleiseen virkistykseen, vaikka virkistyskäyttömahdollisuuksien edelleen kehittämiseksi ei vielä ole esitetty tarkempia konkreettisia suunnitelmia. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 25.5.2015 taltionumero 1350 mukaan nimenomaan konkreettisten suunnitelmien puuttumista on pidettävä etuosto-oikeuden käyttämisen esteenä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kaupungilla on ollut tässä tapauksessa oikeus käyttää etuosto-oikeutta alueen hankkimiseksi virkistyskäyttöön tätä käyttötarkoitusta tukevat yleispiirteiset maankäyttösuunnitelmat huomioon ottaen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä on kuitenkin korostettu tulevaa käyttötarkoitusta ilmentävien suunnitelmien täsmällisyyttä sekä kohdentumista nimenomaan etuoston kohteena olevaan alueeseen. Päätöksenteon pohjana olleet rakennemalli ja kehityskuva ovat ajallisesti viimeisimmät Luonnonmaan tulevaa käyttöä osoittavat asiakirjat eikä niissä ole mitään mainintaa etuoston kohteena olevan alueen tai sen lähialueiden tulevasta käytöstä. Kaupungin olisi etuosto-oikeuden käyttämiseksi tullut esittää konkreettiset aluetta koskevat suunnitelmat.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 29.2.2008 taltionumero 300 virkistyskäyttöperusteen ei katsottu olleen olemassa, vaikka alueella sinänsä oli ulkoilureittejä. Naantalin kaupungin asukkailla on mahdollisuus käyttää etuoston kohteena olevaa aluetta virkistyskäyttöön samassa määrin kuin tähänkin saakka ilman etuosto-oikeuden käyttämistäkin.

Naantalin kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja vt. kaupunginjohtaja esittivät 25.8.2014 MN-Osakesijoitus Oy:n edustajalle vaihtoehdon, jonka mukaan yhtiö voisi vuokrata alueen viljelymaaksi pitkällä vuokrasopimuksella, sillä kaupungilla ei ole sille varsinaista käyttöä pitkään aikaan. Lisäksi vt. kaupunginjohtaja on lehtihaastattelussa todennut nimenomaisesti, että aikajänne maan ostamisen ja koko alueen rakentamisen välillä on pikemminkin 15–25 kuin 5–10 vuotta.

Kaupunkisuunnittelujaoston kokouksen 11.8.2014 perusteella kaupungilla ei vielä kaksi viikkoa ennen etuostopäätöksen tekemistä ole ollut Villan tilaa koskevaa suunnitelmaa kaavoituksen muuttamiseksi tai etuostolaissa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.

MN-Osakesijoitus Oy:n edustajien tavatessa 22.8.2013 Naantalin kaupunginarkkitehdin ja maankäytön päällikön kumpikin vahvisti, että kaupungilla ei ole suunnitelmia etuoston kohteena olevalle alueelle.

Paitsi että etuosto-oikeuden käyttämiselle ei ole ollut etuostolain mukaista tarkoitusta, mahdollinen myöhempi käyttötarve ajoittuu sekin vuosien tai jopa vuosikymmenten päähän. Aluetta ei siten olla käyttämässä yhdyskuntarakentamiseen tai suojelu- taikka virkistyskäyttöön kohtuullisessa ajassa.

Myös tapauksessa KHO 29.2.2008 taltionumero 300 kunta oli käyttänyt etuostoperusteina ensisijaisesti yhdyskuntarakentamista ja toissijaisesti virkistys- ja suojelutarkoitusta. Etuosto-oikeutta ei katsottu olleen muun muassa siksi, että alueella ei ollut voimassa yksityiskohtaista kaavaa, se ei kuulunut vireillä oleviin yleiskaavoitettaviin alueisiin, kunta ei ollut esittänyt riittävää selvitystä siitä, mihin se perustaa näkemyksensä asutuksen leviämisestä alueelle, aluetta ei koskenut mikään tarkempi kehittämissuunnitelma, virkistys- ja suojelutarve eivät täyty pelkästään sillä, että alueella oli virkistyskäyttöön tarkoitettuja osia (ulkoilureitit) eikä kunnan ollut osoitettu tarvitsevan aluetta kohtuullisessa ajassa yhdyskuntarakentamiseen.

Käsillä olevassa tapauksessa alueella on voimassa osayleiskaava, jossa nimenomaisesti osoitetaan, että alue on tarkoitettu muuhun kuin etuostolaissa tarkoitettuun yhdyskuntarakentamis-, virkistys- tai suojelukäyttöön. Kaupunki ei ole osoittanut voimassa tai vireillä olevia yhdyskuntarakentamista koskevia suunnitelmia, vaan päinvastoin viittaa suunnitelmiin, joissa vahvistetaan, että yhdyskuntarakentamista alueelle ei ole suunniteltu.

Etuoston kohteena olevan alueen pääkäyttötarkoitus on maa- ja metsätalous. Kaupunki on tarjonnut MN-Osakesijoitus Oy:lle mahdollisuutta vuokrata etuoston kohteena olevaa aluetta tähän käyttöön. Tämän perusteella on pääteltävissä, että kaupungilla ei ole yhdyskuntarakentamiseen liittyviä suunnitelmia alueella ja että etuosto-oikeutta ei ainakaan olla käyttämässä kohtuullisessa ajassa etuostolaissa säädettyyn tarkoitukseen.

Naantalin kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Naantalin kaupunki kävi Raision kaupungin kanssa neuvotteluja Villan tilasta loppuvuonna 2013 ja teki sille ostotarjouksen alkuvuonna 2014. Vasta näiden vaiheiden jälkeen Raision kaupunki järjesti kohteesta avoimen tarjouskilpailun. Raision kaupungin edustajat ovat ilmoittaneet, että tarjousneuvottelujen yhteydessä he ovat tiedottaneet MN-Osakesijoitus Oy:n edustajalle Naantalin kaupungin etuosto-oikeudesta.

Naantalin kaupunki on osallistunut Turun seudun rakennemallityöhön, jonka perusteella ovat syntyneet Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035 ja Naantalin maankäytön kehityskuva 2035. Rakennemallin ja kehityskuvan mukaan Luonnonmaasta on tulossa uusi merellinen kaupunginosa. Sen väestötavoite on rakennemallissa vuoteen 2025 mennessä 2 700 ja vuoteen 2035 mennessä 4 300 uutta asukasta. Jotta tavoiteltu väestönkasvu kyettäisiin sijoittamaan nykyisen osayleiskaavan mukaisille asuntoalueille, edellyttäisi se olennaisesti tehokkaampaa rakentamistapaa kuin Luonnonmaalla on kyetty toteuttamaan. Asuntoalueen merellisen luonteen korostamiseksi yleiseen käyttöön varattuja ranta-alueita on tarpeen saada Luonnonmaalta lisää.

Naantalin kaupunki on jo ryhtynyt toteuttamaan rakennemallia ja kehityskuvaa laatimalla Kukolanvainion asemakaavan sekä sen täydennykseksi Kemmolan asemakaavan. Villan tilan koilliskulma sijaitsee alle 900 metrin päässä ja tilan RM-alue noin 1,9 kilometrin päässä asemakaava-alueen rajasta. Asemakaava-alueiden kunnallistekniikan rakentamisen aloittaminen on kirjattu kaupunginjohtajan ehdotukseen taloussuunnitelmaksi vuodelle 2016.

Villan tila sekä siihen liittyvät Niinikosken ja Nypykän tilat ranta-asemakaavan ja osayleiskaavan mukaisine käyttötarkoituksineen toteuttavat Naantalin kaupungin virkistyskäyttötarvetta nyt sekä rakennemallissa sitoudutun tulevan merellisen kaupunginosan rakentuessa.

Tilojen yhteispinta-ala on 55,07 hehtaaria ja se jakautuu osayleiskaavassa RM-, VR- ja MA-alueisiin sekä kahteen erilliseen suojelualueeseen. Vuosikirjaratkaisussa KHO 2004:101 kunnalla on todettu olevan etuosto-oikeus pinta-alaltaan suureen kiinteistöön, jolle oli rantakaavassa osoitettu rakennusoikeutta muun ohella lomarakennusten ja matkailua palvelevien rakennusten korttelialueiksi ja jota oli tarkoitus käyttää voimassa olevan kaavan mukaiseen tarkoitukseen, kun huomioon otettiin rantakaavassa osoitetun rakennusoikeuden käyttöaste ja se, että alueella oli merkitystä virkistyskäytöllisesti ja suojelullisesti.

Rakennemallin ja kehityskuvan tavoitetta vuodessa 2035 on nykyään ja vallitsevassa taloustilanteessa pidettävä etuostolaissa edellytettynä kohtuullisena aikana, kuten vuosikirjaratkaisun KHO 2014:45 perusteluista on luettavissa. Tuossa tapauksessa yleiskaavan tavoitevuosi oli 2035.

Etuosto-oikeutta käytettäessä kunta tulee ostajan sijaan kaupan muiden ehtojen pysyessä ennallaan. Tästä johtuu, että etuosto kohdistuu koko kaupan kohteeseen, vaikka suuren kiinteistön kysymyksessä ollessa osa alueista ei soveltuisikaan etuostolain mukaisiin tarkoituksiin.

MN-Osakesijoitus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Villan tilalla sijaitsevan matkailuvaunualueen ja sen lähiympäristön virkistyskäyttö ei ole ollut eikä tulevaisuudessakaan ole merkittävää.

Kaupunki ei ole edelleenkään osoittanut, millä tavalla ostotarjouksen valmistelu ilmentää alueen virkistyskäyttötarkoitusta tilanteessa, jossa etuoston ensisijainen peruste on ollut yhdyskuntarakentaminen. Se on alkanut korostaa virkistyskäyttöä vasta sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu käyttötarkoitus katsottiin etuostolain mukaiseksi.

Kaupunginhallituksen mainitsemat Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035 ja Naantalin maankäytön kehityskuva 2035 ovat ajallisesti viimeisimmät Luonnonmaan käyttöä koskevat selvitykset. Niissä ei ole mitään mainintaa etuoston kohteena olevan alueen tai sen lähialueiden tulevasta käytöstä etuostolaissa edellytettyihin tarkoituksiin. Suunnitellut yhdyskunta- ja muun rakentamisen painopisteet ovat muualla kuin etuoston kohteena olevalla alueella tai sen ympäristössä.

Osayleiskaavassa osoitetaan nimenomaisesti, että alue on tarkoitettu muuhun kuin yhdyskuntarakentamis-, virkistys- tai suojelukäyttöön. Viittaukset usean kilometrin päässä oleviin yhdyskuntarakentamisen kohteena oleviin alueisiin ja Luonnonmaan kehittämiseen yleisesti eivät vastaa oikeuskäytännössä edellytettyä suunnitelmien tasoa. Konkreettisten suunnitelmien puuttuminen on este etuosto-oikeuden käyttämiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. MN-Osakesijoitus Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Se seikka, että alue sisältyy luonnonsuojelulain 30 §:ssä tarkoitetun suojeltua luontotyyppiä koskevan rajauspäätöksen piiriin, ei estä etuosto-oikeuden käyttämistä maan hankkimiseksi suojelutarkoituksia varten.

Kun lisäksi otetaan muilta osin huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, MN-Osakesijoitus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 5.7.2016