Muu päätös 3328/2016

Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus (Kuopio)

Antopäivä: 10.8.2016
Taltionumero: 3328
Diaarinumero: 449/2/14

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Kuopion kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 7.1.2014 nro STM/1429/2013

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 29.4.2005 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 700 000 euroa "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" -hankkeen ensimmäiseen vaiheeseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 45 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 572 400 euroa. Koko hankkeen toteuttamisajaksi oli arvioitu 1.6.2005–31.12.2007. Päätöksen mukainen valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.5.2005–30.4.2006 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeen toteuttamisaikaa jatkettiin 30.6.2006 saakka.

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 28.4.2006 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 1 000 000 euroa edellä mainitun projektin jatkohankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 53 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 920 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2006–31.12.2007 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeen toteuttamisaikaa jatkettiin 31.8.2008 saakka.

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 4.4.2007 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 750 000 euroa edellä mainitun projektin jatkohankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 50 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 500 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2006–31.12.2007 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeelle myönnettiin jatkoaikaa siten, että viimeinen maksatushakemus tuli jättää 15.12.2009 mennessä. Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 12.11.2007 hyväksynyt Kuopion kaupungin toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 8.11.2013 (STM/1429/2013) määrännyt Kuopion kaupungin suorittamaan takaisin "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" -nimisille hankkeille (hankkeiden tunnisteet 120/TRO/KH/2005, 058/TRO/KH/2006 ja 032/TRO/KH/2007) maksettua valtionavustusta 26 950 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 20.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaan.

Ministeriön päätöksen mukaan päätös hankkeiden 058/TRO/KH/2006 ja 032/TRO/KH/2007 lopullisesta valtionavustuksesta tehdään, kun takaisinperintäpäätös on tullut lainvoimaiseksi.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkasti sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä Kuopion kaupungin hankkeen "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s, 103–115 ja erillisliite 4 s. 126–134).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta, Kuopion kaupungin vastineeseen sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Ensimmäinen hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 22.2.2007 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 409 140,05 euroa. Valtionavustus oli 634 113,02 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 775 027,03 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriön 3.3.2009 tekemässä päätöksessä kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta vahvistettiin valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi 1 409 140,05 euroa, lopulliseksi ja maksetuksi valtionavustukseksi 634 113 euroa ja valtionavustusprosentiksi 45. Päätös vastasi Itä-Suomen lääninhallituksen lausunnossaan 13.2.2009 ilmoittamia maksatustietoja.

Toinen hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 3.6.2009 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 966 473 euroa. Valtionavustus oli 1 000 000 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 966 473 euroa.

Itä-Suomen lääninhallituksen 17.8.2009 antaman päätösesityksen mukaan ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 1 966 473 euroa, valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset 1 920 000 euroa, lopullinen ja maksettu valtionavustus 1 000 000 euroa ja valtionavustusprosentti 53.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole vielä tehnyt päätöstä lopullisesta valtionavustuksesta.

Kolmas hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 24.6.2010 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 522 538,95 euroa. Valtionavustus oli 500 000 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 761 269 euroa.

Itä-Suomen lääninhallituksen 8.7.2010 antaman päätösesityksen mukaan ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 1 522 538,95 euroa, valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset 1 000 000 euroa, lopullinen ja maksettu valtionavustus 500 000 euroa ja valtionavustusprosentti 50.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole vielä tehnyt päätöstä lopullisesta valtionavustuksesta.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastushavainnot ja johtopäätökset

Tarkastuksessa ilmeni muun ohella, että Kuopion kaupunki oli hankkinut klusterihankkeen toteutuksen aikana vuosina 2005–2007 asiantuntijapalveluja Tuija Manninen Consulting Oy:ltä yhteensä noin 165 000 eurolla. Palvelu koski klusterihankkeen hankepäällikön tehtäviä. Hankintaa ei ollut kilpailutettu, vaan hankinnasta oli tehty suorahankintapäätös 15.7.2005. Suorahankintaa ei ollut perusteltu hankintapäätöksessä. Tarkastuksessa kuitenkin löytyi hankintapäätöksen tekijän 12.10.2007 päivätty lausunto, jossa yli kaksi vuotta aiemmin tehtyä suorahankintaa perusteltiin sillä, että hankepäällikön hankinta on tutkimus- ja kehittämispalvelun hankintaa.

Tarkastusvirasto totesi, että hankintaa suoritettaessa vuonna 2005 voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) 5 §:n nojalla kaikki hankinnat tuli kilpailuttaa ellei suorahankinnalle ollut erityisiä syitä. Suorahankintojen edellytyksiä tulee tulkita oikeuskäytännön ja sittemmin hankintalain esitöiden (HE 50/2006) mukaan suppeasti. Hankintayksikön on perusteltava selkeästi ja aukottomasti suorahankintaedellytysten olemassaolo hankintaa suoritettaessa. Tarkastuksessa ei ilmennyt, että Kuopion kaupunki olisi selvittänyt esimerkiksi markkinakartoituksen perusteella, että hankittu asiantuntijapalvelu voitiin hankkia ainoastaan mainitulta yritykseltä.

Tarkastuksessa muotoutuneen käsityksen mukaan hankitut asiantuntijapalvelut Tuija Manninen Consulting Oy:ltä olivat sellaisia, joita oli hankittavissa kilpailluilta markkinoilta. Tarkastusviraston mukaan hankepäällikön tehtävät eivät myöskään olleet tutkimuspalvelujen hankintaa, vaan hankehallintoon ja Logica Suomi Oy:n tuotekehitykseen liittyviä tehtäviä. Tarkastusvirasto piti siten tehtyä asiantuntijapalveluhankintaa sitä suoritettaessa voimassa olleiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisena (hankintalaki 1505/1992 5 § ja 7.2 a §).

Ministeriö on päätöksensä perusteluissa selostanut julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) säännöksiä ja niiden esitöitä sekä tarkastusviraston tarkastuskertomusta. Ministeriö on katsonut, ettei Kuopion kaupunki ole osoittanut, että vain kyseessä oleva palveluntuottaja olisi voinut toteuttaa hankinnan tai että suorahankinnalle olisi ollut muu julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että laiminlyömällä noudattaa voimassa ollutta lainsäädäntöä eli julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä Kuopion kaupunki on rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Korkolain 4 §:n 3 momentin asemesta noudatetaan tällä hetkellä korkolain 4 §:n 1 momenttia (laki korkolain muuttamisesta 340/2002).

Kohtuullistaminen

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kun siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamista tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että ministeriön hankeohjeistus ja -valvonta on kyseessä olevana ajankohtana ollut puutteellista eikä se ole riittävästi tukenut avustuksensaajien hankintamenettelyjä kehittämishankkeissa. Tämä puoltaa takaisin perinnän kohtuullistamista. Ministeriö on katsonut vastaavanlaisissa tapauksissa, että kohtuullinen palautettavan valtionavustuksen määrä on yksi kolmasosa (1/3). Kaupungin suorahankinta Tuija Manninen Consulting Oy:ltä oli kolmen hankkeen aikana yhteensä 165 000 euroa. Hankkeiden valtionavun keskiarvoprosentti on 49. Sen mukaan laskettu, suorahankinnan kohteena oleviin kustannuksiin kohdistunut, valtionavustus on 80 850 euroa. Yksi kolmasosa siitä on 26 950 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisen menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 21 §, 24 §, 25 § ja 26 §

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) § 2 momentti

Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) 14 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kuopion kaupungin oikaisuvaatimuksen ministeriön edellä selostetusta takaisinperintää koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankintojen kilpailuttamisvelvollisuus perustuu julkisista hankinnoista annettuun lakiin. Valtionavustuksensaaja on velvollinen noudattamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä eikä siitä tarvitse erikseen mainita valtionavustuspäätöksessä. Kysymyksessä olevien valtionavustuspäätösten tekoaikana siitä ei yleensä erikseen lausuttukaan päätöksessä. Kuopion kaupunki on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt suorahankinnan Tuija Manninen Consulting Oy:ltä vastoin hankinnan tekohetkellä voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997, hankintalaki) kilpailuttamisvelvoitetta.

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdassa todetaan, että valtionapuviranomaisilla on velvollisuus periä takaisin maksettu valtionavustus ja lopettaa valtionavustuksen maksaminen, jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustusta hakiessaan tai sitä käyttäessään olennaisesti virheellisellä tai vilpillisellä tavalla.Valtionapuviranomainen voi päättää valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä myös valtionavustuksen oikean käyttötarkoituksen toteuttamisen kannalta olennaisissa virheissä. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo tämän nojalla, ettei takaisinperintä edellytä avustuksensaajan vilpillistä menettelyä vaan muunkinlainen, tosiasiassa tapahtunut, olennaisesti virheellinen menettely velvoittaa takaisinperintään.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaisissa virhetilanteissa valtionapuviranomaisella on velvollisuus takaisinperintään ja 22 §:n mukaisissa tilanteissa takaisinperintä on harkinnanvaraista. Ensiksi mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe. Edelleen perusteluissa todetaan, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti pykälää sovellettaessa on maksamisen määrääminen lopetettavaksi ja maksetun valtionavustuksen takaisinperintä rajoitettava virhettä tai väärinkäytöstä vastaavaan määrään. Toimenpide voi kuitenkin kohdistua koko myönnettyyn valtionavustukseen, jos avustusta ei olisi ilmenneen tilanteen mukaisissa olosuhteissa lainkaan myönnetty tai jos virheen seurauksena valtionavustusta ei oleellisilta osin voida käyttää valtionavustuspäätöksen mukaisella tavalla.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, ettei lain esitöissä ole arvioitu juuri nyt kyseessä olevan kaltaista virhetilannetta. Siitä ei myöskään ole olemassa oikeuskäytäntöä. Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että valtionapuviranomaisen on osaltaan huolehdittava siitä, että voimassa oleva oikeus pidetään tehokkaana voimassa ja että lainvastaisiin tilanteisiin puututaan. Ministeriö katsoo sen vuoksi, ettei voimassa olevan hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteen noudattamatta jättäminen nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ole sellainen valtionavustuslain 22 §:ssä tarkoitettu vähäinen virhe, jonka vuoksi takaisinperintä voitaisiin jättää tekemättä, vaan 21 §:ssä tarkoitettu olennainen virhe.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 21 §, 24 §, 25 § ja 26 §

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) § 2 momentti

Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) 14 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupunki on valituksessaan vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätösten 8.11.2013 ja 7.1.2014 kumoamista siten, että kaupunki vapautetaan takaisinperintäpäätöksen mukaisesta maksuvelvollisuudesta kokonaan.

Kaupunki on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Ministeriö katsoo takaisinperintäpäätöksessään virheellisesti, että kaupunki laiminlyömällä noudattaa voimassa olleita julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä olisi rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ministeriön päätös perustuu valtionavustuslain väärään tulkintaan ja valtionavustuksen takaisinperinnän edellytykset eivät täyty. Kaupunki ei ole rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Ministeriö ei ole perustellut takaisinperintäpäätöksessä väitetyn virheen olennaisuutta.

Valtionavustuspäätöksessä ei ole asetettu tuen saamisen ehdoksi hankintalain soveltamista tai tarjouskilpailuiden järjestämistä. Kaupunki on hankkeen hallinnossa noudattanut tuolloin voimassa ollutta lainsäädäntöä sekä hankkeelle asetettuja menettelyohjeita kaikilta osin, joten kaupungin menettelyssä ei ole tapahtunut virhettä.

Asiassa ei ole esitetty, että valtionavustusta olisi käytetty valtionavustuslain 12 §:n vastaisesti muuhun kuin valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen.

Ministeriön päätöksen perusteena on nimenomaisesti ollut valtionavustuslain 21 §:n 4 kohta. Valtionavustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta.

Hankinta on kokonaisarvoltaan ollut 160 000 euroa eli 3,26 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista eli noin 4 900 000 eurosta. Palvelujen hankkimisessa on kysymys menettelytavasta, jolla ei ole ollut vähäistä huomattavampaa kustannusvaikutusta hankkeen koko huomioiden. Takaisinperinnän perusteena ollut hankinta ei täytä takaisinperinnän edellytykselle säädettyä olennaisuusvaatimusta. Ministeriö ei ole tuonut esille seikkoja, joiden perusteella hankinnan suorittaminen päätöksessä mainitulla suorahankinnalla olisi vaikuttanut avustuspäätöksen suuruuteen. Asiantuntijapalveluiden hankkiminen joltain toiselta taholta olisi todennäköisesti nostanut asiantuntijapalveluja koskevan hankinnan kokonaisarvoa.

Asiantuntijapalveluiden hankintaa ei ole riitautettu eikä hankinnan lainmukaisuudesta ole tuomioistuimen ratkaisua, jolloin ei voida todeta, että hankinta olisi ollut tapahtumahetkellä voimassa olleen hankintalain vastainen.

Tuija Manninen Consulting Oy:ltä tehdyt hankinnat ovat olleet hankintalain 5 §:n (1247/1997) mukaisia, sillä kilpailuttamatta jättämiselle on ollut erityiset syyt. Markkinatilanteen selvitystä ei tuolloin ole ollut tarpeellista suorittaa.

Tarkasteltaessa hankkeita uuden hankintalain (348/2007) voimassa olon aikaiselta ajalta, hankintalain 8 §:n 6 kohdassa säädetään, että hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat tutkimus- ja kehittämispalveluja, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Esillä olevissa hankkeissa oli mukana 18 kuntaa, kaupunkia ja kuntayhtymää ja hankkeista saatava hyöty sekä niiden tulokset katsottiin nimenomaisesti kaikkien niiden hyväksi. Koska hankkeiden riskit ja hyödyt jakaantuvat usealle eri taholle ja koska hankkeen tuloksena saatavat palvelut eivät korvaa kokonaan tuolloin käytössä ollutta tietojärjestelmäpalvelua, hankkeiden hankintojen ei ole katsottu kuuluvan hankintalain soveltamisalaan.

Kaupunki on raportoinut hankkeen etenemisestä sekä hankintamenettelystä asianmukaisesti hanketta valvoneelle valtion viranomaiselle, joka on ollut tietoinen hankintamenettelystä ja kaupungin käsityksen mukaan hyväksynyt sen. Valvovan viranomaisen olisi tullut puuttua kaupungin toimintaan ja ohjata sitä, mikäli sen olisi katsottu toimineen hankkeen hallinnossa moitittavasti.

Ministeriö on myöntänyt kolmeen eri hankkeeseen rahoitusta puuttumatta millään tavoin aiempien hankkeiden hallinnointiin.

Hankintalain soveltamatta jättämisestä on annettu 12.10.2007 päivätty ja 15.10.2007 Itä-Suomen lääninhallitukselle lähetetty lausunto, jossa todetaan hankkeen olevan hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävä palveluita koskeva kehittämishanke. Hankkeen rahoittaja on siten ollut tietoinen hankkeen hankintoja koskevasta menettelystä ja hyväksynyt menettelyn hankintalain soveltamatta jättämisestä.

Takaisinperinnän perusteena ei ole esitetty olevan valtionavustuspäätöksissä esitettyjen ehtojen täyttämättä jättäminen. Virheet ministeriön toiminnassa eivät voi olla takaisinperinnän perusteena ja takaisinperinnän edellytykset eivät täyty hankkeen minkään vaiheen osalta. Takaisinperintäperusteen tulkinnanvaraisuus on tuotu esiin myös ministeriön oikaisuvaatimuksen johdosta antamassa päätöksessä. Ministeriö on laajentanut takaisinperinnän perusteita omalla päätöksellään, sillä takaisinperintä ei perustu lakiin. Takaisinperintäpäätöstä ei ole perusteltu riittävästi avustuksen saajan oikeusturvan kannalta eikä se täytä päätösten perusteluvelvollisuutta. Hankinnan toteuttaminen mainitulla tavalla nyt esillä olevassa tapauksessa ja tuen myöntäjän toiminta huomioiden ei oikeuta myönnetyn avustuksen osittaiseenkaan takaisinperintään.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöksiä 8.11.2013 ja 7.1.2014 olisi syytä muuttaa, vaan Kuopion kaupungin valitus tulisi perusteettomana hylätä.

Kuopion kaupungille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Kaupunki on vastauksenaan ilmoittanut, ettei se pidä tarpeellisena lausua enemmälti ministeriön lausunnon vuoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992, nykyään laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta, nimike muutettu lailla 1706/2009) 2 a §:n (716/2002) mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun valtionavustukseen sovelletaan mainitun lain ohella valtionavustuslakia (688/2001) siltä osin kuin mainitussa laissa niin säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvussa (716/2002, sittemmin kumottu lailla 140/2008) säädetään kehittämishankkeiden valtionavustuksesta.

Lain 19 b §:n 1 momentin mukaan kunnalle tai kuntayhtymälle voidaan myöntää valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden toteuttamiseen.

Saman lain 19 f §:ssä säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän

2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä valtionavustuspäätöksen yksityiskohdista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 39/2002 vp) toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, mitä valtionavustuspäätöksestä tulisi käydä ilmi. Päätös tulisi osoittaa hakijakunnalle. Kehittämishankkeen tavoite ja sisältö tulisi näkyä päätöksessä sen mukaisena millaiseksi se on hakemusten käsittelyn aikana mahdollisesti muuttunut, joten valtionavustushakemuksen ja -päätöksen ei tältä osin tarvitsisi olla yhteneväiset. Päätöksestä tulisi myös näkyä hankkeen kokonaiskustannukset sekä eri rahoittajatahojen osuudet. Valtionavustus maksettaisiin kunnalliseen osuuteen. Päätöksessä tulisi määritellä valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset. Edelleen perustelujen mukaan, jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä.

Lain 19 i §:n mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista annetun valtioneuvoston asetuksen (804/2005) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan myönnettäessä valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvun mukaisille kehittämishankkeille.

Asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämistä sosiaali- ja terveydenhuollossa tukeviin kehittämishankkeisiin.

Valtionavustuslain (688/2001) 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

2. Tosiseikat

Kuopion kaupunki on 28.2.2005, 28.2.2006 ja 28.2.2007 päivätyillä hakemuksilla hakenut valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämiseen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Hakemuksissa tarkoitetun kolmivaiheisen hankkeen nimi on "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti".

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksillään 29.4.2005, 28.4.2006 ja 4.4.2007 myöntänyt Kuopion kaupungille yhteensä 2 450 000 euroa edellä mainitun hankkeen toteuttamiseen. Ministeriö on lisäksi 12.11.2007 tekemällään päätöksellä vahvistanut Kuopion kaupungin toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman.

Edellä mainittujen päätösten kohdasta "Kustannukset, joihin valtionavustusta suoritetaan" ilmenee, että valtionavustusta maksetaan kehittämishankkeen toteuttamisesta aiheutuneisiin, valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin. Saman kohdan mukaan hankkeiden valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia ovat henkilöstömenot, matkakustannukset, palvelujen ostot, aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden hankinnat ja vuokramenot. Päätöksessä 29.4.2005 hyväksyttävinä kustannuksina voidaan pitää lisäksi hankkeen suunnittelukustannuksia voimavaroiltaan pienissä kunnissa sekä muita hankkeen toteuttamiseen kohdistuvia välttämättömiä kustannuksia. Kaikkien päätösten mukaan kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja tai pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista. Tietoteknologiahankkeissa investointien osuudeksi voidaan kohdan mukaan hyväksyä erityistapauksessa 50 prosenttia. Mainitussa kohdassa tai muuallakaan päätöksissä ei ole hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätösten kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

Kuopion kaupunki on tehnyt konsulttisopimuksen Tuija Manninen Consulting Oy:n kanssa kehittämishankkeen hankepäällikön tehtävästä. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveysjohtaja on tehnyt päätöksen hankinnasta 15.7.2005. Jatkosopimus on allekirjoitettu osapuolten välillä kesällä 2006. Tuija Manninen Consulting Oy:lle on hankkeen aikana maksettu sopimusten perusteella palkkioita yhteensä noin 165 000 euroa. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveysjohtajan Itä-Suomen lääninhallitukselle 12.10.2007 antaman lausunnon mukaan konsulttisopimusta ei ollut kilpailutettu.

Ministeriö on 8.11.2013 tehnyt päätöksen valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Päätöksen mukaan Kuopion kaupungin on suoritettava takaisin kehittämishankkeeseen maksettua valtionavustusta 26 950 euroa. Päätöksen perusteluista ilmenee, että hankkeiden kustannuksiin sisältyy hankepäällikön tehtäviä koskeva suorahankinta, jota ei ole perusteltu hankintapäätöksessä tai muuten osoitettu, että suorahankinnalle on ollut julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettu erityinen syy. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että laiminlyömällä julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä Kuopion kaupunki on rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Ministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 7.1.2014 hylännyt Kuopion kaupungin oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitusta päätöksestä. Päätöksen perustelujen mukaan Kuopion kaupunki on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt suorahankinnan Tuija Manninen Consulting Oy:ltä vastoin hankinnan tekohetkellä voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) kilpailuttamisvelvoitetta.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä hankkeen hankintojen kilpailuttamiseen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan nojalla edellyttää valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten tai valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomista. Ministeriö ei ole takaisinperintää koskevan päätöksensä perusteluissa yksilöinyt, mitä kehittämishankkeiden valtionavustuksen käyttöä koskevaa säännöstä se on katsonut avustuksen saajan rikkoneen. Päätöksessä ei myöskään ole yksilöity, mitä valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ministeriö on katsonut rikotun.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain kehittämishankkeiden valtionavustusta koskevassa 3 a luvussa ei ole valtionavustuksen käyttämistä koskevia kehittämishankkeissa tehtävien hankintojen kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä. Nyt tarkoitettua valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista (804/2005) tai muissakaan ministeriön päätöksissä mainituissa kehittämishankkeita koskevissa säännöksissä ei ole hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käyttämistä koskevia kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 f §:n 2 momentin 4 ja 6 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ja muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet. Pykälän esitöiden mukaan (HE 39/2002 vp), jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä. Ministeriön 29.4.2005, 28.4.2006 ja 4.4.2007 päivättyjen avustuspäätösten sisältö ilmenee tarkemmin edellä kohdasta "2. Tosiseikat". Päätöksiin ei ole otettu kehittämishankkeeseen kuuluvien hankintojen kilpailuttamista koskevia ehtoja taikka viittauksia julkisista hankinnoista annettuun lakiin edellä mainituissa avustuspäätöksen sisältöä koskevissa säännöksissä edellytetyllä tavalla.

Kun otetaan lisäksi huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä KHO 2015:82 ilmenevä oikeuskäytäntö sekä se, että julkisista hankinnoista annetussa laissa (1505/1992) säädettyjen menettelyjen noudattamista ei valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ole avustuksen myöntämisen, maksamisen tai käytön valvonnan erityisenä perusteena erikseen mainittu eikä ministeriön päätöksestä ilmenevillä perusteilla myöskään ole ollut kysymys valtionavustuksen käyttämistä koskevien nimenomaisten säännösten rikkomisesta valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ministeriö ei ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvillä perusteilla.

Näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.


 
Julkaistu 10.8.2016