Muu päätös 3371/2016

Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus (HUS)

Antopäivä: 17.8.2016
Taltionumero: 3371
Diaarinumero: 0027/2/14

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 29.11.2013 nro STM/332/2013 (065/TRO/KH/2004)

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 29.4.2004 myöntänyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille 1 389 800 euroa valtionavustusta kehittämishankkeiden "Uudenmaan aluehanke (UUMA)", "HUSkey" ja "HUS-yhteistyö erityisvastuualueiden (KymSHP ja E-K shp) kanssa aluetietojärjestelmän avulla" toteuttamiseen. Sosiaali- ja terveysministeriö on katsonut päätöksessään, että edellä mainitut kolme hanketta tuli yhdistää. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 50 prosenttia hankkeen valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeiden valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat päätöksen mukaan yhteensä 2 485 398 euroa. Päätöksen mukaan hankkeet toteutetaan vuosien 2004­–2006 aikana.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 10.9.2013 määrännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös HUS) suorittamaan takaisin "Uudenmaan aluehanke (UUMA)", "HUSkey" ja "HUS-yhteistyö erityisvastuualueiden (KymSHP ja E-K shp) kanssa aluetietojärjestelmän avulla" -nimisille hankkeille maksettua valtionavustusta 66 089,60 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.10.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto on sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä tarkastanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankkeen "Uudenmaan aluehanke (UUMA)", "HUSkey" ja "HUS-yhteistyö erityisvastuualueiden (KymSHP ja E-K shp) kanssa aluetietojärjestelmän avulla" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s. 97 ja erillisliite 4 ss. 5–15).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 31.3.2009 Etelä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman valtionavustusselvityksen mukaan hankkeen toteutuneet menot olivat 2 745 883,50 euroa. Selvityksen mukaan maksetun valtionavustuksen määrä sekä kuntien ja kuntayhtymien omarahoitusosuus olivat molemmat 1 372 941,75 euroa.

Etelä-Suomen lääninhallituksen 15.4.2009 antaman selvityksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 745 883,50 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 1 372 941,75 euroa. Valtionavustusprosentti oli 50.

Sosiaali- ja terveysministeriö teki 31.7.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella. Päätöksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 745 883,50 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 1 372 941,75 euroa. Valtionavustusprosentti oli 50.

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemän tarkastuksen johtopäätöksenä todetaan muun ohella, että hankkeen hallinnoija ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa. Tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus oli saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeen kustannuksista.

Asiassa pidettiin neuvottelu 5.2.2013 sosiaali- ja terveysministeriön ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän edustajien kesken koskien HUS:n hallinnoimille hankkeille vuosina 2004–2007 maksettujen valtionavustusten takaisinperintäharkintaa. HUS:lle varattiin tilaisuus antaa kirjallinen selitys ennen takaisinperintöjä koskevien päätösten tekemistä. HUS antoi selityksensä 8.3.2013.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja A kävi läpi 21.3.2013, 3.4.2013 ja 18.4.2013 hankkeen varainkäyttöä ja HUS:n antamaa selvitystä kirjanpidon tiedoista. HUS:lle varattiin tilaisuus toimittaa lisäselvityksiä, kuten kirjanpidon pääkirjamerkinnät, selvityksessä esiin tulleista seikoista. HUS antoi lisäselvityksiä.

Joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnät. Seuraavista kustannuksista HUS ei esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon:

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus, lasku 22.12.2004

Helsinki henkilöstökuluja 10 500 euroa

Hyvinkää henkilöstökuluja 9 600 euroa

Kerava henkilöstökuluja 4 315 euroa

palvelujenosto 29 114 euroa

Espoo henkilöstökuluja 20 005 euroa

Vihti UUMA käyttöoikeudet ja lisenssi 4 116 euroa

yhteensä 77 650 euroa

HUS:n toinen maksatushakemus, lasku 20.12.2005

Helsinki henkilöstökuluja 43 941,00 euroa

Kauniainen henkilöstökuluja 8 488,22 euroa

Sipoo henkilöstökuluja 2 100,00 euroa

yhteensä 54 529,22 euroa

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 132 179,22 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Nyt kyseessä olevalle hankkeelle valtionavustusta myönnettäessä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 19 g §:n 1 momentin (716/2002) mukaan valtionavustus maksetaan avustuksen saajalle yhtenä tai useampana eränä kustannusten ajoittumisen perusteella. Valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 h §:n mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä sen etenemisestä ja toteuttamisesta sekä kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle. Selvitys tulee antaa kuuden kuukauden kuluessa hankkeen päättymisestä.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksen mukaan hankkeen hallinnoija HUS ei ole pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksessä edellytettyä riittävän selkeästi avustuksen saajan muusta kirjanpidosta eriytettyä kirjanpitoa. Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja A:n tekemän selvityksen mukaan yhteensä 132 179,22 euron kustannuksista ei ollut kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Perustelujen mukaan virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että eriytetyn kirjanpidon tarkoituksena on varmistaa, että valtionapuviranomainen saa oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen myöntämisen perusteiden ja ehtojen täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen. HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin. Takaisinperintä rajoitetaan kuitenkin vain kustannuksiin, joista ei ole asianmukaista kirjanpidollista selvitystä tai muuta riittävän luotettavaa selvitystä. Nämä kustannukset ovat edellä todetut 132 179,22 euroa ja niihin kohdistunut liikaa maksettu valtionavustus on 66 089,60 euroa.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1992) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettaman eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kuin siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamisesta tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Ottaen huomioon HUS:n menettely, perittävänä oleva määrä ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ei ole kohtuutonta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo kuitenkin, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisten menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 9 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.11.2013 HUS:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä osittaista takaisinperintäpäätöstä siten, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä määrätään suorittamaan takaisin "Uudenmaan aluehanke (UUMA)", "HUSkey" ja "HUS-yhteistyö erityisvastuualueiden (KymSHP ja E-K shp) kanssa aluetietojärjestelmän avulla" -nimisille hankkeille maksettua valtionavustusta 56 039,60 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Eriytetty kirjanpito

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdan mukaan valtionavustuslailla pyritään muun ohella vahvistamaan hyvää taloudenhoitoa. Hyvään taloudenhoitoon voidaan perustelujen mukaan tarkemmin määritellä kuuluvan voimavarojen taloudellisesti tehokas kohdentaminen ja käyttäminen sekä asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Käytännössä hyvä taloudenhoito määritellään usein vaikuttavuuden tai tuloksellisuuden, tehokkuuden tai tuottavuuden ja taloudellisuuden periaatteiden noudattamiseksi voimavarojen käyttämisessä sekä asianmukaisten, edellä mainittuja tavoitteita tukevien sekä tilivelvollisuuden toteuttamisen varmistavien menettelyiden ja dokumentaation noudattamista taloushallinnossa. Tilivelvollisuuden ja asianmukaisen taloushallinnon toteutumiseen liittyviä hyvän taloudenhoidon vaatimuksia ovat perustelujen mukaan muun muassa hyvä kirjanpitotapa ja hyvä tilintarkastustapa.

Hankkeen valtionavustuspäätöksessä on ehto, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei HUS ole noudattanut hyvää kirjanpitotapaa eikä valtionapupäätöksen ehtoa riittävän eriytetystä kirjanpidosta. Hankkeen tuloja ja menoja ei ole eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta erillään olevalle, hanketta varten varatulle seurantakohteelle eikä joistain menoista ole esitetty minkäänlaista hankkeen omaa kirjanpidollista selvitystä.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettamisen tai takaisinperinnän perusteena on väärän tai harhaanjohtavan tiedon antaminen seikasta, joka on omiaan vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin. Virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain yksi tavoite on toteuttaa hyvää taloudenhoitoa. Avustuksensaajan osalta se merkitsee muun muassa hyvän kirjanpitotavan noudattamista. Valtionavustuspäätöksen mukaan hankkeen kirjanpidon tuli olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että eriytetyn kirjanpidon pitämisen vaatimus on valtionavustusmenettelyyn liittyvä olennainen ehto.

Valtionapuviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen käyttötarkoituksesta muuten kuin siten, että avustuksensaaja pitää hankkeesta eriytetyn kirjanpidon. Eriytetyn kirjanpidon pitäminen on siten olennainen valtionavustuksen käyttöön ja käytön valvontaan liittyvä vaatimus. HUS:n toteuttaman kirjanpitomenettelyn johdosta valtionapuviranomaisella ei ole ollut mahdollisuutta saada olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. HUS on siten menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

HUS on menettelyllään rikkonut myös valtionavustuspäätöksen ehtoa, jonka mukaan kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Ottaen huomioon edellä todettu, eriytetyn kirjanpidon pitämisen merkitys valtionavustusmenettelyssä, sitä koskevan ehdon noudattamatta jättämistä on pidettävä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna olennaisena valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomisena.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että valtionavustuksen käytön tehokas valvonta on tärkeä osa valtionavustuksiin liittyvän julkisen edun turvaamista. Se mahdollistuu siten, että hankkeessa noudatetaan asianmukaista hyvää taloudenhoitoa kuten hyvää kirjanpitotapaa. Sen vuoksi ministeriö katsoo, ettei puheena olevassa tapauksessa ole kyseessä sellainen pieni virhe, johon sovellettaisiin valtionavustuslain 22 §:ää.

HUS:n on täytynyt ymmärtää, mitä riittävän selkeästi eriytetyltä kirjanpidolta hankkeessa edellytetään. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei asia ole tältä osin ollut tulkinnanvarainen. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus on saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että HUS:n toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeiden kustannuksista. Ministeriö katsoo, ettei takaisinperinnän kannalta ole kuitenkaan ratkaisevaa, onko valtionapuviranomaisella mahdollisesti ollut tieto asiasta ja että se olisi vähintään hiljaisesti hyväksynyt HUS:n menettelyn.

Takaisinperittävä määrä

Oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä todetaan, että joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnän. Seuraavista kustannuksista HUS ei päätöksen mukaan esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus, lasku 22.12.2004

Helsinki henkilöstökuluja 10 500 euroa

Hyvinkää henkilöstökuluja 9 600 euroa

Kerava henkilöstökuluja 4 315 euroa

palvelujenosto 29 114 euroa

Espoo henkilöstökuluja 20 005 euroa

Vihti UUMA käyttöoikeudet ja lisenssi 4 116 euroa

yhteensä 77 650 euroa

HUS:n toinen maksatushakemus, lasku 20.12.2005

Helsinki henkilöstökuluja 43 941,00 euroa

Kauniainen henkilöstökuluja 8 488,22 euroa

Sipoo henkilöstökuluja 2 100,00 euroa

yhteensä 54 529,22 euroa

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 132 179,22 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on siis oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään rajannut takaisinperittävän valtionavustuksen vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Meno, josta on toimitettu kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti, josta meno on yksilöitävissä, on hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi huolimatta siitä, mille projektikoodille meno on kirjattu tai onko se kirjattu ilman projektikoodia tai muuta seurantakohdetta. Jos menon yhteyttä kirjanpitoon ei ole esitetty edes edellä olevalla tavalla (kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti), menoa ei ole hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi.

Laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Sitä ennen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi hyväksyttiin myös laskennalliset kustannukset. Vuoden 2005 alusta uudistuneen rahoitusjärjestelmän mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei voitu hyväksyä enää laskennallisia kustannuksia. Tämä on todettu muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa "Valtionavustuksen hakeminen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeille vuosina 2005–2007" -nimisessä hakijan oppaassa (Oppaita 2004:15).

Päätöksen kohteena olevat kustannukset ovat pääosin laskennallisia henkilöstökuluja. Laskennallisina kustannuksina kehittämishankkeissa on tavanomaisesti hyväksytty henkilöstö-, vuokra-, ym. sisäisiä kuluja, jotka eivät muuten ole tulleet hankekirjanpitoon. Organisaation ulkopuolelta tehdyt hankinnat on edellytetty kirjattavaksi kirjanpitoon. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että laskennallisten kustannusten osalta on esitettävä selvitystä menon laskentaperusteista tai muista perusteista, joiden nojalla menot on hankkeelle kohdennettu. Pelkkää ilmoitusta kustannusten yhteismäärästä tai taulukoitua luetteloa kustannuksista ei voida pitää riittävänä.

Laskennallisuuteen ja ilmoitettuihin laskentaperusteisiin nojaten seuraavat henkilöstömenot ovat hyväksyttävissä valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi:

1. Helsinki, henkilöstökuluja 10 500 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 1), ilmoitettuna laskentaperusteena ovat tehdyt tunnit ja à-hinta 150 euroa.

2. Hyvinkää, henkilöstökuluja 9 600 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 2), ilmoitettuna laskentaperusteena ovat tehdyt tunnit ja à-hinta 150 euroa.

Seuraavista kustannuksista ei ole ilmoitettu laskentaperusteita tai muita perusteita, joiden nojalla menot on hankkeelle kohdennettu:

3. Kerava, henkilöstökuluja 4 315 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 3), ei ilmoitettu tehtyjä tunteja eikä à-hintaa, vain kehittämispäällikkö B:n ilmoituskirje, josta näkyy henkilöstömenojen yhteismäärä.

4. Kerava, palvelujen ostot 29 114 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 3), palvelujen ostoista vain kehittämispäällikkö B:n ilmoituskirje palvelujen ostoista, ei selvitystä yhteydestä kirjanpitoon.

5. Espoo, adapteriprojektin henkilökulut 20 005 euroa, kyseessä henkilöstökulut, joista ei ilmoitettu tehtyjä tunteja eikä à-hintaa, vain taulukoitu luettelo menoista.

6. Vihti, 4 116,60 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 4), vain kunnan ilmoitus (C:n sähköposti-ilmoitus) maksetuista käyttöoikeuksista ja lisensseistä.

7. Helsinki, henkilöstökuluja 43 941 euroa, ei ilmoitettu tehtyjä tunteja eikä à-hintaa, esitetty vain taulukoitu luettelo kustannuksista.

8. Kauniainen, henkilöstökuluja 8 488,22 euroa, ei ilmoitettu tehtyjä tunteja eikä à-hintaa, esitetty vain taulukoitu luettelo kustannuksista.

9. Sipoo, henkilöstökuluja 2 100 euroa, ei ilmoitettu tehtyjä tunteja eikä à-hintaa, esitetty vain taulukoitu luettelo kustannuksista.

Edellä olevan mukaan kustannukset, joita ei voida hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi, alenevat 112 079,22 euroon. Niihin kohdistuva takaisinperittävä valtionavustus (50 prosenttia) alenee vastaavasti 56 039,60 euroon.

Korko

Kuten sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä ilmenee, KHO:n ratkaisua käytetään yhtenä perusteluna koron perimättä jättämiselle, ei muuten.

Kohtuullistaminen

Sosiaali- ja terveysministeriö on oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään tosiasiassa jo kohtuullistanut takaisinperintää tulkitsemalla kirjanpidon erillisyyden vaatimusta avustuksensaajalle myönteisesti. Takaisinperintä on rajoitettu vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla, ettei liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ole kohtuutonta.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään enemmälti.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan kokonaisuudessaan. Toissijaisesti HUS on vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan niiltä osin kuin HUS on esittänyt valituksen liitteenä selvitystä kustannuksista ja lisäksi mahdollisesti jäljelle jäävää takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan valtionavustuslain 26 §:n nojalla.

HUS on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

HUS on täyttänyt valtionavustuspäätöksen vaatimuksen kirjanpidon eriyttämisestä. Valtionavustuspäätöksen sanamuodon mukaan "hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta". Hankkeita, joihin valtionavustusta on saatu, on seurattu pääasiassa projektikoodien avulla, mikä täyttää edellä mainitun sanamuodon vaatimuksen. Investointiprojekteille on tiliöity hankkeita koskevat laskut HUS:n taloushallinnon ohjeiden mukaisesti. Yhteistyötahot ovat seuranneet kuluja omien ohjeidensa mukaisesti. HUS on tehnyt kirjanpitonsa omien ohjeidensa mukaisesti.

Valtionavustus on ollut osa HUS:n potilastietojärjestelmien rahoitusta. Potilastietojärjestelmät ja aluehanke nähtiin käyttöomaisuuden näkökulmasta kokonaisina hankkeina ja siksi valtionavustukseen kohdistuvia kuluja varten ei perustettu erillistä kustannuspaikkaa. Hankkeet on aktivoitu taseeseen HUS:n käytännön mukaisesti. Hankkeisiin kohdistuvia henkilöstö-, matka- ja koulutuskuluja on tiliöity tuloslaskelmaan projektikoodeilla. Esimerkiksi osa henkilöstökulujen kirjauksista perustuu erilliseen tuntikirjanpitoon siitä syystä, että niiden vieminen suoraan kirjanpitoon ei ole ollut teknisesti mahdollista. Valtionapuviranomainen on hyväksynyt menettelyn.

HUS on toteuttanut hankkeet avoimesti ja yhteistyössä valtionapuviranomaisten kanssa. Valtionapuviranomainen ei missään vaiheessa hankkeiden aikana ole esimerkiksi ohjauksella tai neuvonnalla puuttunut kirjanpidon toteuttamistapaan. Hankkeet on saatettu hankesuunnitelman mukaiseen päätökseen ja valtionavustukset on käytetty juuri siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty. Mitään vilppiä tai esimerkiksi varojen käyttämistä väärään tarkoitukseen ei ole missään vaiheessa väitetty tapahtuneen. Takaisinperintä perustuu ainoastaan pitkän ajan kuluttua jälkeenpäin esiin tuotuun puutteellisuuteen valtionapuviranomaisen kertaalleen hyväksymässä kirjanpitotavassa. HUS:n kirjanpitotapaa ei voida pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisena olennaisen virheellisenä ja vilpillisenä toimintana. Tapauksessa ei ole edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään.

HUS ei ole valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan sanamuodon mukaisesti antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja tai aktiivisesti salannut tietoja. Kysymys on ollut kirjanpidon toteutustavasta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön takaisinperintäpäätöksen perustelujen mukaan kyse on ollut valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen laiminlyönnistä, eikä väärien tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta. Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohta ei siten voi tulla sovellettavaksi tässä tapauksessa.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukaan edellyttää, että avustuksensaaja on muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Lain esitöiden (VaVM 9/2001 vp) mukaan lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on aina kyseessä olennainen lain tai valtionavustuspäätöksen vastainen menettely. Esitöissä korostuu 21 §:n yleinen tarkoitus ainoastaan olennaisten virheiden ja suoranaisten väärinkäytösten sanktiona. Nyt esillä olevassa tapauksessa mahdollisesti tehdyt virheet liittyvät menettelytapoihin eivätkä ole siten olennaisia, että niitä voisi verrata esitöissä mainittuun esimerkkiin.

HUS on valtionavustuksen hakemisen ja käyttämisen yhteydessä toiminut valtionapuviranomaisilta saamiensa ohjeiden mukaisesti. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen, eikä HUS ole missään vaiheessa antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja eikä salannut mitään asiaan liittyvää. HUS ei siten ole tehnyt mitään sellaista lain tai päätösten rikkomusta, joka olisi olennainen ja valtionavustuslain 21 §:n 1–3 kohtaan verrattava.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan takaisinperintään voidaan ryhtyä jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin vastaisesti. Kyseisessä lainkohdassa edellytetään, että valtionavustuksen saaja antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan HUS ei ole antanut sosiaali- ja terveysministeriölle oikeita ja riittäviä tietoja ja siten kirjanpidon toteuttamistavan puutteellisuus esillä olevassa tapauksessa liittyy nimenomaan valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Takaisinperintä tämän lainkohdan perusteella tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 i §:ssä ei viitata valtionavustuslain 22 §:ään.

Kuten valtionavustuslain 22 §:n perusteluista käy ilmi, valtionavustusten takaisinperintään liittyvässä sääntelyssä on haluttu erottaa selkeästi lain 21 §:n mukainen olennaisesti virheellinen ja vilpillinen menettely ja 22 §:n mukaiset eräät valtionavustuksen saajan menettelyt, jotka eivät välttämättä aina ole sillä tavalla olennaisia, että niiden seurauksena pitäisi järjestelmällisesti olla valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä. Koska valtionavustuslain 22 §:n soveltaminen on nimenomaisesti rajattu pois tällaisia hankkeita koskevasta laista, on lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että näiden hankkeiden valtionavustukseen sovelletaan takaisinperintäsäännöksiä vain selkeissä väärinkäyttötapauksissa. On lainvastaista ja suhteellisuusperiaatteen vastaista soveltaa valtionavustuslain 21 §:ää 22 §:n soveltamisalaan kuuluvassa tapauksessa.

Valtionavustuslain esitöissä takaisinperintäsääntelyn tavoitteina on viitattu perusteettoman edun palauttamista koskevaan yleiseen velvoitteeseen ja käyttötarkoituksen toteutumisen vaatimukseen. Eurooppaoikeudessa takaisinperinnän tarkoitus liittyy sisämarkkinoiden kilpailuolosuh- teiden turvaamiseen. HUS:lta suoritettavassa takaisinperinnässä ei toteudu yksikään näistä tavoitteista. HUS ei ole saanut valtionavustuksista perusteetonta etua, koska se on saanut avustukset asianmukaisin perustein todelliseen käyttötarkoitukseen. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksissä mainittuihin tarkoituksiin. Koska valtionavustus on myönnetty lainmukaisesti eikä HUS toimi kilpaillulla alalla, ei asiaan liity myöskään eurooppaoikeudellisia kilpailunäkökohtia.

Mikäli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella edelleen edellytetään valtionavustusten takaisinperintää, HUS vaatii takaisinperittävien määrien kohtuullistamista valtionavustuslain 26 §:n perusteella. Kohtuullistamista puoltaa valtionapuviranomaisen menettely valtionavustukseen liittyvää opastusta ja ohjeistusta antaessaan, kuten virheellisten tai puutteellisten neuvojen antaminen. Takaisinperintään ei liity erityistä suojattavaa julkista etua.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausuntonsa tueksi sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Talon sisäisten käytäntöjen noudattaminen ei osoita mitään hyvän hankehallinnon toteutumisesta. Valtionavustuksen saajan tulee aktiivisesti ja huolellisesti selvittää myös omia totuttuja käytäntöjä laajemmin hyvän hankehallinnon edellyttämiä vaatimuksia. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän olisi tullut aktiivisesti selvittää kirjanpidon toteuttamistapaa, eikä se voi vedota siihen, ettei sitä ole valtionapuviranomaisen taholta ohjattu tai neuvottu. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankehallinnointi osoittaa tietynlaista välinpitämättömyyttä ja piittaamattomuutta noudattaa täsmällisesti valtionavustuksen myöntämiselle annettuja avustusehtoja.

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöstä 29.11.2013 olisi syytä muuttaa.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS kiistää toimineensa välinpitämättömästi ja piittaamattomasti. HUS on aktiivisesti pyrkinyt toteuttamaan hankkeet valtionavustuspäätösten ehtojen mukaisesti toimimalla yhteistyössä valtionapuviranomaisen kanssa. On kohtuutonta vaatia avustuksensaajalta vielä sitä laajempaa selvitysvelvollisuutta, eikä valtionapuviranomaisen lisäksi edes ole muuta tahoa, joka olisi voinut luotettavasti antaa asiaa koskevaa neuvontaa.

Kirjanpito on toimitettu HUS:n silloisen käsityksen mukaan riittävällä tavalla, ja valtionapuviranomainen on sen hyväksynyt. Vaikka puutteita jälkikäteen olisikin nähtävissä, kirjanpidon toteutustapaa ei ole mahdollista pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisesti olennaisella tavalla virheellisenä ja vilpillisenä menettelynä. Edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään ei ole.

Merkintä

Takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpano on sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 28.10.2013 (STM/332/2013) keskeytetty toistaiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) annetun lain (733/1992) 3 a luvussa (716/2002) eli 19 a ‒ 19 j §:ssä on säädetty kehittämishankkeiden valtionavustuksesta. Mainittu luku on kumottu lailla 140/2008, jonka voimaantulosäännöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tai lääninhallituksen ennen vuotta 2008 hyväksymiin valtionavustuksiin oikeuttaviin kehittämishankkeisiin sovelletaan lain 140/2008 voimaan tullessa 1.4.2008 voimassa olleita säännöksiä.

Saman lain 19 f §:ssä (716/2002) säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Lain 19 g §:n (716/2002) mukaan valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 i §:n (716/2002) mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtion- avustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi muun ohella 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

2. Tosiseikat

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on sosiaali- ja terveysministeriön 29.4.2004 tekemällä päätöksellä myönnetty valtionavustusta yhteensä 1 389 800 euroa käytettäväksi kehittämishankkeiden "Uudenmaan aluehanke (UUMA)", "HUSkey" ja "HUS-yhteistyö erityisvastuualueiden (KymSHP ja E-K shp) kanssa aluetietojärjestelmän avulla" toteuttamiseen.

Avustuspäätöksen kohdasta "Valtionavustuksen ehdot" ilmenee, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Päätöksen mukaan valtionavustusta maksetaan niihin kustannuksiin, jotka on hyväksytty valtionavustuksen perusteena oleviksi kustannuksiksi.

Päätöksessä on lisäksi maininta, että valtionavustuksen saajan tulee antaa sosiaali- ja terveysministeriölle/lääninhallitukselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätöksen kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

HUS on toimittanut valtionavustusselvityksen Etelä-Suomen lääninhallitukselle 31.3.2009. Etelä-Suomen lääninhallitus on 15.4.2009 antanut selvityksen HUS:n valtionavustusselvityksen johdosta. Etelä-Suomen lääninhallituksen selvityksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 745 883,50 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus 1 372 941,75 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt 31.7.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella ja mukaisena.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut esillä olevan kehittämishankkeen osana sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskenutta tuloksellisuustarkastusta. Vuonna 2012 julkaistusta "Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuoltoalan IT-hankkeissa" -tuloksellisuustarkastusraportin erillisliitteestä käy ilmi, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 10.9.2013 tehnyt päätöksen maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Valtionavustusta peritään takaisin 66 089,60 euroa. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen ja että HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valituksenalaisella päätöksellään sosiaali- ja terveysministeriö on 29.11.2013 hyväksynyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen osittain ja muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä päätöstä siten, että valtionavustusta peritään takaisin 56 039,60 euroa. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt oikaisuvaatimuksen.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä kirjanpidon puutteellisuuteen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Avustuksen saajan velvollisuutena on antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuslain 14 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka antavat oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen käytöstä ja valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten noudattamisesta ja näihin liittyvistä taloudellisista seikoista.

Avustuksen saajan hankkeeseen liittyvä kirjanpito on tärkeä osa avustuksen saajan valtionavustuslain 14 §:n mukaista tiedonantovelvollisuutta. Kirjanpidon tiedot ovat keskeisiä valtionapuviranomaisen varmistaessa, että valtionavustus on käytetty myönnettyyn tarkoitukseen ja hankesuunnitelman mukaisiin hyväksyttävissä oleviin kuluihin. Jotta valtionapuviranomainen voi täyttää valvontatehtävänsä, hankkeen kirjanpidon tulee olla järjestetty niin, että hankkeen menot ja tulot ovat luotettavalla ja läpinäkyvällä tavalla todennettavissa ja menojen yhteys hankkeen toteuttamiseen on vaivatta selvitettävissä. Puutteet avustuksensaajan kirjanpidossa vaikeuttavat valtionavustuksen valvontaa ja ovat omiaan johtamaan siihen, että valtionapuviranomainen ei saa oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Päätöksessä, jolla nyt esillä olevaan hankkeeseen on myönnetty valtionavustusta, on ollut nimenomainen ehto, jonka mukaan hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Kirjanpidon eriyttämisvaatimuksen tarkoituksena on varmistaa, että hankkeeseen kohdistuvat tulot ja menot ovat vaivatta erotettavissa avustuksen saajan muista hankkeista ja toiminnasta.

HUS:n kirjanpidon nyt esillä olevassa hankkeessa on selvitetty olleen puutteellinen erityisesti siten, että hankkeen kirjanpitoa ei ole kaikin osin eriytetty riittävästi muusta kirjanpidosta. Lisäksi kaikista niistä kustannuksista, joihin valtionavustusta on selvitetty käytetyn, ei ole toimitettu hankkeen kirjanpidollista selvitystä. Hankkeen kirjanpito ei siten ole ollut kaikilta osin valtionavustuspäätöksen kirjanpitoa koskevan ehdon mukainen. Hankkeen kirjanpidon toteutustapa on vaikeuttanut hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käytön valvontaa. Hankkeen kirjanpidon puutteiden voidaan katsoa olleen olennaisia.

Kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä avustuspäätöksen nimenomainen ehto kirjanpidon riittävästä eriyttämisestä avustuksen saajan muusta kirjanpidosta, sosiaali- ja terveysministeriön on valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä HUS:lle myönnettyä valtionavustusta perittäväksi takaisin kirjanpidon puutteellisuuden vuoksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö on rajannut takaisinperittävää määrää siten, että takaisinperintä kohdistuu vain sellaisiin kustannuksiin, joista ei ole ministeriön mukaan esitetty luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Nämä kustannukset ja niistä toimitetut selvitykset on selostettu tarkemmin edellä tämän päätöksen kohdassa "Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös". Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle uutta selvitystä, jonka johdosta edellä mainittujen kustannusten yhteyttä hankkeen kirjanpitoon tulisi arvioida eri tavalla kuin ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä on tehty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperittävä määrä on valituksenalaisessa päätöksessä rajoitettu takaisinperintää koskevissa lain esitöissä edellytetyllä tavalla virhettä vastaavaan määrään.

Valtionavustuslain 26 §:n mukaan takaisinperittävää määrää tai sille laskettavaa korkoa tai viivästyskorkoa voidaan kohtuullistaa. Erittäin painavasta syystä takaisinperittävä määrä tai sille laskettava korko tai viivästyskorko voidaan myös jättää kokonaan perimättä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on jättänyt koron kokonaan määräämättä takaisinperittävälle määrälle.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät puutteellisuudet Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän pitämässä hankkeen kirjanpidossa, sosiaali- ja terveysministeriön soveltamat periaatteet takaisinperittävän määrän määrittelyssä sekä koronmaksuvelvollisuuden poistamisessa, takaisinperittävän määrän enempään kohtuullistamiseen ei ole perustetta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 17.8.2016