Muu päätös 3539/2016

Osayleiskaavaa koskeva valitus (Vihti)

Antopäivä: 25.8.2016
Taltionumero: 3539
Diaarinumero: 695/1/15

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Vihdin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.2.2015 nro 15/0076/5

Asian aikaisempi käsittely

Vihdin kunnanvaltuusto on päätöksellään 9.12.2013 (§ 85) hyväksynyt Nummelan eteläosien osayleiskaavan (osa-alue C). Osayleiskaavassa on osoitettu muun muassa suunnitteluvaraus Länsiradan raidelinjausta varten sekä raidelinjauksen läheisyyteen keskustatoimintojen alue sekä alueita asuinrakentamista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksenalaiselta osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on päätöksen 4.1. kohdan mukaan jaettu alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavien vaikutusten perusteella yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet ovat luonteeltaan alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia periaatteellisia linjauksia. Sen sijaan erityistavoitteet ovat alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia velvoitteita. Tavoitteiden oikeusvaikutuksia koskevan päätöksen kohdan 6 mukaan yleistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi lain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia vain yleispiirteisen kaavoituksen osalta. Erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Osayleiskaavan kuvaus

Valituksenalainen kaava-alue sijaitsee Vihdin kunnan eteläosassa, ja se käsittää Nummelan taajaman eteläiset taajamanosat sekä taajaman eteläpuoliset alueet. Turun moottoritie (vt 1) kulkee kaava-alueen eteläpuolella. Suunnittelualueelta on matkaa Nummelan keskukseen noin 4 kilometriä ja Helsinkiin noin 40 kilometriä. Kaava-alueen koko on 979 hehtaaria, josta noin 600 hehtaaria on osoitettu asemakaavoitettavaksi rakentamistarkoituksiin. Kaava-alueesta noin 100 hehtaaria on jo asemakaavoitettu ja rakennettu. Kaava-alueen pohjoisosassa on tiiviisti rakennettuja alueita, mutta muu kaava-alue on pääosin rakentamaton. Kaavaselostuksen (s. 48) mukaan osayleiskaavan laatiminen mahdollistaa 14 000–17 000 asukkaan suuruisen väestönkasvun kaava-alueella.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistama Uudenmaan maakuntakaava, jossa kaava-alue sijoittuu lähes kokonaan taajamatoimintojen alueelle. Kaava-alueen eteläosassa on pieni valkoinen alue, jonka maankäyttöä ei ole maakuntakaavassa suunniteltu. Taajamatoimintojen aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuntotuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen. Ympäristöministeriön 22.6.2010 vahvistamassa Uudenmaan 1. vaihemaakuntakaavassa alueelle ei ole osoitettu muita merkintöjä kuin 110 kV:n voimalinjan yhteystarve, joka sijoittuu Turunväylän pohjoispuolelle.

Espoo–Vihti–Lohja-yhdysrata (Länsirata) on osoitettu maakuntakaavassa ohjeellisena liikenneväylänä. Osayleiskaavaa hyväksyttäessä vireillä olleessa ja sittemmin 30.10.2014 vahvistetussa 2. vaihemaakuntakaavassa radan linjaus on merkitty laaditun alustavan yleissuunnitelman mukaisena. Kaavaselostuksen mukaan (s. 22) Vihti, Kirkkonummi, Lohja ja Espoo ovat teettäneet selvityksen Länsiradan varren mahdollisesta tulevasta maankäytöstä. Vihdin kunnanhallituksen 24.8.2009 tekemän päätöksen mukaisesti mainittu kehityskuvaselvitys on otettu lähtökohdaksi yleiskaavasuunnitelmien ja muiden maankäytön suunnitelmien laadinnassa Vihdin kunnan alueella.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa on osoitettu muun muassa Länsiradan liikennepaikka ja radan suunnitteluvaraus. Liikennepaikan ympärille on osoitettu keskustatoimintojen alue (C-K), jota koskevassa kaavamääräyksessä todetaan muun muassa, että sen suunnittelun tulee tukeutua joukkoliikenteeseen. Keskustatoimintojen alueen läheisyyteen on osoitettu useita asuinkerrostalojen alueita (AK) ja työpaikka-alue (TP) sekä ratalinjauksesta kauemmaksi pientalovaltaisia asuntoalueita (AP).

Kaavakartan oheen on merkitty kaavan toteuttamisen ajoittamiseen liittyvä kaavakartan pienennös, johon liittyvät erilliset kaavamääräykset. Pienennökseen liittyvien kaavamääräysten mukaan kaava-alue on jaettu kolmeen eri toteuttamisvaiheeseen. Ensisijaisesti asemakaavoitettavat alueet sijaitsevat pääosin kaava-alueen pohjois- ja koillisosassa nykyisen Nummelan taajaman läheisyydessä. Niitä koskevan määräyksen mukaan alueiden asemakaavoitus pyritään tekemään osayleiskaavan toteuttamisen alkupuoliskolla. Toissijaisesti asemakaavoitettavat alueet muodostuvat pääosin asuinrakentamiseen osoitetuista alueista (AK ja AP), jotka sijaitsevat lähinnä C-K-alueen itäpuolella. Toissijaisesti asemakaavoitettavia alueita koskevan määräyksen mukaan kyse on alueista, joiden asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto. Alueiden tavoitteellisesta toteuttamisajankohdasta ja ehdoista löytyy tarkempi kuvaus kaavaselostuksesta. Myöhemmin asemakaavoitettaviksi alueiksi on merkitty C-K-alue ja sitä ympäröiviä AK-, AP- ja V-alueita C-K-alueen länsi- ja eteläpuolella. Myöhemmin asemakaavoitettavia alueita koskevan määräyksen mukaan kyse on alueista, joiden asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto. Raideliikenneyhteyden ja aseman asemakaavasuunnittelussa alueen toteuttaminen tulee kytkeä uuden raideliikenneyhteyden ja aseman sitovaan toteuttamispäätökseen. Alueiden tavoitteellisesta toteuttamisajankohdasta ja ehdoista löytyy tarkempi kuvaus kaavaselostuksesta.

Kaavaselostuksen mukaan (s. 96) valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettu kaavassa huomioon muun ohella siten, että kaavaehdotuksen ratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Rakenne toimii päätieverkon varassa linja-autoliikenteeseen tukeutuen myös ilman rataa. Kaavaselostuksessa todetaan maakuntakaavan osalta, että (s. 97) kaikki rakennettavaksi osoitettavat alueet sisältyvät maakuntakaavan taajama-aluevaraukseen. Höytiönnummen asemavaraus ei ole maakuntakaavan taajama-aluevarauksen mukaisella paikalla, koska ratasuunnittelussa aseman sijaintipaikka on tarkentunut. Lisäksi todetaan, että osayleiskaavan ratkaisut ovat linjassa 2. vaihemaakuntakaavan merkintöjen kanssa.

Kaavaselostuksen mukaan (s. 66) Länsirata on Espoosta Kirkkonummen ja Vihdin kautta Lohjalle linjattu uusi junarata. Liikennevirasto on tehnyt alustavan yleissuunnitelman ja ympäristövaikutusten arvioinnin nopeaa junayhteyttä varten Espoosta Saloon. Länsiradan linjaus on ainoa tarkastelussa oleva vaihtoehto Espoo–Lohja välillä. Länsirata asemineen muodostaa pidemmällä aikajänteellä seudullisen joukkoliikenteen rungon Lohjan suunnalta pääkaupunkiseudulle. Osa Helsinkiin suuntautuvasta linja-autoliikenteestä korvautuu juna-asemia syöttävällä liityntäliikenteellä.

Etelä-Nummelan liikenneselvityksen (2009) mukaan ennen radan toteutumista joukkoliikennejärjestelmä perustuu nykyiseen tapaan Nummelasta Helsinkiin kulkeviin bussilinjoihin. Tavoitetilanteessa joukkoliikenneyhteydet pääkaupunkiseudulle perustuvat raideliikenteeseen.

(---)

Oikeudellinen arviointi

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan huomioon ottaminen sekä joukkoliikenteen järjestäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Uudenmaan maakuntakaavan taajamatoimintojen aluetta koskeva suunnittelumääräys edellyttää, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuntotuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen. Maakuntakaavan kaavaselostuksessa todetaan (s. 83), että taajamatoimintojen aluevaraus määräyksineen velvoittaa kuntaa yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessaan eheyttävään suunnitteluun, jossa toimintojen painopisteitä tulee kehittää ensisijaisesti joukkoliikenteeseen tukeutuen. Vaikka kaavaselostuksessa mainitut seikat eivät ole suoraan yleiskaavoitusta sitovia, ne kuitenkin ovat merkityksellisiä tulkittaessa kysymyksessä olevaa suunnittelumääräystä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa mainitut yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät, että yleiskaavaa laadittaessa otetaan huomioon mahdollisuudet joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on pystyttävä toteamaan yleiskaavan pohjana olevien selvitysten ja yleiskaavaratkaisun pohjalta, eikä se voi jäädä alemmanasteisella kaavatasolla ratkaistavaksi. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle.

Kaavaselostuksen mukaan kaavaratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Asiakirjojen perusteella Länsiradan toteutumisen ajankohdasta ei ole kuitenkaan varmuutta, eikä kunnanvaltuuston hyväksymään osayleiskaavaan ole sisällytetty sellaisia alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla voitaisiin varmistaa alueen rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus. Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentti huomioon ottaen kaavaselostuksessa olevilla maininnoilla ajoituksesta ei ole oikeudellista merkitystä kaavan toteuttamisen kannalta. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että merkittävää uutta rakentamista osoittavan yleiskaavan liikenneratkaisu tukeutuu määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään joukkoliikenteeseen ja yksityisautoiluun. Kaavaa koskevan 26.3.2009 pidetyn viranomaisneuvottelun muistiossa 11.5.2009 tiehallinto toteaa, että esitetyn kaavaratkaisun toteuttaminen vaatii mittavia tieverkon parannustoimenpiteitä, koska liikennemäärien kasvu tulee olemaan suurta. Tiehallinto toteaa edelleen, että kaavan tiestön tavoiteverkossa on suuria valtioon kohdistuvia investointioletuksia, mutta hankkeiden toteuttamisesta ei ole tietoa. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka yleiskaava-alue on maaliskuussa 2009 pidetyn neuvottelun jälkeen jaettu osiin, ja nyt on kyse vain kunnanvaltuuston hyväksymästä osa-alueen C yleiskaavasta, lisää tässäkin kaavassa osoitettu rakentaminen liikennettä erityisesti Helsingin suuntaan.

Kun otetaan huomioon erityisesti osayleiskaavalla suunnitellun alueen laajuus, sillä suunnitellun asuinrakentamisen määrä ja sen painopisteen sijainti erillään olemassa olevasta taajamarakenteesta, maakuntakaava ei ole ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa siten kuin maakäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetään. Osayleiskaava ei ole myöskään lain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusten mukainen liikenteen järjestämisen osalta, koska kaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä.

Kunnanvaltuuston päätös on edellä mainituilla perusteilla lainvastaisena kumottava. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan tarkoituksena on ollut määritellä Nummelan kehittyminen ja laajentuminen sekä osoittaa rakentamisalueet asemakaavoituksen pohjaksi. Kaavassa varaudutaan muun muassa Länsiradan linjaukseen kunnan alueella. Kaavan tarkoitukseen nähden se on todetun lainvastaisuuden vuoksi kumottava kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vihdin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen valitus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nummelan taajama on muodostunut Nummelanharjun molemmin puolin, kahden järven väliin. Asemakaavoitettu taajama ulottuu valtateiden 2 ja 25 risteyksen pohjoispuolelta melkein Vanhalle Turuntielle saakka. Taajaman kasvusuunnaksi on maakuntakaavassa osoitettu etelä, aina Vanhan Turuntien eteläpuolelle saakka. Maakuntakaava ei sisällä taajamalle laajentumisalueita Nummelan pohjois-, itä- tai länsipuolella. Maakuntakaavan taajama-alue liittyy kiinteästi olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen niin valtateiden, maanteiden kuin yhdyskuntateknisten verkostojen osalta. Uudessa 2. vaihemaakuntakaavassa Nummelan taajamavarauksia on kasvatettu entisestään maakunnallisiin selvityksiin ja väestöennusteisiin perustuen siten, että koko Nummelan eteläosien suunnittelualue on huomioitu varauksissa.

Nummelan eteläosien osayleiskaava-alueen C aluevaraukset liittyvät kiinteästi olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, niin paikallisella kuin maakunnallisella tasolla. Kaikki alueen C rakentamiseen varatut alueet sisältyvät maakuntakaavan taajama-aluevaraukseen. Osayleiskaavan pohjoispuoli on Nummelan nykyistä asemakaavoitettua taajamaa, eteläpuoli maakuntakaavaan merkittyä taajama-aluetta. Tuleva uusi junarata on otettu huomioon siten, että taajamarakennetta pyritään toteuttamaan jatkossa tiiviimpänä kuin aikaisemmin, aluetehokkuuden ollessa keskimäärin kaksi kertaa suurempi kuin vanhoilla alueilla. Tämä näkyy osayleiskaava-alueen suurina asukaslukuina, mutta ei tarkoita sitä, että painopiste siirtyisi sen myötä pois nykyisestä keskustasta tai että uusi rakentaminen olisi yhdyskuntarakenteesta erillään.

Nummelan asemakaavoitetulla alueella asui loppuvuodesta 2013 noin 13 000 asukasta. Asemakaavavarantoa on noin 3 000 asukkaan lisäyksen mahdollistava määrä. Maakuntakaavaan merkitylle taajama-alueelle mahtuu kasvua lisäksi noin 9 000–11 000 asukkaan verran, riippuen rakentamisen tehokkuudesta ja asumisväljyydestä. Kun otetaan huomioon koko Nummelan taajama ja maakuntakaavan taajama-alueen kasvua ohjaavat aluevaraukset, osayleiskaavan aluevaraukset ovat maakuntakaavan mukaisia ja osa nykyistä yhdyskuntarakennetta.

Osayleiskaavan laadinnassa on otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Osayleiskaavaratkaisu perustuu joukkoliikenteeseen ja se mahdollistaa tulevan ratayhteyden täysimääräisen hyödyntämisen. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tai maakuntakaava eivät edellytä, että uusi rakentaminen sijoittuu vain junarataan tukeutuen.

Nummelan eteläosien osayleiskaava on kokonaisuutena suunniteltu siten, että se ratkaisuillaan tukee Länsiradan toteuttamista. Koska ratahankkeen toteutuminen voi kestää vuosikymmeniä, osayleiskaava sisältää myös tieverkkoon tukeutuvan joukkoliikenteen ratkaisun. Asutuksen painopiste on sijoitettu lenkkimäiselle tieyhteydelle, josta suurin osa on jo olemassa. Joukkoliikenteen lenkillä on jo nyt Nummelan linja-autoasema ja liityntäpysäköintialue. Joukkoliikennereitti on suunniteltu yhdessä ratasuunnittelun kanssa siten, että se toimii myös juna-asemien syöttöliikenteenä radan valmistuttua.

Koko Nummelan eteläosien kaavasuunnittelu perustuu vahvasti joukkoliikenteeseen ja autottoman ympäristön kehittämiseen. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut Tiehallinnon vuonna 2009 kokouksessa esittämät toteamukset liittyivät osayleiskaavan luonnosvaiheeseen. Tuolloin kaava sisälsi Ideapark-kauppakeskuksen. Kauppakeskus olisi tuonut mukanaan niin paljon paikallista asiakasliikennettä, että valtateiden 1 ja 2 sekä maantien 110 osalta olisi tullut tehdä uusia järjestelyjä. Saatujen lausuntojen pohjalta suuresta kauppakeskushankkeesta luovuttiin. Ennen hyväksymiskäsittelyä ja kaava-alueen halkaisemista kahteen osaan alueelta tehtiin uusi päivitetty liikenneselvitys. Päivitetyn liikenneselvityksen mukaan alueen pääteiden (valtatiet 1 ja 2) liikennemäärät jäävät päivitetyissä lopputilanteen ennusteissa selvästi pienemmiksi kuin aiemman liikenneselvityksen yhteydessä laadituissa ennusteissa. Aiempien ennusteiden suurempia liikennemääriä selittävät Lohjalle Espoo–Vihti–Lohjan radan asemien ympäristöön arvioidut seudullisia perusennusteita suuremmat maankäytön kasvut. Nummelan eteläosiin suunniteltu lopputilanteen maankäyttö ei yksin aiheuta parantamistarpeita valtateille 1 ja 2. Pitkällä aikavälillä on kuitenkin tarpeen varautua tieliikenteen kapasiteetin lisäämiseen Palojärven ja Kehä III:n välillä. Espoo–Vihti–Lohjan radan toteuttaminen vähentää suunnittelualueen synnyttämän autoliikenteen määrää. Radan toteuttaminen lisännee maankäyttöä myös muualla liikennekäytävässä, minkä seurauksena valtatien kapasiteetin lisääminen voi tulla tarpeelliseksi radan toteuttamisesta huolimatta. Päivitetyn selvityksen mukaan valtuuston hyväksymä kaava on osa maankäyttöratkaisua, josta ei aiheudu valtateiden parantamistoimenpiteitä.

Maakuntakaavan taajama-alueen suunnittelumääräyksissä ei edellytetä uuden rakentamisen aikataulullista kytkemistä radan rakentamiseen. Tällainen määräys liittyy taajamarakenteen laajenemissuuntaa osoittaviin nuolimerkintöihin, joita ei ole Nummelan eteläosien osayleiskaavan alueella C. Kaavan ajoittamiseen liittyvät kaavamääräykset sisältävät kolme eri ajoitusryhmää, mikä on yleiskaavatason suunnittelussa riittävä tarkkuus. Kun otetaan huomioon, että alustavan yleissuunnitelman perusteella junaradan tulevasta sijainnista on vain 100 metriä leveä maastokäytävä lyöty lukkoon, detaljitason kaavoittaminen ei olisi edes mahdollista ennen tarkempaa ratasuunnittelua. Kaavaselostuksessa on täsmennetty myöhemmin asemakaavoitettavien alueiden toteuttamisajankohtaa ja tähän on viitattu suoraan kaavamääräyksessä. Kaavan sisältämät ajoitukseen liittyvät määräykset ja ohjeet ovat riittäviä alueiden käyttöönoton ja ajoittamisen ohjaamiseksi.

Valtion ja Helsingin seudun kuntien välinen maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimus 2012–2015 (MAL-sopimus) asetti Vihdin kunnalle tavoitteeksi 105 000 k-m²:n suuruisen lisäyksen asumisen asemakaavavarantoon. Seuraavalle sopimuskaudelle 2016–2020 on tulossa suurempia tavoitteita asumisen asemakaavavarannon lisäämiseksi. Mikäli Nummelan ydinalueen kehittäminen pysäytetään odottamaan uutta junarataa, ei Vihti voi täyttää sille MAL-sopimuksessa asetettuja vaateita.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä.

Merkittävää uutta rakentamista osoittavan yleiskaavan liikenneratkaisu tukeutuu määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään joukkoliikenteeseen ja yksityisautoiluun. Väestömäärän lisääntyminen alueella johtaa ennen radan mahdollista valmistumista autolla tapahtuvan liikenteen kasvuun erityisesti pääkaupunkiseudulle suuntautuvan työmatkaliikenteen osalta. Tällaista kehitystä ei voi pitää toivottavana ilmastonmuutoksen rajoittamisen näkökulmasta. Osayleiskaavassa osoitettujen uuteen rataan tukeutuvien alueiden toteuttaminen linja-autoliikenteeseen perustuen on epärealistista.

Vihdin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Osayleiskaavan laadinnassa on otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Osayleiskaavaratkaisua on suunniteltu alusta asti niin, että samat linja-autoreitit toimivat myös juna-asemien syöttöliikenteenä radan valmistuttua.

Kaikki uusi rakentaminen tukeutuu Nummelan palveluihin. Vihdin tavoitteena on myös kehittää omaa elinkeinotoimintaa ja vähentää tarvetta pääkaupunkiseudulle suuntautuvaan työmatkaliikenteeseen.

Päivitetty liikennesuunnitelma on tehty koko Nummelasta ja siinä on huomioitu kaikki suunniteltu rakentaminen, niin kaava-alue C kuin itäinen osa-alue D, maksimimitoituksella. Päivitetyn selvityksen mukaan osayleiskaava on osa maankäyttöratkaisua, josta ei aiheudu valtateiden parantamistoimenpiteitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Vihdin kunnanhallituksen valituksesta ratkaistava, onko maakuntakaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa ja täyttääkö osayleiskaavassa esitetty joukkoliikenneratkaisu maankäyttö- ja rakennuslaissa, maakuntakaavassa ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetetut edellytykset. Joukkoliikenteen järjestämisen osalta arvioinnissa on kysymys erityisesti osayleiskaavan ajoitusmääräysten riittävyydestä, liikenneselvityksistä tehdyistä johtopäätöksistä sekä tieverkkoa käyttävän joukkoliikenteen hyväksyttävyydestä osayleiskaavan joukkoliikenneratkaisuna ennen Länsiradan valmistumista.

Osayleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnissa huomioon otettavat seikat

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Nummelan eteläosien osayleiskaavassa (osa-alue C) osoitettu rakentaminen sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoiminnoille osoitetulle alueelle. Taajamatoimintojen aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuintuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle.

Yksittäisen yleiskaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on perustuttava viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Mainitun pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on pystyttävä toteamaan yleiskaavan pohjana olevien selvitysten ja yleiskaavaratkaisun pohjalta, eikä se voi jäädä alemmanasteisella kaavatasolla ratkaistavaksi.

Osayleiskaavassa esitetyt joukkoliikenneratkaisut

Kaavaselostuksen mukaan (s. 96) kaavaehdotuksen ratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Kaavaselostuksessa (s. 96) todetaan lisäksi, että osayleiskaavan mukainen rakenne toimii päätieverkon varassa linja-autoliikenteeseen tukeutuen myös ilman rataa. Länsiradan toteutumisesta tai radan toteutumisen aikataulusta ei ole vielä varmuutta.

Kaavan valmisteluaineistoon sisältyvät vuosina 2009 ja 2013 laaditut liikenneselvitykset. Vuoden 2009 liikenneselvityksessä esitetyn nykytilannekuvauksen mukaan Vihdin ulkoisista matkoista 90 % tapahtui henkilöautoilla ja 7 % linja-autoliikenteeseen perustuvalla joukkoliikenteellä. Länsiradan on arvioitu vähentävän henkilöautomatkoja noin 10 % aseman vaikutusalueella ei noin 2,5 kilometrin etäisyydellä asemasta.

Vuonna 2013 laaditun liikenneselvityksen mukaan osayleiskaavan alueelle suunnitellut välivaiheen (vuosi 2020) ja lopputilanteen (vuosi 2035) katuverkot vastaavat hyvin suunnitellun maankäytön liikennetarpeita. Nummelan eteläosiin suunniteltu lopputilanteen maankäyttö ei selvityksen mukaan yksin aiheuta parantamistarpeita valtateille 1 ja 2. Osayleiskaavassa osoitettu rakentaminen kuitenkin lisää selvityksen mukaan liikennettä Helsingin suuntaan ja pitkällä aikavälillä on tarpeen varautua tieliikenteen kapasiteetin lisäämiseen Palojärven ja Kehä III:n välillä.

Länsiradan toteuttaminen vähentää suunnittelualueen synnyttämän autoliikenteen määrää. Lopputilanteen mukaisen rataan tukeutuvaksi suunnitellun rakentamisen toteuttaminen on selvityksen mukaan suositeltavaa sitoa seudullisiin päätöksiin Länsiradan toteuttamisesta.

Osayleiskaavan ajoitusmääräykset jakavat kaava-alueen asemakaavoituksen kolmeen jaksoon: ensisijaisesti asemakaavoitettavat alueet, toissijaisesti asemakaavoitettavat alueet sekä myöhemmin asemakaavoitettavat alueet. Kahden jälkimmäisenä mainitun alueen asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on kaavamääräyksen mukaan yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto, jonka sisältö on kuvattu tarkemmin kaavaselostuksessa. Myöhemmin asemakaavoitettavia alueita koskee lisäksi kaavamääräys, jonka mukaan raideliikenneyhteyden ja aseman asemakaavasuunnittelussa alueen toteuttaminen tulee kytkeä uuden raideliikenneyhteyden ja aseman sitovaan toteuttamispäätökseen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva kaavaratkaisu mahdollistaa huomattavan väestönkasvun kaava-alueella. Osayleiskaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu maakuntakaavan taajamatoimintojen alueelle ja laajentaa Nummelan olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta etelän suuntaan. Näin muodostuvaa yhdyskuntarakennetta voidaan sinällään pitää maakuntakaavan tavoitteiden mukaisena.

Väestömäärän lisääntyminen kaava-alueella lisää esitettyjen selvitysten perusteella pääkaupunkiseudulle suuntautuvaa liikennettä. Joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistapaa arvioitaessa on tullut ottaa huomioon kaavan valmisteluaineistoon kuuluvat selvitykset, maakuntakaava sekä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ilmenevät Helsingin seudun erityistavoitteet. Kaikki edellä mainitut huomioon otettavat seikat ovat puoltaneet ratkaisua, jossa alueen joukkoliikenne tukeutuu Länsiradan raideliikenteeseen.

Yhdyskuntarakennetta ohjaavana joukkoliikenneyhteytenä kaavaratkaisussa on esitetty Länsirata ja sen asemapaikka. Kun osayleiskaavaan ei kuitenkaan ole sisällytetty sellaista alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla varmistettaisiin alueen rakentumisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus, kaavaratkaisu tukeutuu käytännössä ennalta määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään julkiseen liikenteeseen ja yksityisautoiluun. Osayleiskaavan ei näin ollen voida katsoa täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusta liikenteen järjestämisen osalta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 25.8.2016