Muu päätös 3663/2016

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.3.2015 nro 15/0169/5

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan kaupunginvaltuusto on 15.1.2014 (§ 3) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lohjan keskustan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Osayleiskaavan ja kaava-alueen kuvaus

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava-alueeseen kuuluvat Lohjan ydinkeskusta ja lähiympäristön alueet, joihin kohdistuvat suurimmat muutospaineet tai joiden keskinäiset yhteydet, erityisesti harjun, keskustan ja järven yhteydet, tulisi ratkaista. Kaava-alueeseen kuuluu myös Moision- ja Pappilanpeltojen pääosin rakentamaton alue, joka sijaintinsa puolesta on osa ydinkeskustan kaupunkirakennetta.

Keskustan osayleiskaavan tarkoituksena on saada selville yhteiset suuntaviivat keskustan kehittämiselle ja yksityiskohtaisemmalle asemakaavoitukselle. Osayleiskaavan tarkoituksena on ratkaista laajempia kokonaisuuksia ja sillä on ohjaava vaikutus tarkempaan asemakaavoitukseen. Kaavalla pyritään luomaan hyvät ja kestävät puitteet keskustan kehittymiselle. Kaavalla pyritään keskustan kaupunkirakennetta tehostavaan, eheyttävään ja elävöittävään kokonaisratkaisuun.

Alueella on voimassa Uudenmaan maakuntakaava, joka on saanut lainvoiman vuonna 2007. Maakuntakaavassa kaava-alue on taajamatoimintojen ja keskustatoimintojen aluetta. Lohjan kirkon ympäristön ja Moisionlahden rannan välinen alue on maakuntakaavassa merkitty myös kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta arvokkaaksi alueeksi. Moisionlahden rantaan on osoitettu viheryhteystarve.

Maakuntavaltuusto on 20.3.2013 hyväksynyt Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan. Toinen vaihemaakuntakaava ei ole lainvoimainen. Kaavaselostuksen mukaan epävirallisessa maakuntakaavojen yhdistelmässä, joka sisältää myös mainitun vaihemaakuntakaavan, Lohjan keskusta on taajamatoimintojen aluetta ja keskustatoimintojen alue, seutukeskus. Keskustatoimintojen alueille voi sijoittaa merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksiköitä. Muita kuin Moision- ja Pappilanpellon alueita koskee kehittämisperiaatemerkintä, jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Moision- ja Pappilanpellon alueella on merkintä "Kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009)", mutta ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä (taajamatoimintojen alue). Moisionlahden rantaa pitkin on osoitettu Lempolan suunnasta Routiolle jatkuva viheryhteystarve. Moision- ja Pappilanpellon halki on osoitettu maakaasun runkoputki ja voimajohto, joihin merkintöihin liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakentamisrajoitus. Pääosa keskustan kaava-alueesta sijaitsee pohjavesialueella.

Alueelle on laadittu kaupunginvaltuuston 17.4.2013 § 63 hyväksymä taajamaosayleiskaava. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 28.5.2014 nro 14/0404/5 hylännyt osayleiskaavaa koskevat valitukset. Hallinto-oikeuden päätös ei ole lainvoimainen.

Pääosa keskustan osayleiskaava-alueesta on taajamaosayleiskaavassa osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C1). Kaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan alue on tarkoitettu kaupunkikeskustan toiminnoille, kuten asumiseen, hallinto-, toimisto-, palvelu- ja myymälätiloille sekä keskustaan liittyville viheralueille. Alueen maankäyttö osoitetaan tarkemmin erillisellä yksityiskohtaisemmalla osayleiskaavalla. Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa on osoitettava kaupunkikuvaa eheyttävä kerrosalan lisäys sekä varmistettava toimivat kevyen liikenteen yhteydet ja joukkoliikenteen saavutettavuus. Alueelle voi sijoittua merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksiköitä.

Moision- ja Pappilanpellon alue on taajamaosayleiskaavassa osoitettu merkinnällä yhdyskuntarakenteen mahdollinen laajenemisalue. Alueen maankäyttö selvitetään erillisellä yksityiskohtaisemmalla osayleiskaavalla. Alueella on tarkoitus selvittää kaupunkikeskustaa täydentävän asumisen sijoittamista. Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa on otettava huomioon mahdollisista ympäristöhäiriöistä kuten melusta, pölystä ja tärinästä aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Moision- ja Pappilanpelto on lisäksi kaupunkikuvallisesti arvokas alue, jota koskee määräys: "Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja suunnittelussa on otettava huomioon alueen kuuluminen valtakunnallisesti ja/tai seudullisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen ympäristöön ja varmistettava kaupunkikuvallisten ja kulttuurihistoriallisten arvojen säilyminen".

Viheryhteystarve -merkinnät on taajamaosayleiskaavassa osoitettu harjun reunaan, Aurlahden sekä Moision- ja Pappilanpellon ranta-alueille, Rantapuiston ja Moisionpuron kohdalle sekä aivan keskusta-alueen reunaan yhteys harjulta rantaan. Viheryhteystarpeet on tarkoitettu ihmisten virkistys- ja liikkumistarpeisiin, ekologisiksi käytäviksi ja/tai hulevesien luonnonmukaiseen käsittelyyn. Tiiviisti rakennetuilla alueilla yhteys voi muodostua myös rakennettujen puistojen ja kevytväylien yhdistelmänä.

Rautatieasema on taajamaosayleiskaavan mukaisesti osoitettu Väinämöisenkadun päähän.

Nyt hyväksytyn keskustan osayleiskaavan kaava-alue on laajuudeltaan noin 253 hehtaaria, josta vesistön osuus on noin 19 hehtaaria. Kaavan tavoitevuosi on vuosi 2035.

Keskustan osayleiskaavan alue on pääosin asemakaavoitettua.

Yleiskaavaa koskevia oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Perustelut yksittäisiin valitusperusteisiin

1. Kaavoitus- ja päätöksentekomenettelyä koskevat valitusperusteet

(---)

Kaavan asettaminen uudelleen nähtäville (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Yleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 15.10.–16.11.2012. Nähtävillä olon jälkeen Porlan alue on rajattu hyväksytyn yleiskaava-alueen ulkopuolelle, koska kaupunki lausunnon mukaan halusi alueen suunnitteluun enemmän aikaa. Tällä rajauksen muutoksella ei ole ratkaisevaa merkitystä keskustan osayleiskaavan tarkoituksen ja tavoitteiden kannalta. Kaava-alueen rajaamisessa nyt tehdyllä tavalla ei ole kyse sellaisesta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetusta olennaisesta muutoksesta, jonka johdosta kaavaehdotus olisi tullut laittaa uudelleen nähtäville. Päätös ei ole tältäkään osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Osallistuminen ja vuorovaikutusmenettely (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:n mukaan yleiskaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto 1) maakunnan liitolta; 2) kunnalta, jonka alueiden käyttöön kaava vaikuttaa; 3) tarpeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä muilta yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa tehdyt muistutukset, niihin annetut vastaukset ja kaavaehdotuksesta pyydetyt lausunnot ovat olleet kaupunginvaltuutettujen saatavilla ennen päätöksentekoa. Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä tai lausunnoissa esitettyihin mielipiteisiin. Noudatettu kaavoitusmenettely täyttää maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämät vuorovaikutusta koskevat vaatimukset. Se, ettei annettu muistutus tai lausunto ole johtanut kaavaehdotuksen muuttamiseen, ei tee menettelyä lainvastaiseksi.

(---)

2. Yleiskaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

(---)

Luonto- ynnä muiden selvitysten riittävyys ja vaikutusten arviointi (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen ja 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaavaprosessin aikana on kuultu asiantuntijana kaupungin ympäristönsuojelun tulosaluetta, ja selvitysten riittävyyttä on käsitelty ELY:n järjestämässä virallisneuvottelussa 9.10.2013. Neuvottelumuistiossa todetaan, ettei kaavassa ole ongelmia luontovaikutusten osalta.

Yleiskaava-alue sisältää Lohjan ydinkeskustan alueen, ja kaavan tarkoituksena on alueen maankäytön täydentäminen ja tiivistäminen. Hallinto-oikeus katsoo alueen luonne huomioon ottaen, että kaavan vaikutukset voidaan riittävällä tavalla arvioida ilman erillisen luontoselvityksen laatimista. Alueen arkeologiset arvot on selvitetty, ja tältä osin asiassa on kuultu Museovirastoa. Kaavaan sisältyville pienehköille vesialueille osoitettu käyttö huomioon ottaen vedenalaisten arkeologisten kohteiden selvittäminen ei ole ollut tarpeen yleiskaavan vaikutusten arvioimiseksi. Yleiskaavassa ei ole osoitettu sitovia kerroslukuja tai määrätty rakennusten korkeuksia. Yleiskaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen tuuliolosuhteiden ja varjostusvaikutusten selvittäminen ei ole muutoinkaan ollut tarpeen.

Yleiskaavan tavoite ja tarkkuustaso huomioon ottaen yleiskaavaa laadittaessa on riittävässä määrin arvioitu kaavan toteuttamisesta aiheutuvia kaavataloudellisia ja muita sen kaltaisia vaikutuksia.

Kaavaselostus ei ole hyväksytyn kaavan osa, eikä kaavaselostus sinällään voi olla valituksen kohteena. Selostuksessa ei ole osoitettu olevan sellaisia virheitä, joiden vuoksi koko kaavan valmistelua olisi pidettävä virheellisenä.

Rakentaminen yleiskaavan perusteella ja yhdyskuntarakenteen eheyttäminen

Lohjan keskustan yleiskaavalla tarkennetaan aiemmin hyväksytyssä taajamaosayleiskaavassa osoitettua maankäyttöä. Kaava on kuitenkin edelleen aluevarausyleiskaava, eikä sen perusteella voida myöntää rakennuslupia. Kaavassa on osoitettu merkinnällä A asuntoalueita, jotka on tarkoitettu pääasiassa kaupunkimaisiksi tiiviiksi asuntoalueeksi, merkinnällä AK alueita kerrostalovaltaisiksi asuntoalueiksi ja merkinnällä AP pientalovaltaisiksi asuntoalueiksi. Kaavaselostuksessa on esitetty ohjeelliset eräitä kortteleita koskevat kerrosluvut, jotka selostuksen mukaan voivat tarkentua asemaakaavoituksen yhteydessä sovittamalla uudisrakentaminen olemassa olevaan säilytettävään rakentamiseen ja katualueiden mittasuhteisiin. Yleiskaavassa ei ole valituksissa esitetyllä tavalla yksityiskohtaisesti ratkaistu, minkälaista rakentamista asuntoalueille toteutetaan. Yleiskaavassa ei myöskään osoiteta sitovasti rakennusoikeuksien määriä. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavan maankäyttöratkaisujen vaikutusten arviointi on riittävällä tavalla mahdollista. Näiden kysymysten ratkaiseminen on voitu jättää asemakaavalla tapahtuvan tarkemman suunnittelun varaan.

Keskustan osayleiskaavan tavoitteena on ollut keskustan alueen lisärakentaminen maankäytön eheyttämiseksi ja tehostamiseksi. Kaava mahdollistaa noin 100 000–115 000 k-m² uutta asuinrakentamista keskustaan ja 35 500–60 500 k-m² Moision- ja Pappilanpellon alueelle. Kaavaselostuksen keskusta-alueelle voi sijoittua uusia asukkaita noin 2 500 ja Moision- ja Pappilanpellon alueelle noin 1 000. Luvut ovat kaavaselostuksen mukaan suuntaa antavia, koska keskustassa osa täydennysrakentamiseen suunnitelluista kohteista voi olla hankalasti tai ainakin vasta pitkällä aikavälillä toteutuvia ja Moision- ja Pappilanpellon jatkosuunnittelu riippuu kulttuurimaiseman, muinaismuistojen ja alueen rakennettavuuden asettamista reunaehdoista. Osayleiskaava on voitu perustaa edellä mainituille kasvutavoitteille.

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluvan eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevan yleistavoitteen 4.3. mukaan olemassa olevia yhdyskuntarakenteita hyödynnetään ja eheytetään kaupunkiseutuja ja taajamia. Samaa tavoitetta koskevan erityistavoitteen mukaan maakuntakaavoituksessa ja yleiskaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja esittää eheyttämiseen tarvittavat toimenpiteet. Näin ollen yleiskaavan tavoitteeksi asetettu keskustan maankäytön eheyttäminen ja tehostaminen on ollut valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden mukainen, ja se on voitu asettaa kaavoituksen lähtökohdaksi.

Yleiskaavassa on osoitettu kuusi kaupallisten palvelujen aluetta (KM), joille voi sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön. Kaavamääräyksen mukaan mikäli aluetta ei tarvita kaupan suuryksikön sijaintipaikaksi, se voidaan vaihtoehtoisesti kokonaan tai osittain osoittaa asemakaavassa myös liike- ja toimistorakennusten tai yhdistettyjen liike-, toimisto- ja asuinrakennusten alueeksi (KA). (---) KM-alueen kaavamääräys on sallittujen käyttötarkoitusten suhteen väljähkö. Siihen nähden, että kysymyksessä on kaupungin keskusta-alue, jolle kaikkien edellä mainittujen toimintojen sijoittuminen on luonteenomaista, kaupunginvaltuusto on voinut sille asiassa kuuluvan harkintavallan nojalla hyväksyä kaavamääräyksen sisällöltään osayleiskaavassa esitetyn mukaisena.

Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla otettu huomioon yhdyskuntarakenteen ekologinen kestävyys sekä asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus.

Virkistyksen soveltuvien alueiden riittävyys ja Harjun alueelle osoitettu AK-kortteli (---)

Kaavaselostuksen mukaan keskustalla on kolme merkittävää laajaa lähivir³kistysaluetta: Rantapuisto, Harjupuisto ja Maisemapuisto. Virkistysalueiden välillä on kevyen liikenteen yhteys. Rantapuisto käsittää Aurlahden ranta-alueet. Tämän lähivir³kistysalueen ohjeellinen ulkoilureitti on pohjana rantaraitille, joka voi jatkua koko rantaviivan matkalla. Harjupuisto muodostaa harjun suuntaisen vih³reän nauhan harjun rinteeseen. Maisemapuisto muodostuu Moision- ja Pappilanpellon rakentamattomaksi jäävästä ydinosasta. Moisiopuro on osoitettu viheryhteystarpeeksi, joka on tarkoitettu virkistykseen, ekologiseksi käytäväksi sekä hulevesien luonnonmukaiseen käsittelyyn. Keskusta-alueen suppeampia pieniä olemassa olevia viheralueita on esitetty osayleiskaavassa merkinnällä puisto (VP), ja alueelle on osoitettu myös urheilu- ja virkistyspalvelujen alue (VV), joka on tarkoitettu pääasiassa ulkoliikuntaan.

(---)

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry:n (---) valituksessa tarkoitettu asuntorakentamiseen osoitettu harjulle sijoittuva uusi AK-kortteli sijaitsee ydinkeskustan pääkokoojakadun varrella jo rakennettujen alueiden välissä. Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon korttelin välittömässä läheisyydessä sijaitseva laaja lähivirkistysalue (VL2, Harjupuisto), kortteliin osoitettu kevyen liikenteen yhteystarve sekä etelämpänä kaava-alueella toteutuva viheryhteys harjun ja järven välillä, yleiskaava täyttää tältäkin osin virkistysalueiden riittävyyttä koskevan kaavan sisältövaatimuksen. Kaupunki on harkintavaltansa nojalla voinut osoittaa alueen asuntorakentamiseen. Tältä osin asiassa on kyse kaavan tarkoituksenmukaisuudesta, jonka tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Yleiskaavassa ei ole sitovasti osoitettu tämänkään korttelin rakennusten korkeutta. Kyseessä oleva AK-kortteli ei katkaise Lohjanharjun ja Lohjanjärven välistä viheryhteyttä.

(---)

Moision- ja Pappilanpellon alueelle osoitettu maankäyttö

Kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden 4.4. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Kaava-asiakirjojen mukaan keskustan ja suunnitellun rautatieaseman läheisyys tuottaa painetta osoittaa uudisrakentamista Moision- ja Pappilanpellon alueelle. Alue on Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen aluetta, joka on merkitty kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta arvokkaaksi alueeksi. Alue kuuluu valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin (Lohjan kirkko ympäristöineen). Valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen inventointi vuodelta 2009 on 22.12.2009 annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisesti inventointi, joka on otettava huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtana.

Kohdekuvauksen mukaan Lohjan kirkkoympäristöön, jonka rakenne periytyy keskiajalta, kuuluvat keskiaikainen harmaakivikirkko kirkkotarhoineen ja hautakappeleineen sekä 1800-luvun loppupuolella rakennettu pappila pihapiireineen ja viljelymaisemineen. Kirkkoympäristöön kuuluu korkeatasoinen 1950-luvun seurakuntatalo. Laakspohjan kartano on osa laajaa, avointa kirkkomaisemaa ja kertoo maallisen ja kirkollisen vallan yhteydestä keskiajalla. Laakspohjan entistä kuninkaankartanoa ympäröi laaja kirkkomaisemaan liittyvä viljelyaukea.

Osayleiskaavassa kyseinen alue on rasterimerkinnällä osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon alueen kuuluminen valtakunnallisesti arvokkaaseen rakennettuun kulttuuriympäristöön, täydennysrakentamisen ja muiden muutosten sopeuttaminen kulttuuriympäristön ominaisluonteeseen ja erityispiirteisiin sekä maiseman ominaispiirteiden ja alueella olevien rakennusten ja ympäristön säilymisen turvaaminen. Aluetta koskevista suunnitelmista tulee pyytää museoviranomaisen lausunto.

Osayleiskaavassa pääosa Moision- ja Pappilanpellon alueesta on osoitettu VL3- merkinnällä lähivirkistysalueeksi ja maisemapuistoksi. Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu kaupunkikeskustaan liittyväksi maisemapuistoksi. Alueen käytön ja suunnittelun lähtökohtana on valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen. Alueelle voidaan osoittaa ulkoilu- ja virkistystoimintaan liittyviä kulkuyhteyksiä ja rakennelmia asemakaavassa tai yleisen alueen suunnitelmassa tarkemmin esitettävällä tavalla.

Alueelle on olemassa olevan Moision asuinalueen yhteyteen osoitettu asuinrakentamista merkinnällä A. Merkinnän selityksen ja kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi pääasiassa kaupunkimaiseksi tiiviiksi asuntoalueeksi. Suunnittelun lähtökohtana on alueen liittyminen kaupunkikeskustan täydennysrakentamiseen ja rakentamisen sovittaminen kulttuurihistoriallisesti merkittävään ympäristöön. A-alue on myös edellä mainittua maisemallisesti arvokkaaksi merkittyä aluetta.

(---)

Pohjavesialueen huomioon ottaminen (---)

Kaavaselostuksen mukaan pääosa kaava-alueesta sijaitsee pohjavesialueella. Pohjavesialue on merkitty pistekatkoviivalla (pv) kaavakartalle, ja sitä koskee kaavamääräys, jonka mukaan alueella ei ole sallittua sellainen rakentaminen, joka saattaa vaarantaa maaperän laadun ja pohjaveden määrän. Uusilla ja merkittävästi muuttuvilla asemakaava-alueilla pohjavesiolosuhteet on kaavamääräyksen mukaan tarvittaessa tarkemmin selvitettävä ja otettava huomioon alueen rakentamisen suunnittelussa. Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on riittävässä määrin otettu huomioon kaavoitettavan alueen pohjavesiolosuhteet.

3. Yhteenveto

Hallinto-oikeus on tutkinut valitusten johdosta vain sen, onko osayleiskaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä kuntalain 90 §:ssä tarkoitettuja virheellisyyksiä siltä osin, kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta, kuten sitä, olisiko jokin muu maankäyttö parempi kuin tehty kaavaratkaisu.

Yhteenvetona hallinto-oikeus toteaa, ettei osayleiskaava ole valituksissa esitetyillä perusteilla vastoin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä se aiheuta maanomistajille tai muulle oikeudenhaltijoille kohtuutonta haittaa. Muutoinkaan asiassa ei ole ilmennyt, että osayleiskaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto olisi ylittänyt toimivaltansa tai päätös olisi muuten lainvastainen.

Valitukset tulee siten hylätä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Lohjan keskustan osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain vastainen, koska vuorovaikutus on ollut riittämätöntä, yleiskaavan sisältövaatimukset eivät täyty, eikä riittäviä selvityksiä ja vaikutusten arviointeja ole tehty.

Porlan alue päätettiin poistaa yleiskaavasta kaavoitusprosessin loppuvaiheessa syksyllä 2013. Osayleiskaavaa ei asetettu muutoksen jälkeen nähtäville, eivätkä osalliset päässeet lausumaan mielipidettään yleiskaava-alueen merkittävästä muutoksesta. Porlan kalanviljelylaitoksen suojeluarvo on todettu Museoviraston käynnillä 1.7.1993 ja Lohjan kaupunki on saanut asiasta tiedon. Nämä tiedot olisi pitänyt liittää yleiskaava-aineistoon ja olla lähtökohtana suunnittelussa.

Osayleiskaava ei perustu riittäviin selvityksiin. Lohjan keskusta-alueen kannalta erityisen tärkeät selvitykset kuten luontoselvitys ja pohjavesiselvitys puuttuvat kokonaan. Lohjalla on merkittävästi harvinaisia kasvi- ja eläinlajeja myös keskusta-alueella. Se on myös suureksi osaksi merkittävää pohjavesialuetta. Kaupungilla on ollut käytössään vanhoja maakuntaliiton ja kaupungin teettämiä selvityksiä, mutta niiden tiedot olisi pitänyt koota ja täydentää. Osayleiskaavasta poistetulla Porlan alueella on äskettäin tehty luontoselvitys, josta ilmenee alueen monipuolinen eläin- ja kasvilajisto. Koko osayleiskaava-alue olisi pitänyt tutkia vastaavalla tarkkuudella.

Koska keskustan osayleiskaavaa varten ei ole tehty ajantasaista luontoselvitystä, ei myöskään ekologisia vaikutuksia ole voitu arvioida. Kaavan vaikutusten arvioinnissa ei ole arvioitu, mitä vaikutuksia Laurinkadun varren harjun rinteeseen rakentamisella on Porlan alueen pohjavesille. Alueella on kaupungin vedenottamo ja kaksi merkittävää luonnonlähdettä.

Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys ei toteudu, koska kaupunkikeskustaan aiotaan rakentaa asuinrakennuksia merkittävästi lisää, mutta samanaikaisesti vähennetään virkistysalueita. Porlan alue on lähes ainoa paikka keskusta-alueella, johon liikuntarajoitteisetkin pääsevät ulkoilemaan.

Pappilanpellon alueelle suunniteltu rakentaminen on riski pohjavesille, koska siellä ja Moisionpellolla on yhteensä viisi vedenottamoa. Ympäristönsuojelulain 8 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto ei toteudu, koska Moisionpellon tärkeiden vedenottamoiden läheisyyteen rakentamista ei ole mitenkään arvioitu.

Lohjan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Osayleiskaava on Porlan alueen kohdalta hyväksytty ehdotusvaiheeseen saakka, mutta osayleiskaavaa ei ole tältä osin saatettu valmiina kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi. Suunnittelua on tältä osin mahdollista jatkaa osayleiskaavan täydentämisellä tai muun yksityiskohtaisemman kaavan laatimisella. Näihin kaavaprosesseihin on mahdollista osallistua ja vaikuttaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti.

Kunnalla ei ole velvollisuutta hyväksyä kaavaa jollekin alueelle siltä osin, kun kunta ei katso sitä tarpeelliseksi. Porlan alueen kohdalta kaavan laatiminen valmiiksi ei ollut tarkoituksenmukaista, koska alueen maankäytön ohjaaminen edellyttää lisäselvityksiä ja -suunnittelua. Museovirastolta ja maakuntamuseolta on pyydetty lausunnot kaavan eri käsittelyvaiheissa, joten kaupungilla on ollut ajan tasalla olevat tiedot näiden viranomaisten esittämistä suojelutarpeista.

Kaavaselostuksessa on luettelo osayleiskaavatyössä käytetyistä selvityksistä ja suunnitelmista. Kaavaselostuksen kohdassa "Arvokas luonnonympäristö ja luonnonvarat" on esitetty osayleiskaavan luonnonympäristöä koskevien varausten perustelut. Lohjan ympäristönsuojelun tulosalue ylläpitää Hiiden kartasto -nimistä paikkatietoaineistoa, jossa on kattavasti tiedot Lohjan alueen luontoa ja ympäristöä koskevista selvityksistä. Ympäristönsuojelun tulosalue on toiminut asiantuntijana kaavaprosessin aikana ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) ohjaavana viranomaisena. ELY-keskuksen järjestämässä osayleiskaavan virallisessa neuvottelussa (muistio 9.10.2013) on todettu, ettei kaavassa ole ongelmia luontovaikutusten suhteen.

Kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan ekologisia vaikutuksia sekä kasvillisuuden ja eläimistön että pohjaveden osalta. Kaava-alueella ei sijaitse vesioikeuden määräämiä vedenottamon suojavyöhykkeitä, mutta käytettävissä on ollut niitä koskevia suunnitelmia. Porlan vedenottamon suositellulle lähisuojavyöhykkeelle on kaavassa osoitettu jo olevaa asuin- ja julkisten palvelujen aluetta sekä viheraluetta. Valituksessa mainittu Laurinkadun varren harjun rinteeseen rakentaminen on tätä vyöhykettä ulompana.

Moision vedenottamon suositellulle lähisuojavyöhykkeelle, jolle Pappilanpellon alue sijoittuu, on kaavassa osoitettu pääasiassa virkistysaluetta (VL3) sekä jonkin verran uutta asumista (A). Tärkeitä pohjavesialueita koskee osayleiskaavan kaavamerkintä pv: "Pohjavesialue, joka on erityisen merkittävä veden hankinnan ja veden käyttökelpoisuuden säilyttämisen kannalta. Alueella ei ole sallittua sellainen toiminta tai rakentaminen, joka saattaa vaarantaa maaperän laadun tai pohjaveden laadun ja määrän. Uusilla asemakaava-alueilla ja asemakaavan muutosalueilla, joilla maankäyttö muuttuu merkittävästi, pohjavesiolosuhteet on tarvittaessa tarkemmin selvitettävä ja otettava huomioon alueen rakentamisen suunnittelussa." Pappilanpellon alueen uudisrakentaminen edellyttää tarkemman asemakaavan laatimista, missä yhteydessä on noudatettava edellä mainittua pohjavesialuetta koskevaa kaavamääräystä.

Vaikutuksia liikuntarajoitteisiin on tarkasteltu sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa kohdassa "liikenteen toimivuus ja turvallisuus". Osayleiskaava ei estä esimerkiksi vanhusten palvelukeskuksen alueen käyttäjien pääsyä Porlan alueelle. Osayleiskaavassa on tälle sekä pääterveysaseman alueelle (PY/s) osoitettu kattavasti kevyen liikenteen yhteydet sekä alueen reunoille että alueen läpi siten, että ajoneuvoliikenne voidaan ohjata muualle. Lisäksi viereiselle luonnonsuojelualueelle (SL) on osoitettu ohjeellinen ulkoilureitti, jonka kautta on myös mahdollista luoda virkistysyhteys vanhuspalvelukeskuksesta Porlan suuntaan.

Virkistykseen soveltuvia laajoja alueita on osayleiskaavassa kolme. Rantapuisto ja harjupuisto ovat olemassa olevia virkistysalueita. Suurin osa maisemapuistosta on sen sijaan kaavallisesti uutta virkistysaluetta, vaikka se tällä hetkellä on rakentamaton alue. Alue on asemakaavassa ollut osoitettuna aikaisemmin muun muassa teollisuusalueiksi. Ydinkeskustan alueella uudisrakentaminen kohdistuu pääasiassa olemassa olevien rakennettujen korttelialueiden tiivistämiseen ja täydentämiseen. Moision- ja Pappilanpellon alueen reunassa on myös uudisrakentamista, mutta siellä sijaitsee myös edellä mainittu uusi maisemapuisto. Maisemapuisto on pinta-alaltaan huomattavasti suurempi kuin asumiseen varatut korttelialueet. Keskusta-alueelle on lisäksi osoitettu pienempiä yksittäisiä puistovarauksia (VP) silloin, kun se on ollut mahdollista pääosin jo rakennetussa ympäristössä.

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.