Muu päätös 3829/2016

Soklin kaivosalueen osayleiskaavaa koskevat valitukset

Antopäivä: 15.9.2016
Taltionumero: 3829
Diaarinumero: 1201 ja 1203/1/15

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. Kemin-Sompion paliskunta

2. Nuortin Elinkautiset ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 20.3.2015 nro 15/0102/1

Asian aikaisempi käsittely

Savukosken kunnanvaltuusto on päätöksellään 9.10.2013 (§ 51) hyväksynyt Soklin osayleiskaavan. Osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa Soklin kaivoshankkeen toteutuminen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Kemin-Sompion paliskunnan ja Nuortin elinkautiset ry:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Kaava-alue ja sen sijainti sekä kaavan tavoitteet

Yara Suomi Oy suunnittelee fosforimalmikaivoksen avaamista Savukosken kunnassa sijaitsevaan Sokliin. Osayleiskaavan suunnittelun tarkoituksena on ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatiminen Soklin kaivoksen alueelle. Kaivoshankkeen suunniteltu toiminta käsittää tässä vaiheessa fosforimalmien hyödyntämisen Soklin karbonaattimassiivin alueelta. Fosforimalmien arvioitu vuosittainen louhintamäärä on 4–10 miljoonaa tonnia riippuen tuotantokapasiteetista ja malmien louhintajärjestyksestä.

Soklin fosforimalmiesiintymä sijaitsee Savukosken kunnan koillisosassa lähellä Venäjän rajaa, Urho Kekkosen kansallispuiston ja Värriön luonnonpuiston välisellä alueella. Kaivosalue on syrjässä asutuskeskittymistä ja on pääosin rakentamatonta metsä- ja porotalousaluetta. Etäisyys lähimpään taajamaan Savukoskelle on noin 90 kilometriä. Noin 25 kilometrin etäisyydellä sijaitseva Kemihaaran lomakeskus on lähin paikka, jossa on ympärivuotista asutusta. Kaava-alueella Tulppiossa sijaitsee noin kolmen kilometrin etäisyydellä malmiosta matkailuyritys Tulppion Majat, jonka toiminta keskittyy kesäkauteen. Kaava-alueen läpi kulkeva yhdystie johtaa Kemihaaran lomakeskukseen ja UK-puistoon.

Kaivosalue sijaitsee pääosin valtion omistamalla ja Metsähallituksen hallinnassa olevalla maalla. Kaava-alue rajautuu pääosin kaivostoiminnan aluetta ympäröiviin selänteisiin ja pohjoisessa UK-puistoon. Kaava-alueen pinta-ala on noin 260 neliökilometriä. Kaavan vaikutusalue on suunnittelualuetta laajempi. Vaikutusalue ulottuu ainakin UK-puistosta Värriöön ja Tuntsaan sekä Venäjän rajavyöhykkeeltä Kemijoelle. Osa vaikutuksista voi ulottua koko kunnan tai Itä-Lapin alueelle.

Yleiskaavan tavoitteena kaivostoiminnan mahdollistamisen lisäksi on:
- osoittaa yleispiirteisesti kaivoshankkeen tarvitsemat aluevaraukset sekä putkilinjojen, tie-, rata- ja voimajohtoyhteyksien sijoittuminen alueella
- osoittaa aluevaraukset työntekijöiden tilapäistä asumista varten
- suunnitella alueen maankäyttö luonto-, kulttuuri- (muun muassa muinaisjäännökset) ja maisema-arvojen kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla
- turvata mahdollisuuksien mukaan alueen matkailu- ja virkistysarvot sekä osoittaa niille riittävät aluevaraukset
- erityisesti tulee varmistaa UK-reitin jatkuvuus UK-puiston ja Värriön/ Tuntsan alueiden välillä sekä Nuorttijoen merkitys virkistyksen kannalta
- turvata alueen moninaiskäyttö sekä luontaistalouden, erityisesti porotalouden toimintaedellytykset alueella
- ohjata alueen mahdollista asemakaavoitusta ja lupamenettelyä.

(---)

Menettelyyn liittyvät valitusperusteet

Vuorovaikutus

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Lain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 4 momentin mukaan kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella. Yleiskaavan osalta nähtäville asettamisesta on tarkemmin säädetty asetuksen 19 §:ssä.

Saatu selvitys

Laissa ja asetuksessa säädetyn vuorovaikutuksen toteuttamiseksi on laadittu 30.1.2009 päivätty osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jota on päivitetty 10.2.2012. Suunnitelman mukaan osallisia ovat alueen maanomistajat, asukkaat ja yrittäjät sekä muut, joiden oloihin kaava saattaa vaikuttaa. Osallisiksi on katsottu muun muassa Kemin-Sompion paliskunta sekä alueella toimivat yhdistykset, järjestöt ja yritykset.

Kunnanhallitus on asettanut 8.4.2010 päivätyn yleiskaavaluonnoksen nähtäville ajaksi 15.4.2010–17.5.2010 maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:ssä säädetyssä tarkoituksessa ja varannut osallisille tilaisuuden mielipiteiden esittämiseen asiassa sekä pyytänyt yleiskaavaluonnoksesta tarpeelliset lausunnot. Nähtävilläolon aikana on pidetty asukastilaisuus 20.4.2010.

Kaivosyhtiön muuttuneiden suunnitelmien ja saadun palautteen perusteella on laadittu yleiskaavaehdotus, joka on ollut 18.10.2012– 16.11.2012 maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n mukaisesti julkisesti nähtävillä muistutusten tekemistä varten. Yleiskaavaehdotuksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä. Kaavaehdotuksen johdosta on järjestetty 5.11.2012 asukastilaisuus Savukosken kunnanvirastossa.

Valittajat ovat esittäneet mielipiteensä yleiskaavaluonnoksesta ja -ehdotuksesta ja kunta on antanut vastauksen esitettyjen mielipiteiden johdosta.

Kemin-Sompion paliskunnan edustajat ovat olleet mukana yleiskaavan suunnittelua ohjaavassa työryhmässä, joka on 20.1.2009 pidetyn alkukokouksen jälkeen kokoontunut kuusi kertaa vuosien 2009–2012 aikana. Jokaisessa kokouksessa on käsitelty myös porotaloutta koskevia asioita ja kokouksissa on ollut läsnä vähintään yksi paliskunnan edustaja. Porotaloutta koskevista asioista on lisäksi neuvoteltu erikseen 10.6.2010 ja 23.11.2012 pidetyissä neuvotteluissa, jotka kunta on katsonut poronhoitolain 53 §:n mukaisiksi neuvotteluiksi. Ensimmäiseen neuvotteluun ovat osallistuneet Savukosken kunnan edustajat, paliskunnan edustajat sekä Yara Suomi Oy:n ja Pöyry Finland Oy:n edustajat. Toiseen neuvotteluun ovat osallistuneet kunnan, paliskunnan, Lapin ELY-keskuksen, Metsähallituksen, Paliskuntain yhdistyksen, kaivosyhtiön Yara Suomi Oy:n ja kaavaa suunnitelleen Pöyry Finland Oy:n edustajat. Paliskunnan edustajat ovat olleet mukana myös yleiskaavan aloitusvaiheen viranomaisneuvotteluissa 6.5.2009 ja Lapin ympäristökeskuksessa 14.10.2009 pidetyissä kaavaneuvotteluissa ja osallistuneet kaavoituksen johdosta 1.–2.9.2009 pidettyyn maastokatselmukseen.

Yleiskaavaa on valmisteltu yhtäaikaisesti Soklin kaivoshankkeen YVA-menettelyn kanssa ja kaavaratkaisu on perustunut myös YVA-menettelyssä tehtyihin selvityksiin ja YVA-selostukseen. Mainitun menettelyn alussa on perustettu erillinen porotaloustyöryhmä, johon myös paliskunnan edustajat ovat osallistuneet, käsittelemään kaivoshankkeen suunnitelmia ja arvioimaan hankkeen vaikutuksia.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta ja osallistumista koskevilla säännöksillä turvataan lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua jokaisen osallistumismahdollisuutta asioiden valmisteluun. Poronhoitolain 53 §:n mukaisen neuvotteluvelvoitteen ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen kaavoitukseen liittyvän vuorovaikutusmenettelyn välisestä suhteesta ei ole erikseen säännöksiä. Pykälässä tarkoitettu neuvotteluvelvollisuus koskee valtion viranomaisia eikä se siten sellaisenaan tule sovellettavaksi kaavan laatimiseen liittyvässä vuorovaikutusmenettelyssä. Kun Kemin-Sompion paliskunnan alue ei sijaitse saamelaiskäräjistä annetun lain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella, asiassa eivät siten tule sovellettavaksi myöskään mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta koskevat säännökset.

Yleiskaavaa valmisteltaessa on kuitenkin neuvoteltu Kemin-Sompion paliskunnan edustajien kanssa 10.6.2010 ja 23.11.2012. Kunta on katsonut, että kyseessä ovat olleet poronhoitolain 53 §:n mukaiset neuvottelut. Yleiskaavan valmisteluasiakirjoista käy ilmi, että laadittuja suunnitelmia on tarkistettu saatujen mielipiteiden ja lausuntojen johdosta muun muassa porotalouden toimintaedellytysten turvaamiseksi ja luontoarvojen huomioon ottamiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei anna subjektiivista oikeutta yhdellekään osallistaholle mielipiteiden tai vaatimusten täysimääräiseen huomioon ottamiseen. Yleiskaavoituksessa on kyse eri intressien kuten elinkeinoelämän toimintaedellysten, luonto- ja ympäristöarvojen ja virkistyskäytön yhteen sovittamisesta. Keskenään ristiriidassa olevia intressejä ei voida kaavaa laadittaessa ottaa täysimääräisinä huomioon. Kaavaa laadittaessa joudutaan siten tekemään kompromisseja eri intressien kesken. Vuorovaikutusmenettelyä ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että yleiskaavaa ei ole muutettu kaikilta osin vastaamaan mielipiteissä ja lausunnoissa esitettyjä vaatimuksia. Kun otetaan huomioon edellä kuvattu vuorovaikutusmenettely sekä se, mitä asiakirjoista muutoin käy ilmi vuorovaikutusmenettelyn osalta, poroelinkeinon edustajilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan laadintaan, arvioida kaavan vaikutuksia ja esittää mielipiteensä siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä on tarkoitettu. Kaavoitusprosessi täyttää siten edellä maankäyttö- ja rakennuslaissa vuorovaikutusmenettelylle säädetyt vaatimukset.

Asian käsitteleminen Yhteisessä suomalais-venäläisessä rajavesistöjen käyttökomissiossa

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Yleiskaava on yleispiirteinen alueidenkäytön suunnitelma, jolla ratkaistaan kaivoksen sijoittumisen alueidenkäytölliset edellytykset. Valituksenalaisessa yleiskaavassa ei ole annettu eikä voitukaan antaa lupaa kaivostoiminnan aloittamiseen eikä sillä ole ratkaistu rajavesistöjen hyväksikäyttöön, muuttamiseen tai suojeluun välittömästi vaikuttavia kysymyksiä. Kaivostoiminnan edellytykset alueella ratkaistaan vasta kaivoslain, ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä. Hyväksytyllä kaavaratkaisulla ei siten ole yksinään valtakunnan rajat ylittäviä vaikutuksia ympäristöön tai vesistöihin. Yleiskaavaa on laadittu yhtä aikaa Soklin kaivoshankeen ympäristövaikutusten arvioinnin kanssa ja YVA-menettelyn yhteydessä on varattu myös Yhteiselle suomalais-venäläiselle rajavesistöjen käyttökomissiolle tilaisuus lausua Soklin kaivoshankkeesta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä sillä perusteella, että asiaa ei ole saatettu edellä mainitun käyttökomission käsiteltäväksi.

Tukesin päätös kaivospiirin muuttamisesta ja kaivospiiripäätöksessä osoitettu maankäyttö Kemijokeen ulottuvan putkilinjauksen osalta

Tukes on 15.8.2013 Yara Suomi Oy:n hakemuksesta antanut päätöksen Savukosken kunnassa sijaitsevan Soklin kaivoksen kaivospiiriin muuttamisesta (KaivNro 2019). Päätöksestä on valitettu hallinto-oikeuteen eikä se siten ole lainvoimainen.

Kuten edellä on todettu, nyt kysymyksessä olevassa yleiskaavoituksessa on ollut tavoitteena osoittaa yleispiirteisesti kaivoshankkeen tarvitsemat aluevaraukset sekä putkilinjojen, tie-, rata- ja voimajohtoyhteyksien sijoittuminen alueella. Lisäksi kaavoituksen tarkoituksena on ollut alueen maankäytön suunnitteleminen luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvojen kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla sekä matkailu- ja virkistysalueiden turvaaminen. Kaavoitus luo siten pohjan kaivoshankkeen vaatimien muiden lupamenettelyjen toteuttamiselle ja alueen käytön yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle. Yleiskaavoituksen ja kaivospiirin muuttamista koskevan päätöksen välillä ei ole sellaista edellytyssuhdetta, jonka perusteella kaavan hyväksymisen edellytyksenä olisi viimeksi mainitun päätöksen lainvoimaisuus.

Yleiskaavassa ei ratkaista vesistöjen, kuten esimerkiksi Kemijoen, suojeluun liittyviä kysymyksiä. Nämä tulevat tarkasteltavaksi kaivoshankkeen ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä. Valituksenalaisen yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen se täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä yleiskaavalle yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana asetetut vaatimukset, vaikka suunniteltua Kemijokeen asti ulottuvaa putkilinjaa ei ole sisällytetty kaava-alueeseen.

Pääasiaratkaisu

Selvitysten riittävyys

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Tehdyt selvitykset

Kaavaselostuksesta käy ilmi, että kaavoituksen perusteena on ollut muun muassa Soklin kaivoshankeen YVA-ohjelma ja YVA-selostuksen erillisraportit, jotka ovat sisältäneet muun ohella seuraavat selvitykset:
- Jokihelmisimpukkakartoitus Nuortin ja Kemijoen vesistöissä Soklin kaivoshankkeeseen liittyen (Alleco Oy, Oulasvirta, 2009).
- Soklin kaivoksen YVA-selvityksen melumallinnus (Pöyry Energy Oy, 2009).
- Soklin rikastushiekan ympäristökelpoisuustestit (Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Perifytonin piilevästön tutkimus Soklin YVA-selostusta varten ( Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Soklin kaivoshankkeen YVA:n linnustoselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Soklin kaivoshankkeen virtavesien pohjaeläimistöselvitys – Tutkimusraportti Soklin kaivoksen YVA-selostusta varten (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA-selostus – Sähkökoekalastukset ja kalastustiedustelu vuonna 2008 (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivosalueen pölyn ja savukaasujen mallinnus (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA - maaperä- ja pohjavesiselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA. Maisemaselvitys (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA:n kasvillisuusselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2009). Selvityksiä on joiltain osin laajennettu osayleiskaavatyön yhteydessä.
- Laaksoarhon kartoitus Itä-Lapissa kesällä 2008. Maastoraportti 30.9.2008 (Metsähallitus, Lapin luontopalvelut).
- Soklin radiologinen perustilaselvitys. Väliraportti. (Säteilyturvakeskus, tutkimus- ja ympäristövalvonta, 2008).
- Soklin kaivosalueen arkeologinen inventointi (Museovirasto, 2008).
- Kovakuoriaiset ja juoksuhämähäkit Savukosken Soklin suunnitellun kaivoksen vaikutusalueella – luontoselvitys. (Oulun yliopisto, biologianlaitos, 2008).

Yleiskaavaa laadittaessa on ollut käytettävissä myös Soklin kaivoshankkeen 220 kilovatin voimajohtohankkeen YVA-ohjelma ja -selostus sekä Soklin rautatien ympäristövaikutusten arviointiohjelma ja -selostus. Kaivoshankkeen johdosta on tehty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi Yli-Nuortti (FI1301513), Ainijärven lehdot (FI1301504), Törmäoja (FI1301512) ja UK-puisto–Sompio–Kemihaara (FI1301701) -Natura-alueiden osalta. Viimeksi mainittu Natura-alue on huomattavan laaja ja Natura-arvionti on kohdistettu vain sen kaakkoisosaan, johon hankkeen mahdollisten vaikutusten on katsottu lähinnä voivan ulottua. Tehtyä Natura-arviointia on täydennetty Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimalla tavalla. Varsinaisten Natura-arviointien lisäksi on 26.6.2009 päivättyyn arviointiraporttiin liitetty Natura-arvioinnin tarveselvitykset Värriön (FI1301401) ja Tuntsan erämaan (FI1301402) osalta. Lisäksi kaavoitusprosessissa on ollut käytettävissä Soklin rautatien Natura-arviointi.

Kaavaselostuksesta käy lisäksi ilmi, että kaavaa laadittaessa on ollut käytössä lukuisa määrä muita luontoon, kulttuuriympäristöön ja maisemaan, maa- ja kallioperään sekä pohjavesiin ja elinkeinoihin liittyviä selvityksiä sekä muun muassa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Metsähallituksen lausunnot kaavan valmisteluaineistosta. Kaavaselostuksessa on käsitelty muun ohella alueen ympäristöä, eläimistöä, kasvillisuutta, vesiolosuhteita, maisema-alueita, alueen elinkeinoja, virkistyskäyttöä sekä ilmastoa ja ilman laatua sekä arvioitu kaavan toteuttamisen vaikutuksia niihin.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksissa on katsottu selvitysten olevan puutteellisia muun ohella sen vuoksi, että radioaktiivisten aineiden ja niobimalmien käsittelyyn ja hyödyntämiseen liittyvät selvitykset ovat riittämättömiä eikä kaivostoiminnan lupa-, valvonta- ja vastuutehtäviä sekä korvauskysymyksiä ole selvitetty. Kemin-Sompion paliskunta on katsonut, että kaivoshanke olisi tullut käsitellä ensin ydinenergialain (990/1987) mukaisessa menettelyssä. Myös luonto- ja ympäristövaikutusten sekä luontaiselinkeinojen harjoittamisen osalta selvitykset on katsottu riittämättömiksi.

Nyt kysymyksessä olevassa kaivoshankkeessa ei ole kysymys edellä mainittujen malmien louhinnasta ja hyödyntämisestä eikä yleiskaavassa ole käsitelty tai ratkaistu näitä kysymyksiä. Radioaktiivisiin aineisiin ja niobimalmien mahdolliseen myöhemmin tapahtuvaan hyödyntämiseen liittyvät kysymykset tullaan ratkaisemaan muissa kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoitus- tai lupamenettelyissä. Kaivosalueen maankäytöllisten edellytysten tutkiminen ei edellytä kaivoshankkeen ydinenergialain mukaista käsittelyä.

Kaivostoiminnan lupa-, valvonta- ja vastuutehtäviä koskevat seikat sekä korvauskysymykset eivät tule selvitettäväksi ja ratkaistavaksi yleiskaavoituksen yhteydessä. Kun otetaan huomioon yleiskaavan luonne yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana ja se, että kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset tulevat arvioitaviksi erillisissä lupaprosesseissa, sekä asiakirjoihin sisältyvä selvitys kaavan perusteena olevista selvityksistä ja arvioinneista, hallinto-oikeus on katsonut, että tehdyt selvitykset täyttävät edellä mainituissa säännöksissä selvityksille ja arvioinnille asetetut vaatimukset.

Maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Sovellettavat säännökset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet nyt kysymyksessä olevalta osin

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 25 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa otetaan huomioon valtakunnalliset tavoitteet sovittaen ne yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava

Valtioneuvosto on päättänyt valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista vuonna 2000. Päätöstä on tarkistettu 13.11.2008 tavoitteiden sisällön osalta. Päätöksen kohdassa 4.7. " Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet" yleistavoitteissa todetaan muun ohella seuraavaa: "Poronhoitoalueella turvataan poronhoidon alueidenkäytölliset edellytykset."

Lapin liiton valtuusto on 25.11.2009 tekemällään päätöksellä hyväksynyt 26.10.2004 vahvistettua Itä-Lapin maakuntakaavaa koskevan Soklin kaivoshankkeen vaihemaakuntakaavan, joka käsittää Soklin suunnitellun kaivosalueen sekä kaivostoiminnan edellyttämien liikenne- ja voimajohtoyhteyksien kattavan alueen. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu kaksi erillistä kaivosaluevarausta (EK 1959), ohjeellinen sivuradan linjaus Sallan Kelloselästä Sokliin, ohjeellinen sähkölinjaus Pelkosenniemeltä Sokliin ja malminkuljetuksen yhteystarvetta koskeva linjaus Soklista Venäjälle sekä yhdystie Martista Sokliin merkittävästi parannettavana tienä. Lisäksi vaihemaakuntakaavassa on osoitettu itäisemmän kaivosalueen läheisyydessä sijaitsevat Yli-Nuortin ja Ainijärven lehtojen ja Törmäojan Natura-alueet luonnonsuojelualueina (SL 4325, SL 4326) sekä itäisemmän kaivosalueen ja Nuorttijoen Natura-alueen välinen alue maa- ja metsätalousvaltaisena alueena (M 4518). Vaihemaakuntakaavalla on kumottu Itä-Lapin maakuntakaavassa osoitettu kaivosalueen varaus (EK 1901), luonnonsuojelualueiden aluevaraukset (SL 4265 ja 4267), osia maa- ja metsätalousvaltaisesta alueesta (M 4518) sekä sähkölinjan yhteystarve välillä Pelkosenniemi–Savukoski–Sokli ja yhdystie välillä Martti–Sokli.

Vaihemaakuntakaavassa on annettu seuraava merkittävästi parannettavaa yhdystietä, sivurataa, sähkölinjaa ja malminkuljetuksen yhteystarvetta koskeva kaavamääräys: "Linjauksen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset turvattava".

Asian oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Maakuntakaava on suuressa, oikeastaan pienessä, mittakaavassa tehty alueidenkäytön suunnitelma, jolla ratkaistaan kaivoksen sijoittumisen alueidenkäytölliset edellytykset. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta on tarpeen. Maakuntakaavassa esitettyjen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan myös tietyltä osin luopua, mikäli maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät tämän johdosta vaarannu.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta kysymys on toisaalta poronhoidon toimintaedellytysten turvaamisesta ja toisaalta poronhoitoon liittyvän elinkeinotoiminnan sekä kaivostoiminnan edellytysten ja tarpeiden sekä ympäristöarvojen yhteensovittamisesta.

Kun otetaan huomioon, mitä jäljempänä on lausuttu porotalouden osalta tehdyistä selvityksistä ja kaavaratkaisusta, vaihemaakuntakaavassa osoitettu maankäyttö ja annettu suunnittelumääräys, yleiskaavaa laadittaessa on porotalouden osalta otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja vaihemaakuntakaava maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Porotalous

Sovellettavat säännökset sekä porotalouden turvaamiseksi annetut yleiskaavamääräykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on muun ohella otettava huomioon kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset ja ympäristöhaittojen vähentäminen.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan tähän lakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Savukoski sijaitsee mainitun kartan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella.

Kaavassa annettujen yleismääräysten mukaan poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toimintaedellytykset on turvattava. Kaivosalueen, radan, voimajohdon, merkittävästi parannettavan tien, putkilinjojen ja metsätalouden suunnittelussa ja toteutuksessa on turvattava porotalouden harjoittamisen tarpeet. Porotalouden harjoittamisen tarpeet voivat liittyä esimerkiksi alueiden aitaamistarpeeseen, voimajohdon, tien ja putkilinjojen yksityiskohtaisiin ratkaisuihin sekä metsänhoitotoimenpiteiden määrään ja laatuun. Porotalouden kannalta keskeistä on huolehtia alueen suunnittelussa ja toteutuksessa siitä, ettei poroille aiheuteta kohtuuttomia estevaikutuksia. Estevaikutusten lieventämiskeinoja on kuvattu tarkemmin yleiskaavaselostuksen luvussa 9.4.

Kaavassa on osoitettu kaivosalueen ympärille kolmenlaisia metsä- ja porotalousvaltaisia alueita (MP, MPU, MPY), joilla porotaloutta voidaan kaava-alueella harjoittaa.

Paliskunnan harjoittama porotalous

Porotalous on merkittävä elinkeino alueella ja porotalouden tilaa sekä Soklin kaivoshankeen vaikutuksia siihen on selvitetty kattavasti hankkeen YVA-selostuksessa. Kaivoshanke sijoittuu sekä pinta-alaltaan että eloporoluvultaan suurimman paliskunnan eli Kemin-Sompion paliskunnan alueelle. Paliskunta sijaitsee Itä-Lapissa Savukosken ja Sodankylän kuntien alueella. Paliskunnan alue sijoittuu erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulle alueelle ja se on pinta-alaltaan 5 708 neliökilometriä. Paliskunnan suurin sallittu eloporomäärä on 12 000 poroa ja teurasporoja on vuosittain noin 7 200 - 10 900. Porotiheys on keskimäärin 2,1 poroa maaneliökilometriä kohden. Paliskunta on tuottanut vuosittain 7 - 10 prosenttia kaikista Suomessa teurastetuista poroista. Porotaloudesta saa toimeentulonsa kokonaan tai osittain noin 200 henkilöä. Savukoskella on yhteensä 79 poro- ja luontaiselinkeinotilaa.

Paliskunnan poronhoidon kannattavuus perustuu luonnonlaitumiin, hyvin järjestettyyn laidunkiertoon sekä organisoituun poronhoitoon ja sen tuotto on ollut keskimääräistä parempi. Paliskunnan parhaita laitumia ovat suojelualueet, kuten UK-puisto ja Maltion luonnonpuisto, ja Tulppion seutu. Kesäaikana porot laiduntavat vapaasti paliskunnan keskiosassa ja talvellakin 70 prosenttia porokarjasta elää paliskunnan pohjoisosien luonnonlaitumilla ilman lisäruokintaa. Paliskunnan pohjoisosan talvilaidunalue on rajattu laidunkiertoaidalla porojen kesäaikaisen laidunnuksen estämiseksi. Talvialueen laidunpinta-ala on noin 640 neliökilometriä ja porotiheys keskitalvella noin 12,5 poroa neliökilometriä kohden. Talvialueen jäkälälaitumien kunto on muun muassa toimivan laidunkiertojärjestelmän ja suojelualueiden ansiosta poikkeuksellisen hyvä. Muu maankäyttö peittää paliskunnan alueesta noin 0,45 prosenttia ja sen yhteenlasketuksi vaikutusalueeksi on arvioitu 4,3 prosenttia paliskunnan alueen pinta-alasta eli 250 neliökilometriä. Noin 38 prosenttia pinta-alasta on kuitenkin luokiteltu kuuluvaksi mahdollisiin hakkuualueisiin eli taimikoihin ja nuoriin metsiin.

Kaivosalueelle ja sen ympäristöön sijoittuu erilaisia laidunalueita, poronhoidon rakennelmia ja poronhoidollisia toimintoja. Suunniteltu kaivos sijaitsee sekä kesä- että talvilaidunalueella. Alueen porojen luontainen kulkureitti eli kevätlaidunkierto aidatuilta talvilaitumilta vasonta-alueelle kulkee kaivosalueen ja sitä ympäröivän alueen kautta, sillä lähialueilla on hyviä kevättalven luppometsiä, joita pitkin porot siirtyvät kohti etelää. Kaivosalueen lähialueella on kuusi porojen syysaikaista kuljetusreittiä sekä viisi joen ylityspaikkaa. Yksi tärkeimmistä paliskunnan vasomisalueista sijaitsee Soklin kaivosalueen eteläpuolella. Alue jää ainakin osittain rikastushiekka-altaiden alle. Muita vasomisalueita sijaitsee muun muassa Tulppiojoen ja Värriöjoen latvaosien jokivarsiniityillä ja aavoilla. Soklin länsialueen aidoissa ei ole merkitty vasoja viime vuosina, sillä ne ovat tuohon aikaan jo siirtyneet alueelta paliskunnan eteläisiin ja läntisiin osiin.

Kaivoksen lähialueilla kuitenkin liikkuu poroja myös kesä- ja syysaikaan, sillä alueella on runsaasti ravintoa tarjoavia reheviä jokilaaksoja ja soita. Paliskunnan mukaan joinakin kesinä lähes kaikki porot kerääntyvät laiduntamaan alueen läheisille soille. Porojen kokoontuminen kesälaitumille kuitenkin vaihtelee, sillä kesätokkien pääasialliset laidunalueet vaihtelevat noin kymmenen vuoden sykleissä. YVA-selostuksen laatimisaikaan porojen kesälaidunnus oli keskittynyt eteläisille ja Kemijoen länsipuolisille alueille.

Porotaloudelle aiheutuva haitta

Kaavaa laadittaessa on ollut käytössä Soklin kaivoshankkeen YVA-selostus, jossa on selvitetty ja arvioitu kaivoshankeen eri toteutusvaihtoehtojen vaikutuksia porotalouteen. Selostuksen mukaan hankkeen vaikutukset voidaan jakaa kaivoksen rakentamisaikaisiin sekä tuotannon aikaisiin vaikutuksiin, joista ensiksi mainitut voivat olla porotalouden kannalta suurempia. Hankkeen toteuttaminen muun muassa lisää porojen kanssa tapahtuvia liikenneonnettomuuksia, aiheuttaa porojen karkottumista niiden luontaisilta alueilta, aiheuttaa muutoksia laidunkiertoon ja vaikeuttaa poronhoitotyötä vaikutusalueella. Laidun- ja vasonta-alueita on arvioitu, muun muassa rikastushiekka-altaiden sijoitusvaihtoehdoista riippuen, jäävän kaivosalueen alle 29,3 - 39,9 neliökilometriä, mikä vastaa 0,5 - 0,7 prosenttia koko paliskunnan alueen pinta-alasta. Tämän lisäksi suunnitellun rautatien alle jää eri vaihtoehdoista riippuen 1,2 - 4,2 neliökilometriä. 200 kilowatin, oikeastaan kilovoltin, voimajohdon alle jäisi noin 4,2 neliökilometriä (VE1). Yhteensä paliskunnan suorat laidun- ja vasonta-aluemenetykset olisivat pienimmillään 34,7 ja suurimmillaan 48,3 neliökilometriä. Arvio on kuitenkin vain suuntaa antava ja todelliset vaikutukset ovat mahdollisesti arvioitua suuremmat.

Kaavaselostuksessa on todettu porotaloudelle aiheutuvien haittojen osalta muun muassa seuraavaa:

Porotalous kärsii kaivoshankkeen myötä muun muassa poronhoidon vaikeutumisen, laidunalueiden menetyksen, porojen laidunkierron muutosten ja liikenneonnettomuuksien vuoksi. Rakentamisaikana häiriö voi olla suurempaa kuin kaivoksen toiminta-aikana, sillä tuolloin rakennetaan kaivosalueen lisäksi teitä, altaita, patoja, putkistoja ja muita rakenteita. Ihmistoimintaan tottumattomat porot voivat kiertää rakennettavan alueen kauempaa ja karkottua muille alueille. Vaikutukset porojen laidunten käyttöön ulottuvat rakentamisen luontoon aiheuttamia fyysisiä muutoksia laajemmalle alueelle.

Tärkeä Jänesaavan ja Sotajokilaakson vasonta-alue jää osittain kaivosalueen tukitoimintojen alueelle (rikastushiekan läjitysalue EK-4). Läntisempi maanläjitysalue (EK-3), louhosalue (EK-2) sekä UK-puistoon johtava uusi tielinjaus sijoittuvat porojen kevättalvisin käyttämien luppolaidunten alueelle. Rikastushiekka-altaalla (EK-4) ja radalla on paikallista haitallista vaikutusta porotaloudelle, sillä ne vaikuttavat porojen kuljetusreitteihin. Porojen kevätlaidunkierron reitteihin vaikuttavat läntinen maanläjitysalue (EK-3), itse avolouhos (EK-2), rikastamoalue (EK-1), rikastushiekan läjitysalue (EK-4) sekä rata.

Porotaloudelle aiheutuvia haittoja pyritään lieventämään ottamalla osa EK-alueista käyttöön vaiheittain, jolloin vapaat alueet ovat porotalouden käytössä. Rikastushiekan läjitysaluetta (EK-4) tullaan käyttämään vaiheittain siten, että kulloinkin vain osa alueesta on käytössä. Alueen ensimmäinen osa maisemoidaan siinä vaiheessa kun kolmas otetaan käyttöön, jolloin estevaikutus vähenee. Avolouhosalueella (EK-2) on kaksi erillistä malmialuetta (Loitso ja Pierkuli), joiden väliin jää noin 1,5 kilometriä leveä pohjois-eteläsuuntainen vapaa alue. Avokaivokset aidataan ihmisten ja eläinten turvallisuuden vuoksi. Kaavaselostuksen mukaan toimilla pyritään mahdollistamaan porojen luontaisen pohjois-eteläsuuntaisen laidunkierron jatkuminen. Kaivostoiminnan haittoja porotaloudelle voidaan lieventää erilaisilla ratkaisuilla, kuten rakentamalla luiskia ja siltoja ojiin, sijoittamalla putkia maan alle, rakentamalla ohjainaitoja sekä ali- ja ylikulkuja maastollisesti mahdollisiin kohteisiin. Rikastushiekkaputket sijoitetaan 1,2 kilometrin matkalla maan alle rikastamon ja rikastushiekka-allasalueen välillä porojen kulun turvaamiseksi. Rautatie on suunniteltu aidattavaksi molemmin puolin poroihin kohdistuvien liikennevahinkojen minimoimiseksi.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavaa laadittaessa alueidenkäytön suunnittelun osalta on otettu huomioon ainoastaan kaivostoiminnan toimintaedellytysten luominen ja yleiskaavassa osoitetut aluevaraukset aiheuttavat poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua haittaa poronhoidolle.

Kaivospiirin alue on pinta-alaltaan 5 923,65 hehtaaria. Yleiskaavassa on osoitettu eri kaivostoimintojen vaatimat alueet (EK-1 - EK-5) ja niiden ympärillä sijaitsevat metsä- ja porotalousvaltaiset alueet (MP, MPU, MPY) sekä annettu muun muassa porotalouden toimintaedellytysten turvaamiseksi yleismääräykset, joita tulee noudattaa alueen maankäytön tulevassa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kemin-Sompion paliskunta on arvioinut jonkinasteisten häiriövaikutusten ulottuvan kaikkiaan noin 500 neliömetrin, oikeastaan neliökilometrin, suuruiselle alueelle.

Edellä mainituista lieventävistä toimenpiteistä huolimatta porojen kulkeminen ja kuljettaminen vasonta- ja laidunalueille vaikeutuu ja vaatii todennäköisesti uusia reittejä. Alueen luontainen laidunkierto siis häiriintyy ja porojen käytettävissä olevat vasonta- ja laidunalueet pienenevät edellä kerrotuin tavoin laajalla alueella. Porojen häiriintyminen voi karkottaa poroja alueelta. Osa poronhoitoon rakennetuista rakennelmista joudutaan todennäköisesti korvaamaan uusilla. Kaivoshankkeen toteuttamisella on siten laajalle ulottuvia haitallisia vaikutuksia poronhoidolle.

Hallituksen esityksessä (HE 244/1989 vp) on todettu poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesta rajoituksesta vain, että käytännössä rajoitus kohdistuisi lähinnä metsätaloudellisiin toimenpiteisiin.

Kaavaa laadittaessa käytettävissä olleissa selvityksissä on käsitelty varsin laajasti poronhoidolle aiheutuvaa haittaa ja noiden haittojen lieventämismahdollisuuksia. Yleiskaavassa esitettyjen maankäytön suunnitelmien on tarkoitus täsmentyä yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja kaivoshankkeeseen liittyvissä lupamenettelyissä. Asiakirjoihin sisältyvien selvitysten perusteella kaivoshankkeen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on löydettävissä ratkaisuja, joilla hankkeesta poronhoidolle aiheutuvia haittoja voidaan merkittävästi vähentää. Valituksissa esitetty huomioon ottaen ei ennalta arvioiden ole pääteltävissä, että jatkosuunnittelussa ei olisi löydettävissä sellaista toteuttamistapaa, josta ei kokonaisuudessaan arvioiden aiheudu poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa.

Kun otetaan huomioon paliskunnan maa-alueen huomattavan suuri pinta-ala ja kaivoshankeen aiheuttamien vasoma- ja laidunalueitten menetyksien osuus siitä, muiden maankäyttömuotojen vaatima osuus paliskunnan maa-alueesta, kaivosaluevarauksia ympäröivien MP, MPU ja MPY-alueiden laajuus, yleiskaavamääräykset ja se seikka, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja lupamenettelyissä tullaan antamaan tarkemmat määräykset porotalouden etujen turvaamiseksi, yleiskaavan toteuttamisen ei voida asiaa kokonaisuutena arvioiden katsoa aiheuttavan paliskunnan poronhoidolle poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla huomattavaa haittaa. Kaavaratkaisu alueen maankäytön yleisluonteisena suunnitelmana täyttää nyt kysymyksessä olevalta osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt sisältövaatimukset eikä sen voida katsoa aiheuttavan alueen poronhoidolle myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Ympäristövaikutuksiin liittyvät valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava muun ohella huomioon ekologinen kestävyys, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Lain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja määräykset.

Lain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Lain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Asiassa saatu selvitys

Kaavoituksen pohjana olleessa Soklin kaivoshankkeen YVA-selostuksessa on selvitetty ja arvioitu kaivoshankkeen vaikutuksia ja niiden merkittävyyttä muun muassa maa- ja kallioperään sekä pohjaveteen, vesistöihin ja niiden käyttöön, kalastoon, kalatalouteen, kasvillisuuteen ja eläimistöön, luonnonsuojelualueisiin, maisemaan ja virkistyskäyttöön. Myös kaavan toteuttamisen sosiaaliset vaikutukset on arvioitu. Natura-alueiden osalta on tehty edellä kerrotuilta osin Natura-arviot pyydettyine lisäselvityksineen ja Natura-arvion tarveharkinnat. ELY-keskus on katsonut viimeksi mainitut selvitykset riittäviksi ja yhtynyt niissä esitettyihin johtopäätöksiin, joiden mukaan suunniteltu kaivoshanke ei ennalta arvioiden merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden perusteella kyseiset alueet on liitetty Natura 2000 -verkostoon.

Myös kaavaselostuksessa on selvitetty ja arvioitu kaavan toteuttamisen vaikutuksia. Kaivostoiminnan aloittamisen on todettu vähentävän alueen matkailu- ja virkistysarvoja ja vaikuttavan tätä kautta matkailuelinkeinoon. Kaivoksen toiminnot on yleiskaavassa pyritty sijoittamaan siten, että kaivoksen toteutumisen vaikutukset alueen matkailu-, virkistys- ja luonnonarvoihin ovat mahdollisimman vähäisiä. Olemassa olevat virkistysreitit on säilytetty ja metsätaloustoimintaa niiden lähistöllä on rajoitettu. Matkailupalvelujen alue (RM) on yleiskaavassa osoitettu säilytettäväksi, mikä mahdollistaa mökkikylän kehittämisen Tulppiossa. Rakennettavalla kaivoksella ja siihen liittyvällä liikenteellä, voimajohdolla, radalla ja putkilinjoilla on paikallinen reittien ja mökkikylän virkistysarvoa vähentävä vaikutus. Kaivosalueiden ympärille on yleiskaavassa osoitettu maisemallisia vaikutuksia lieventäviä puskurivyöhykkeitä (ev-1). Aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on varattu kaivoksen suojaviheralueeksi. Alueella ei saa suorittaa sellaisia maisemaa muuttavia toimenpiteitä, jotka heikentävät alueen merkitystä kaivoksen maisemallisia vaikutuksia lieventävänä puskurivyöhykkeenä. Kaavan yleismääräyksen mukaan radan, voimajohdon, merkittävästi parannettavan tien ja putkilinjojen tarkemmassa suunnittelussa ja toteutuksessa tulee varmistaa, etteivät uudet yhteydet katkaise ulkoilu-, melonta- ja moottorikelkkailureittejä.

Kaivosalueeksi tarkoitetuilla alueilla (EK-alueet) luonnonympäristö tulee väistämättä muuttumaan teollisuusympäristöksi. Yleiskaavassa on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet (luo), suojeltavat alueen osat ja suojeltavat luontokohteet sekä annettu aluevarauksia koskevat suojelun kannalta tarpeelliset kaavamääräykset muun muassa luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla erityisesti suojeltaviksi säädettyjen lajien osalta. Kaavan yleismääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja rakentamisessa on teknisin ratkaisuin varmistettava, ettei merkittävästi heikennetä läheisen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Nuorttijoen vesistön luonnonarvoja eikä järvitaimenen elinympäristöä.

Asian oikeudellinen arviointi

Siltä osin kuin Kemin-Sompion paliskunta on valituksessaan viitannut kaivoslain (621/2011) 50 §:ssä säädettyihin kaivoslain mukaisen luvan myöntämisesteisiin, hallinto-oikeus toteaa, että kyseistä lainkohtaa ei sovelleta kaavoituksessa. Yleiskaavan sisältövaatimuksista on tyhjentävästi säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä siinä viitatuissa luonnonsuojelulain säännöksissä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Esimerkiksi kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten, kuten kaivosteollisuuden, huomioon ottaminen voi lain 39 §:n 2 momentissa asetettua huomioonottamisvelvollisuutta rikkomatta johtaa myös haitallisiin muutoksiin ympäristössä, maisemassa ja luonnossa.

Yleiskaavassa on osoitettu erilaisia maankäyttömuotoja ja sovitettu yhteen yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja erilaisia ja osittain keskenään ristiriidassa olevia sisältövaatimuksia. Kaivostoiminnan aiheuttamat haitalliset vaikutukset ympäristöön, vesistöihin ja luontoon sekä niiden ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja määräykset tulevat tarkemmin selvitettäviksi kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalouslupien mukaisissa käsittelyissä. Tuolloin tulee lopullisesti ratkaistavaksi se kysymys, voidaanko alueella harjoittaa kaivostoimintaa sen ympäristölle, luonnolle ja muille maankäyttömuodoille aiheuttamat haitat huomioon ottaen. Yleiskaavassa ei siten ole käsitelty tai ratkaistu radioaktiivisten aineiden ja niobimalmien käsittelyyn ja vesien suojeluun liittyviä kysymyksiä. Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon tehdyt selvitykset ja arvioinnit nyt kysymyksessä olevalta osin, yleiskaavakartalla osoitetut suojeltavat luontokohteet ja luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet sekä yleiskaavassa ympäristön ja luonnonarvojen suojelemiseksi annetut kaavamääräykset, yleiskaavalle lain 39 §:n 2 momentissa asetetut sisältövaatimukset kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen näiltä osin täyttyvät eikä kaavasta myöskään aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua haittaa Nuortin Elinkautiset ry:n toiminnalle.

Yleiskaavan ei voida katsoa vaarantavan Suomen perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädettyä oikeutta terveelliseen ja turvalliseen elinympäristöön.

ILO-sopimuksen huomioon ottaminen ja alkuperäiskansojen oikeudet

Kemin-Sompion paliskunta on katsonut, että ennen alueen kaavoittamista tulee olla ratkaistuna valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin. Siltä osin kuin paliskunta on tältä osin viitannut vireillä olevaan ILO-sopimuksen ratifiointiin, hallinto-oikeus toteaa asiassa seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Soklin malmiesiintymää on tutkittu sen löytymisestä eli vuodesta 1967 lähtien. Uusi suunnittelu kaivoshankkeen toteuttamiseksi on aloitettu 2000-luvulla ja Soklin kaivoshankkeen vaihemaakuntakaava on edellä kerrotuin tavoin hyväksytty ja se on saanut lainvoiman. Suomi ei ole vielä ratifioinut ILO-sopimusta, joten se ei tule huomioon otettavaksi nyt kysymyksessä olevaa asiaa ratkaistaessa. Kun otetaan huomioon lain 36 §:ssä kunnalle säädetty velvollisuus huolehtia yleiskaavan laatimisesta ja kaivoshankkeen käsittelyssä jo kulunut aika, kaavoitusta ei voida viivästyttää sillä perusteella, että Suomi ei ole ratifioinut ILO-sopimusta.

Muut vaihtoehdot alueen maankäytölle sekä intressivertailu

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 1 momentin, oikeastaan 2 momentin, mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei aseteta intressivertailua kaavan hyväksymisen edellytykseksi. Kuntalain 90 §:ssä säädetty huomioon ottaen kunnallisvalitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että jokin muu vaihtoehto olisi tarkoituksenmukaisempi. Yleiskaavaa ei siten voida pitää mainitussa pykälässä tarkoitetulla tavalla lainvastaisena sillä perusteella, että alueelle olisi osoitettavissa myös jokin muu vaihtoehtoinen maankäyttömuoto.

Johtopäätös

Edellä lausuttu huomioon ottaen valtuuston valituksenalaista päätöstä ei voida pitää lainvastaisena edellä mainituilla perusteilla. Valituksissa ei muutoinkaan ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla valituksenalaisen päätöksen voitaisiin katsoa olevan kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen ei siten ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo Jalonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kemin-Sompion paliskunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Paliskunta on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaatimustensa tueksi paliskunta on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kemin-Sompion paliskunta sijaitsee erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jossa maata ei saa poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Soklin osayleiskaavassa on suunniteltu kaivostoimintaa edellä mainittu lainkohta ja poronhoitoa koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sivuuttaen. Kaivostoiminta aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle ja rajoittaa ja heikentää oleellisesti paliskunnan vapaata laidunnusoikeutta.

Poronhoitolain 53 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee neuvotella asianomaisen paliskunnan edustajan kanssa suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Myös maakuntakaavassa on tätä edellyttävä määräys. Järjestetyt neuvottelut ovat olleet täysin riittämättömät ja niihin liittyy menettelyvirheitä. Paliskunnalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta vaikuttaa kaavoitusprosessissa.

Soklin osayleiskaava heikentää alkuperäiskansojen oikeuksia Keminkylän ja Sompion lapinkylien alueella. Valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat ILO-sopimukseen perustuvat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin koskevat myös Soklin osayleiskaavan aluetta. Ennen alueen kaavoittamista tulee selvittää alkuperäiskansojen oikeuden ensisijaisuus alueella.

Osayleiskaava on maakuntakaavan vastainen. Osayleiskaavassa on myös huomattava ero haettuun kaivospiiriin, joka ulottuu Kemijokeen saakka. Kaavakartassa ei ole myöskään otettu huomioon tiedossa olevia muutoksia, kuten tielinjausten muutoksia.

Ympäristövaikutusten arviointi on tehty puutteellisesti tiedossa olevaan kaivossuunnitelmaan nähden. Kuljetukset on tarkoitus toteuttaa rekoilla ratavaihtoehdon sijaan ja lisäksi alueelle on suunniteltu yli 200 000 kiintokuutiometriä puuta vuodessa käyttävä hakelaitos. Muutosten vaikutuksia ei ole arvioitu eikä poronhoitoa harjoittavia tahoja ole niistä kuultu.

Poronhoidon edellytyksien turvaaminen on laiminlyöty. Alemmantasoisella kaavoituksella on mahdotonta varmistaa poronhoidon toiminta- ja kehittämisedellytykset tulevaisuudessa. Kaivostoiminnassa vedenjakaja-alueella ympäristön ja vesistöjen saastuminen on erittäin todennäköistä. Avolouhoksena uraanipitoisella maaperällä toimiva kaivos sekä muun muassa toimintaan liittyvät altaat ovat selkeä ympäristöriski. Kemijoen osalta tehdyt selvitykset ovat täysin riittämättömiä. Radioaktiivisten aineiden käsittely on vaaraksi poronhoidolle ja vaarantaa ihmisten terveyden.

Valituksessa on lisäksi viitattu maa- ja metsätalousministeriön ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamaan lausuntoon, jossa todetaan muun ohella, että Soklin kaivoshankkeen vaikutukset porotalouteen ovat erityisesti Kemi-Sompion paliskunnan kannalta erittäin merkittäviä. Lausunnon mukaan 0-vaihtoehto on porotalouden kannalta ainoa hyväksyttävä vaihtoehto.

Kaivostoiminta aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kaivostoimintojen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ei voida poistaa porotaloudelle aiheutuvaa huomattavaa haittaa. Soklin alueen merkitys paliskunnan pohjoisosan täysin luonnonlaitumiin perustuvalle poronhoidolle on korvaamaton. Porojen luontainen laidunkierto muuttuu kaivoksen infrastruktuurin myötä ja tulee aiheuttamaan ennalta arvaamattomia vaikutuksia. Luonnonolosuhteista riippuen joinakin kesinä lähes kaikki paliskunnan 20 000 poroa ovat siirtyneet laiduntamaan Soklia ympäröiville alueille. Kaivoksen infrastruktuuri luo tulpan porojen luontaiselle pohjois-etelä-suuntaiselle laidunkierrolle sekä hävittää laidun- ja vasomamaita.

Poronhoitolain 53 §:n mukaisia neuvotteluja ei ole koskaan pidetty. Palaverissa 10.6.2010 sovittiin, että neuvottelut pidetään ennen kaavaehdotuksen nähtäville asettamista. Kaivosyhtiön edustaja on esitellyt asiaa kunnanvaltuutetuille 8.10.2012, eikä paliskunnan edustajaa ollut kutsuttu paikalle. Kaivosyhtiön edustaja on kutsuttu kunnanhallituksen kuultavaksi. Asianosaisia ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Kaavaehdotus asetettiin nähtäville siten, että asiakirjoissa virheellisesti todettiin poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitetut neuvottelut pidetyiksi. Kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen 23.11.2012 pidetty kokous ei ole ollut poronhoitolain 53 §:n mukainen neuvottelu.

Poronhoidolla on tällä hetkellä koko osayleiskaavassa määritellyllä alueella poronhoitolain mahdollistama vapaa laidunnusoikeus. Osayleiskaavan MP-, MPU- ja MPY-merkinnät eivät turvaa porotalouden toimintaedellytyksiä alueella.

Soklin osayleiskaava on ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa, kun se kaventaa Kemin-Sompion poronhoitajien mahdollisuuksia alkuperäiskansana Keminkylän ja Sompion lapinkylien historiallisilla alueilla.

2. Nuortin Elinkautiset ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavaa ja kaivoshanketta on käsitelty vain kaivostoiminnan lähtökohdista ja jätetty huomioon ottamatta merkittäviä ympäristöön, elinkeinoelämään, matkailuun ja poronhoitoon liittyviä asioita. Soklin kaivos merkitsee yhdistyksen toiminnan loppumista ja estää samalla Tulppion Majojen toimintaedellytykset. Tulppion Majalla on ympärivuotinen asutus.

Osayleiskaavaa on käsitelty siirtämällä vastuuta hankkeen myöhempiin käsittelyvaiheisiin. Asiassa tulisi ottaa huomioon kaivoksen kaikkien materiaalien haittavaikutukset ympäristöön ja käsitellä hanke lupamenettelyineen kokonaisuutena. YVA-selvitykset on tehty kaivosyhtiön toimeksiantona, eikä kaavoitukseen liittyviä muistutuksia ole otettu riittävällä tavalla huomioon. Luonto- ja ympäristöarvot sekä alueen virkistyskäyttö on jätetty huomiotta.

Savukosken kunnanhallitus on antanut selityksen.

Kemin-Sompion paliskunta on antanut vastaselityksen.

Nuortin Elinkautiset ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Kemin-Sompion paliskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kemin-Sompion paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

 
Julkaistu 15.9.2016