Muu päätös 3864/2016

Julkinen hankinta (lasten toimintaterapiapalvelut, Helsinki)

Antopäivä: 16.9.2016
Taltionumero: 3864
Diaarinumero: 3389/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Resiinafysio Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.10.2014 nro 669/14

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunki on 6.8.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoi­tuksella ja 8.8.2013 julkaistulla korjausilmoituksella ilmoittanut avoi­mella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston tarvitsemista lasten toimintaterapiapalvelui­den hankinnasta. Tarjouspyynnössä sopimuskaudeksi on ilmoitettu kaksi vuotta ja lisäksi enintään kahden vuoden optiokausi.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 18.2.2014 teke­mällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 40) sulkenut muun ohella Resiina­fysio Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja va­linnut 22 palveluntuottajaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo varsinaisella sopi­muskaudella on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Resiinafysio Oy on ollut valittajana ja Helsingin kaupunki vastapuolena, on hylännyt Resiinafysio Oy:n valituksen ja vaatimuksen suullisen kä­sittelyn toimittamisesta. Lisäksi markkinaoikeus on vel­voittanut Resiinafysio Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeuden­käyntikulut 1 280 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitetta­va suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosai­sen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaati­mus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Resiinafysio Oy on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista nimeä­miensä todistajien kuulemiseksi neljän toimintaterapeutin ansioluetteloi­den lähettämisestä valittajan tarjouksen liitteenä hankintayksikön sähköi­seen tarjousjärjestelmään.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla Resiina­fysio Oy:n valitus markkinaoikeudessa hylätään, sekä se peruste, jonka vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ja se selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, markkinaoikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvit­tämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 ja 38 §:n 1 momentin nojalla. Resiinafysio Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tar­jouspyyntöä vastaamattomana, koska valittajan tarjouksesta on hankinta­yksikön mukaan puuttunut tarjouspyynnössä vaadittu selvitys toiminta­terapeuttien työkokemuksesta. Valittajan mukaan kyseisten liitteiden puuttuminen on johtunut teknisestä viasta hankintayksikön käyttämässä sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä. Asiassa on siten ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkies­saan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksessä esitetyllä perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenette­lyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mu­kaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palve­lun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 90 ja 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla to­dettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellai­set tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eri­telmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaa­mattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tar­jouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida ni­menomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyn­töä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayk­sikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tar­jousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle anne­taan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjous­pyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yh­teismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoa­jien taloudellista tai rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asia­kirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tar­jouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa so­veltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää eh­dokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknis­tä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaati­muksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä sel­vityksiä. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää eh­dokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 101) on 56 §:n kohdalla todet­tu muun ohella, että hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailus­ta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä. Harkittaessa täydennysmah­dollisuuden antamista puutteellisen tarjouksen jättäneelle tarjoajalle han­kintayksikön tulee ottaa suhteellisuuden periaatteen ja tarjoajien tasa­puolisen kohtelun vaatimukset huomioon. Pienten puutteellisuuksien vuoksi tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta saattaa esitöiden mukaan olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulisi pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan palvelu­hankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai ra­kennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidol­la tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltu­vuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, ko­kemusta ja ammattitaitoa.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mu­kaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vas­tuulla.

Asian ratkaisun kannalta keskeinen tarjouspyynnön sisältö

Hankintayksikkö on pyytänyt 8.8.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tar­jouksia lasten toimintaterapiapalveluista. Tarjouspyynnössä on ilmoitet­tu, että tarjouskilpailussa valitaan 25 toimintaterapeuttia kattamaan Hel­singin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston lasten toimintaterapiapalve­luiden tarve. Tarjouspyynnön mukaan valinta tehdään henkilöittäin siten, että tarjoajan palveluksessa olevat tai tarjoajaan alihankintasuhteessa olevat toimintaterapeutit nimetään erikseen.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu toimintaterapeutin työkokemusvaatimuksesta muun ohella seuraavaa:

"Tähän tarjouspyyntöön voi jättää tarjouksen vain toimintaterapeutista, jolla on vähintään kahden (2) vuoden työkokemus laillistamisen jälkeen palvelukuvauksessa mainitusta lasten toimintaterapiasta. Määräaika pitää olla täynnä tarjouksen jättämisen hetkellä.

Tarjoukseen on liitettävä selvitys työkokemuksesta. Esimerkiksi CV."

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajille ja tarjouksille asetetut vaatimuk­set ja selvitykset, vertaillaan hinnan ja laatupisteiden perusteella. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy lisäksi ilmi, että tarjouksen va­lintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperus­teina ovat olleet hinta 70 pistettä ja laatu 30 pistettä.

Laatua on edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa ilmoitettu arvioi­tavan lasten toimintaterapiaan liittyvällä lisäkoulutuksella, puhetta tuke­vien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien (kuvat ja viittomat) hal­linnalla sekä työkokemuksella tarjouspyynnössä mainittujen lasten toi­mintaterapiassa.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"c) Työkokemus tarjouspyynnössä mainittujen lasten toimintaterapiassa: enintään 8 pistettä laatupisteistä.

Tarjouksen liitteeksi esim. CV tai kopiot työtodistuksista.

3–5 vuotta 2 pistettä

yli 5–10 vuotta 5 pistettä

yli 10 vuotta 8 pistettä.

[– –]

Hinta ja laatupisteitä antavat koulutukset ja työkokemus ilmoitetaan liit­teenä olevalla excel-muotoisella kysymyslomakkeella. Lomake tulee ko­pioida omalle koneelle ja täyttämisen jälkeen liittää tarjoukseen toimitta­japortaalissa tarjouksen jättämisen viimeisen sivun kohdassa ´lisää uusi liitetiedosto´."

Tarjouspyynnön kohdassa 13 "Muut asiat" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"1) Tarjouksen liitteet:

Tarjoukseen liitteeksi pyydetyt viranomaistodistukset tulee ladata tar­jouksen liitteeksi ko. kohdassa.

Tarjouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV (tai työtodistukset) tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja ni­metä (otsikoida) kyseisen terapeutin nimellä.

Tarjousportaalissa tarjouksen jättämislomakkeen lopussa on liitteitä var­ten kohta ´lisää uusi liitetiedosto´."

2) Yhteenveto tarjouksen liitteeksi vaadituista todistuksista:

Ammatillisen pätevyyden todistaminen

- Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran todistus (pa­kollinen liite)

- Toimintaterapeutin työkokemus vähintään kaksi (2) vuotta. Vapaa­muotoinen selvitys, esim. CV tai kopiot työtodistuksista (pakollinen lii­te).

[– –]

Työkokemus, josta saa lisäpisteitä.

- esim. CV tai kopio työtodistuksesta (Huom: jos CV liitteenä edellä mainitussa työkokemuskohdassa, niin se riittää myös tähän).

3) Tarjousportaalin teknisen tuen yhteystiedot: tuki@cloudia.fi, puh: 020 766 1077."

Tarjouspyynnön kohdassa 15 "Tarjouksen lähettäminen" on ilmoitettu, että tarjoukset on lähetettävä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki.

Oikeudellinen arviointi

Toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemusta on tarjous­pyynnössä ilmoitettu käytettävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa. Lisäksi toimintaterapeutin työkokemusta vähimmäisvaatimukset ylittä­vältä osalta on ilmoitettu käytettävän kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytetyn laadun arvioinnissa.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 on ilmoitettu tarjoajan soveltuvuutta koske­van työkokemusvaatimuksen osalta, että tarjoukseen on liitettävä selvi­tys työkokemuksesta, esimerkiksi CV. Edelleen tarjouspyynnön kohdas­sa 9 on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden yhteydes­sä ilmoitettu, että tarjoukseen on liitettävä esimerkiksi CV tai kopiot työ­todistuksista. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa 13 on ilmoitettu, että tar­jouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV tai työtodistukset tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja nimetä kyseisen terapeutin nimellä. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy ilmi, että toimintaterapeutin kahden vuoden työkokemuksesta on tul­lut toimittaa pakollisena liitteenä ammatillisen pätevyyden todistamisek­si vapaamuotoinen selvitys, esimerkiksi CV tai kopiot työtodistuksista.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjoajien on tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen kirjallinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkoke­muksesta.

Tarjoukset on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu muuta tarjouksen toimittamistapaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa tarjoajalla on lähtökohtai­sesti vastuu tarjouksensa ja sen liitteiden saapumisesta perille määräajas­sa. Tarjoajan tulee myös osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjous­pyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljet­tava tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Tar­jouksen sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoa­jien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjousten avauspöytäkirjasta käy ilmi, että valittajan tarjous on saapu­nut hankintayksikölle 5.9.2013. Hankintayksikön toimittaman sähköisen tarjousjärjestelmän lokitietojen mukaan valittaja on 3.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteitä sähköiseen tarjousjärjestelmään. Lisäksi lokitietojen mukaan valittaja on 5.9.2013 ladannut sähköiseen tarjousjärjestelmään sekä tarjouksensa että tarjouksensa liitteistä neljän toimintaterapeutin koulutustodistukset ja liitteen 2 (kysymyslomake). Lokitietojen mukaan valittaja ei ole 3.9.2013 eikä liioin 5.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteeksi selvitystä tarjouksessaan nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Kaikki muut tarjouspyynnössä vaaditut liitteet ovat sen sijaan sisältyneet valittajan tarjoukseen.

Valittaja on vastaselityksensä liitteeksi oheistanut tulosteen tietokoneen­sa näytöltä osoittaakseen valituksessaan nimeämiensä toimintaterapeut- tien ansioluetteloiden (CV) lataamisen sähköiseen tarjousjärjestelmään. Kyseisestä tulosteesta käy ilmi, että valittaja on 3.9.2013 tallentanut (muokannut) oman tietokoneensa järjestelmään pdf-muotoisena neljän toimintaterapeutin ansioluettelot (CV). Markkinaoikeus toteaa, että edel­lä mainittu tuloste ei kuitenkaan osoita tiedostojen lataamista itse sähköi­seen tarjousjärjestelmään.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että järjestelmän ylläpitäjän tiedossa ei ole ollut mitään, joka olisi estänyt valittajan tarjouksen liittei­den lataamisen sähköiseen kilpailutusjärjestelmään edellä mainittuina ajankohtina 3.9.2013 ja 5.9.2013. Hankintayksikön mukaan sähköisen tarjousjärjestelmän saatavuutta valvotaan ulkopuolella toimivalla vahdil­la, joka tarkistaa minuutin välein, onko järjestelmä käytettävissä. Edel­leen hankintayksikön mukaan tarjoajat ovat päässeet itse tarkastelemaan jättämäänsä tarjousta "Omat tiedot -> Jätetyt tarjoukset" -välilehtien kautta. Tarjouspyynnön kohdassa 13 on lisäksi ilmoitettu tarjousportaa­lin teknisen tuen yhteystiedot.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn selvityksen perusteella, että asias­sa ei ole osoitettu, että internetissä toimiva sähköinen tarjouskilpailujär­jestelmä ei olisi valittajan käyttäessä sähköistä tarjousjärjestelmää mah­dollistanut tarjouspyynnössä vaadittujen toimintaterapeuttien työkoke­musta koskevien liitteiden lataamista sähköiseen tarjousjärjestelmään.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen tarjouksen liitteenä 2 olleesta kysy­myslomakkeesta on käynyt ilmi, että valittajan nimeämillä toimintatera­peuteilla on ollut tarjouspyynnön mukainen, vähintään kahden vuoden työkokemus. Valittaja on tarjouksensa liitteessä 2 ilmoittanut, että yhdel­lä toimintaterapeutilla on ollut yli 10 vuoden työkokemus, kahdella toi­mintaterapeutilla on ollut yli viiden, mutta enintään 10 vuoden työkoke­mus ja yhdellä toimintaterapeutilla on ollut yli kolmen, mutta enintään viiden vuoden työkokemus.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olevalla excel-muo­toisella kysymyslomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta ja laatu­pisteitä antavat koulutukset sekä työkokemus merkitsemällä rasti liittees­sä 2 ilmoitettuun työkokemusta koskevaan vaihteluväliin. Tarjoajien on tarjouspyynnön mukaan tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Toimintate­rapeuttien vähintään kahden vuoden työkokemusta on ilmoitettu käytet­tävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa ja lisäksi vähimmäisvaatimuk­sen ylittävältä osalta toimintaterapeuttien työkokemusta on ilmoitettu käytettävän laadun arvioinnissa. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksensa liitteenä 2 olleelle kysymyslomakkeelle tekemät merkinnät eivät ole sellaisenaan täyttäneet tarjouspyynnössä edellytettyä vaatimusta pakollisen selvityksen esittämisestä toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Kun otetaan huomioon tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta eikä ole varannut valitta­jalle tilaisuutta puutteellisen tarjouksen täydentämiseen toimintatera­peuttien työkokemuksesta esitettävien selvitysten osalta. Hankintayksi­kön ei edellä esitetyn perusteella voida katsoa menetelleen myöskään suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankin­nassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeus­ohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden­käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on vel­vollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko­naan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeuden­käyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayk­sikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Resiinafysio Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä asian käsitte- lyn ajaksi ja päätöksen kumoamista sekä oikaisemista siten, että Resiinafysio Oy:n markkinaoikeuteen tekemässä valituksessa esitetyt vaatimukset hy­väksytään. Lisäksi Resiinafysio Oy on vaatinut Helsingin kaupungin velvoittamista korvaamaan Resii­nafysio Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, molemmissa viivästyskorkoineen. Resiina­fysio Oy on vielä pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä todistelun vastaa­nottamiseksi.

Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on edellyttänyt tarjousten lähettämistä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Yhtiö on lähettänyt tarjouksensa ja ladannut liiteasiakirjat, mukaan lukien ansioluettelot, hankintayksikön ohjeistuksen mukaisesti portaaliin. Yhtiö ei ole saanut hankintayksiköltä vahvistusta sähköisen viestin ja liitteiden saapumisesta hankintayksikölle.

Yhtiön saatua tiedon hankintaoikaisupäätöksestä hankintayksikkö on ilmoittanut, etteivät ansioluettelot ole latautuneet portaaliin yhtiön tarjouksen yhteyteen.

Yhtiö ei ole voinut toimittaa tarjousta esimerkiksi kirjallisena hankintayksikön kirjaamoon ja siten varmistua liitteiden perillemenosta, koska sähköinen järjestelmä on ollut ainoa tarjouksen toimittamistapa. Yhtiö ei ole tiennyt, että kaikki tarjouksen liitteet eivät ole saapuneet hankintayksikölle. Ladatut laajemmat selvitykset toimintaterapeuttien työkokemuksesta ovat todennäköisesti kadonneet järjestelmästä yhtiöstä riippumattomasta syystä.

Hallintolaissa korostetaan viranomaisen huolellisuusvelvoitetta tilanteessa, jossa viranomaiseen voi olla yhteydessä ainoastaan sähköisen järjestelmän kautta. Vaikka sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain mukaan vastuu viestin perillemenosta on viestin toimittajalla, viranomainen vastaa kuitenkin siitä, että sen sähköiset tiedonsiirtomenetelmät ovat toimintakuntoisia.

Asiassa on lisäksi otettava huomioon sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §. Hankintayksikkö ei ole kyseisen pykälän edellyttämällä tavalla lähettänyt viipymättä yhtiölle asiakirjojen vastaanottamisesta ilmoitusta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia liitetiedostoja. Koska järjestelmä ei ole ollut edellä mainitun pykälän mukainen, eikä muuta keinoa lähettää tarjousta ole ollut, hankintamenettelyssä ei ole noudatettu julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita eikä hallintolainsäädäntöä.

Varmuus siitä, että yhtiö on ladannut asiakirjat järjestelmään, voidaan saavuttaa vain yhtiön nimeämällä henkilötodistelulla. Asialla on erittäin suuri merkitys yhtiölle, ja olisi kohtuutonta, mikäli yhtiö ei saisi näyttää toimittaneensa ansioluettelot hankintayksikölle.

Vaikka katsottaisiin, ettei ansioluetteloita olisi ollut tarjouksen liitteinä, on yhtiö kuitenkin toimittanut hankintayksikön edellyttämän vapaamuotoisen selvityksen toimintaterapeuttiensa vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Arviointikriteerinä asiassa on ollut se, kuinka monta vuotta toimintaterapeutilla on työkokemusta. Tällainen tieto voidaan ilmoittaa yksinkertaisella tavalla, kuten yhtiö on tehnyt. Ansioluettelon tai työtodistuksen liittäminen tarjoukseen ei ole ollut pakollista, vaan yhtiö on voinut valita tavan, jolla terapeuttien työkokemus vuosina ilmoitetaan hankintayksikölle.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan hankintayksikön laatimalla kysymyslomakkeella, että yhtiön tarjoamien toimintaterapeuttien työkokemus on tarjouspyynnön mukainen. Yhtiön tarjousta ei olisi siten tullut hylätä.

Ansioluetteloilla ei olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa enemmän kuin mitä yhtiön toimittaman Excel-taulukon (liite 2) kokemusvuosista on ilmennyt. Laatuvertailussa käytetyt lisäkoulutusarviointi sekä puhetta tukevien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien hallinta ovat ilmenneet toimitetuista koulutustodistuksista.

Hankintayksikön olisi tullut joka tapauksessa pyytää yhtiöltä lisäselvitystä. Yhtiön tarjouksesta ilmenee, että tarjotuilla työntekijöillä on riittävä työkokemus, joten selvityksen väitetty puuttuminen on niin pieni virhe, että yhtiön sulkeminen tarjouskilpailusta on kohtuuton seuraus.

Oikeuskäytännön mukaan, mikäli tarjous on ehdoiltaan tarjouspyynnön vastainen, on tarjous hylättävä. Mikäli tarjouksesta puuttuu tieto, jolla ei ole merkitystä tarjousten vertailukelpoisuuteen, tarjousta ei ole oikeutta hylätä. Mikäli tarjous on epäselvä sillä tavoin, että sitä ei voi suoraan todeta sen enempää tarjouspyynnön vastaiseksi kuin tarjouspyynnön mukaiseksikaan, on tarjoajalta pyydettävä lisäselvitystä.

Oikeuskirjallisuudessa omaksutun näkemyksen mukaan tarjouksen virhettä on arvioitava siitä näkökulmasta, puuttuuko jokin tieto, tiedon osa tai selviääkö asia muuten, vai onko kyseessä jokin tarjouspyynnön vastainen ehto. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä sellaista tarjousta, jossa virhe on niin vähäinen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua tarjousvertailussa.

Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta pienten puutteellisuuksien vuoksi saattaa olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulee pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja. Tätä edellyttää myös suhteellisuusperiaate.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan tiedot terapeuttien työkokemuksesta. Yhtiö ei siten ole jättänyt mainitsematta mitään tietoa, jolla olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa. Mikäli yhtiö ei olisi väitetysti toimittanut ansioluetteloita eikä liite 2 olisi riittävä selvitys, hankintayksikön olisi tullut pyytää lisäselvitystä. Yhtiön koko tarjouksen hylkääminen ei ole oikeassa suhteessa toimenpiteen vaikutuksiin nähden.

Tarjouksen hylkääminen on myös kohtuutonta, kun otetaan huomioon, että sähköinen järjestelmä on ollut sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n vastainen.

Selitys

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Resiinafysio Oy:n velvoittamista kor­vaamaan Helsingin kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja esit­tänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa. Vastuu tarjouksen ja liitteiden perillemenon tarkistamisesta on ollut yhtiöllä. Tarkistaminen on ollut mahdollista tarjousportaalissa. Yhtiö ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä siitä, että se olisi ladannut tarjouksesta puuttuneet liitteet järjestelmään.

Tarjoaja saa automaattisen vahvistuksen tarjouksen jättämisestä järjestel­mään, mutta ei yksittäisestä liitteestä tarjouksen sisällä.

Tarjouksen liitteet voivat olla sellaisia, joita hankintayksikkö pyytää la­dattavana kriteerinä tai tarjoaja liittää "Lähetys"-sivun "muut liitteet" -kohtaan. Jos kriteerille on määritelty, että lataus vaaditaan, tulee kysei­nen kenttä olla ladattuna, jotta tarjouksen lähetys onnistuu. Järjestelmä ei kuitenkaan tarkista, onko kyseisessä kentässä juuri oikea liite ladattuna. Jos liitteen lataus on onnistunut, liitteen nimi näkyy kyseisessä kohdassa.

Tarjoaja voi tarkistaa esikatselusta, mitkä liitteet tarjoukseen on ladattu. Kyseisessä pdf-näkymässä näkyy ladatun liitteen nimi. Mikäli liite on la­dattu kohtaan "muut liitteet", tulee ladatuista liitteistä listaus tarjouksen loppuun.

Kun tarjous lähetetään hankintayksikölle, siirtyy portaali vahvistussivul­le ja tarjoajalle tulee myös erillinen sähköpostivahvistus. Järjestelmä ei kuitenkaan vahvista liitteitä erikseen. Kuten vahvistuksestakin ilmenee, tarjoajan on kuitenkin itse mahdollista käydä helposti tarkistamassa tarjouspalveluun syötetyt tiedot erillisen linkin takaa. Vahvistuksessa nimenomaisesti kehotetaan tarjoajaa tarkis­tamaan tarjouksen tiedot huolellisesti.

Kyseinen vahvistusmenettely täyttää sähköisestä asioinnista viranomais­toiminnassa annetun lain 12 §:n mukaiset vaatimukset. Mainitussa pykälässä todetaan myös, että vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaiku­ta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen. Lain 8 §:ssä todetaan lisäksi, että sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettä­jän omalla vastuulla.

Hankintalaissa ei säädetä erikseen tarjousten vastaanottamisesta ja avaa­misesta. Hankintalaissa tai sähköisestä asioinnista viranomaistoi­minnassa annetussa laissa ei velvoiteta automaattisesti kuittaamaan erikseen jokaista tarjouksen liitettä. Tästä huolimatta yhtiö on voinut itse varmistua kaikkien liitteiden perillemenosta sähköiseen järjestelmään. Tarjouksesta saa auki pdf-muotoisen koosteen, jossa näkyvät ladattujen liitteiden nimet.

Sähköisen viestin katsotaan tulleen viranomaiselle, kun se on viranomai­sen käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä voidaan käsitellä.

Sähköisesti saapuneet tarjoukset on säilytettävä luotettavalla tavalla. Tar­jouksia ei saa eikä ole mahdollista avata ennen tarjousmääräajan päätty­mistä. Sen jälkeen järjestelmä lähettää sähköpostiviestin tiedoksi tarjous­ten käsittelijälle ja antaa luoda avauspöytäkirjan. Tarjousten avaajat kir­jataan ja tulostetaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Heti avauspöytäkirjan luomisen jälkeen tarjoukset avautuvat käsiteltäviksi.

Vaikka tarjous saapuisi kirjeitse, hankintayksikkö antaa kuittauksen ai­noastaan tarjouskuoren vastaanottamisesta. Kuorta ei avata eikä liitteitä kuitata vastaanotetuiksi. Kirjallisetkin tarjoukset on säilytettävä avaa­mattomina erilliseen avaustilaisuuteen saakka. Tällöinkin avaustilaisuus pidetään vasta tarjousajan päätyttyä. Tarjousten avaamisesta laaditaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Tarjousten kä­sittely voidaan aloittaa vasta tämän jälkeen. Sähköinen tarjousmenettely ei näin ollen tältä osin eroa kirjeitse lähetet­tävien tarjousten vastaanottamisesta ja avaamisesta.

Tarjousten jälkikäteisen täydentämisen salliminen syrjisi muita tarjoajia, jotka ovat laatineet tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisesti. Asian suulliselle käsittelylle ei ole tarvetta.

Vastaselitys

Resiinafysio Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouksen sähköisessä jättämisjärjestelmässä ansioluetteloiden liittä­mistä tarjoukseen ei ollut määritelty pakolliseksi kriteeriksi.

Yhtiö ei ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jätetystä tar­jouksesta, vaan palvelun sivulle on tullut vain viesti "tarjous jätetty" eikä esimerkiksi tietoa siitä, mitkä liitteet ovat tai eivät ole latautuneet. Seli­tyksen liitteenä esitetty asiakirja ei myöskään osoita, että yhtiö olisi saa­nut vahvistuksen. Kyseisessä liitteessä oleva maininta siitä, että tarjousta voisi muokata määräaikaan asti, on myös harhaanjohtava. Yhtiön lähet­täessä tarjousta järjestelmä on nimenomaisesti kysynyt "oletko aivan varma, jätettyä tarjousta ei voi muuttaa tai täydentää". Hankintayksikön sittem­min järjestelmäänsä mahdollisesti tekemillä korjauksilla ei ole merkitys­tä asian arvioinnissa.

Mikäli tarjoukset olisi saanut toimittaa kirjeitse, yhtiöllä olisi ollut mah­dollisuus tarkistaa kirjeen sisältämät asiakirjat. Yhtiö on huolellisesti tarkastanut syöttämänsä tiedot niitä ladatessaan, eikä yhtiö ole tiennyt, että ne olisi pitänyt vielä jälkikäteen tarkastaa "omista tie­doista". Siihen ei myöskään ole näyttänyt olevan aihetta, koska järjestel­mä ei ole ilmoittanut puutteesta liitteiden lataamisessa.

Kyse ei olisi tarjouksen jälkikäteisestä täydentämisestä, vaan hankinta­yksikölle epäselväksi jääneen asian tarkentamisesta.

Lisäselitys

Helsingin kaupunki on lisäselityksessään esittänyt muun ohella seuraa­vaa:

Tarjouspyynnössä on vaadittu pakollisena selvitys työkoke­muksesta.

Se, ettei yhtiö ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jättämästään tar­jouksesta, on voinut johtua siitä, että vahvistusviesti on mennyt roska­posteihin. Järjestelmän lähettämät viestit sisältävät yleensä vähän tekstiä ja linkin sekä joissain tapauksissa liitteen. Roskapostisuodatin saattaa tulkita tämäntyyppisen viestin roskapostiksi. Lisäksi on olemassa ratkai­suja, joissa roskaposteja suodatetaan jo palomuurissa, jolloin viestejä ei löydy edes vastaanottajan roskapostikansiosta.

Merkitystä ei ole sillä, onko vastaanottajan roskapostisuodatin suodatta­nut viestin vai ei, koska yhtiö on joka tapauksessa saanut "tarjous jätet­ty" -vahvistuksen tarjousportaalin vahvistussivulla.

Kuvattu vahvistusmenettely on ollut olemassa jo valituksen kohteena olevan tarjouskilpailun aikana. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu yhteystiedot tar­jousportaalin tekniseen tukeen, johon valittajalla olisi ollut mahdollisuus ottaa yhteyttä, jos liitteiden lataamisessa ja latautumisen varmistamisessa olisi ollut epäselvyyttä.

Lokitietojen perusteella on todettavissa, että yhtiö on voinut muokata tarjoustaan ennen sen lähettämistä. Tarjousportaalissa ei ole ollut vikaa, joka olisi estänyt liitteiden lataamisen tai aiheuttanut sen, että osa yhtiön asiakirjoista olisi ladattaessa kadonnut.

Lokitietojen mukaan yhtiö on työstänyt tarjoustaan 3.9. ja 5.9.2013 lataa­malla liitteitä, mutta yhtiö ei kuitenkaan ole ladannut selvitystä toiminta­terapeuttien työkokemuksesta. Tarjoajan vastuulla on, että kaikki sen ladattavaksi aiotut liitteet myös tulevat ladatuiksi.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous, koska siitä ovat puuttuneet tarjouspyynnössä edellytetyt tarjoajan soveltuvuuden ar­viointiin liittyvät selvitykset. Vähimmäisvaatimusten ylittävin osin työ­kokemuksen osoittamisella on ollut merkitystä tarjousten vertailussa.

Resiinafysio Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausuman anta­miseen lisäselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Resiinafysio Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Resiinafysio Oy määrätään korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyydetty suullista käsittelyä tarjouksen lähettämistä koskevan näytön esittämiseksi.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista asian ratkaisemiseksi muutoin saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla.

2. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on viipymättä ilmoitettava sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta lähettäjälle. Ilmoitus voidaan toimittaa tietojärjestelmän välityksellä automaattisena kuittauksena tai muutoin. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen.

Resiinafysio Oy on esittänyt, ettei Helsingin kaupungin käyttämä sähköinen tarjousjärjestelmä ole täyttänyt edellä mainitussa lainkohdassa asetettua vaatimusta, koska yhtiölle ei ole lähetetty viipymättä sellaista ilmoitusta asiakirjojen vastaanottamisesta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia tarjouksen liitteitä hankintayksikölle. Tämän vuoksi ja kun muutakaan keinoa lähettää tarjousta ei ole ollut, hankintayksikkö on menetellyt Resiinafysio Oy:n mukaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Resiinafysio Oy:n itsensäkin mukaan kyseisen sähköisen tarjousjärjestelmän sivulle on yhtiön lähetettyä tarjouksen tullut viesti "tarjous jätetty".

Kyseinen ilmoitus täyttää sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:ssä asetetun vaatimuksen asiakirjan vastaanottamisesta ilmoittamisesta, kun otetaan huomioon se, ettei mainittu lainkohta velvoita viranomaista ilmoittamaan sähköisen asiakirjan kunkin liitteen vastaanottamisesta erikseen.

Kun Resiinafysio Oy on saanut edellä mainitun ilmoituksen tarjouksen jättämisestä, ei asian arvioinnin kannalta merkitystä ole myöskään sillä, onko yhtiö sen lisäksi saanut erillisen sähköpostivahvistuksen tarjouksen jättämisestä. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei myöskään ylipäätään vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Resiinafysio Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta sen oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Resiinafysio Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 16.9.2016