Muu päätös 4077/2016

Poliisin salaista tiedonhankintaa koskevan asiakirjan julkisuus

Antopäivä: 28.9.2016
Taltionumero: 4077
Diaarinumero: 62/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Poliisihallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 8.12.2014 nro 14/0944/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Susanna Reinboth on 12.9.2013 pyytänyt saada Poliisihallitukselta kopiot kaikista poliisin tietolähdetoimintaan liittyvistä poliisin ohjeista ja määräyksistä.

Poliisihallitus on 25.9.2013 luovuttanut Reinbothille kopion Poliisihallituksen määräyksestä 30.1.2013 nro 2020/2012/4852 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta (voimassa 1.2.2013–31.12.2013) siten, että eräät sen osat on peitetty. Poliisihallituksen vastauksen mukaan peitetyt osat sisältävät viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä sekä suunnitelmista.

Reinboth on 1.10.2013 pyytänyt Poliisihallitusta arvioimaan uudestaan, onko kaikkien peitettyjen osien salaaminen tarpeellista tai lainmukaista.

Poliisihallitus on päätöksessään 4.10.2013 viitannut vastaukseensa 25.9.2013 ja todennut pyydetyn määräyksen sisältävän poliisin toiminnallisia ohjeita, joihin sisältyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja salassa pidettävistä poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on Susanna Reinbothin valituksen johdosta antamassaan valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että Poliisihallituksen määräys 30.1.2013 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla miltään osin salassa pidettävä. Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, kumonnut Poliisihallituksen päätöksen ja oikeuttanut Reinbothin saamaan pyytämänsä asiakirjan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu tältä osin seuraavaa:

Keskeisiä sovellettuja oikeusohjeita ja julkisuuslain esitöitä

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta, että poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevat tiedot olisivat 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen turvallisuuden ylläpitämistä. Vahinkoedellytyslauseke merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Poliisi ei voi hoitaa yleisen turvallisuuden varmistamiseen ja rikollisuuden estämiseen liittyviä tehtäviään, jos sen suunnitelmat varautumisesta erilaisiin tilanteisiin sekä toiminnassa noudatettavat tekniset ja taktiset menetelmät olisivat yksityiskohtiaan myöten julkisuuden piirissä. Julkisuus mahdollistaisi esimerkiksi sen, että ammattirikolliset voisivat selvittää ennakolta keinot vaikeuttaa tai estää poliisin toimintaa.

Poliisilain (7.4.1995/493, kumottu) päätöstä tehtäessä voimassa olleeseen 3 lukuun sisältyvät tiedonhankintaa koskevat säännökset. Poliisilain (22.7.2011/872), joka tuli voimaan 1.1.2014, 5 luvussa säädetään poliisin salaisista tiedonhankintakeinoista.

Oikeudellinen arviointi

Reinboth on pyytänyt saada Poliisihallitukselta tiedon kaikista poliisin tietolähdetoimintaan liittyvistä ohjeista ja määräyksistä. Poliisihallitus on luovuttanut Reinbothille osin peitettynä Poliisihallituksen määräyksen 30.1.2013 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta. Päätöksen mukaan määräys on osin salassa pidettävä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee, salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 5 kohta sisältää julkisuusolettaman. Lainkohtaa sovellettaessa on otettava huomioon julkisuuslain 1 ja 3 §:stä ilmenevät periaatteet ja vältettävä tarpeettoman laajaa salassapitoa.

Poliisihallitus on lausunnossaan muun ohella todennut, että erityisesti poliisin tietolähdetoiminta liittyy usein vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden paljastamiseen, estämiseen ja selvittämiseen, minkä vuoksi tietolähteeseen saattaa kohdistua vakava väkivallan uhka. Tiedon saaminen siitä, miten poliisihallinto on sisäisesti järjestänyt tietolähdetoimintansa ja millaiset poliisin toimintamallit ovat, mahdollistaa sen, että ulkopuolinen voi päätellä, milloin kyseessä on poliisin käyttämä salassa pidettävä tietolähdetoiminta. Lausunnon mukaan määräys sisältää peitetyiltä osin poliisin tietolähdetoimintaan liittyvää operatiivista tietoa toiminnan käytännön tason järjestämisestä, minkä julkiseksi tuleminen aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Tämä koskee myös muita tietopyynnön kohteena olevassa asiakirjassa mainittuja poliisin salassa pidettäviä tiedonhankintakeinoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että siitä, millä eri tavoilla poliisi voi hankkia rikostutkinnassa tarvitsemiaan tietoja, on säädetty lailla, eivätkä nämä tiedonhankintatavat sinällään ole salaista tietoa. Puheena olevan Poliisihallituksen määräyksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa sekä poliisilain (349/1995) että pakkokeinolain (450/1987) nojalla tapahtuvaa tiedonsaantioikeuden, telekuuntelun, televalvonnan, tarkkailun, teknisen tarkkailun, peitetoiminnan, valeoston, tietolähdetoiminnan sekä tiedonhankintamenetelmien suojausten käyttöä, niiden valvontaa sekä raportointia. Lisäksi tavoitteena on yhdenmukaistaa poliisin tiedonhankintaan käyttämien menetelmien ja laitteiden hankintaa, niiden käyttöä ja koulutusta. Määräykseen tutustuttuaan hallinto-oikeus toteaa, että siihen sisältyy salassa pidetyiltä osin tietoja poliisin erilaisten tiedonhankintamenetelmien käytöstä, tietojärjestelmistä ja niihin merkittävistä tiedoista sekä poliisiorganisaation sisäisestä tehtäväjaosta, toiminnan järjestämisestä ja toiminnan valvomisesta.

Nyt puheena oleva poliisin salaiseen tiedonhankintaan liittyvä määräys on sivumäärästään huolimatta kirjoitettu yleisellä tasolla. Määräykseen ei sisälly tietoja sellaisista poliisin taktisista tai teknisistä menetelmistä tai suunnitelmista, jotka tulisi pitää salassa sillä perusteella, että niiden julkiseksi tuleminen vaarantaisi rikosten ehkäisyä tai selvittämistä. Määräys ei tietolähdetoimintaa koskevalta osaltaan tai muutoinkaan sisällä sellaisia tietoja, joiden perusteella poliisin salaista tiedonhankintaa koskevan toiminnan yleensä tai yksittäistapauksissa voisi arvioida vaarantuvan, jos asiakirja tulisi julkiseksi. Yksittäisten tietolähteiden tai poliisimiesten turvallisuuden ei myöskään voida arvioida vaarantuvan, jos määräys tulisi julkiseksi. Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO:2011:27 ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Asiakirjan salassapidolle ei ole esitetty riittäviä perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Poliisihallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Poliisihallituksen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Poliisihallituksen määräyksessä 30.1.2013 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta käsitellään vakavien rikosten torjuntaa koskevien salaisten toimivaltuuksien käyttöön liittyvän soveltamisen ja toimintamenetelmien sekä niiden valtakunnallisen organisatorisen järjestämisen kaikkein salassa pidettävintä ydintä.

Salaista tiedonhankintaa koskevat säännökset on ilmaistu laissa yleisellä tasolla, mutta määräyksessä toiminnan sisältö, kuten esimerkiksi tietolähdetoiminta ja tiedonhankinnan suojaaminen, on kuvattu merkittävästi yksityiskohtaisemmin siten, että määräys sisältää väistämättä salassa pidettäviä taktisia ja teknisiä tietoja. Valtakunnallisesti yhtenäisen operatiivisen toiminnan aikaansaamiseksi tarpeellista salaisen tiedonhankinnan hallinnollista ohjausta ei voida toteuttaa pelkästään lainsäädännöstä ilmi käyvin tiedoin.

Toimittaja Reinbothille annetusta määräyksestä peitetyt kohdat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista. Lainkohdan mukaan jo rikosten ehkäisemisen ja selvittämisen vaarantuminen riittää salassapidon perusteeksi. Sen perusteella, miten poliisihallinto on sisäisesti järjestänyt salaista tiedonhankintaa koskevan toimintansa ja millaiset salaisen tiedonhankinnan toimintamallit ovat, ulkopuolinen voi testata ja päätellä, milloin kysymyksessä on salainen tiedonhankintakeino. Teknisten ja taktisten menetelmien tuleminen julkisiksi vaarantaisi ja paljastaisi niin salaisen tiedonhankinnan ja sen tarkoituksen kuin toiminnassa mukana olevat henkilöt.

Määräyksestä peitettyjen salaisen tiedonhankinnan käytännön järjestämistä koskevien tietojen tuleminen julkisiksi vaarantaisi rikosten paljastamista, ehkäisemisestä ja selvittämisestä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Tietojen vuotaminen julkisuuteen ja sitä kautta rikollispiirien tietoon voi paljastaa sekä salaiset taktiset ja tekniset menetelmät että aiheuttaa toiminnassa mukana oleville poliiseille tai poliisin tietolähteenä toimiville ja heidän läheisilleen vakavan hengen ja terveyden vaaran.

Salaisten tiedonhankintamenetelmien käyttö liittyy keskeisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden paljastamiseen, estämiseen ja selvittämiseen. Sen taholta tulevat yleensä vakavimmat uhkaukset ja konkreettiset kostotoimenpiteet rikosten ilmiantajia kohtaan. Vakavan rikollisuuden toimijat pyrkivät systemaattisesti selvittämään, miten tutkinta on käynnistynyt ja onko joku paljastanut rikollisen toiminnan. Esimerkiksi tietolähteenä toimivalla henkilöllä voi olla läheisiä yhteyksiä poliisin toimenpiteiden kohteena olevaan rikollisryhmään. Tällöin tietolähteen henkilöllisyyden suojaaminen on poliisin yksi keskeisistä tehtävistä. Salaisen taktisen tai teknisen toimintamallin paljastumisen myötä voi paljastua suojauksen alla toimiva poliisimies tai tietolähde, mikä laukaisisi heihin tai heidän läheisiinsä kohdistuvan hengen ja terveyden vaaran.

Poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 266/2004 vp) on otettu esille tietolähteiden paljastumisriski sekä tietolähteen paljastumisesta hänelle itselleen aiheutuvat vaaratekijät. Korkeimman oikeuden päätöksessä KKO 2011:27 on todettu poliisin salassa pidettävien taktisten ja teknisten menetelmien olevan sellaisia, että ne eivät ole yleisesti tiedossa ja niiden paljastuminen voisi aiheuttaa vahinkoa myöhemmälle poliisitoiminnalle. Päätöksen mukaan asiakirjasta voidaan salata sellaiset osat, jotka koskevat poliisin tutkintateknisiä tai -taktisia suunnitelmia tekstikohtien pituuden ja sijainnin käydessä ilmi luovutettavasta asiakirjasta. Näin Poliisihallitus onkin menetellyt Reinbothille luovutetun asiakirjan osalta.

Määräyksen salassa pidettäviksi katsottujen tietojen tullessa julkisiksi ammattimaiseen ja järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluvat voisivat pyrkiä paljastamaan tietolähteitä järjestämällä tietolähteenä toimivalle henkilölle erilaisia testaustilanteita, joilla pyritään paljastamaan, toimiiko tämä määräyksessä edellytettyjen periaatteiden mukaisesti. Määräyksen sisällön paljastumisen myötä yleiseen tietoon tulisi muun muassa yksityiskohtaisia tietolähdetoiminnan operatiiviseen järjestämiseen liittyviä menettelytapoja, esimerkiksi tapaamisjärjestelyjä, joiden perusteella ulkopuolisen olisi mahdollista tunnistaa tilanne, jossa poliisi on tekemisissä tietolähteen kanssa. Mikäli poliisin tietolähteen toiminnalle asettamat rajat tulisivat yleiseen tietoon, rikollisorganisaatiot voisivat pyrkiä paljastamaan tietolähteeksi epäillyn henkilön antamalla tälle esimerkiksi sellaisia tehtäviä, jotka ovat tietolähdetoiminnassa kiellettyjä. Tällöin seurauksena on hyvin suurella todennäköisyydellä hengen ja terveyden vaara. On lisäksi mahdollista, että muukin henkilö kuin poliisin tietolähde kieltäytyy tällaisista tehtävistä jostain syystä. Tällöin myös toimintaan liittymätön ulkopuolinen henkilö voi joutua vaaraan, jos kieltäytyminen tulkitaan väärin poliisin määräyksen sisällön valossa.

Peitehenkilöiden ja tietolähteiden suojaamisen lisäksi on välttämätöntä suojata tiedonhankintamenetelmiä myös itsessään. Poliisilla ei ole mahdollisuutta suorittaa tehtäviään tehokkaasti, jos käytetyt tiedonhankintamenetelmät olisivat yksityiskohtaisesti julkisuuden piirissä.

Poliisihallitus on koonnut salassa pidettävien tiedonhankintakeinojen hallinnollisen ohjauksen yhteen asiakirjaan. Määräys on laadittu siten, että siinä on käsitelty käytännön toteuttamiseen liittyviä salassa pidettäviä taktisia ja teknisiä menetelmiä eri salaisiin tiedonhankintakeinoihin liittyen. Vaikka yksittäinen tieto sellaisenaan ei olisi salassa pidettävä, määräyksestä peitetyt tiedot muodostavat salassa pidettävän tietokokonaisuuden.

Määräyksestä peitetyt osat sisältävät myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 4, 7 ja 9 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja.

Salainen tiedonhankinta on yhteiskunnan keino torjua vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismia. Myös Suojelupoliisi käyttää määräyksessä käsiteltyjä salaisia tiedonhankintakeinoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi valtion turvallisuutta (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohta).

Poliisi tekee salaisen tiedonhankinnan alueella päivittäistä yhteistyötä ulkomaisten lainvalvontaviranomaisten kanssa. Määräyksestä peitettyjen tietojen antaminen vaikeuttaisi ja vahingoittaisi rikostorjuntayhteistyötä ja aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta).

Peitetyissä tiedoissa käsitellään poliisin valtakunnallisen salaisen tiedonhankinnan asiankäsittelyjärjestelmää, joka on salainen rekisteri, ja jonka tiedot ovat osa poliisiasiain tietojärjestelmää (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohta).

Niissä käsitellään myös salaisen tiedonhankinnan asiankäsittelyjärjestelmän ja henkilöiden turvajärjestelyihin liittyviä tietoja erityisesti siltä osin kuin poliisi toimii salaisessa tiedonhankinnassa suojauksen alla. Turvajärjestelyt ilmenevät sekä salaisen tiedonhankinnan valtakunnallisessa järjestämisessä että operatiivisen toiminnan toimintamalleissa. Tietolähdetoiminnan osalta turvajärjestelyt ilmenevät toiminnan organisoinnissa ja tietolähteen käsittelyyn liittyvissä toimintamalleissa. Tiedon luovuttaminen näiltä osin vaarantaisi turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumisen (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohta).

Poliisi on viime vuosina käyttänyt salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksia noin 3 000 kertaa vuosittain. Näin sillä on jatkuvasti päivittäin käytössään ja vireillä lukuisa määrä salaisia tiedonhankinnan toimivaltuuksia. Määräyksestä peitettyjen tietojen luovuttamisella julkisuuteen olisi siten välittömiä rikostorjuntaa heikentäviä vaikutuksia valtaosaan vireillä olevista tiedusteluoperaatioista ja esitutkinnoista. Tietojen luovuttamisella olisi myös kauaskantoiset seuraukset liittyen salaisen tiedonhankinnan käytön valtakunnalliseen uudelleenjärjestelyyn, taktisten ja teknisten toimintamallien ja -menetelmien tehoon, salaisen tiedonhankinnan käyttöön sekä ylipäätään vakavan rikollisuuden torjuntaan.

Poliisi tuntee järjestäytyneen rikollisuuden vastatiedustelumenetelmät, toimintatavat, kostoväkivallan sekä rikosprosessin asianosaisiin vaikuttamispyrkimykset niissä tapauksissa, joissa rikolliset ryhmittymät ovat saaneet selville esimerkiksi poliisin käyttämän tietolähteen. Rikostorjunnan asiantuntijana poliisilla on myös hyvät edellytykset arvioida, mikä tieto määräyksessä kuuluu salassapitovelvollisuuden piiriin.

Susanna Reinboth on selityksessään vaatinut, että Poliisihallituksen valitus hylätään. Reinboth on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ei ole uskottavaa, että määräyksen julkisuus voisi Poliisihallituksen ilmoittamalla tavalla vaarantaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja etuja. Määräyksen julkistaminen ei luonnollisestikaan tarkoita tietolähteiden henkilöllisyyden paljastumista.

Määräyksen ja koko toiminnan salaaminen on mahdollistanut sen, että poliisin salaisten pakkokeinojen ja tiedonhankintakeinojen käytöltä on puuttunut ulkopuolinen kontrolli lähes täysin. Poliisihallinnon sisäinen valvonta on osoittanut olemattomaksi.

Poliisihallinnon heikosta sisäisestä kontrollista kielivät vireillä olevat prosessit, joissa epäiltynä tai syytettyinä on joukko poliisimiehiä erityisesti Helsingin huumepoliisista. Yksikään tutkinta ei ole alkanut poliisihallinnon omasta aloitteesta. Tämä korostaa ulkopuolisen, myös viranomaisista riippumattoman kontrollin merkitystä. Kansalaisilla on oikeus tietää, millä pelisäännöillä viranomaiset toimivat ja miten toiminnan valvonta on järjestetty.

Poliisihallituksen mukaan määräyksen julkisuuden myötä ulkopuolisten olisi mahdollista tunnistaa tilanne, jossa poliisi on tekemisissä tietolähteen kanssa. Yleisen elämänkokemuksen perusteella on selvää, että jos poliisimies ja rikollisjärjestön liepeillä liikuskeleva henkilö nähdään yhdessä missä tahansa olosuhteissa, jollekin saattaa syntyä olettamus, että poliisi on tapaamassa tietolähdettään.

Joka tapauksessa on vaikea nähdä, millä tavalla erityisesti Helsingin poliisilaitoksessa noudatettu sääntelystä piittaamaton tietolähdetoiminta olisi taannut tietolähteiden turvallisuuden.

On epäuskottavaa, että julkisuus romuttaisi poliisin tiedustelutoiminnan Poliisihallituksen kuvailemalla tavalla. Muissa EU-maissa tiedustelutoiminta näyttää toimivan varsin mallikkaasti ohjeiden julkisuudesta huolimatta.

Näyttää siltä, että suurin este määräyksen julkisuudelle on poliisin oma asenne. Se haluaa edelleen toimia salassa eikä näe mitään tarvetta avata toimintaansa yleisölle. Poliisi ei voi saavuttaa uskottavuutta sillä, että se haluaa mahdollisimman tiukasti salata yleisöltä omat toimintaperiaatteensa. Julkisuusperiaate edellyttää, että kansalaisilla on oikeus saada tällaiset tiedot.

Poliisihallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Reinboth tekee yleistävän ja perustelemattoman johtopäätöksen heikosta kontrollista. Salaista tiedonhankintaa koskevat eduskunnan oikeusasiamiehen ja sisäministeriön kertomukset ovat julkisia ja niistä myös ilmenee tietoja salaisen tiedonhankinnan käytön ja valvonnan periaatteista ja pelisäännöistä. Poliisihallinnon sisäisen laillisuusvalvonnan lisäksi oikeusasiamiehellä, oikeuskanslerilla ja tietosuojavaltuutetulla on mahdollisuus saada tieto salaista tiedonhankintaa koskevasta määräyksestä. Uudet esitutkinta-, poliisi- ja pakkokeinolain säännökset ovat entisestään lisänneet salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksien käytön oikeudellista kontrollia ja valvontaa.

Poliisihallituksen määräys kattaa poliisin tiedonhankinnan salaisimman ydinalueen. Se, miten poliisihallinto on sisäisesti tämän toiminnan järjestänyt ja millaiset toimintamenetelmät ja suunnitelmat ovat käytössä, ovat taktisia salassa pidettäviä seikkoja.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Poliisihallituksen vastaselityksen Reinbothille tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Poliisihallituksen päätös saatetaan voimaan siltä osin kuin kysymys on Poliisihallituksen määräyksen 30.1.2013 nro 2020/2012/4852 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta sivuilla 16–20 olevasta jaksosta "4.4 Tietolähdetoiminta" sekä jaksoon "4.5 Tiedonhankinnan suojaus" sisältyvistä sivun 20 toisesta kokonaisesta kappaleesta ja jakson sivuilla 21–23 olevasta tekstistä sivun 21 viimeisestä kokonaisesta kappaleesta alkaen.

Muilta osin eli sanotun määräyksen muun hallinto-oikeuden päätöksellä julkiseksi katsotun sisällön osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
(- - -)
2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;
(- - -)
4) poliisin ja muun esitutkintaviranomaisen rikosten ehkäisemistä tai niiden selvittämistä varten ylläpitämät rekisterit ja rikosten ehkäisemistä koskevat selvitykset samoin kuin henkilöllisyyden tai matkustusoikeuden todentamista tai varmentamista koskevan hallintoasian käsittelyssä saamat ja ottamat henkilön valokuvat ja muut henkilötuntomerkkitiedot sekä henkilölle tai henkilökortille tai matkustusasiakirjalle annetut erityiset tunnisteet;
5) poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä;
(- - -)
7) henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista;
(- - -)
9) suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta;
(- - -)

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut Poliisihallituksen määräykseen 30.1.2013 nro 2020/2012/4852 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta, jonka julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä asiassa on kysymys.

Määräyksen sivuilla 16–20 olevaan jaksoon "4.4 Tietolähdetoiminta" sisältyy muun ohella tietoja tietolähdetoiminnan järjestämisestä, toteuttamisesta ja turvajärjestelyistä, poliisiyksiköiden välisestä tehtäväjaosta sekä tietolähteiden rekisteröinnistä. Jakso sisältää tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista ja osittain tiedot koskevat myös sanotun momentin 7 kohdassa tarkoitettuja henkilöiden sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä.

Määräykseen tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että osan jakson tiedoista ei, kun otetaan huomioon edellä mainittujen lainkohtien vahinkoedellytyslausekkeet, voida katsoa olevan salassa pidettäviä. Toisaalta eräät jakson tiedot kuvaavat tietolähdetoimintaa ja sen turvajärjestelyjä niin yksityiskohtaisesti, että tietojen tuleminen julkisiksi voisi aiheuttaa riskin tietolähteiden tai tietolähdetoimintaan osallistuvien poliisien henkilöllisyyden paljastumisesta. Tällaiset tiedot ovat edellä mainittujen lainkohtien perusteella salassa pidettäviä.

Jaksoon sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien tietojen erotteleminen ei ole jakson ymmärrettävyyden kärsimättä toteutettavissa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 10 §, Poliisihallituksen päätös ei ole lainvastainen siltä osin kuin Reinbothin asiakirjapyyntö on osittain hylätty jaksoon sisältyvien tietojen osalta. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava jakson "4.4 Tietolähdetoiminta" osalta ja Poliisihallituksen päätös on vastaavilta osin saatettava voimaan.

Jaksoon "4.5 Tiedonhankinnan suojaus" sisältyvät sivun 20 toinen kokonainen kappale ja jakson sivuilla 21–23 oleva teksti sivun 21 viimeisestä kokonaisesta kappaleesta alkaen sisältävät yksityiskohtaisia tietoja tiedonhankinnan suojauksen järjestämisestä ja tehtäväjaoista. Nämä tekstiosuudet sisältävät tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista ja osittain ne koskevat myös sanotun momentin 7 kohdassa tarkoitettuja henkilöiden turvajärjestelyjä. Tekstiosuudet kuvaavat tiedonhankinnan suojausta niin yksityiskohtaisesti, että tietojen tuleminen julkisiksi voisi aiheuttaa riskin tiedonhankinnan suojaukseen osallistuvien poliisien henkilöllisyyden paljastumisesta. Tällaiset tiedot ovat edellä mainittujen lainkohtien perusteella salassa pidettäviä.

Edellä lausuttuun nähden Poliisihallituksen päätös ei ole lainvastainen siltä osin kuin Reinbothin asiakirjapyyntö on hylätty jaksoon "4.5 Tiedonhankinnan suojaus" sisältyvien edellä tarkoitettujen tekstiosuuksien osalta. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös näiltä osin ja Poliisihallituksen päätös on vastaavilta osin saatettava voimaan.

Muilta osin voidaan määräykseen tutustumisen perusteella ensinnäkin arvioida, että nämä osat eivät sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja tietoja, joista tiedon antaminen aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Liioin määräyksen nämä osat eivät sisällä tietoja, jotka olisivat salassa pidettäviä poliisin rekistereitä koskevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella, eivätkä myöskään momentin 9 kohdassa tarkoitettuja tietoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi valtion turvallisuutta. Sitä vastoin sanotut osat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista sekä eräiltä osin myös momentin 7 kohdassa tarkoitetuista turvajärjestelyistä. Sisältöönsä nähden tiedon antamisen määräyksen näistä osista ei kuitenkaan voida arvioida mainituissa lainkohdissa tarkoitetulla tavalla vaarantavan rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä taikka turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Määräys ei siten ole näiltä osin salassa pidettävä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita muilta kuin määräyksen jakson "4.4 Tietolähdetoiminta" osalta sekä jaksoon "4.5 Tiedonhankinnan suojaus" sisältyvien sivun 20 toisen kokonaisen kappaleen ja jakson sivuilla 21–23 olevan tekstin sivun 21 viimeisestä kokonaisesta kappaleesta alkaen osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 28.9.2016