Muu päätös 4182/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Rauma)

Antopäivä: 5.10.2016
Taltionumero: 4182
Diaarinumero: 4202/3/14

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat Pro Petäjäs ry ja 41 kanssavalittajaa, Rauma

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 4.11.2013 nro 13/0308/1

Asian aikaisempi käsittely

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.12.2012 päättänyt hyväksyä satamaliikelaitoksen talousarvion vuodelle 2013 ja taloussuunnitelman vuosille 2014 ja 2015. Satamaliikelaitoksen investointeihin sisältyy numerolla 775041 kohteeseen Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 vuoden 2013 talousarviossa 8 miljoonan euron, vuoden 2014 taloussuunnitelmassa 3 miljoonan euron ja vuoden 2015 taloussuunnitelmassa 1 miljoonan euron määräraha.

Pro Petäjäs ry ja 46 Rauman kaupungin jäsentä ovat tehneet edellä mainitusta päätöksestä oikaisuvaatimuksen.

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 20.2.2013 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 24.6.2013 nro 13/0173/1 hylännyt Pro Petäjäs ry:n asiakumppaneineen tekemän hakemuksen satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 24.9.2013 taltionumero 3036 hylännyt Pro Petäjäs ry:n asiakumppaneineen tekemän valituksen edellä mainitusta hallinto-oikeuden päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Pro Petäjäs ry:n asiakumppaneineen tekemän valituksen tutkimatta siltä osin kuin se koskee vuosien 2014–2015 taloussuunnitelmaa. Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vuosien 2014 ja 2015 taloussuunnitelma

Kuntalain mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Valtuuston on hyväksyttävä kunnalle talousarvio ja sen hyväksymisen yhteydessä taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Kuntalain mukaan kunnan toiminnassa ja taloudessa on noudatettava talousarviota. Liikelaitoksen talousarvio- ja suunnitelma on kunnan talousarvion ja -suunnitelman erillinen osa. Liikelaitoksen toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava liikelaitoksen talousarviota.

Kuntalaissa ei ole säännöksiä taloussuunnitelman sitovuudesta. Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätös 19.12.2012 koskee vuosien 2014 ja 2015 taloussuunnitelman osalta vain valmistelua, eikä siitä siten saa tehdä kunnallisvalitusta.

Vuoden 2013 talousarvio

Sovellettavien säännösten sisältö

Kuntalain mukaan kunta voi perustaa kunnallisen liikelaitoksen liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Kunnallisella liikelaitoksella on johtokunta. Johtokunnan tehtävänä on muun ohella hyväksyä liikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma sekä päättää liikelaitoksen investoinneista ja muista pitkävaikutteisista menoista, jollei johtosäännössä toisin määrätä.

Liikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma on kunnan talousarvion ja -suunnitelman erillinen osa. Johtokunnan on valtuuston päättämässä määräajassa tehtävä sille esitys liikelaitoksen seuraavan kalenterivuoden talousarvioksi sekä taloussuunnitelmaksi kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Kunnan talousarviossa asetetaan liikelaitoksen toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Liikelaitosta sitovia meno- ja tuloeriä kunnan talousarviossa ovat korvaus kunnan sijoittamasta pääomasta, kunnan toiminta-avustus kunnalliselle liikelaitokselle sekä kunnan pääomasijoitus liikelaitokseen ja liikelaitoksen pääoman palautus kunnalle. Johtokunnan on päätettävä liikelaitoksen seuraavan vuoden talousarviosta viimeistään vuoden loppuun mennessä kunnan talousarvion asettamien sitovien tavoitteiden sekä meno- ja tuloerien mukaisesti. Liikelaitoksen toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava liikelaitoksen talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää johtokunta.

Rauman kaupunginvaltuuston 27.10.2008 hyväksymän ja 1.1.2009 voimaan tulleen Rauman satamaliikelaitoksen johtosäännön mukaan johtokunnan tehtävänä on muun ohella hyväksyä satamaliikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma sekä päättää satamaliikelaitoksen alle kolmen miljoonan euron investoinneista ja muista pitkävaikutteisista menoista. Kustannusarvioltaan vähintään kolmen miljoonan euron investoinneista päättää kaupunginvaltuusto.

Kuntalain mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

Kaupunginvaltuuston päätökset

Rauman kaupungin talousarvioon erillisenä osana sisältyvän Rauman sataman, 1.1.2009 alkaen satamaliikelaitoksen talousarvion investointiosaan on ainakin vuodesta 2007 alkaen sisältynyt numerolla 775041 kohteeseen Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 varattu investointimääräraha. Investointimäärärahan suuruus on vuosittain vaihdellut.

Valtuusto on 23.11.2009 hyväksynyt kaupungin vuoden 2010 talousarvion ja vuosien 2011 ja 2012 taloussuunnitelman. Tällöin valtuusto päätti muun ohella hyväksyä liikelaitossopimuksen, oikeastaan satamaliikelaitoksen johtosäännön, mukaiset kaupunginvaltuuston päätöstä vaativat yli 3 miljoonan euron uudet investoinnit, muun muassa kyseiseen investointikohteeseen yhteensä 12 miljoonaa euroa siten, että 1 miljoona euroa kohdistuu talousarviovuodelle 2010, 4 miljoonaa euroa taloussuunnitelmavuodelle 2011 ja 7 miljoonaa euroa taloussuunnitelmavuodelle 2012. Päätöksestä on valitettu hallinto-oikeuteen, joka hylkäsi valituksen. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi päätöksellään 2.11.2012 taltionumero 3052 hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen.

Valtuusto on kaupungin vuosien 2011 ja 2012 talousarvioiden hyväksymisen yhteydessä todennut satamaliikelaitoksen osalta, että satamaliikelaitoksen johtosäännön mukaisia kaupunginvaltuuston päätöstä vaativia yli 3 miljoonan euron uusia investointeja ei ole.

Kaupunginvaltuusto on 26.11.2012 hyväksynyt kaupungin talousarvion vuodelle 2013 ja taloussuunnitelman vuosille 2014 ja 2015. Satamaliikelaitoksen investointien osalta valtuusto on päättänyt todeta, että satamaliikelaitoksen johtosäännön mukaisia kaupunginvaltuuston päätöstä vaativia yli 3 miljoonan euron uusia investointeja ei ole. Päätöksestä ei ole valitettu hallinto-oikeuteen. Valtuuston päätöksen pöytäkirjan liitteenä oleva kaupunginhallituksen talousarvioesitys sisältää luettelon satamaliikelaitoksen investoinneista, joiden yhteismäärä on talousarviovuotena 25 770 000 euroa. Kyseessä olevaan kohteeseen Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 sisältyy 8 miljoonaa euroa vuodelle 2013, 3 miljoonaa euroa vuodelle 2014 ja 1 miljoona euroa vuodelle 2015 eli yhteensä 12 miljoonaa euroa.

Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset

Sataman hallitus, 1.1.2009 alkaen satamaliikelaitoksen johtokunta on vuosittain hyväksynyt satamaliikelaitoksen talousarviot ja taloussuunnitelmat. Johtokunta on vuosien 2010 ja 2011 talousarvioita koskevilla päätöksillään hyväksynyt kyseisen yhteensä 12 miljoonan euron investoinnin jaksotettuna siten, että talousarviovuodelle on hyväksytty 1 miljoona euroa ja taloussuunnitelmavuosille 4 ja 7 miljoonaa euroa. Vuoden 2012 talousarviota koskevalla päätöksellään liikelaitos on hyväksynyt kyseisen investoinnin jaksotettuna siten, että talousarviovuodelle on hyväksytty 8 miljoonaa euroa ja taloussuunnitelmavuosille 3 ja 1 miljoonaa euroa. Kyseiseen investointiin on merkitty vuonna 2011 käytetyksi 50 000 euroa.

Johtokunta on 19.12.2012 päättänyt hyväksyä liikelaitoksen talousarvion, jossa on osoitettu kyseiseen investointiin 8 miljoonaa euroa talousarviovuodelle 2013 sekä 3 miljoonaa euroa taloussuunnitelmavuodelle 2014 ja 1 miljoona euroa taloussuunnitelmavuodelle 2015. Vuonna 2012 investointiin on merkitty käytetyksi 184 000 euroa. Päätöksen pöytäkirjan liitteenä olevassa satamaliikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman informaatio-osassa on muun ohella todettu, että vuodelle 2013 varataan yhteensä 25,7 miljoonaa euroa investointeja varten. Investoinneista suurimmat ovat riippuvaisia ympäristölupien tulemisesta lainvoimaisiksi. Näistä kohteista mainitaan muun ohella Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1. Informaatio-osassa on lisäksi todettu, että kustannusarvioltaan vähintään 3 miljoonan euron investoinneista päättää kaupunginvaltuusto. Informaatio-osan mukaan valtuusto on 23.11.2009 päättänyt muun ohella Petäjäksen ensimmäisen vaiheen laajennusinvestoinneista ja päätös on tällä hetkellä lainvoimainen.

Pro Petäjäs ry, neljä muuta raumalaista rekisteröityä yhdistystä ja 42 muuta Rauman kaupungin jäsentä ovat yhteisellä oikaisuvaatimuksella vaatineet, että satamaliikelaitoksen johtokunnan päätös 19.12.2012 on kumottava.

Johtokunta on 20.2.2013 hylännyt oikaisuvaatimuksen. Esityslistassa on päätöskohdan otsikossa ja esittelyosassa todettu, että kyseessä on Pro Petäjäs ry:n tekemä oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimus on ollut esityslistan liitteenä.

Oikeudellinen arviointi

Päätökseen 19.2.2013, oikeastaan 19.12.2012, kohdistuvat valitusperusteet

Kaupunginvaltuusto on 23.11.2009 päättäessään kaupungin vuoden 2010 talousarviosta erikseen hyväksynyt satamaliikelaitoksen investoinnin Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1, jonka kustannusarvio on päätöksen mukaan 12 miljoonaa euroa. Liikelaitoksen vuoden 2010 talousarviossa oli tähän hankkeeseen osoitettu yhden miljoonan euron määräraha ja muilta osin kustannukset oli kohdistettu taloussuunnitelmavuosille. Nämä saman hankkeen 12 miljoonan euron kokonaiskustannukset oli myös liikelaitoksen vuosien 2011 ja 2012 talousarvioissa ja niiden yhteydessä hyväksytyissä taloussuunnitelmissa kohdistettu talousarviovuosille ja niitä seuraaville taloussuunnitelmavuosille. Investointiin varatuista määrärahoista on kuitenkin käytetty näinä vuosina vain 234 000 euroa, koska investoinnin edellyttämät luvat eivät ole olleet lainvoimaisia.

Satamaliikelaitoksen johtosääntö edellyttää, että kaupunginvaltuusto päättää satamaliikelaitoksen kustannusarvioltaan vähintään kolmen miljoonan euron investoinneista. Kaupunginvaltuusto on hyväksyessään kaupungin vuoden 2013 talousarvion, jonka liitteenä on ollut luettelo satamaliikelaitoksen investoinneista, päättänyt todeta, ettei johtosäännön mukaisia kaupunginvaltuuston päätöstä vaativia yli kolmen miljoonan euron uusia investointeja ole.

Hallinto-oikeus toteaa, että satamaliikelaitoksen vuoden 2013 talousarvioon sisältyvässä investoinnissa Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 on kysymys samasta investoinnista, jonka valtuusto on päätöksellään 23.11.2009 hyväksynyt kustannusarvioltaan 12 miljoonan euron suuruisena. Satamaliikelaitoksen johtosääntö ei edellytä, että valtuuston tulisi hyväksyä jo aiemmin hyväksymänsä investointi erikseen kunkin talousarviovuoden osalta. Satamaliikelaitoksen johtokunta on siten voinut hyväksyä satamaliikelaitoksen vuoden 2013 talousarvion siten, että hankkeeseen Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 on osoitettu 8 miljoonan euron määräraha. Johtokunta ei ole talousarvion hyväksyessään ylittänyt toimivaltaansa.

Päätökseen 20.2.2013 kohdistuva valitusperuste

Oikaisuvaatimuspäätöstä koskevassa päätösesityksessä on ilmoitettu oikaisuvaatimuksen tekijäksi oikaisuvaatimuksen ensimmäinen allekirjoittaja Pro Petäjäs ry. Muut oikaisuvaatimuksen tekijät ilmenevät esityslistan liitteenä olleesta oikaisuvaatimuskirjelmästä. Näin ollen esittely ei ole ollut harhaanjohtavaa sillä perusteella, ettei päätösesityksessä ole mainittu kaikkia oikaisuvaatimuksen tekijöitä tai heidän lukumääräänsä. Johtokunta on 20.2.2013 käsitellyt ja hylännyt oikaisuvaatimuksen kaikkien oikaisuvaatimuksen tehneiden osalta. Oikaisuvaatimuspäätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Yhteenveto

Johtokunnan päätökset eivät ole lainvastaisia.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 65 § 1 momentti ja 5 momentti, 87 e § 1 momentti ja 5 momentti, 91 § ja 100 §

Kuntalaki (365/1995) 13 § 1 momentti ja 2 momentti 3 ja 5 kohta, 65 § 1, 4 ja 5 momentti, 87 a § (519/2007) 1 momentti, 87 c § 1 momentti ja 3 momentti 2 ja 4 kohta, 87 e § ja 90 § 2 momentti Rauman satamaliikelaitoksen johtosääntö 3 kohta 2 ja 5 alakohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Heikki Toivanen. Esittelijä Antti Jukarainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Petäjäs ry asiakumppaneineen on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset kumotaan. Oikaisuvaatimuksen hylkäävä satamaliikelaitoksen johtokunnan päätös on muotovirheen johdosta kumottava ja asia palautettava johtokunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Muutoksenhakijat ovat valituksensa perusteluissa uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Sataman johtokunnan hyväksymästä liikelaitoksen talousarviosta vuodelle 2013 tulee poistaa Ulko-Petäjäs kenttä - ja täyttö 1-nimikettä koskeva investointimääräraha. Asiassa tulee vahvistaa, että johtokunnan on ensin tehtävä valtuustolle asianmukainen esitys kyseisen kokonaiskustannusarvioltaan 12,234 miljoonan euron investoinnin hyväksymisestä. Valtuusto ei ole voinut vuonna 2009 tehdä sellaista investointipäätöstä, joka olisi voinut olla peruste Sataman johtokunnan tekemälle talousarviopäätökselle.

Kysymys on siitä, oliko Sataman johtokunnalla toimivalta päättää vuoden 2013 talousarviossaan 12,234 miljoonan euron investoinnista siten, että siitä talousarviovuoteen kohdistuu 8 miljoonaa euroa ilman, että valtuusto olisi siitä samaa vuotta koskevan talousarviopäätöksen yhteydessä päättänyt. Sataman johtosäännön mukaan valtuusto päättää vähintään kolmen miljoonan euron investoinneista.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että vuotta 2010 koskenut investointipäätös olisi riittävä peruste johtokunnan vuodelle 2013 hyväksymälle 8 miljoonan euron osuudelle 12,234 miljoonan euron investoinnista. Hallinto-oikeuden päätös tarkoittaisi, että kerran tehty investointipäätös antaa määräämättömäksi ajaksi liikelaitokselle oikeutuksen varojen käytölle.

Oikaisuvaatimus on tutkittu vain Pro Petäjäs ry:n tekemänä. Asiassa ei ole menetelty hyvän hallinnon vaatimuksen mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Rauman kaupunginvaltuusto on voinut 23.11.2009 hyväksyä satamaliikelaitoksen investoinnin Ulko-Petäjäs, kenttä - ja täyttö 1 kokonaiskustannusarvioltaan 12 miljoonaa euroa. Tämän jälkeen satamaliikelaitoksen johtokunta on voinut päätöksellään 19.12.2012 päättää kokonaisinvestoinnin kohdistamisesta kullekin talousarviovuodelle.

Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen, jolla yhdistyksen ja sen asiakumppanien valitus on osin jätetty tutkimatta ja osin hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 5.10.2016