Muu päätös 4321/2016

Maa-aineslupaa koskeva valitus (Kemijärvi)

Antopäivä: 17.10.2016
Taltionumero: 4321
Diaarinumero: 1549/1/15

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja Napapiirin Kuljetus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0141/1

Asian aikaisempi käsittely

Kemijärven rakennuslautakunta maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena on päätöksellään 14.10.2013 (§ 55) myöntänyt Napapiirin Kuljetus Oy:lle luvan maa-ainesten ottamiseen Kemijärven kaupungissa sijaitsevalta Ketolan sora-alueelta tilalta Kemijärven kunnan yhteismetsä RN:o 1:0 (kiinteistötunnus 320-874-1-0) ottamissuunnitelman mukaisesti ja päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin. Ottoalueen pinta-ala on 12 hehtaaria ja suunnitellun oton määrää 300 000 kuutiometriä. Lupa on voimassa yhdeksän vuotta. Alue sijaitsee II luokan pohjavesialueella Ketola II.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 1 a §:n mukaan maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla.

Lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan jos ainesten ottamiseen tarvitaan maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu vesilain (264/1961) mukainen lupa, tulee maa-aineslain mukaisen hakemuksen käsittelyä lykätä, kunnes vesiasia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva alue on vanhaa maa-ainesten ottoaluetta, johon hakijalla on ollut kaksi maa-ainesten ottamislupaa. Lupien voimassaoloajat ovat päättyneet 15.10.2012.

Ottoalue sijaitsee vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella (luokka II). Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Kemijoen Kalastuskuntien liitto ry:n vedenottamo sijaitsee pisteessä AK8 noin 130 metrin etäisyydellä ottoalueesta koilliseen. Kyseinen vedenottamo ei ole tällä hetkellä käytössä. Pisteessä AK8 on tehty koepumppaus 14.3.–12.4.1994, jonka mukaan pisteestä arvioidaan saatavan hyvälaatuista pohjavettä 850 m3/d. Noin 300 metrin etäisyydellä ottoalueen kaakkoispuolella on lähde, josta purkautuu pohjavettä 970 m3/d.

Ottoalue sijaitsee ELY-keskuksen arvioimalla pisteen AK8 lähisuojavyöhykkeellä. Napapiirin Kuljetus Oy:n hallinto-oikeudelle toimittaman Geo-Work Oy:n asiantuntijalausunnon 25.7.2014 mukaan pisteessä AK8 sijaitseva vedenottamo on perustettu kalanviljelyä varten ja vesi on ollut pisteessä huonolaatuista. Kalanviljelylaitos on luopunut pohjaveden käytöstä vuonna 2010 ja vedenottolupa on luvanhaltijan hakemuksesta peruttu. ELY-keskuksen Geo-Work Oy:n asiantuntijalausunnosta antaman vastauksen mukaan kaivovesi on puhdistettavissa juomavesikäyttöön. Asiantuntijalausunnon mukaan pisteelle AK8 hahmoteltu lähisuojavyöhyke on liian laaja. Pohjavesi ei virtaa ottoalueelta kohti pisteen AK8 vedenottamoa, joka on pohjaveden virtaussuunnassa ylävirran puolella ottoalueeseen nähden. ELY-keskuksen mukaan pohjaveden virtaussuunta on muodostumassa luoteesta kaakkoon ja kohti Sarrijokea eli myös ottamisalueelta kohti vedenottamoa.

Maatutkaluotauksen 11.6.2013 tulosten mukaan pohjaveden pinta ottoalueella on noin +197–198 metriä. 17.7.2013 päivättyjen ottosuunnitelmakarttojen mukaan pohjaveden pinta on alimmillaan tasossa +196.33 metriä. Ottamisalueen koilliskulmalle on asennettu pohjaveden havaintoputki. Putki ulottuu tasoon +194 metriä eikä putkessa ole havaittu pohjavettä. Maa-ainesten otto ulottuu ottoalueen kohdasta riippuen tasoon +200–209 metriä. Lupamääräysten mukaan suojaavaa maakerrosta ylimmän luontaisen pohjaveden pinnan päälle tulee jättää vähintään kuusi metriä.

Oikeudellinen arvio

Ottoalue sijaitsee vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella Ketola II (luokka II). Muodostuma on delta, jonka materiaali on pääosin hiekkaa ja soraa. ELY-keskuksen arvion mukaan ottoalue sijaitsee pisteessä AK8 sijaitsevan vedenottamon arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä. Pohjaveden virtaussuunta on kohti kaakkoa ja Sarrijokea.

Tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella vesilain mukainen lupa on maa-ainesten oton yhtenä edellytyksenä tilanteessa, jossa pohjavesivaikutukset ovat mahdollisia, vaikka niiden todennäköisyyttä pidettäisiinkin verrattain vähäisenä. Vedenottopaikkojen tai vedenottamoiden tosiasiallisella käytöllä ei ole merkitystä asian oikeudellisen arvioinnin kannalta.

Kun otetaan huomioon, että ottamisalue on vedenhankintaan soveltuvaa pohjavesialuetta, se, että ottoalue sijaitsee pisteessä AK8 sijaitsevan vedenottamon arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä sekä se, että lupa maa-ainesten ottamiseen on myönnetty suhteellisen lähelle pohjaveden pintaa, asiassa ei voida poissulkea pohjaveden virtaussuunta huomioon ottaen sitä mahdollisuutta, että ottotoiminnan ja poistuvien maamassojen seurauksena pohjaveden laatu tai esiintymän antoisuus heikkenisivät.

Näin ollen maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan säännös huomioon ottaen lupa maa-ainesten ottamiseen voidaan myöntää vain, mikäli siihen on saatu vesilain mukainen lupa. Vesilain mukaisessa lupaharkinnassa voidaan tarkemmin perehtyä hankkeen pohjavesivaikutuksiin. Kun asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankkeelle ei ole haettu vesilain mukaista lupaa, maa-ainesten ottamiseen ELY-keskuksen arvioimalla pisteessä AK8 sijaitsevan vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä ei siten ole oikeudellisia edellytyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla rakennuslautakunnan päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Marja-Riitta Tuisku. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Napapiirin Kuljetus Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen valitus rakennuslautakunnan päätöksestä hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että valtio velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut. Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely sekä toimittaa katselmus.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tehnyt menettelyvirheen, kun se on ratkaissut asian ilman suullista käsittelyä, kun asian lopputulokseen vaikuttavista tosiasioista ja olosuhteista on ollut epäselvyyttä. Yhtiö on toimittanut hallinto-oikeudelle Geo-Work Oy:n asiantuntijalausunnon ja pyytänyt hallinto-oikeutta harkitsemaan asiantuntijalausunnon laatijan Risto Pollarin kuulemista todistajana. Hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan lausunut mitään todistajan kuulemisesta. Yhtiön esittämää selvitystä alueen olosuhteista ei ole otettu huomioon.

Maa-ainesten ottaminen hakemuksen mukaisesti ja lupamääräyksiä noudattaen ei aiheuta maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitettua kiellettyä seuraamusta.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt ELY-keskuksen näkemyksen pohjaveden virtaussuunnasta. ELY-keskuksen näkemys poikkeaa merkittävästi Pollarin näkemyksestä.

Hallinto-oikeuden tiedossa ei ilmeisesti ole ollut, että Kemijärven kaupunki on teettänyt pohjavesiä koskevan selvityksen, jonka mukaan alue, jolle maa-aineslupaa on haettu, ei näytä lainkaan kuuluvan Kemijärven merkityksellisiin pohjavesialueisiin. Kemijärven kaupungin joulukuussa 2014 julkaisemassa pohjavesien suojelusuunnitelmassa Ketola B -pohjavesialuetta ei ole pidetty kaupungille tärkeänä ja tulevaisuudessa suojelun arvoisena pohjavesialueena. Jos aluetta ei lainkaan mainita kunnan teettämässä pohjavesien suojelusuunnitelmassa, se ei voi olla maa-aineslaissa tarkoitettu pohjavesialue.

Edellä mainitussa asiantuntijalausunnossa todetaan selvästi, ettei hanke aiheuta pohjaveden laadun tai antoisuuden heikentymistä. Yhtiön toimittamassa asiantuntijalausunnossa on todettu, että alueen pohjavesi ei ole kelvannut edes kalanviljelyyn korkean rautapitoisuuden vuoksi. Kalanviljelylaitos on luopunut pohjaveden käytöstä vuonna 2010 ja peruuttanut vedenottolupansa. Lausunnossa todetaan lisäksi, ettei pohjavesi virtaa ottoalueelta kohti pisteen AK8 vedenottamoa ja että ELY-keskuksen arvioima lähisuojavyöhyke on liian laaja. ELY-keskuksen olisi tullut pystyä osoittamaan lausunto virheelliseksi. Näin ei ole tapahtunut. ELY-keskuksen kannat eivät perustu riittäviin selvityksiin.

ELY-keskuksen väite siitä, että vesi on puhdistettavissa juomakelpoiseksi, ei vaikuta asiaan. Maa-aineslailla suojataan vain käytettävissä olevaa pohjavettä, ei puhdistettavissa olevaa vettä.

Kemijärven rakennuslautakunta on selityksessään viitannut aiemmin lausumaansa.

Lapin ELY-keskus on valituksen ja ympäristölautakunnan selityksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään sekä kiistänyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kemijärven kaupunki on kohdistanut teettämänsä (Ahma ympäristö Oy) pohjavesialueiden suojelusuunnitelman alueille, joilla on käytössä olevat vedenottamot. Monesti suojelusuunnitelmat tehdään kaikille kunnan alueella oleville pohjavesialueille, mutta tässä tapauksessa Kemijärven kaupunki on valinnut työn kohteeksi vain neljä pohjavesialuetta.

Ketola B:n pohjavesialue on luokiteltu vedenhankintaan soveltuvaksi (luokka II) pohjavesialueeksi, sillä alueelta on saatavissa merkittävä määrä pohjavettä yhdyskuntien käyttöön. Vaikka alueen käyttöönottoa ei ole toistaiseksi suunniteltu, voi alueen käyttötarve ilmetä myöhemmin vedenhankintatarpeen muuttuessa. Tutkittujen vedenottamopaikkojen tulee säilyä käyttökelpoisina esimerkiksi mahdollisissa kriisitilanteissa. Kyseessä olevat yhteensä noin 1250–1600 m3/d pohjaveden ottamispaikat voivat olla tällaisissa tilanteissa merkittävä lisä- tai varavedenhankintalähde.

Suomessa pohjavedet ovat usein rauta- ja mangaanipitoisia. Muodostumaa, josta on mahdollisuus saada antoisa määrä pohjavettä, ei tule rauta- ja mangaanipitoisuuksien vuoksi poistaa pohjavesialueluokituksesta. Ketolan pohjavesialueen pohjavedestä saadaan normaaleilla vedenkäsittelymenetelmillä poistettua esimerkiksi rautapitoisuus.

Vaatimus asian palauttamisesta hallinto-oikeudelle suullista käsittelyä varten on perusteeton, sillä yhtiölle on varattu tilaisuus esittää näkemyksensä. Lisätodistelulla ei tuoda uutta tietoa asian ratkaisemiseksi. Asia voidaan ratkaista kirjallisten asiantuntija-arvioiden perusteella. ELY-keskuksen arvio perustuu vakiintuneeseen ympäristöhallinnon ohjeistukseen ja maa-aineslain soveltamiskäytäntöön.

Lainsäädännöstä johtuvien lupa- ja valitusmenettelyiden kustannuksia ei voida velvoittaa valtion korvattavaksi vain siksi, että yhtiölle aiheutuu taloudellista menetystä.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella puheena olevan ottamishankkeen voitaisiin katsoa olevan toteutettavissa maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettyä rajoitusta rikkomatta, kun otetaan huomioon, että jo pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen on kielletty.

Napapiirin Kuljetus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Toisin kuin ELY-keskus on väittänyt, Kemijärven kaupungin pohjavesien suojelusuunnitelmaan ei ole valittu vain neljää aluetta, vaan suunnitelma on laadittu neljälle tärkeälle pohjavesialueelle.

ELY-keskus ei ole yksilöinyt niitä asiantuntijalausuntoja, joiden perusteella asia voidaan ratkaista. Kyseiseltä ottoalueelta ei ilmeisesti ole saatavissa tutkimustietoja.

Seutukaavassa alue on merkitty maankamaran ainesten ottoalueeksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, voiko Napapiirin Kuljetus Oy:n hakemuksen mukaisesta maa-ainesten ottohankkeesta aiheutua maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu pohjaveden vaarantuminen. Kun otetaan huomioon yhtiön valitus sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Napapiirin Kuljetus Oy on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen sitä pyytää. Napapiirin Kuljetus Oy ei ole hallinto-oikeudessa pyytänyt suullista käsittelyä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Suullisen käsittelyn toimittaminen hallinto-oikeudessa ei ole ollut lainkohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeen, koska asian asiakirjoista on ollut saatavissa riittävä selvitys asian ratkaisemiseksi.

Hallinto-oikeus ei siten ole menetellyt hallintolainkäyttölain 37 tai 38 §:n vastaisesti ratkaistessaan asian toimittamatta suullista käsittelyä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 17.10.2016