Muu päätös 4323/2016

Maa-aineslupaa koskeva valitus (Rovaniemi)

Antopäivä: 17.10.2016
Taltionumero: 4323
Diaarinumero: 1559/1/15

Asia Maa-ainesasiaa koskeva valitus

Valittaja Napapiirin Kuljetus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0138/1

Asian aikaisempi käsittely

Rovaniemen ympäristölautakunta maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena on päätöksellään 17.12.2013 § 196 myöntänyt Napapiirin Kuljetus Oy:lle luvan maa-ainesten ottamiseen Rovaniemen kaupungin Palovaaran kylässä sijaitsevalta Palovaaran sora-alueelta tilalta Maalais-Keskikorva RN:o 7:167. Otettavan maa-aineksen kokonaismäärä on 35 000 kuutiometriä ja luvan voimassaoloaika seitsemän kuukautta. Päätöksen mukaan kysymyksessä on niin sanottu maisemointiotto.

Ympäristölautakunta on lisäksi päätöksellään 6.5.2014 § 60 myöntänyt Napapiirin Kuljetus Oy:lle luvan maa-ainesten ottamiseen Rovaniemen kaupungin Palovaaran kylässä sijaitsevilta tiloilta Koskiniemi RN:o 57:71, Sorapalo RN:o 57:130 ja Maalais-Keskikorva RN:o 7:167. Otettavan maa-aineksen kokonaismäärä on 850 000 kuutiometriä ja luvan voimassaoloaika on viisi vuotta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valitusten johdosta kumonnut ympäristölautakunnan päätökset ja hylännyt lupahakemukset tilaa Maalais-Keskikorva RN:o 7:167 koskevalta osin kokonaan ja tiloja Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130 koskevalta osin siltä osin kuin ottamisalue sijaitsee ELY-keskuksen arvioimalla Napapiirin Vesi Oy:n Ruokojärven lähteikköalueen vedenottamoiden sekä vedenottamon AK112 lähisuojavyöhykkeellä ja alustavasti tutkitulla vedenottamopaikalla AK106/UP20. Lähisuojavyöhykkeen ulkopuolella sijaitsevan alueen osalta asia on palautettu ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on hylännyt suullisen käsittelyn järjestämistä ja katselmuksen toimittamista koskevat vaatimukset sekä yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Suullisen käsittelyn järjestämistä on pyydetty Geo-Work Oy:n toimitusjohtajan kuulemiseksi. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatavissa oleva selvitys sekä se, että yhtiö on jo antanut kaksi kirjallista asiantuntijalausuntoa, toimitusjohtajan suullista kuulemista on asiaratkaisu huomioon ottaen pidettävä ilmeisen tarpeettomana.

Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt perusteet katselmuksen toimittamiseksi sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei asian selvittämiseksi ole tarpeen.

Pääasia

Keskeiset sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 1 a §:n mukaan maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla.

Lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan jos ainesten ottamiseen tarvitaan maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu vesilain (264/1961) mukainen lupa, tulee maa-aineslain mukaisen hakemuksen käsittelyä lykätä, kunnes vesiasia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva Rovaniemen kaupungissa sijaitseva Palovaaran sora-alue on vanhaa ottoaluetta, joka on Rovaniemen maakuntakaavassa merkitty maankamaran ainestenottopaikaksi (EO). Palovaaran sora-alue on harjumuodostelma, jonka pohjaveden päävirtaussuunta on lännestä itään. Sora-alueelle on valituksenalaisilla päätöksillä myönnetty maa-ainesten ottamisluvat tiloille Maalais-Keskikorva RN:o 7:167, Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130. Ottamisalueet sijaitsevat Kroopinpalo-Palovaara B:n vedenhankintaa varten tärkeällä pohjavesialueella (luokka I).

Yhtiöllä on ollut tiloilla Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130 maa-ainesten ottamislupa, joka on päättynyt 30.6.2014. Kyseisille tiloille myönnetty ottamislupa laajentaisi ja syventäisi vanhaa ottamisaluetta. Tilalla Maalais-Keskikorva RN:o 7:167 sijaitseva ottoalue rajautuu edellä mainitun vanhan ottoalueen pohjoisosaan. Ottaminen kohdistuu kaistaleeseen harjun selännettä, joka on kiinteistörajoja noudattaen jäänyt aikaisempien ottamislupien ulkopuolelle. Lupapäätöksen mukaan kysymyksessä on niin sanottu maisemointiotto, jonka tarkoituksena on yhtenäistää alueen tulevaa maisemointia loiventamalla harjun luiskausta tasoon noin +140 nykyisestä tasosta noin +149.

Ottamisalueen pohjoispuolella noin 350 metrin päässä sijaitsevat Ruokojärven lähteikköalueen vedenottamot, joista on lupa ottaa pohjavettä yhteensä 600 m3/d. Ottamisalueen itäpäässä pisteessä AK106/UP20 on tutkittu alustavasti vedenottamopaikka, jonka antoisuus on vuoden 1996 koepumppauksen perusteella 300 m3/d. Ottamisalueen kaakkoispuolella noin 200 metrin päässä on vedenottamo AK112, josta on lupa ottaa pohjavettä 300 m3/d. Alueen itäpuolella on lisäksi vedenottamot pisteissä P203 ja P233. Pisteestä P203 on lupa ottaa pohjavettä 1 000 m3/d ja pisteestä P233 700 m3/d. Ottamisalue sijaitsee osittain ELY-keskuksen arvioimalla Ruokojärven lähteikköalueen, vedenottamon AK112 sekä tutkitun vedenottamopaikan AK106/UP20 lähisuojavyöhykkeellä.

Tilalla Maalais-Keskikorva sijaitsevan ottoalueen lounaiskulmaan on asennettu pohjavesiputki, josta ottoalueen pohjavedenpinnan tasoksi on mitattu +107,45. Ottoalueesta kaakkoon noin 200 metrin etäisyydellä sijaitsee toinen pohjavesiputki, josta pohjaveden pinnan tasoksi on mitattu +109,10.

Maa-ainesluvan lupamääräyksissä muun ohella todetaan, että maa-ainesten ottaminen on toteutettava ottosuunnitelman mukaisesti ja niin, että siitä ei aiheudu pohja- eikä pintavesihaittoja. Pohjavedenpinnan päälle on jätettävä vähintään kuuden metrin paksuinen suojakerros koskematonta maa-ainesta. Ottosuunnitelmassa esitettyä alinta ottotasoa +130 tilalla Maalais-Keskikorva RN:o 7:167 sekä +116 tiloilla Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130 ei saa alittaa.

Oikeudellinen arvio

Ottamisalueet sijaitsevat Kroopinpalo-Palovaara B:n vedenhankintaa varten tärkeällä pohjavesialueella (luokka I), jossa on vedenottamoita ja tutkittuja vedenottamopaikkoja. ELY-keskuksen arvion mukaan tilalla Maalais-Keskikorva RN:o 7:167 sijaitseva ottoalue sijaitsee Ruokojärven lähteikköalueen vedenottamoiden arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä. Tiloilla Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130 sijaitseva ottoalue on pohjoisosastaan Ruokojärven lähteikköalueen vedenottamon arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä sekä itäosastaan alustavasti tutkitun vedenottamopaikan AK106/UP20 sekä vedenottamon AK112 arvioiduilla lähisuojavyöhykkeillä. Pohjaveden virtaussuunta on lännestä itään kohti vedenottamoita AK112, P203 ja P233 sekä tutkittua vedenottamon paikkaa AK106/UP20. ELY-keskus on arvioinut ottoalueen eteläisen osan sijaitsevan vedenottamoiden arvioidulla kaukosuojavyöhykkeellä.

Alueelle asennettujen pohjavesiputkista tehtyjen mittausten perusteella pohjaveden pinnan tasoksi on mitattu noin +107. Ottaminen on ulotettu tiloilla Koskiniemi RN:o 57:71 ja Sorapalo RN:o 57:130 sijaitsevalla vanhalla ottamisalueella alimmillaan tasoon +116 ja tilalla Maalais-Keskikorva RN:o 7:167 sijaitsevalla aukaistavalla ottamisalueella alimmillaan tasoon +130.

Tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella vesilain mukainen lupa on maa-ainesten oton yhtenä edellytyksenä tilanteessa, jossa pohjavesivaikutukset ovat mahdollisia, vaikka niiden todennäköisyyttä pidettäisiinkin verrattain vähäisenä. Vesilain mukaisessa lupaharkinnassa voidaan tarkemmin perehtyä hankkeen pohjavesivaikutuksiin.

Kun otetaan huomioon, että ottamisalueet ovat vedenhankintaa varten tärkeää pohjavesialuetta, se, että ne sijaitsevat osaksi vedenottamoiden sekä tutkitun vedenottamopaikan arvioiduilla lähisuojavyöhykkeillä sekä se, että pohjaveden virtaussuunta on ottoalueelta kohti vedenottamoita AK112, P203 ja P233 sekä alustavasti tutkittua vedenottamon paikkaa AK106/UP20, asiassa ei voida poissulkea sitä mahdollisuutta, että ottotoiminnan ja poistuvien maamassojen seurauksena pohjaveden laatu tai esiintymien antoisuus heikkenisivät.

Näin ollen maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan säännös huomioon ottaen lupa maa-ainesten ottamiseen ELY-keskuksen arvioimalla vedenottamoiden ja tutkitun vedenottamopaikan lähisuojavyöhykkeellä voidaan myöntää vain, mikäli siihen on saatu vesilain mukainen lupa. Kun asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankkeille ei näiltä osin ole haettu vesilain mukaista lupaa, maa-ainesten ottamiseen ELY-keskuksen arvioimilla vedenottamoiden ja tutkitun vedenottamopaikan lähisuojavyöhykkeillä ei siten ole oikeudellisia edellytyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristölautakunnan päätökset on kumottava ja hakemukset hylättävä siltä osin kuin kyse on ELY-keskuksen arvioimilla vedenottamoiden ja tutkitun vedenottamopaikan lähisuojavyöhykkeillä tapahtuvasta maa-ainesten ottamisesta.

Asiakirjoista ei ole saatavissa riittävää selvitystä sen arvioimiseksi, onko maa-aineslain mukainen lupa myönnettävissä edellä tarkoitetun lähisuojavyöhykkeen ulkopuolelle sijoittuvalle maa-ainesten ottamiselle. Tältä osin asia palautetaan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on kiinnitettävä erityisesti huomiota pohjaveden tarkkailua ja pohjaveden suojelua koskevien lupamääräysten tarpeellisuuteen.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Napapiirin Kuljetus Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätökset saatetaan voimaan. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt hakemukset. Valtio on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut. Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely sekä toimittaa katselmus.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tehnyt menettelyvirheen. Asiassa olisi tullut järjestää suullinen käsittely ja kuulla yhtiön esittämää todistajaa. Asiaa ei muutoinkaan voida ratkaista yhdellä päätöksellä, koska se vaikeuttaa asian jatkokäsittelyä.

Hallinto-oikeuden tulkinta pohjavesivaikutuksista on virheellinen. Yhtiön esittämän asiantuntijalausunnon mukaan ottotoiminnasta ei aiheudu pohjaveden laadun tai antoisuuden heikentymistä. ELY-keskuksen olisi tullut osoittaa asiantuntijalausunto virheelliseksi.

Yhtiö ei ole saanut oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Suullisessa käsittelyssä olisi tullut käydä läpi asiantuntijan kertomana alueen pohjavesiolosuhteet ja ottamisen vaikutukset sekä kuulla ELY-keskuksen perustelut lähisuojavyöhykkeen muodostamiselle.

Alueella ei ole voimassa olevaa suojelusuunnitelmaa eikä lähisuojavyöhykkeitä ole määritelty. Valitus perustuu vain ELY-keskuksen esittämiin arvioihin.

Rovaniemen ympäristölautakunta on selityksessään viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Lapin ELY-keskus on valituksen ja ympäristölautakunnan selityksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on arvioinut kahdelle vedenottamolle ja yhdelle tutkitulle vedenottamopaikalle lähisuojavyöhykkeet. Näiden vedenottamopaikkojen yhteenlaskettu antoisuus on merkittävä (1 200 m3/d).

Pohjaveden virtaussuunnat ja pisteiden antoisuudet ovat olleet tärkeimmät seikat, jotka ovat vaikuttaneet arvioitujen lähisuojavyöhykkeiden määrityksessä. Lisäksi hyvin vettä läpäisevä maaperän laatu on vaikuttanut alueen laajuuteen, koska hiekkaa ja soraa sisältävä maaperä läpäisee hyvin myös mahdolliset haitta-aineet. Palovaaran alueelle arvioidut lähisuojavyöhykkeet ovat tavanomaisen kokoisia alueita.

Arvioitujen lähisuojavyöhykkeiden ulkopuoliselle osalle (vedenottamoiden arvioidulle kaukosuojavyöhykkeelle) on Napapiirin Kuljetus Oy:lle myönnetty 370 000 k-m3:n ottamislupa 30.6.2015. Lupa on lainvoimainen.

Vaatimus asian palauttamisesta hallinto-oikeudelle suullista käsittelyä varten on perusteeton, sillä yhtiölle on varattu tilaisuus esittää näkemyksensä. Lisätodistelulla ei tuoda uutta tietoa asian ratkaisemiseksi. Asian selvittäminen ei vaadi henkilötodistelua, vaan asia voidaan ratkaista kirjallisten asiantuntija-arvioiden perusteella.

ELY-keskuksen arvio perustuu vakiintuneeseen ympäristöhallinnon ohjeistukseen ja maa-aineslain soveltamiskäytäntöön.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella puheena olevan ottamishankkeen voitaisiin katsoa olevan toteutettavissa maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettyä rajoitusta rikkomatta, kun otetaan huomioon, että jo pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen on kielletty.

Napapiirin Kuljetus Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, voiko Napapiirin Kuljetus Oy:n hakemuksen mukaisesta maa-ainesten ottohankkeesta aiheutua maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu pohjaveden vaarantuminen. Kun otetaan huomioon yhtiön valitus sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Napapiirin Kuljetus Oy on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Päätöksellä 17.12.2013 § 196 myönnetty maa-aineslupa on koskenut kooltaan melko pientä aluetta, jolta otettavan maa-aineksen määrä on ollut vähäinen ja ottamisaika lyhyt. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että ottamisalue sijaitsee I luokan pohjavesialueella, pohjaveden virtaussuunnasta ei ole varmaa tietoa ja lähimmät vedenottamot sijaitsevat vain noin 350 metrin etäisyydellä ottamisalueesta, on tämänkin hankkeen pohjavesivaikutusten selvittäminen vesilain mukaisessa lupamenettelyssä perusteltua. Vesilain mukaisen luvan myöntämisen edellytykset arvioidaan vesilain mukaisessa menettelyssä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 17.10.2016