Muu päätös 4322/2016

Asia Maa-ainesasiaa koskeva valitus

Valittaja Napapiirin Kuljetus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0139/1

Asian aikaisempi käsittely

Rovaniemen ympäristölautakunta maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena on päätöksellään 26.11.2013 § 183 myöntänyt Napapiirin Kuljetus Oy:lle luvan maa-ainesten ottamiseen Rovaniemen kaupungin Tahtamavaaran kylässä sijaitsevalta Tikkaojan tilalta RN:o 9:86 (kiinteistötunnus 698-409-9-86). Otettava maa-ainesten kokonaismäärä on 70 000 kuutiometriä ja luvan voimassaoloaika kymmenen vuotta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt yhtiön hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 1 a §:n mukaan maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla.

Lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan jos ainesten ottamiseen tarvitaan maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu vesilain (264/1961) mukainen lupa, tulee maa-aineslain mukaisen hakemuksen käsittelyä lykätä, kunnes vesiasia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva Tahtamavaaran alue on vanhaa ottoaluetta, joka on Rovaniemen maakuntakaavassa merkitty maankamaran ainesten ottopaikaksi (EO). Tahtamavaara on harjumuodostelma, jonka pinta on suurimmassa osassa harjua dyyniytynyttä hiekkaa. Harjun eteläpuolisessa niemekkeessä on lohkarepintaista hiekkaa ja soraa. Pohjaveden päävirtaussuunta on länteen.

Nyt kysymyksessä oleva ottamisalue sijaitsee Tahtamavaaran vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella (luokka II). Tutkitut vedenottamopaikat sijaitsevat lounaaseen noin 140 metrin etäisyydellä, koilliseen noin 250 ja 400 metrin etäisyyksillä sekä luoteeseen noin 1 400 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Ottamisalue sijaitsee kokonaisuudessaan edellä mainittujen tutkittujen vedenottamopaikkojen arvioiduilla lähisuojavyöhykkeillä.

Yhtiön vastineen mukaan noin 250 metrin etäisyydellä suunnitellulta ottoalueelta koilliseen sijaitsee pohjavesiputki, josta pohjaveden pinnan tasoksi on 30.5.2013 mitattu +94,01 metriä. Maa-ainesluvan lupamääräysten kohdan 1 mukaan ennen ottotoiminnan aloittamista pohjaveden tason tulee olla selvitettynä. Kohdan 3 mukaan maa-ainesten ottaminen on toteutettava ottosuunnitelman mukaisesti ja niin, että siitä ei aiheudu pohja- eikä pintavesihaittoja. Ottosuunnitelmassa esitettyä alinta ottotasoa +120 ei saa alittaa.

Oikeudellinen arvio

Ottamisalue sijaitsee Tahtamavaaran vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella (luokka II), jossa on useita tutkittuja vedenottamopaikkoja. ELY-keskuksen arvion mukaan ottoalue sijaitsee tutkittujen vedenottamopaikkojen arvioiduilla lähisuojavyöhykkeillä. Pohjaveden päävirtaussuunta on ottoalueelta kohti tutkittuja vedenottamopaikkoja UP73 ja UP74. Yhtiö on lausunnossaan esittänyt mittaukseen 30.5.2013 perustuvaksi pohjaveden pinnan keskimääräiseksi korkeustasoksi +94,01.

Tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella vesilain mukainen lupa on maa-ainesten oton yhtenä edellytyksenä tilanteessa, jossa pohjavesivaikutukset ovat mahdollisia, vaikka niiden todennäköisyyttä pidettäisiinkin verrattain vähäisenä. Vesilain mukaisessa lupaharkinnassa voidaan tarkemmin perehtyä hankkeen pohjavesivaikutuksiin. Kun otetaan huomioon, että ottamisalue on vedenhankintaan soveltuvaa pohjavesialuetta, se, että ottoalue sijaitsee tutkittujen vedenottamopaikkojen arvioiduilla lähisuojavyöhykkeillä sekä se, että pohjaveden päävirtaussuunta on ottoalueelta kohti tutkittuja vedenottamopaikkoja UP73 ja UP74, asiassa ei voida poissulkea sitä mahdollisuutta, että ottotoiminnan ja poistuvien maamassojen seurauksena pohjaveden laatu tai esiintymien antoisuus heikkenisivät.

Näin ollen maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan säännös huomioon ottaen lupa maa-ainesten ottamiseen voidaan myöntää vain, mikäli siihen on saatu vesilain mukainen lupa. Kun asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankkeelle ei ole haettu vesilain mukaista lupaa, maa-ainesten ottamiseen ELY-keskuksen arvioimilla tutkittujen vedenottamopaikkojen lähisuojavyöhykkeillä ei siten ole oikeudellisia edellytyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristölautakunnan päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Napapiirin Kuljetus Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen valitus ympäristölautakunnan päätöksestä hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että valtio velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut. Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely sekä toimittaa katselmus.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on menetellyt asiassa virheellisesti. Hallinto-oikeus on sivuuttanut yhtiön toimittaman pohjavesioloja koskevan selvityksen. ELY-keskuksen valitus on perustunut vain arvioon olosuhteista. ELY-keskuksen olisi tullut osoittaa yhtiön esittämä selvitys virheelliseksi. Hankkeesta ei aiheudu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua seurausta.

Hallinto-oikeuden olisi tullut toimittaa suullinen käsittely ja yhtiölle olisi tullut varata tilaisuus esittää vastanäyttöä siitä, että ELY-keskuksen esittämät arviot eivät pidä paikkaansa. Hallinto-oikeus on myös virheellisesti jättänyt toimittamatta katselmuksen.

Suullisessa käsittelyssä olisi voitu käydä läpi asiantuntijan kertomana alueen todelliset pohjavesiolosuhteet ja ottamisen vaikutus pohjavesiin sekä ELY-keskuksen perustelut koskien lähisuojavyöhykkeen muodostumista.

Rovaniemen ympäristölautakunta on selityksessään viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Lapin ELY-keskus on valituksen ja ympäristölautakunnan selityksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osalla pohjavedenottamoista on vesilain mukainen suoja-alue ja siihen sisältyvät suojavyöhykkeet. Vedenottamoiden suoja-alueita on arvioitu toiminnassa oleville tai suunnitelluille/tutkituille vedenottamoille myös ilman vesilain mukaista hakemusmenettelyä esimerkiksi pohjavesialueiden suojelusuunnitelmissa. Mikäli vedenottamolle tai tutkitulle vedenottamopaikalle ei ole määritetty lähisuojavyöhykettä, ovat ELY-keskusten pohjavesiasiantuntijat arvioineet yksittäisen toiminnon sijaintia vedenottamon arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä olemassa olevan tiedon perusteella.

Nykykäytännön mukaan lähisuojavyöhykkeen määrittelyssä otetaan yleensä huomioon pohjavesialueen rajat, pohjavedenottamoiden tai tutkittujen vedenottopaikkojen vaikutusalue, maa- ja kallioperän ominaisuudet, pohjaveden virtaussuunnat, pohjaveden korkeus sekä vedenoton suuruus tai tutkittu antoisuus ottamoilta. Lähisuojavyöhykkeiden määrittelyperusteena on myös maankäytön, esimerkiksi rakentamisen ja soranoton haittavaikutusten estäminen (esimerkiksi öljy- ja liuotinvuodot).

Kyseessä olevalla arvioidulla lähisuojavyöhykkeellä sijaitsee kolme tutkittua vedenottamopaikkaa (UP 74, UP 76, TK 20), joiden yhteenlaskettu antoisuus on noin 700 m³/d. Pohjaveden virtaussuunta ja tutkittujen vedenottamopaikkojen antoisuudet ovat olleet tärkeimmät seikat, jotka ovat vaikuttaneet arvioidun lähisuojavyöhykkeen määrityksessä. Lisäksi hyvin vettä läpäisevä maaperän laatu on vaikuttanut alueen laajuuteen, koska hiekkaa ja soraa sisältävä maaperä läpäisee hyvin myös mahdolliset haitta-aineet.

Maa-ainesten kestävä käyttö -oppaan mukaan lähisuojavyöhykkeen leveys pohjaveden päävirtaussuunnasta vedenottamolle tai tutkitulle vedenottopaikalle on keskimäärin arvioituna 300–500 metriä (joskus jopa yli kilometri) ja 200–300 metriä virtaussuunnan alapuolelle. Lähisuojavyöhykkeet määritellään kuitenkin aina tapauskohtaisesti ja niiden koot voivat vaihdella huomattavasti. Tahtamavaaran arvioitu lähisuojavyöhyke on tavanomaisen kokoinen alue.

Mainitun oppaan mukaan vedenottamon lähisuojavyöhykkeet jätetään kokonaan maa-ainesten ottamistoiminnan ulkopuolelle. Tämä ohjeistus nojaa tehtyihin tutkimuksiin sekä yleiseen varovaisuusperiaatteeseen. Ottamistoimintaa ei tule näillä alueilla enää jatkaa, vaikka alueilla on suojakerrospaksuutta pohjaveden pinnan yläpuolella. Lähisuojavyöhykkeiden laatimisen ohjeistus perustuu alkujaan laajaan tutkimukseen Soranoton vaikutus pohjaveteen, Hatva 1993. Vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeiden määrittelyperiaatteet ovat kuitenkin kehittyneet tästä edelleen ja asiassa otetaan huomioon aikaisempaa kattavammin myös yleinen varovaisuusperiaate.

Tutkittujen vedenottamopaikkojen tulee säilyä käyttökelpoisina esimerkiksi mahdollisissa kriisitilanteissa. Kyseessä olevat yhteensä noin 700 m³/d pohjaveden ottamispaikat voivat olla tällaisissa tilanteissa merkittävä lisä- tai varavedenhankintalähde.

Valituksen jälkeen Tahtamaavaaran pohjavesialueelle on valmistunut pohjavesien suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamisprojekti (POSKI) toukokuussa 2015. Valtakunnallisen hankkeen yksi osa-alue oli kartoittaa luonnon- ja maisemansuojelun kannalta arvokkaat harjualueet sekä tehdä pohjavesialueiden luontoinventoinnit. Selvitystyön tarkoituksena oli antaa uutta tietopohjaa alueista sovellettaessa maa-aineslain säännöksiä, mikäli selvityksen tarkoittamille alueille haetaan maa-ainesten ottamislupia tai alueille on suunnitteilla rakentamista. Tahtamavaara on luokiteltu hankkeessa arvokkaaksi harjualueeksi. Muodostuma on geologisesti ja maisemallisesti merkittävä, rinteillä on runsaasti rantavalleja sekä tuuli- ja rantamuodostumia korkeimman osan reunoilla. Kyseessä oleva ottamisalue on säilynyt kohtuullisen luonnontilaisena ja tällä alueella esiintyy myös rantavalleja.

Vaatimus asian palauttamisesta hallinto-oikeudelle suullista käsittelyä varten on perusteeton, sillä yhtiölle on varattu tilaisuus esittää näkemyksensä. Asian selvittäminen ei vaadi henkilötodistelua. ELY-keskuksen arvio perustuu vakiintuneeseen ympäristöhallinnon ohjeistukseen ja maa-aineslain soveltamiskäytäntöön.

Napapiirin Kuljetus Oy on vastaselityksessään esittänyt, että asia tulee palauttaa joko hallinto-oikeudelle tai lupaviranomaiselle. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella, että hallinto-oikeus ei ole voinut ottaa kantaa niihin geologisiin ja maisemallisiin seikkoihin, joihin ELY-keskus on viitannut selityksessään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Napapiirin Kuljetus Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, voiko Napapiirin Kuljetus Oy:n hakemuksen mukaisesta maa-ainesten ottohankkeesta aiheutua maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu pohjaveden vaarantuminen. Kun otetaan huomioon yhtiön valitus sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Napapiirin Kuljetus Oy on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys alueen pohjavesioloista, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Yhtiölle on varattu hallinto-oikeudessa tilaisuus antaa vastine ELY-keskuksen valituksen johdosta.

Napapiirin Kuljetus Oy ei ole hallinto-oikeudessa pyytänyt suullista käsittelyä tai katselmusta. Suullisen käsittelyn tai katselmuksen toimittaminen hallinto-oikeudessa ei ole ollut tarpeen, koska asian asiakirjoista on ollut saatavissa riittävä selvitys asian ratkaisemiseksi.

Hallinto-oikeus ei siten ole menetellyt hallintolainkäyttölain 37, 38 tai 41 §:n vastaisesti ratkaistessaan asian toimittamatta suullista käsittelyä ja katselmusta.

Hakemussuunnitelman mukaan alimman ottotason ja pohjaveden pinnan väliin jää noin 25 metrin suojakerros. Kun kuitenkin otetaan huomioon hankkeen sijainti vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella (luokka II), jossa on useita tutkittuja vedenottamopaikkoja, sekä se, että alueen maaperä on hyvin läpäisevää, on hankkeen pohjavesivaikutusten selvittäminen vesilain mukaisessa lupamenettelyssä tarpeen. Vesilain mukaisen luvan myöntämisen edellytykset arvioidaan vesilain mukaisessa menettelyssä.

Kysymystä alueen mahdollisista geologisista tai maisemallisista arvoista ei ratkaista tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä.

Edellä sanotun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.