Muu päätös 4429/2016

Kunnallisasiaa koskevat valitukset (Rantatunneli, Tampere)

Antopäivä: 21.10.2016
Taltionumero: 4429
Diaarinumero: 179/3/14 ja 403/3/14

Asia Kunnallisasiaa koskevat valitukset

Valittajat JK, Tampere

AR, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 18.12.2013 nro 13/0789/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on päätöksellään 14.5.2012 § 86 päättänyt hyväksyä päätöksen liitteenä olevan sopimuksen "Valtatie 12 Tampereen tunneli" toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä. Sopimuksen osapuolina ovat Liikennevirasto ja Tampereen kaupunki.

JK on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

AR on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan Tampereen kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi AR on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 3 000 eurolla.

Hallinto-oikeus on päätöksellään 28.1.2013 nro 13/0040/3 hylännyt JK:n 21.1.2013 hallinto-oikeudelle toimittaman hakemuksen kaupunginvaltuuston päätöksen 14.5.2012 § 86 täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 28.3.2013 taltionumero 1107 hylännyt JK:n valituksen edellä mainitusta hallinto-oikeuden päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt JK:n ja AR:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä sekä AR:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on lausunut valituksenalaisen päätöksensä perusteluina seuraavan.

[---]

JK:n valitus

Sovellettavat säännökset

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 9 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Asiassa saatu selvitys

Tampereen kaupunginvaltuusto on 26.11.2008 § 327 päättänyt hyväksyä Tampereen kaupungin ja Tiehallinnon Hämeen tiepiirin välisen sopimuksen rakentamiseen liittyvistä toimenpiteistä valtatie 12 parantamiseksi. Kyseisessä sopimuksessa hankkeen laajuudeksi on määritelty valtatie 12 parantaminen rakentamalla Rantaväylän tunneli sekä Santalahden ja Naistenlahden eritasoliittymät laaditun tiesuunnitelman mukaisesti, valtatie 12 parantaminen rakentamalla joukkoliikennekaistat välillä Sepänkatu–Lielahti vuonna 2009 valmistuvan tiesuunnitelman mukaisesti sekä edellä mainittujen tiesuunnitelmien mukaiset katusuunnitelmat. Sopimuksen mukaan hanke sisältää myös tiesuunnitelman edellyttämät muut rakenteet ja toimenpiteet, esimerkiksi kevyen liikenteen väylät ja esitettävät meluesteet. Sopimuksessa on sovittu hankkeen tarkoituksesta, hankkeen laajuudesta, toteuttamisesta, toteutuskustannusten rahoittamisesta, tunnelin hoito- ja ylläpitokustannuksista, tieosan edelleen luovutuksesta valtiolle, omistus- ja hoitovastuusta, tiesuunnitelman mukaisista hallinnollisista muutoksista, hankkeen rakentamisesta ja teknisistä ratkaisuista sekä sopimuksen allekirjoittamisesta ja voimaantulosta. Sopimus on allekirjoitettu 18.12.2008.

Tampereen kaupunginhallitus on 2.4.2012 päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että sopimus Liikenneviraston (ent. Tiehallinto) ja Tampereen välillä hankkeen "valtatie 12 Tampereen tunneli" toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä hyväksytään. Päätöksen selosteosassa on muun ohella todettu, että 18.12.2008 allekirjoitetun sopimuksen jälkeen on muun muassa valmistunut YVA-selvitys, yleissuunnitelma, tiesuunnitelma ja toteutusalueen asemakaavat.

Allianssiurakka on hankkeen keskeisten toimijoiden väliseen, kaikille yhteiseen sopimukseen perustuva hankkeen toteutusmuoto, jossa osapuolet vastaavat toteutettavan projektin suunnittelusta ja rakentamisesta yhdessä yhteisellä organisaatiolla. Allianssissa toimijat jakavat projektiin liittyviä riskejä ja hyötyjä sekä noudattavat tiedon avoimuuden periaatteita kiinteää yhteistyötä tavoitellen. Valtatie 12 Tampereen tunnelihankkeelle esitetään urakkamuodoksi allianssiurakkaa, koska kansainvälisten kokemusten perusteella allianssi soveltuu parhaiten kohteisiin, jotka ovat laajoja, kompleksisia ja sisältävät erilaisia riskejä. Toisaalta malli mahdollistaa sen, että tilaaja voi lisätä arvoa olemalla mukana toteutuksessa ja riskejä osapuolten kesken jakamalla saavutetaan selkeitä etuja. Nämä mainitut asiat täyttyvät Tampereen tunnelihankkeessa.

Valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä 14.5.2012 hyväksytyllä sopimuksella hankkeen "valtatie 12 Tampereen tunneli" toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä on tehty täsmennyksiä, lisäyksiä ja muutoksia aiempaan 18.12.2008 allekirjoitettuun sopimukseen. Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston välisen sopimuksen sopimusehdot käsittävät sopimuksen tarkoituksen, hankkeen laajuuden, kunnossapidon, hankkeen kustannukset ja rahoituksen, laskujen maksun kehitys- ja toteutusvaiheessa, sopimuksen irtisanomisen, riitaisuuksien ratkaisemisen sekä sopimuksen voimaantulon ja allekirjoittamisen.

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyssä sopimuksessa on todettu, että hanke on Liikenneviraston ja Tampereen kaupungin yhteishanke. Tilaajana hankkeessa toimii Tampereen kaupunki, jonka omistukseen rakennettavat väylät tulevat urakan vastaanoton jälkeen. Liikennevirasto toimii hankinta- ja toteutusvaiheessa Tampereen kaupungin valtuuttamana rakennuttajana Tampereen kaupungin nimissä ja lukuun. Tampereen kaupunki valtuuttaa Liikenneviraston solmimaan sopimuksia sopimuksesta ilmenevin tavoin niin, että hankkeesta aiheutuvat sopimuksessa mainitut kustannukset maksaa kehitys- ja toteutusvaiheessa Tampereen kaupunki. Liikennevirasto vastaanottaa urakan urakoitsijalta Tampereen kaupungin valtuuttamana. Tampereen kaupunki myy ja luovuttaa maantien sen valmistuttua Liikennevirastolle.

Hankkeen toteutustavan ja päätöksenteon osalta sopimuksessa on kohdassa 2.1. todettu, että hanke toteutetaan yhtenä urakkana allianssimallilla, joka sisältää rakennussuunnittelun ja rakentamisen. Allianssiurakka on hankkeen kaikkien keskeisten toimijoiden yhteiseen sopimukseen perustuva hankkeen toteutusmuoto, jossa tilaaja, konsultit ja urakoitsija vastaavat toteutettavan projektin suunnittelusta ja rakentamisesta yhdessä yhteisellä organisaatiolla. Allianssissa tilaaja, konsultit ja urakoitsija jakavat projektiin liittyviä riskejä ja hyötyjä sekä noudattavat tiedon avoimuuden periaatteita kiinteässä yhteistyössä. Liikennevirasto kilpailuttaa urakan toteuttajan keväällä 2012. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen Liikennevirasto Tampereen kaupungin valtuuttamana ja voittanut tarjoaja allekirjoittavat kehitysvaiheen allianssisopimuksen. Hankkeen kehitysvaihe alkaa kehitysvaiheen allianssisopimuksen allekirjoituksesta ja allianssi aloittaa toimintansa. Hankkeen kehitysvaiheen tuloksena syntyy toteutusvaiheen hankesuunnitelma, joka kuvaa hankkeen toteutusvaiheen tekniset ja taloudelliset tavoitteet ja sisältää kaikkien osapuolten hyväksymän tavoitekustannusarvion ja suunnitelman hankkeen toteutuksesta. Hankkeen kehitysvaihe päättyy, kun allianssin johtoryhmä on hyväksynyt toteutusvaiheen hankesuunnitelman. Allianssin johtoryhmä päättää hankkeen kehitysvaiheen tulosten pohjalta, saavuttiko kehitysvaihe sille asetetut tavoitteet ja voidaanko hankkeen toteutusvaihe aloittaa, missä tapauksessa Liikennevirasto allekirjoittaa toteutusvaiheen allianssisopimuksen Tampereen kaupungin nimissä. Hankkeen toteutusvaihe sisältää hankkeen vaatiman suunnittelun ja rakentamisen toteutusvaiheen hankesuunnitelmassa määritetyllä tavalla ja asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Allianssin organisaatio muodostuu allianssin johtoryhmästä ja projektiryhmästä. Johtoryhmä on allianssin ylin päättävä elin. Johtoryhmässä päätökset tehdään yksimielisesti. Projektiryhmän tehtävänä on johtaa ja koordinoida allianssin päivittäistä toimintaa ja johtaa hanketta. Kumpikin sopijapuoli nimeää edustajansa allianssin johto- ja projektiryhmään. Lisäksi kumpikin sopijapuoli nimeää tarpeen mukaan asiantuntijoitaan projektiryhmän avuksi.

Rakennuttajan tehtäviä koskevan sopimuskohdan 2.2. mukaan Liikennevirasto vastaa Tampereen kaupungin valtuuttamana hankkeen rakennuttamisesta (projektinhallinnasta, urakan kilpailuttamisesta, valvonnasta ja vastaanotosta). Liikennevirasto kilpailuttaa urakan sekä tekee ja allekirjoittaa urakan hankintapäätöksen Tampereen kaupungin valtuuttamana. Sopimukseen 18.12.2008 perustuen Liikennevirasto allekirjoittaa kaikki tähän hankkeeseen sisältyvät urakka- ja muut sopimukset kolmansien osapuolten kanssa.

Sopimuksessa on edelleen hankkeen kustannusten ja rahoituksen osalta kohdassa 4. kirjattu, että hankkeen kustannukset koostuvat kehitys- ja toteutusvaiheen kustannuksista. Kehitys- ja toteutusvaiheen kustannuksiin sisältyvät valitun allianssikonsortion, konsulttien, Liikenneviraston, Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Tampereen kaupungin kustannukset. Kehitys- ja toteutusvaiheen kaikki kustannukset arvonlisäveroineen lukuun ottamatta Liikenneviraston ja Pirkanmaan ELY-keskuksen henkilöstökustannuksia ja takuuvaiheen kustannuksia maksaa Tampereen kaupunki, jonka omistukseen rakennettavat väylät urakan vastaanoton jälkeen tulevat. Liikennevirasto maksaa kauppahintana jäljempänä sovitun osuuden hankkeen kustannuksista korottomana Tampereen kaupungille viimeistään vuosina 2015 ja 2016. Valtion talousarviossa 2012 Liikennevirasto on oikeutettu tekemään sopimuksia hankkeen osalta enintään 185,0 miljoonan euron määrästä (alv 0 %). Liikenneviraston osalta kustannusten enimmäismäärä on valtion talousarviossa myönnetty sopimusvaltuus. Sopimusvaltuuden ylittämiseen tarvitaan eduskunnan päätös. Tällaisessa tapauksessa tarvitaan myös Tampereen kaupunginvaltuuston päätös. Tampereen kaupungin lopullinen rahoitusosuus hankkeesta on 67 % ja Liikenneviraston lopullinen rahoitusosuus on 33 %. Vuosittaiset kustannukset tarkentuvat allianssin kehitysvaiheessa sovittavan työaikataulun mukaan.

Sopimuksen irtisanomisen osalta sopimuksessa on kohdassa 6. todettu, että mikäli kehitysvaiheen aikana ilmenee, että allianssin kehitysvaiheen tuloksena ei saavuteta sopimusosapuolien kannalta hyväksyttävää tulosta, tai että kustannusennuste 185 miljoonaa euroa (alv 0 %) ylittyy, on sopijapuolilla oikeus vetäytyä hankkeesta irtisanomalla sopimus ennen toteutusvaiheen allianssisopimuksen allekirjoittamista. Irtisanominen tulee tehdä kirjallisesti vähintään 4 viikkoa ennen aiottua sopimuksen päättymispäivää.

Oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuusto ei kunnan ylimpänä toimielimenä ole sidottu omiin aikaisempiin päätöksiinsä, vaan se voi ottaa aiemmin ratkaistun asian uudelleen käsiteltäväkseen. Kaupunginvaltuusto on siten voinut aiemman 26.11.2008 tehdyn Rantaväylän tunnelia, Paasikiventien joukkoliikennekaistoja sekä Santalahden ja Naistenlahden eritasoliittymien rakentamiseen liittyvän päätöksensä estämättä päättää, että hankkeen toteuttamistapaa ja ehtoja muutetaan.

Valituksenalaisessa valtuuston päätöksessä ja sen liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa käytetty kieli on ollut asiallista. Sopimusluonnoksessa oleva neljän viikon irtisanomisehto on ymmärrettävä. Pelkästään se seikka, että kaupunginvaltuutetuilla on erilaisia mielipiteitä sopimuksen sisällöstä ei tarkoita, että kunnanvaltuuston (oikeastaan kaupunginvaltuuston) päätös olisi hallintolain 9 §:n vastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on täyttänyt hallintolain 9 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla selkeän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimukset.

Kaupunginvaltuuston harkintavaltaan on kuulunut harkita, millaisilla sopimusehdoilla se sitoutuu Rantaväylän tunnelin sekä Santalahden ja Naistenlahden eritasoliittymien tie- ja katujärjestelyjen rakentamiseen. Suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Valituksenalainen päätös ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen sillä perusteella, että JK:n näkemyksen mukaan sopimuksen ehtojen olisi tullut olla yksilöidymmät. Kaupungin harkintavaltaa rajoittavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten harkintavallan väärinkäytön kielto.

Sopimuksen ehtojen mukaan Tampereen kaupungilla on oikeus vetäytyä hankkeesta irtisanomalla sopimus ennen toteutumisvaiheen allianssisopimuksen allekirjoittamista, jos kustannusennuste 185 miljoonaa euroa (alv 0 %) ylittyy. Tampereen kaupunki ei valituksenalaisella päätöksellään ole varauksetta sitoutunut hankkeeseen, vaan sillä on sopimusehtojen mukaan kustannusennusteen ylittyessä mahdollisuus vetäytyä hankkeesta ennen toteutusvaiheen allianssisopimuksen allekirjoittamista. Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa sillä perusteella, että sopimuksessa ei ole määritelty kaupungin kustannuksille euromääräistä ylärajaa. Se seikka, että hankkeen kustannukset muodostuvat JK:n mukaan suuriksi, ei merkitse, että kaupunginvaltuusto olisi käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on tarkoitettu. Puheena olevan sopimuksen määräykset eivät muutoinkaan ole sillä tavoin epäselviä, epäjohdonmukaisia tai puutteellisia, että valtuusto olisi päättäessään sopimuksen hyväksymisestä käyttänyt vääriin harkintavaltaansa ja mennyt toimivaltaansa ulommaksi. Sopimuksen soveltamisesta mahdollisesti aiheutuvat osapuolten erimielisyydet ratkaistaan erikseen sopimuksen 7. kohdassa mainituissa järjestyksessä. Liikenneviraston sopimuksen perusteella tekemän hankintapäätöksen laillisuus ratkaistaan markkinaoikeudessa julkisista hankinnoista annetun lain 11 luvussa säädetyssä järjestyksessä.

Kaupunginvaltuusto ei ole päättäessään sopimuksen hyväksymisestä käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut lain mukaan käytettävissä eikä mennyt toimivaltaansa ulommaksi. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole JK:n esittämillä perusteilla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätökseen ei voida hakea muutosta kunnallisvalituksin tarkoituksenmukaisuusperusteella.

AR:n valitus

Valtiontukea koskevat valitusperusteet

Valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyn "valtatie 12 Tampereen tunneli" toteuttamista, yhteistyötä ja rahoitusjärjestelyjä koskevan sopimuksen osapuolina ovat Tampereen kaupunki ja Liikennevirasto. AR:n valituksessaan mainitsema YIT Oyj ei ole puheena olevan sopimuksen osapuoli. Valituksenalainen päätös ei ole myöskään koskenut taloudellisen tuen myöntämistä YIT Oyj:lle. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole myönnetty YIT Oyj:lle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä AR:n esittämällä perusteella, että asiassa ei olisi riittävästi selvitetty unionin valtiontukisäännösten soveltumista. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä myöskään sillä perusteella, että komissiolle ei ole tehty sopimuksesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ennakkoilmoitusta.

Toimivallan ylittämistä koskevat valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Sopimuksen tekeminen Liikenneviraston kanssa maantien parantamista ja siihen liittyen kaupungin katuverkostoon tehtäviä muutoksia koskevan hankkeen toteutustavasta, hankkeen osapuolten asemasta, hankkeen rahoituksesta sekä muista valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyistä sopimusehdoista on kuulunut kunnan toimialaan.

Valituksenalaisessa kaupunginvaltuuston päätöksessä ei ole kysymys maankäyttösopimuksen tekemisestä YIT Oyj:n kanssa eikä maanomistajalta kaavoituksen yhteydessä perittävästä kehittämiskorvauksesta. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole ratkaistu kysymystä kaavoitukseen liittyvistä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista korvauksista. Valituksenalainen päätös ei ole AR:n esittämällä valitusperusteella yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, eikä valtuusto ole asiasta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä eikä ole ylittänyt toimivaltaansa.

Muut valitusperusteet

Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston sopimuksessa on muun ohella määritelty sopimusosapuolten asema "Valtatie 12 Tampereen tunneli" -hankkeessa ja sovittu hankkeen rahoituksesta. Kysymyksessä olevalla sopimuksella ei voida syrjäyttää lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, kaavoitusmenettelyä eikä tie- ja katusuunnitelmien laatimista. Sopimuksen tekeminen ei ole kuitenkaan edellyttänyt, että valtuuston päätöksentekohetkellä hankkeen edellyttämät kaavamuutokset, ympäristövaikutusten arviointi, maaperätutkimukset sekä tie- ja katusuunnittelu ovat olleet ratkaistuna lainvoimaisin päätöksin. Laadittavan asemakaavan sekä tie- ja katusuunnitelmien sisältö määräytyy kunnassa asetettujen maankäyttötavoitteiden ja laissa asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti ja yksityiskohdiltaan lainmukaisen osallistumis- ja arviointimenettelyn ja päätöksentekomenettelyn lopputuloksena. Hankkeen ympäristövaikutukset, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottaminen sekä tunnelin toimivuus arvioidaan kyseisissä päätöksentekomenettelyissä ja niitä koskevissa valitusmenettelyissä.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole tehty alueen maankäyttöä tai kaavoitusta koskevaa ratkaisua. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen niillä valituksessa esitetyillä perusteilla, jotka liittyvät alueen maankäyttöön ja kaavoittamiseen.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole AR:n esittämillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä, mene viranomaisen toimivallan ulkopuolelle eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätökseen ei voida hakea muutosta kunnallisvalituksin tarkoituksenmukaisuusperusteella.

AR:n oikeudenkäyntikulut

AR:n valitus on hylätty. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, AR:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Suomen perustuslaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 36 § ja 74 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107 ja 108 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Marja Tuominen. Esittelijä Anneli Aura.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

I JK:n valitus (dnro 179/3/14)

JK on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 18.12.2013 ja Tampereen kaupunginvaltuuston päätös 14.5.2012 § 86 kumotaan. Lisäksi JK on vaatinut, että Rantaväylän tunnelihankkeen täytäntöönpano keskeytetään. JK on vielä vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 2 800 eurolla.

JK on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto ei ole toimialaansa ylittämättä voinut allianssiurakkasopimusmallissa mennä kaupunkia velvoittavaan sitoumukseen, jonka kustannusvaikutusten ylärajaa ei tiedetä edes 100 miljoonan euron tarkkuudella. Kaupunki on ottanut allianssiurakkamallissa lähes yksin vastuun kaikista kustannusriskeistä ja -ylityksistä ilman ylärajaa.

Allianssisopimusta voidaan verrata kaupungin palveluntuottajalle myöntämään takaukseen, jossa kaupunki sitoutuu maksamaan palveluntuottajalle ilman ylärajaa kaikki kustannusylitykset riippumatta siitä, kuinka virheellinen kaupungille annettu kustannusarvio on ollut. Epätarkat, epämääräisiä riskejä sisältävät tai muuten vailla huolellista harkintaa tehdyt päätökset eivät kuulu kunnan toimialaan.

Liikenneviraston tarve siirtyä kiinteähintaisesta kaupungin ja viraston välillä 18.12.2008 tehdystä urakkasopimusmallista allianssimalliin on ollut pakon sanelema. Kaupunginvaltuusto ei olisi hyväksynyt tunnelin rakentamista, jos sen tiedossa olisi ollut tunnelin kustannusvaikutus kaupungille. Se, että hanke aloitetaan allianssin epärealistisen alhaisella hinta-arviolla, ei tunnelin lopullista hintaa alenna.

Asunto-osakeyhtiö Näsipuiston teettämien konsulttiselvitysten tuloksena on ilmennyt useita näkökohtia, joiden perusteella allianssin antamaa urakkahinta-arviota ei voida pitää tosiasioihin nojaavana.

Valtuuston käsittelyssä ollut allianssisopimusmalli on ollut juuri niin epäselvä kuin Liikennevirasto on halunnut sen olevankin. Tämä ilmenee siitä, että valtuuston päätöksen jälkeen allianssimalli on ollut jatkuvien muutosten kohteena.

Maanalaisesta asemakaavasta ja tiesuunnitelmasta käy ilmi, että tiukat turvallisuusmääräykset on sivuutettu ympäristövaikutusten arvioinnissa ja tunnelisuunnittelussa. Tunnelin lopullisia rakennuskustannuksia arvioitaessa ei voida sivuuttaa sitä, että Euroopan unionin komission vaatimuksesta Rantaväylän tunnelin maanalainen asemakaava ja tiesuunnitelma voidaan joutua uusimaan vastaamaan direktiivin 2004/54/EY edellyttämiä vähimmäisturvallisuusvaatimuksia. Tällöin lisäkustannusten osalta voidaan puhua jopa kymmenistä miljoonista euroista ja tunnelin valmistumisen siirtymisestä merkittävällä tavalla. Kaupunki tai urakoitsija eivät voi olla vastuussa siitä vahingosta, mikä on aiheutunut siitä, että Liikennevirasto on sivuuttanut tiesuunnittelussa tunneliturvallisuuden.

Tampereen kaupunki on selityksessään uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Lisäksi kaupunki on esittänyt muun ohella, että tunnelin rakentamisen täytäntöönpanon keskeyttämisellä olisi merkittävä kustannuksia kohottava ja taloudellisia vahinkoja aiheuttava vaikutus. Täytäntöönpanoa ei tule keskeyttää. Oikeudenkäyntikulujen määräämiselle ei ole perustetta.

Tampereen kaupunginvaltuuston päätös 14.5.2012 § 86 ei ole kuntalain vastainen. Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa tai toimialaansa asiasta päättäessään. Valtuuston päätös on perustunut huolelliseen valmisteluun ja harkintaan. Valtuustolla on ollut mahdollisuus palauttaa asia lisävalmisteluun niin halutessaan.

Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston välillä 18.12.2008 allekirjoitettu toteuttamissopimus on hyväksytty kaupunginvaltuuston lainvoimaisella päätöksellä 26.11.2008 § 327. Kaupunginvaltuusto on päätöksellään 14.5.2012 § 86 ainoastaan hyväksynyt sopimuksen, jolla osapuolet ovat täydentäneet 18.12.2008 Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston välillä tehtyä toteuttamissopimusta. Kyseisessä 18.12.2008 allekirjoitetussa sopimuksessa on määritelty pääperiaatteet osapuolten rooleista tunnelin toteuttamisessa ja kustannusten jaosta sekä rakentamisessa että kunnossapidossa.

Kaupunginvaltuuston 14.5.2012 hyväksymää sopimusta ei voida verrata palveluntuottajalle myönnettävään takaukseen tai siihen, että kaupunki olisi sitoutunut maksamaan palveluntuottajalle kaikki kustannusylitykset ilman ylärajaa.

Tampereen kaupungin laatimaan hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan sisältyy tunnelin osalta kustannusarvio 185 miljoonaa euroa. Allianssisopimusmallin mukainen Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston sekä palveluntuottajien yhdessä sopima hankkeen tavoitekustannus on 180,3 miljoonaa euroa. Kaupunki ei ole ottanut yksin vastuuta kaikista kustannusriskeistä ja kustannusten ylityksistä ilman ylärajaa, vaan riskit on jaettu allianssin osapuolten kesken toteutusvaiheen allianssisopimuksessa. Kaikki allianssin toimijat ovat johtoryhmän yksimielisellä päätöksellä sitoutuneet tavoitekustannushintaan. Tavoitehinnan alittamisen hyöty jaetaan allianssin toimijoiden kesken ja vastaavasti tavoitehinnan ylittämisestä vastataan yhteisesti.

Valittajan väitteelle kustannusarvion epärealistisen alhaisesta tasosta ei ole osoitettavissa mitään konkreettisia todisteita tai varteenotettavia perusteluja.

Allianssiurakan kilpailutuksen jälkeen on tehty urakan kehitysvaiheen ja toteutusvaiheen urakkasopimukset.

Tunnelidirektiivin 2004/54/EY käyttö tässä hankkeessa perustuu kansalliseen ohjeistukseen, jonka mukaan vähimmäisvaatimuksia sovelletaan myös muihin yli 500 metriä pitkiin tietunneleihin. Tunnelin turvallisuuden varmistamiseksi on suunnitteluvaiheessa tehty direktiivin edellyttämällä tavalla riskianalyysin perusteella lisätoimenpiteitä ja tehostettuja toimenpiteitä.

JK on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että hallinto-oikeus on päätöksessään sekoittanut laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusperusteen. Kunnallisvalituksessa on ollut kysymys yksinomaan kaupunginvaltuuston päätöksen 14.5.2012 § 86 laillisuudesta. Hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kaupunginvaltuuston päätös 14.5.2012 § 86 kuntalain 2 §:n vastaisena. Tästä olisi seurannut lainvoimaisen kaupunginvaltuuston päätöksen 26.11.2008 edellyttämä normaali tunnelin rakennusurakkakilpailu. Kaupunginvaltuustolla olisi tämän jälkeen ollut päätöksensä tueksi kiinteä urakkasumma, mikä olisi taannut sen, että päätös olisi perustunut kuntalain 2 §:n mukaiseen huolelliseen harkintaan, yleisiin ennakolta hyväksyttyihin johdonmukaisiin ja kaupungin edun huomioon ottaviin perusteihin.

Hallinto-oikeuden päätös on poliittinen päätös. Hallinto-oikeuden ratkaisussa näkyy vallan kolmijaosta luopuminen. Hallinto-oikeus toimii viranomaistoiminnan jatkeena.

Kaupunginhallitus ei ole esittänyt perustetta sille, että allianssiurakassa kaupungin rahoitusvastuulla olisi yläraja. Allianssiurakkasopimus takaa, että palveluntuottaja ei voi tehdä tappiota. Palveluntuottaja voi muodollisesti menettää sovitun katteen (voittoprosenttinsa), mutta tekee silti aina voittoa.

Kun allianssi voi itse muuttaa tavoitekustannuksen haluamakseen, kaupunginvaltuuston 14.5.2012 tekemä päätös on allianssille avoin asianajovaltakirja. Näin ollen ei ole tarpeellista esittää konkreettisia perusteluja tavoitekustannusarvion epärealistisen alhaisesta tasosta. Allianssisopimuksen kustannusvaikutus kaupungille selviää aikanaan.

II AR:n valitus (dnro 403/3/14)

AR on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 18.12.2013 ja Tampereen kaupunginvaltuuston päätös 14.5.2012 § 86 kumotaan ja että asia palautetaan Tampereen kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi AR on vaatinut, että hankkeen täytäntöönpano keskeytetään tai kielletään. Vielä AR on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 4 000 eurolla.

AR on toistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Kaupunginvaltuuston päätös on maankäyttö- ja rakennuslain, kuntalain, maantielain, perustuslain sekä unionin lainsäädännön vastainen. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutenkin lainvastainen.

Valituksenalaisessa sopimuksessa tai pöytäkirjassa ei ole esitetty hankkeen toteuttamista ennen sen lainvoimaistumista. Tunnelin louhinta on kuitenkin käynnistetty virkamiesten päätöksellä ilman lainvoimaisia ratkaisuja.

Valituksenalainen päätös ylittää kunnan toimialan. Allianssihankkeen tarkoitus on muun ohella yhden yrityksen omistaman maapohjan jalostus, mikä on kiellettyä valtiontukea. Se, että kyseinen yritys ei ole sopimuksen osapuoli, ei vaikuta asian arviointiin.

Allianssimallissa ei ole määritelty kaupungin maksettavaksi tulevia kustannuksia toisin kuin lainvoiman saaneessa valtuuston 26.11.2008 § 327 hyväksymässä päätöksessä. Kustannukset tulevat ylittämään kustannusennusteen eli tavoitehintana esitetyn 181 miljoonaa euroa. Hankkeen tosiasialliset kustannukset avoimeksi jättävä allianssihankkeen mukainen hinnoittelu menee kunnallisen päätöksenteon ulkopuolelle. Valituksen kohteena oleva allianssihanke ei mahdollista kunnan taloutta koskevien säännösten noudattamista eikä kaupunki voi toteutusvaiheessa irtaantua sopimuksesta,vaikka kustannukset moninkertaistuvat.

Yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös valituksenalaisessa valtuuston päätöksessä. Periaate edellyttää muun ohella, että maankäyttöön liittyvät käytännöt tai sopimukset kohtelevat tasapuolisesti eri tahoja. Ennen yksittäisiä sopimuksia olisi suotavaa julkistaa ne yleiset periaatteet, joiden mukaisesti sopimuksia laaditaan.

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen ei mahdollista valituksenalaisen valtuuston päätöksen mukaista rahoitusjärjestelyä. Asemakaavoituksesta perittävät korvaukset kohdistuvat kaavoitettavien alueiden kunnallistekniikan kustannusten kattamiseen. Sopimuksen toteutuksen yhteydessä asemakaavakorvauksilla katettaisiin vain osa tunnelin rakentamiskustannuksista. Asemakaavakorvausten käyttäminen valtakunnallisen läpikulkuliikenteen pääväylän kustannuksiin asettaa muut vastaavat yrittäjät eriarvoiseen asemaan. Asiakokonaisuudessa ei käy ilmi, kuka maksaisi kyseiseltä osalta varsinaiset asemakaavakorvauksella yleisesti kustannettavat kunnallistekniset kustannukset.

Valituksenalainen valtuuston päätös sisältää tosiasiallisesti alueiden käytön yksityiskohtaiseen järjestämiseen, rakentamiseen ja kehittämiseen liittyviä sitoumuksia. Päätöksellä luodaan käytännössä sen kaltainen tilanne, että maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämät muut maankäytön vaihtoehdot eivät olisi vertailukelpoisia. Sopimuksessa on käytännössä sitovasti sovittu uuden asemakaavoituksen sisältö. Se, että jokin toimijataho mahdollisesti kokee yhden vaihtoehdon olevan heidän kannaltaan ainoa mahdollinen, ei saisi rajoittaa tai estää noudattamasta lainmukaista kaavoitusmenettelyä.

Maankäytön on perustuttava maankäyttö- ja rakennuslakiin. Hanke ei pohjaudu asianmukaisiin päätöksiin. Alueella ei ole sellaista asemakaavaa, jonka toteuttamiseksi sopimus olisi laadittu. Tunnelin ja eritasoliittymien rakentaminen edellyttäisi tiesuunnitelmien lisäksi niiden rakentamisen mahdollistavat asemakaavat. Hanke edellyttäisi myös lainvoimaisissa kaavoissa olevien aluevarausten poistamista.

Hanke on vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Hanke toteutuessaan poistaa valtatie 12:n Rantaväylä -nimisen valtakunnanväylän kehittämismahdollisuudet. Avoväyläisenä sen laajentaminen olisi mahdollista. Tunnelin rakentamiselle ei voi löytyä minkäänlaisia ruuhkien tai liikennesuoritteiden parantamiseen liittyvää perustetta.

Valtuuston päätöksen mukainen väylävaihtoehto on maantielain 13 §:n 2 momentin vastainen eikä täytä maantielain "mahdollisimman edullinen" -vaatimusta. Koska kyseiselle läpikulkuliikenteen pääväylälle on edullisempia ja selkeästi toimivampia vaihtoehtoja kuin sopimuksessa ainoana vaihtoehtona esitetty tunneli, nyt käytetty hallinnollinen päätöksenteko rikkoo tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Nykyisen tien parantaminen on halvempaa kuin tunnelin rakentaminen.

Valtatie 12:n Rantaväylän säilyttäminen ja kehittäminen moottoritietyyppisenä väylänä on kansantaloudellisesti edullisempaa kuin sen muuttaminen sopimuksen tarkoittamaksi kaupunkiväyläksi. Maakunnallisissa ja valtakunnallisissa suunnitelmissa valtatie 12:n Rantaväylä on ensisijaisesti säilynyt moottoritietyyppisenä väylänä. Valtakunnallisen läpikulkuväylän kehittäminen kaupunkiväyläksi on tapahtunut hiljaisuudessa Tampereen kaupungin toimesta eräillä uusilla maankäytön suunnitelmilla. Esimerkiksi Santalahden alueelle suunniteltu kerrostalolähiö edellyttää Rantaväylän kehittämistä kaupunkiväylänä.

Tampereen kaupunki on selityksessään AR:n valituksen johdosta uudistanut JK:n kohdalla lausumansa ja aiemmin tässä asiassa esittämänsä.

Allianssihankkeessa käytetty hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukainen ja hankinta on myös lainvoimainen.

Valituksenalainen päätös ei ole edes teoriassa koskenut kiellettyä valtiotukea. Kaavoitus on tunnelin ja sen ympäristön osalta lainvoimainen. Lisäksi maanarvon muuttuminen on otettu huomioon erillisillä päätöksillä ja sopimuksilla. Kaupunki ei ole rikkonut asiassa valtiontukisäännöksiä.

Tunnelin maanalainen asemakaava on lainvoimainen. Santalahden ja Naistenlahden eritasoliittymien rakentamisen mahdollistavat asemakaavat ovat myös lainvoimaiset. Tunnelihankkeessa toteutetaan lainvoimaisia kaavoja ja asemakaavoja. Valituksenalaisessa valtuuston päätöksessä ei ole päätetty tulevan kaavan sisällöstä. Tunnelihanke ei poista joukkoliikenteen aluevarauksia.

Maantielain mukainen suoja-alue toteutuu hankkeessa. Maantien valtatie numero 12 luokkaa ei olla muuttamassa. Tiesuunnitelmaselostuksessa kuvataan tarkemmin ja yksityiskohtaisesti hankkeen tavoitteita ja perusteita. Hankkeen toteuduttua liittymät eivät enää aiheuta merkittävää haittaa valtatietä suoraan ajavalle liikenteelle. Hankkeessa toteutuvat nimenomaisesti maantielain tavoitteet ja edellytykset.

Hankkeen yhteiskuntataloudellinen laskelma on tehty tiesuunnitteluohjeiden mukaisesti. Laskelmassa otetaan huomioon hankkeen toteuttamisen edellyttämät kustannukset. Toteutuskustannukset sisältyvät tiesuunnitelman kustannusarvioon.

AR on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Liikennevirastolla ei ole mahdollisuutta sopia eduskunnan asettaman budjettirahoituksen ylittämisestä. Käytännössä vain Tampereen kaupungilla kustannusten osalta on "piikki auki". Sopimus on tältä osin kuntalain vastainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. JK:n ja AR:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

3. Lausuminen tunnelihankkeen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, JK:lle ja AR:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

3. Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevista JK:n ja AR:n vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 21.10.2016