Muu päätös 4430/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Rantatunneli, Tampere)

Antopäivä: 21.10.2016
Taltionumero: 4430
Diaarinumero: 454/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat As. Oy, Tampere

EA, Tampere

RK, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.1.2015 nro 15/0028/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginhallitus on 30.9.2013 tekemällään päätöksellä § 448 päättänyt muun muassa hyväksyä Tampereen Rantatunnelin allianssin toteutusvaiheen sopimuksen luonnoksen (TAS) ja todeta, että toteutusvaiheen sopimus (TAS) allekirjoitetaan 4.10.2013, jolloin sopimuksen mukainen allianssin kehitysvaihe päättyy ja toteutusvaihe alkaa.

As. Oy, EA ja RK ovat yhteisessä oikaisuvaatimuksessaan vaatineet, että päätöksen täytäntöönpano keskeytetään ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi, jotta voidaan varmistaa, että hankkeen valmistelussa on otettu huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/54/EY (tunnelidirektiivi) mukaiset turvallisuusvaatimukset.

Tampereen kaupunginhallitus on 25.11.2013 tekemällään päätöksellä § 527 hylännyt edellä mainitun oikaisuvaatimuksen.

Kaupunginhallitus on lausunut päätöksensä perusteluina, että toteutusvaiheen allianssisopimuksella on sovittu valtatie 12 Tampereen tunneli -tienparannushankkeen rakentamisesta päätöksen liitteenä olevan hankesuunnitelman mukaisesti. Hankesuunnitelma kuvaa kattavasti, miten hanke on tarkoitus toteuttaa. Hankesuunnitelman kohdassa 3.1 mainitaan, että hanke käsittää valtatien 12 parantamisen sitä koskevan tiesuunnitelman mukaisesti. Tiesuunnitelmaa laadittaessa on otettu huomioon tunnelidirektiivin (2004/54/EY) vaatimukset, vaikka valtatie 12 ei kuulu Euroopan laajuiseen (TERN) verkkoon, jota tunnelidirektiivi koskee. Tiesuunnitelma on hyväksytty Liikenneviraston 21.10.2013 tekemällä päätöksellä, ja se perustuu lainvoimaiseen yleissuunnitelmaan ja on lainvoimaisten asemakaavojen 8156, 8305 ja 8306 mukainen.

As. Oy, EA ja RK ovat Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle toimittamassaan yhteisessä valituksessa vaatineet, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi. Lisäksi valittajat ovat vaatineet päätösten täytäntöönpanon keskeyttämistä, kunnes asia on ratkaistu. Valittajat ovat vielä vaatineet, että hallinto-oikeuden on toimitettava asiassa katselmus tunnelin rakenteen ja siihen liittyvien turvallisuustekijöiden selvittämiseksi.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella, että kaupunginhallituksen päätöksellään hyväksymä sopimus on virheellisesti ja puutteellisesti valmisteltu. Asiaan liittyy rakenteellinen jääviysongelma, koska Liikennevirasto toimii sekä valvovana viranomaisena että sopimuspuolena. Nyt hyväksytystä sopimuksesta ei ilmene, millä perusteella sen on katsottu täyttävän tunnelidirektiivin mukaiset vaatimukset. Nykyinen Rantaväylä on tieopasteiden mukaan osa valtateitä nrot 3, 11 ja 12. Nämä tiet ovat valtakunnallisesti tärkeitä ja samalla osa direktiivissä tarkoitettua Euroopan laajuista tieverkkoa. Suunnitellun tunnelin pitkittäiskaltevuus ylittää direktiivin edellyttämän kolmen prosentin pitkittäiskaltevuutta koskevan enimmäisrajan, josta aiheutuu turvallisuusongelmia erityisesti talvisin. Tämä pitää ottaa suunnittelussa huomioon ja toteuttaa direktiivin edellyttämät turvallisuuden tehostamistoimenpiteet. Direktiivin mukaan kysymyksessä olevassa tunnelissa tulisi olla neljä varauloskäyntiä ja kaksi pysähtymispaikkaa. Myös varakävelytiet ja hätäkaistat pitäisi järjestää. Suunnitelmissa ei ole riittävästi varauduttu mahdollisiin tulipaloihin, esimerkiksi savunpoistoon liittyy ongelmia. Ilmanvaihdon toimivuudestakaan ei ole tehty kunnollisia laskelmia. Myöskään hankkeen rahoitusta ei ole direktiivin edellyttämällä tavalla riittävästi varmistettu etukäteen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 11.3.2014 antamallaan välipäätöksellä numero 14/0176/3 hylännyt As. Oy:n, EA:n ja RK:n yhteisen vaatimuksen kaupunginhallituksen 30.9.2013 ja 25.11.2013 tekemien päätösten täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajien vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta sekä valituksen kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina täällä kysymyksessä olevalta osalta seuraavan.

[---]

Katselmuksen toimittaminen

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus.

Asian laatu ja jäljempänä ilmenevät pääasiaratkaisun perusteet huomioon ottaen katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Kaupunginhallituksen päätöksen lainmukaisuus

Kaupunginhallitus on 30.9.2013 (488 §, oikeastaan § 448) päättänyt hyväksyä Liikenneviraston Tampereen kaupungin puolesta tilaajaosapuolena ja Lemminkäinen Infra Oy:n, A-Insinöörit Suunnittelu Oy:n ja Saanio & Riekkola Oy:n palveluntuottajina tekemän toteutusvaiheen allianssisopimuksen. Sopimus sisältää 23 pääkohtaa, joissa on sovittu muun muassa hankkeen hallinnosta ja johdosta, hankkeen resursseista, töiden suorittamisesta, hankkeen toteutusvaiheesta, hankkeen tavoitekustannuksista ja maksuista palveluntuottajille, laajuuden muutoksista ja tavoitteiden asettamisesta, vakuuksista, vakuutuksista ja immateriaalioikeuksista, irtisanomisedellytyksistä, osapuolten laiminlyöntien ja virheiden seurauksista, erimielisyyksien ratkaisemisesta sekä muista ehdoista.

Kaupunginhallitus on toimittanut hallinto-oikeudelle Euroopan komission liikenteen ja liikkumisen pääosaston liikenneturvallisuusyksikön yksikönpäällikön antaman vastauksen komissiolle valtatie 12:n tunnelihankkeesta tehtyyn kanteluun. Kanteluun annetun vastauksen mukaan Tampereelle suunniteltu valtatien 12 kaupunkitunneli jää direktiivin 2004/54/EY soveltamisalan ulkopuolelle, koska se kuuluu Suomen kansalliseen tieverkkoon. Valtatie 12 ei ole osa Euroopan laajuista tieverkkoa sellaisena kuin se on määritelty päätöksessä 1692/96/EY eikä se myöskään kuulu 21.12.2013 voimaan tulleen asetuksen (EU) N:o 1315/2013 soveltamisalaan.

Edellä mainitussa Euroopan komission kanteluratkaisussa mainituin perustein Rantatunnelihanke ei kuulu Euroopan neuvoston ja parlamentin direktiivin 2004/54/EY soveltamisalaan. Sitä, täyttävätkö tunnelihankkeessa valitut rakenteelliset ja muut ratkaisut säädetyt turvallisuusmääräykset, ei ole sitovasti ratkaistu valituksenalaisella sopimuksen hyväksymistä koskevalla päätöksellä, vaan se ratkaistaan erikseen muussa järjestyksessä. Kaupunginhallituksen päätöksellä ei ole myöskään ratkaistu sitä, vastaako Liikennevirasto hankkeessa rakennuttajan tehtävistä. Liikenneviraston asema hankkeen rakennuttajana perustuu kaupunginvaltuuston aikaisemmin tekemiin päätöksiin, joihin on voinut hakea kuntalaissa säädetyssä järjestyksessä erikseen muutosta kunnallisvalituksella. Kaupunginhallitus on sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa voinut hyväksyä Tampereen Rantatunnelin allianssin toteutusvaiheen sopimuksen. Kaupunginhallituksen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Kuntalaki 90 § (365/1995)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

As. Oy, EA ja RK ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös sekä Tampereen kaupunginhallituksen päätökset 30.9.2013 § 448 ja 25.11.2013 § 527 kumotaan ja asia palautetaan uuteen valmisteluun. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että kaupunginhallituksen päätöksen 30.9.2013 § 448 täytäntöönpano keskeytetään. Valittajat ovat vielä vaatineet, että asiassa toimitetaan katselmus.

Valittajat ovat vaatimustensa tueksi uudistaneet asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on perusteiltaan virheellinen ja lainvastainen. Hallinto-oikeus on ratkaissut asian erääseen kanteluun annettuun vastaukseen nojautuen. Näin sen ei ole tarvinnut perehtyä niihin moniin vakaviin puutteisiin ja suoranaisiin virheisiin, joita hankkeeseen liittyy. Kanteluun annettu vastaus osoittaa, että olennaista ei ole kysymys TERN-verkosta vaan siitä, miten tunneliturvallisuus voidaan varmistaa asianmukaisella toiminnalla. Sopimusasiakirjoista ei ilmene, millä tavalla niin sanotun tunnelidirektiivin 2004/54/EY taikka Tiehallinnon määräyksen 31.12.2007 (16046/2007/30/1) vaatimukset on katsottu tulleen täytetyiksi.

Päättäessään allekirjoittaa sopimuksen kaupunki on ylittänyt toimivaltansa, koska sopimus johtaa laittomaan lopputulokseen ja kaupunki on sitoutunut maksamaan laitonta tunnelihanketta. Tätä hallinto-oikeus ei ole tarjotusta laajasta näytöstä huolimatta katsonut selvitetyksi.

Oleellista asiantilan oikaisemiseksi on valmistella asia kokonaan uudelleen ja ottaa huomioon tunnelidirektiivin vaatimukset ja niitä osittain täydentävä Tiehallinnon 31.12.2007 antama määräys. Vasta sen jälkeen voidaan harkita tunnelin rakentamisen oikeita edellytyksiä.

Tampereen kaupunki on selityksessään vaatinut, että valitus ja vaatimukset täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja katselmuksen toimittamisesta hylätään.

Kaupunki on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Kaupunginhallituksen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kaupunginhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös muutoinkaan ole lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätös on oikea.

Tunnelidirektiiviä 2004/54/EY on sovellettava Euroopan laajuisen tieverkon yli 500 metrin pituisiin tietunneleihin. Vaikka valtatie 12 Tampereen Rantaväylä ei ole osa Euroopan laajuista tieverkkoa, tunnelihanke on suunniteltu, ja se toteutetaan tunnelidirektiiviä noudattaen. Tunnelidirektiivin huomioiminen tässä hankkeessa perustuu Tiehallinnon ohjeisiin ja määräyksiin.

Liikenneviraston asema hankkeessa perustuu Tampereen kaupunginvaltuuston aiempiin lainvoimaisiin päätöksiin, ei valituksenalaiseen kaupunginhallituksen päätökseen.

As. Oy, EA ja RK ovat antaneet yhteisen vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Lausuminen Tampereen kaupunginhallituksen 30.9.2013 tekemän päätöksen § 448 täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittajat ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 21.10.2016