Muu päätös 4419/2016

Laskuvarjohyppytoimintaa koskevan ohjeistuksen muuttamista koskeva valitus

Antopäivä: 19.10.2016
Taltionumero: 4419
Diaarinumero: 2303/2/15

Asia Laskuvarjohyppytoimintaa koskevan ohjeistuksen muuttamista koskeva valitus

Valittaja Aviastar Helsinki Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.6.2015 nro 15/0835/3

Asian aikaisempi käsittely

Liikenteen turvallisuusvirasto on 22.10.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt Aviastar Helsinki Oy:n (jäljempänä myös Aviastar) hakemuksen muuttaa yhtiön laskuvarjohyppytoimintaa ja laskuvarjohyppylentoja koskevaa ohjeistusta siten, että lentokoneen ohjaajana voisi toimia henkilö, jolla on yksityislentäjän lupakirja PPL ja siten, että käytettävältä ilma-alukselta ei edellytettäisi lentokelpoisuustodistusta, vaan laskuvarjohyppytoimintaa voitaisiin harjoittaa käyttäen myös harrasterakenteisia sekä tyyppihyväksymättömiä ilma-aluksia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Aviastar Helsinki Oy:n asian suullista käsittelyä koskevan vaatimuksen ja Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä tekemän valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Asiassa on kyse ennen muuta laskuvarjohyppytoimintaa koskevien ilmailusäännösten ja -määräysten tulkinnasta. Asian suullinen käsittely on siten hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Valittajien esittämien henkilöiden kuuleminen todistajana ei ole myöskään tarpeen.

Pääasiaan sovellettavat säännökset ja ilmailumääräykset

Ilmailulain (1194/2009) 1 §:n 1 momentin mukaan ilmailussa Suomen alueella noudatetaan tätä lakia, jollei yhteisön asetuksesta tai Suomea sitovasta kansainvälisestä velvoitteesta muuta johdu.

Ilmailulain 8 luvussa säädetään kaupallisesta ilmakuljetuksesta ja luvista ilmailutoimintaan eräissä tapauksissa. Lain 67 §:n 4 kohdan mukaan tässä luvussa tarkoitetaan lentotyöllä (Aerial Work) ilma-aluksen käyttämistä erikoistehtäviin kuten - - - g) laskuvarjohyppylentoihin.

Ilmailulain (1194/2009) 77 §:n 1 momentin mukaan lentotyöhön vaaditaan Liikenteen turvallisuusviraston myöntämä lentotyölupa. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan lentotyölupaa ei vaadita Liikenteen turvallisuusviraston määräysten mukaisesti tapahtuviin laskuvarjohyppylentoihin.

Ilmailulakia (1194/2009) koskevan hallituksen esityksen (HE 211/2009) yksityiskohtaisista perusteluista 77 §:n kohdalta ilmenee, että lentotyöluvasta säädettiin tuolloin voimassa olleen ilmailulain (1242/2005) 76 §:ssä. Tuolloin voimassa olleeseen lakiin nähden lentotoimintalupaa, lentotyölupaa ja lentokoulutuslupaa koskevien säännösten sanamuodot muuttuisivat ja muutoksella oli tarkoitus selventää lupien keskinäistä suhdetta kuitenkaan muuttamatta niiden myöntämiselle asetettuja aineellisia vaatimuksia.

Ilmailulakia (1242/2005) koskevan hallituksen esityksen (HE 139/2005) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kaupalliseksi ilmailuksi ei luettaisi ilmailutoimintaa harjoittavan yhdistyksen sisäiseksi toiminnaksi luokiteltavaa lentotoimintaa. Tällaista olisi esimerkiksi yhdistyksen laskuvarjohyppytoiminnassa yhdistyksen jäsenen suorittama toisen jäsenen lennättäminen laskuvarjohyppyä varten, jolloin laskuvarjohyppääjä maksaa palvelusta korvauksen yhdistykselleen.

Edelleen pykälän perustelujen mukaan toiminta on eräissä tapauksissa yritetty naamioida yhdistyksen jäsenten lennättämiseksi, vaikka todellisuudessa on ollut kyse lentotoimintalupaa edellyttävistä maksullisista yleisölennätyksistä. Yhdistys on esimerkiksi värvännyt uusia jäseniä ilmailutapahtuman yhteydessä. Jäseneksi hyväksyminen tapahtuu välittömästi ja jäsenmaksuun – joka maksetaan välittömästi liittymisen yhteydessä – sisältyy yksi lennätys yhdistyksen kalustolla. "Jäsenten" ei ole tarkoituskaan liittyä yhdistykseen pysyvämmin, eivätkä he yleensä edes miellä tapahtumaa muuksi kuin maksulliseksi yleisölennätykseksi. Tällaista valetoimintaa ei luettaisi yhdistyksen sisäiseksi toiminnaksi eikä sitä tule myöskään sekoittaa esittelylentoihin, joilla harrasteilmailua esitellään aidosti kiinnostuneille tuleville harrastajille. Kaupalliseksi ilmailuksi ei luettaisi myöskään harrasteilmailussa tavanomaista polttoaine-, vuokra- tai vastaavien kustannusten jakamista lennolle osallistuvien henkilöiden kesken.

Saman hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 76 §:n 2 momentissa säädettäisiin, ettei lentotyölupaa vaadittaisi momentissa lueteltuihin lentotyömuotoihin. Näihin suhteellisen rajoitettuihin ja Ilmailuhallinnon määräyksillä riittävästi etukäteen ohjeistettuihin lentotyömuotoihin ei liity sellaisia ilmeisiä riskejä, että toiminnalta olisi syytä edellyttää luvanvaraisuutta.

Komission asetus (EU) N:o 1178/2011 koskee siviili-ilmailun lentomiehistöä koskevien teknisten vaatimusten ja hallinnollisten menettelyjen säätämistä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 216/2008 nojalla. Asetuksen C luvun 2 jakson kohdan "Lentokoneen PPL-lupakirjaa koskevat erityisvaatimukset" – PPL(A) FCL.205.A PPL(A) – Oikeudet a) mukaan PPL(A)-lupakirjan haltijalla on oikeus toimia ilma-aluksen päällikkönä lentokoneessa tai TMG-moottoripurjelentokoneessa ilman korvausta muussa kuin kaupallisessa lentotoiminnassa.

Asetuksen (EY) N:o 216/2008 3 artiklan i kohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan ’ansiolentotoiminnalla’ ilma-aluksen mitä tahansa yleisön saatavilla olevaa toimintaa maksusta tai muutoin vastikkeellisesti, tai silloin, kun toiminta ei ole yleisön saatavilla, lentotoiminnan harjoittajan ja asiakkaan välisen sopimuksen nojalla harjoitettua toimintaa, jossa asiakas ei valvo lentotoiminnan harjoittajaa.

Lentotyöstä annetun, valituksenalaisen päätöksen tekoaikana voimassa olleen ilmailumääräyksen (OPS M1-23, annettu 2.12.2008) 3.2 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä ilmailulain (1242/2005) 76 §:n 1 ja 2 momentissa on säädetty, saadaan ilman lupaa harjoittaa myös muuta lentotyötä, mikäli toiminnassa ei poiketa lentosäännöistä (ilmailumääräys OPS M1-1) eikä niitä täydentävistä OPS-määräyksistä.

Ilmailumääräyksen OPS M2-7 (20.3.1986) lentotoiminnasta koe- ja harrasteluokan ilma-aluksilla 4.1 kohdan mukaan koe- ja harrasteluokan ilma-alusta ei saa käyttää henkilöiden tai tavaran kuljettamiseen maksua tai muuta korvausta vastaan. Muuhun ansiolentotoimintaan ja koulutukseen koe- ja harrasteluokan ilma-alusta voidaan käyttää vain erityistapauksissa edellyttäen, että siihen on ilmailuhallituksen erikseen myöntämä lupa. Määräyksen 6 kohdan mukaan mikäli on perusteltua syytä, ilmailuhallitus voi hakemuksesta myöntää poikkeuksia tämän ilmailumääräyksen vaatimuksiin.

Nykyisin voimassa olevan lentotyötä koskevan ilmailumääräyksen OPS M1-23 (11.2.2015) kohdassa 3 on määräyksiä lentotyöstä, johon ei vaadita lupaa. Määräyksen 3.3 c ja 3.4 c kohtien mukaan ilma-aluksella on oltava lentokelpoisuustodistus ja ilma-aluksen ohjaajalla on oltava voimassa ilma-alusluokan mukaisesti ansiolentäjän tai helikopteriansiolentäjän lupakirja tai näitä korkeammanasteinen ilmailulupakirja, vaikka toimintaa ei harjoitettaisi maksua tai muuta korvausta vastaan, muun ohella ellei kyseessä ole rekisteröidyn harrasteilmailuyhdistyksen jäsenen tai samaan valtakunnalliseen harrasteilmailuyhdistysten kattojärjestöön kuuluvan yhdistyksen jäsenen tai ulkomaisen harrasteilmailuyhteisön jäsenen suorittama edellä tarkoitetun yhteisön jäsenen lennättäminen laskuvarjohyppyä varten, mistä laskuvarjohyppääjä maksaa omakustannusperusteisen korvauksen eikä tarkoituksena ole liikevoiton saavuttaminen.

Ilmailuhallituksen tehtäviä hoitaa nykyisin Liikenteen turvallisuusvirasto.

Asiassa saatu selvitys, säännösten tulkinta ja johtopäätökset

Valittaja on Helsinki-Malmin ja Turun lentoasemilla toimiva yritys, jonka toimintaan kuuluu tandemlaskuvarjohyppyjen ja laskuvarjohyppytoimintaan liittyvän lentotoiminnan tuottaminen. Valittaja on kertonut käyttävänsä toiminnassaan Pilatus PC6 -lentokoneita.

Valittaja on hakenut lupaa muuttaa laskuvarjohyppytoimintaa ja laskuvarjohyppylentoja koskevaa ohjeistustaan siten, että lentokoneen ohjaajana voisi toimia henkilö, jolla on yksityishenkilön lupakirja PPL (A) ja siten, että käytettävältä ilma-alukselta ei edellyttäisi lentokelpoisuustodistusta, vaan laskuvarjohyppytoimintaa voitaisiin harjoittaa käyttäen myös harrasterakenteisia sekä tyyppihyväksymättömiä ilma-aluksia.

Liikenteen turvallisuusvirasto on hylännyt hakemuksen ohjaajan kelpoisuusvaatimusten osalta sillä perusteella, että valittajan osakeyhtiömuotoinen toiminta ei ole ilmailulain perusteluissa tarkoitettua ilmailuyhdistyksen jäsenilleen tarkoitettua toimintaa, vaan puhtaasti kaupallista toimintaa, johon edellytetään vähintään ansiolentäjän lupakirjaa CPL (A). Tyyppihyväksymättömiä ilma-aluksia koskevan vaatimuksen osalta hakemus on hylätty, koska ilmailumääräyksen OPS M2-7 mukaan harrasterakenteista ilma-alusta ei voi käyttää lainkaan kaupalliseen ilmakuljetukseen, ja koe- ja harrasteluokan ilma-alusta voidaan käyttää muuhun ansiolentotoimintaan vain erityistapauksessa edellyttäen, että siihen on Liikenteen turvallisuusviraston erikseen myöntämä lupa. Valittaja ei ole päätöksen mukaan esittänyt muuta erityistä syytä hakemukselleen kuin tasa-arvovaatimuksen laskuvarjotoimintaa harjoittavien yhdistysten kanssa.

Liikenteen turvallisuusviraston tulkinnan mukaan kaupallinen laskuvarjohyppytoiminta edellyttää, että ohjaajalla on vähintään ansiolentäjän lupakirja eikä harrasterakenteista tai tyyppihyväksymätöntä ilma-alusta voi kaupallisessa toiminnassa käyttää. Liikenteen turvallisuusvirasto on soveltamiskäytännössään katsonut myös, että laskuvarjokerhojen sisäinen laskuvarjohyppytoiminta ei ole luonteeltaan kaupallista. Liikenteen turvallisuusvirasto on pitänyt tällaisessa toiminnassa riittävänä yksityishenkilön lentolupakirjaa ja toimintaa on voitu suorittaa käyttäen harrasterakenteisia sekä tyyppihyväksymättömiä ilma-aluksia. Valittaja on toisaalta katsonut, että Liikenteen turvallisuusvirasto sallii yhdistysten harjoittaa myös kaupallista, ulkopuolisille suunnattua laskuvarjohyppytoimintaa sanotulla tavalla lievemmillä edellytyksillä.

Hallinto-oikeus toteaa, että lentotyölupaa ei vaadita Liikenteen turvallisuusviraston määräysten mukaisesti tapahtuviin laskuvarjohyppylentoihin olipa toiminta luonteeltaan kaupallista tai ei. Liikenteen turvallisuusviraston toimivaltaan kuuluu antaa ilmailua ja laskuvarjohyppytoimintaa ohjaavia määräyksiä.

Hallinto-oikeus katsoo, että harrasteilmailuun voidaan soveltaa ilmailumääräyksiä lievemmin kuin kaupalliseen ilmailuun. Tämä koskee myös laskuvarjohyppylentotoimintaa, vaikka laskuvarjohyppylentoihin ei vaadita lentotyölupaa. Tätä tulkintaa puoltavat ilmailulakia (1242/2005) koskevan hallituksen esityksen (HE 139/2005) yksityiskohtaiset perustelut, joiden mukaan kaupalliseksi ilmailuksi ei luettaisi ilmailutoimintaa harjoittavan yhdistyksen sisäiseksi toiminnaksi luokiteltavaa lentotoimintaa, esimerkiksi yhdistyksen laskuvarjohyppytoiminnassa yhdistyksen jäsenen suorittamaa toisen jäsenen lennättämistä laskuvarjohyppyä varten.

Asiassa on riidatonta, että valittajan toiminta on luonteeltaan kaupallista.

Hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaisen päätöksen tekoaikana voimassa olleen lentotyötä koskevan ilmailumääräyksen (OPS M1-23, annettu 2.12.2008) 3.2 kohta on sen sanamuodon perusteella tulkittavissa siten, että laskuvarjohyppylentoihin ei lainkaan sovellettaisi vaatimusta ilma-aluksen lentokelpoisuustodistuksesta eikä kuljettajan ansiolentäjän lupakirjaa koskevaa vaatimusta. Ottaen kuitenkin huomioon edellä olevat hallituksen esityksen perustelut, hallinto-oikeus katsoo, että määräyksen tarkoituksena on ollut lieventää nimenomaan harrastetoimintana tapahtuvaa laskuvarjohyppytoimintaa koskevia vaatimuksia. Sovellettavan määräyksen OPS M2-7 perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto on voinut olla sallimatta harrasterakenteisten ja tyyppihyväksymättömien ilma-alusten käyttämisen valittajan kaupallisessa toiminnassa. Kun otetaan huomioon, että komission asetuksen (EU) N:o 1178/2011 mukaan PPL(A)-lupakirjan haltijalla on oikeus toimia ilma-aluksen päällikkönä lentokoneessa ilman korvausta muussa kuin kaupallisessa lentotoiminnassa, on Liikenteen turvallisuusvirasto voinut edellyttää, että valittajan toiminnassa ohjaajalla on vähintään ansiolentäjän lupakirja. Päätöksen perusteluissa on riittävällä tavalla ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittu sovelletut säännökset.

Asiassa on lisäksi todettava, että Liikenteen turvallisuusvirasto on 11.2.2015 antamassaan edellä mainitun lentotyötä koskevan määräyksen OPS M1-23 päivitetyssä versiossa nimenomaisesti määrännyt, että silloinkin kun lentotyöhön ei vaadita lupaa, ilma-aluksella on oltava lentokelpoisuustodistus ja ilma-aluksen ohjaajalla vähintään ansiolentäjän lupakirja, ellei kyse ole määräyksen mukaisesta harrastustoiminnasta. Liikenteen turvallisuusvirasto on siten antanut aikaisempaa käytäntöään vastaavan ja tulkintaristiriidat poistavan määräyksen.

Edellä olevilla perusteilla Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitun lisäksi

Ilmailulaki (1194/2009) 185 § 1 momentti

Ilmailulaki (864/2014) 182 § ja 184 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 39 § 1 momentti ja 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Outi Siimes ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aviastar Helsinki Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Liikenteen turvallisuusviraston päätökset kumotaan ja yhtiölle myönnetään oikeus muuttaa sen toimintaa koskevaa ohjeistusta vaaditulla tavalla. Liikenteen turvallisuusvirasto on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely hallinto-oikeuden menettelyvirheiden korjaamiseksi ja oikeiden kysymysten käsittelemiseksi.

Aviastar on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus ei ole hallintolain edellyttämällä tavalla yksilöinyt sovellettuja säännöksiä eikä perustellut tehtyjä johtopäätöksiä. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, mikä on päätöksen tarkka lopputulos ja mikä on se Liikenteen turvallisuusviraston eri tulkintalinjoista valittu tulkinta, jonka hallinto-oikeus on hyväksynyt.

Hallinto-oikeuden olisi pitänyt ensin käsitellä se, millä perusteella ja minkä sovellettavan lainsäädännön mukaan esimerkiksi verkkokaupasta ostettu, kuluttajamarkkinoilla myytävä tandemlaskuvarjohyppy, jossa hypyn ostaja juuri ennen tandemhyppyä liittyy yhdistyksen jäseneksi, katsotaan yhdistyksen sisäiseksi harrastustoiminnaksi eikä kaupalliseksi toiminnaksi. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, miten tällainen tapaus eroaa Aviastarin toiminnasta siten, että sitä voidaan pitää harrastustoimintana, jota voidaan harjoittaa kevyemmin määräyksin.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on todennut ratkaisussaan 241/4/13, että laskuvarjokerhojen Trafille toimittamien selvitysten perusteella vaikuttaisi siltä, ettei laskuvarjokerhojen toiminta olisi enää kaikilta osin lainsäätäjän tarkoittamaa yhdistysten sisäiseksi toiminnaksi luokiteltavaa lentotoimintaa. Tästä huolimatta Trafi ei ole muuttanut tulkintaansa vaan sallinut toiminnan.

Hallinto-oikeus on käsitellyt laskuvarjohyppytoimintaa, vaikka käsiteltävä asia on koskenut laskuvarjohyppyihin liittyvää lentotoimintaa. Jos kyse on laskuvarjohyppytoiminnasta ja vain tämän toiminnan arvioinnista, niin tätä samaa harrastustoimintaa on se, että nämä samat laskuvarjohyppyharrastajat suorittavat harrastukseen kuuluvat hyppynsä Aviastarin toiminnassa. Saman toiminnan vaatimuksia tulisi siten näiden osalta soveltaa yhdenvertaisesti Aviastarin toiminnassa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, miksi näiden samojen hyppääjien samanlaiseen laskuvarjohyppyyn ja tähän samaan harrastustoimintaan liittyvää lentotoimintaa ei saada Aviastarin toiminnassa toteuttaa vastaavin harrasteilmailumääräyksin. Hallinto-oikeuden päätöksestä olisi tullut ilmetä, millä perusteella vaatimukset ovat erilaiset ja mihin säännökseen tämä perustuu.

Hallinto-oikeus on lausunut, että Aviastarin toiminta on luonteeltaan kaupallista. Aviastarin toiminta on kuitenkin samanlaista kuin muiden laskuvarjohyppytoimijoiden toiminta. Tämän vuoksi Aviastarin toimintaa pitää kohdella yhdenvertaisesti muiden toimijoiden kanssa.

Liikenteen turvallisuusvirasto on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että Aviastar Helsinki Oy harjoittaa kaupallista lentotyötä ja sen toimintaan on sovellettava kaupallista ilmailua koskevia säännöksiä. Käytännössä ei voida edes harkita harrastetoimintaa koskevien määräysten soveltamista. Asiassa ei ole merkitystä sillä, puhutaanko laskuvarjohyppytoiminnasta vai laskuvarjohyppylentotoiminnasta. Aviastar Helsinki Oy:n valitus tulee hylätä.

Aviastar Helsinki Oy on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki yhtiön yhdistysten toimintaan kohdistuvia vaatimuksia.

3. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

4. Aviastar Helsinki Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Aviastar Helsinki Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Asiassa on kysymys siitä, voidaanko Aviastar Helsinki Oy:n lentotoiminnasta annettua ohjeistusta muuttaa. Sen tutkiminen, miten yhdistykset toimivat, ei kuulu tässä yhteydessä selvitettäväksi. Tämän vuoksi Aviastar Helsinki Oy:n yhdistysten toimintaan kohdistuvat selvittämisvaatimukset on jätettävä tutkimatta.

3. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Aviastar Helsinki Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 19.10.2016