Muu päätös 4534/2016

Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus (Polvijärvi)

Antopäivä: 28.10.2016
Taltionumero: 4534
Diaarinumero: 4289/1/15

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Polvijärven kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 4.12.2015 nro 15/0345/3

Asian aikaisempi käsittely

Polvijärven kunnanvaltuusto on päätöksellään 5.5.2014 (§ 19) hyväksynyt Polvijärven kirkonkylän osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Polvijärven kirkonkylän osayleiskaavan tilan Kunnantalo RN:o 5:259 alueelta ja tilalla Kirkonmaa RN:o 262:10 sijait­sevan vanhan seurakuntatalon (kaavaselostuksessa kohde 5.) osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihto­ehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskunta­taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olen­naisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadit­taessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luon­nonarvojen vaaliminen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut sei­kat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 mo­mentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetet­tavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunni­teltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamää­räykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympä­ristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakenne­tun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Asiassa saatu selvitys

Polvijärven kirkonkylän osayleiskaava käsittää Polvijärven kirkonkylän taajaman ja sen lähialueet. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelun tar­koituksena on määrittää alueen yhdyskuntarakenne, muun muassa asu­minen ja työpaikkojen laajenemisalueet sekä niiden toteuttamistapa. Ta­voitteena on kehittää keskustaajaman rakennettua ympäristöä sekä sen lähialueita toimivaksi ja viihtyisäksi elinympäristöksi. Tarkoituksena on lisäksi turvata alueen mahdolliset luonto-, virkistys- ja kulttuuriympäris­töarvot.

Alueella on voimassa Pohjois-Karjalan maakuntakaava. Maakuntakaa­van 3. vaiheessa, joka on vahvistettu 5.3.2014, on osoitettu rakennussuo­jelukohteiksi Polvijärven evankelisluterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko (sr-1). Kaavamääräyksen mukaan kohdemerkinnällä osoitetaan kirkkolain ja ortodoksisesta kirkosta annetun lain mukaan suojellut koh­teet. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön kokonaisuus ja erityispiirteet sekä edis­tettävä niiden säilymistä.

Lisäksi maakuntakaavassa on osoitettu maakunnallisesti merkittävä ra­kennettu kulttuuriympäristö, Kirkkoherran pappila (ma/km). Maakunta­kaavamääräyksen mukaan osa-aluemerkinnällä osoitetaan maakunnalli­sesti arvokas kulttuurihistoriallinen rakennettu kulttuuriympäristö. Koh­demerkinnällä osoitetaan alle viiden hehtaarin kokoiset alueet. Suunnittelu­määräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon kult­tuurihistoriallisen rakennetun ympäristön kokonaisuus, ominaispiirteet ja identiteetti ja vaalittava kaavaselostuksen erillisessä liitteessä 1 "Valta­kunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympä­ristöt Pohjois-Karjalassa" (Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 2013) olevis­sa kohdekuvauksissa selostettujen kulttuuriarvojen säilymistä.

Kaavaselostuksen mukaan Polvijärven kirkonkylällä on voimassa vuon­na 1986 hyväksytty oikeusvaikutukseton osayleiskaava. Suunnittelu­alueella on voimassa kuusi rakennus- tai asemakaavaa.

Joensuun seudun yleiskaavassa 2020, joka on vahvistettu 29.12.2009, seudullisesti merkittäväksi rakennuskulttuurikohteeksi on osoitettu muun muassa kunnantalo (7.23) ja vanha seurakuntatalo (7.37). Kaavamää­räyksen mukaan merkinnällä on osoitettu yleiskaavaa varten tehdyssä kulttuuriympäristöselvityksessä rakennuskulttuurin näkökulmasta vähin­tään seudullisesti arvokkaiksi luokitellut rakennusryhmät ja rakennukset tai rakennelmat. Mahdollinen suojelun tarve ratkaistaan yksityiskohtai­semmassa suunnittelussa.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on viran­omaisneuvotteluissa esittänyt, että kunnantalon suojelumerkintä palau­tettaisiin kaavaan, koska kyseessä on seudullisesti merkittävä rakennus. Museovirasto on esittänyt kannanottonaan, että kunnantalon suojelemi­nen on aiheellista.

Valituksenalaisessa kaavassa kunnantaloa ja vanhaa seurakuntataloa ei ole osoitettu suojeltavaksi. Kunnantalo sijaitsee alueella, joka on osoi­tettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY). Seurakuntatalo si­jaitsee alueella, joka on osoitettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi, jolla ympäristö säilytetään (PY/s). Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on alue, jolla kulttuurihistoriallisen miljöön ja/tai luon­nonympäristön erityisarvot tulee säilyttää. Kumpikin kohde sijaitsee suunnittelualueen sellaisella osa-alueella, jonka maankäytön yksityis­kohtaista ohjaamista varten tulee laatia asemakaava.

Kaavaselostuksen mukaan vanha seurakuntatalo on puurakenteinen ja se on rakennettu 1900–luvun alussa. Rakennusta on peruskorjattu vuosina 1984 ja 1997. Kunnantalo on kaksikerroksinen, punatiiliverhoiltu vuosi­na 1956–1957 rakennettu rakennus, joka on peruskorjattu kellarikerrok­sen osalta vuonna 1980. Molemmat kohteet on merkitty kaavaselostuk­sessa merkinnällä S sillä perusteella, että kohteet on Joensuun seudun yleiskaavassa 2020 osoitettu seudullisesti arvokkaiksi rakennuksiksi.

Kaavaselostuksen mukaan rakennetun ympäristön kannalta kaavassa on tuotu esiin maakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaat yksittäiset rakennuskohteet. Kunnan­ta­lon ja vanhan seurakuntatalon osalta SR-kohdemerkintä on poistettu kunnanhallituksen päätöksien perusteella.

Kunnanhallituksen lausunnossa on katsottu, ettei päätös ole lainvastai­nen. Vuoden 2012 työsuojelutarkastuksen jälkeen kunnantalolta on siir­retty palvelut ja henkilökunta muihin tiloihin, koska kunnantalo ei enää siinä kunnossaan soveltunut työtiloiksi. Kunnantalolla on oltava myös toiminnallinen funktio. Kunta ei ole varautunut kunnantalon korjaami­seen.

Oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen kaavan valmisteluasiakir­joissa rakennussuojelukohteet on esitetty toisaalta Museoviraston ja toi­saalta Joensuun seudun yleiskaavan 2020 selvityksiin ja esityksiin perus­tuen. Kohteet on esitetty kaavaselostuksessa, mutta niiden suojelullista arvoa ei ole enempää selvitetty taikka arvioitu.

Joensuun seudun yleiskaavaa 2020 varten laaditussa kulttuuriympäristö­selvityksessä (30.11.2005 Suoranta) on vanhan seurakuntatalon osalta todettu sen liittyvän kirkkomiljööseen. Kunnantalosta on todettu sen liit­tyvän kirkonkylän raitin 1950-luvun miljööseen. Muuta arviota mainittu­jen kohteiden suojelullisesta arvosta ei ole lausuttu. Kohteiden on kui­tenkin arvioitu olevan seudullisesti merkittäviä.

Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu kaikki kaavaselostuksessa seu­dullisesti merkittäviksi arvioidut rakennukset, valituksessa tarkoitettuja lukuun ottamatta, joko suojeltavaksi kohteeksi merkinnällä SR tai pai­kallisesti arvokkaaksi kohteeksi merkinnällä R, missä tapauksessa raken­nuksen mahdollinen suojeluarvo tulee ratkaista asemakaavoituksen ja/tai rakennuslupamenettelyn yhteydessä. Valituksenalaisessa kaavassa on ol­lut tarkoitus ohjata tarkempaa suunnittelua rakennussuojelukohteiden osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaava on otettava huomioon yleis­kaavaa laadittaessa. Voimassa olevassa maakuntakaavassa valituksessa tarkoitetut kohteet eivät ole sisältyneet suojeluarvoiltaan maakunnalli­sesti merkittävien kohteiden joukkoon. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että kaavan ratkaisut rakennussuojelun osalta ovat perustu­neet Joensuun seudun yleiskaavan 2020 yhteydessä laadittuun selvityk­seen. Tähän nähden olisi mainitussa selvityksessä seudullisesti arvok­kaaksi osoitettujen rakennusten mahdollinen suojeluarvo tai sen puuttu­minen tullut selvittää siinä tapauksessa, ettei rakennuksia osoiteta suoje­lua tarkoittavalla merkinnällä valituksenalaisessa kaavassa. Kaavan val­misteluaineistoon ei kuitenkaan sisälly sellaista selvitystä, jonka perus­teella valituksessa tarkoitettujen rakennusten suojeluarvoa olisi mahdol­lista arvioida. Kaavaselostuksessa taikka kunnanhallituksen valituksen johdosta antamassa lausunnossa ei ole muutoin kuin kunnantalon raken­nusteknisen kunnon osalta perusteltu sitä, miksi vanhaa seurakuntataloa ja kunnantaloa ei ole osoitettu suojeltavaksi kohteeksi tai paikallisesti huomion arvoiseksi rakennukseksi.

Vanha seurakuntatalo sijaitsee alueella, jolla kaavamääräyksen mukaan tulee säilyttää alueen kulttuurihistoriallisen miljöön erityisarvot. Hallin­to-oikeus toteaa, että kaavamääräyksen tarkoitus on osaltaan turvata ra­kennettuun ympäristöön liittyviä arvoja. Kun kaavamääräyksestä ei kui­tenkaan ilmene, mitkä alueen erityisarvot tulee säilyttää ja kun kaava­määräykseen ei liity suunnittelua tarkemmin ohjaavia määräyksiä tai ra­kennusten purkamismenettelyyn liittyviä määräyksiä, hallinto-oikeus katsoo, ettei kaavamääräys riittävästi turvaa vanhaan seurakuntataloon mahdollisesti liittyviä suojeltavia arvoja.

Kunnanhallituksen lausunnossa on viitattu kunnantalosta laadittuun kun­totutkimukseen ja kunnantalon huonoon kuntoon. Kuntotutkimuksessa (Suomen Rakennusterveyspalvelut 2010) on havaittu laajoja mikrobi­vaurioita. Tutkimuksen mukaan kellarikerroksen vauriot ovat niin laajo­ja, ettei niiden käyttöä toimistotiloina suositella ennen kuin vauriot on korjattu. Ensimmäisen kerroksen tilat ja osin toisen kerroksen tilat on mahdollista pitää nykyisessä käyttötarkoituksessaan, mikäli tilat saadaan osastoitua suojarakentein ja alipaineistuksella. Toisen kerroksen etelä­päädyn tilojen käyttöä toimistotarkoituksessa ei suositella ennen kuin vauriot on korjattu. Hallinto-oikeus toteaa, että kuntotutkimuksen perus­teella ei voida päätyä siihen, ettei rakennus olisi sinänsä korjattavissa tai että rakennuksen mahdollinen suojeluarvo olisi sen huonon kunnon vuoksi menetetty.

Hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei kaava ole pe­rustunut riittäviin selvityksiin sen arvioimiseksi, onko rakennetun ympä­ristön vaaliminen otettu riittävästi huomioon vanhan seurakuntatalon ja kunnantalon osalta. Valituksenalainen kaava kumotaan tilan Kunnantalo RN:o 5:259 alueen osalta. Vanhan seurakuntatalon osalta hallinto-oikeus toteaa seuraavaa. Vanha seurakuntatalo sijaitsee pinta-alaltaan suurella tilalla. Kyseisen tilan palsta, jolla seurakuntatalo sijaitsee, on suurelta osin osoitettu PY/s-alueeksi. Mikäli kaava tulisi kumotuksi laajemmalta alueelta kuin rakennuksen kohdalta, tulisi samalla kumotuksi osaltaan rakennettua ympäristöä turvaava merkintä (/s). Hallinto-oikeuden arvion mukaan kaavan mittakaava tässä tapauksessa, kaavakartan merkinnät huomioon ottaen, mahdollistaa kaavan kumoamisen vain rakennuksen osalta. Näistä syistä hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen kaavan pelkästään vanhan seurakuntatalon rakennuksen osalta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (395/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Polvijärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kunnanhallitus on vaatimuksensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Pohjois-Karjalan maakuntakaavassa rakennussuojelukohteiksi on osoitettu Polvijärven evankelisluterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko. Joensuun seudun yleiskaavassa 2020 kunnantalo ja vanha seurakuntatalo on osoitettu seudullisesti merkittäviksi rakennuskulttuurikohteiksi. Yleiskaavan kaavaselostuksessa todetaan seudullisesti merkittävästä rakennuskulttuurikohteesta, että merkinnällä on osoitettu yleiskaavaa varten tehdyssä kulttuuriympäristöselvityksessä rakennuskulttuurin näkökulmasta vähintään seudullisesti arvokkaiksi luokitellut rakennusryhmät ja rakennukset tai rakennelmat. Mahdollinen suojelun tarve on ratkaistava yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Lisäksi kaavaselostuksessa todetaan, että lähtökohtaisesti yhteinen yleiskaava ei ohjaa kunnan yleiskaavan laatimista, olkoon yleiskaavan muoto mikä hyvänsä. Jos kunta päättää laatia alueelleen tai sen osalle oikeusvaikutteisen yleiskaavan, on maakuntakaava ohjeena sitä laadittaessa.

Polvijärven kirkonkylän osayleiskaavan yhteydessä ei ole tehty riittäviä selvityksiä sen arvioimiseksi, tulisiko vanha seurakuntatalo ja kunnan­talo merkitä suojelumerkinnöin, koska mahdollinen suojelutarve ratkaistaan selvitysten tekemisen jälkeen asemakaavoituksen yhteydessä.

A on antanut selityksen. A on selityksessään vaatinut kunnanhallituksen valituksen hylkäämistä. A on lausunut muun ohella seuraavaa:

Polvijärven kunnanvaltuusto poisti SR-merkinnät kunnantalolta ja vanhalta seurakuntatalolta vastoin kaavanlaatijan esitystä. Merkintöjen poistamista ei ole perusteltu. Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen ja Museoviraston antamissa lausunnoissa puolletaan suojelumerkinnän säilyttämistä molemmilla rakennuksilla.

Polvijärven kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihto­ehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskunta­taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset.

Mainitun lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Mainitun lain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadit­taessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luon­nonarvojen vaaliminen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan yleiskaavan selostuksessa esitetään kaavan vaikutukset muun ohella rakennettuun ympäristöön.

Polvijärven kirkonkylän osayleiskaavan alueella on voimassa 5.3.2014 vahvistettu Pohjois-Karjalan maakuntakaava. Maakuntakaavan on tullut olla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että alueella myös voimassa olevalla Joensuun seudun yleiskaavalla 2020 ei ole vastaavaa ohjausvaikutusta puheena olevan osayleiskaavan laatimisessa.

Osayleiskaavassa on kaavaselostuksen mukaan käytetty rakennetun kulttuuriympäristön osalta tausta-aineistona maakuntakaavan yhteydessä laadittuja asiakirjoja ja selvityksiä sekä Joensuun seudun yleiskaavaa 2020 ja sen taustaselvityksiä, kuten Joensuun seudun yleiskaavaa varten laadittua kulttuuriympäristöselvitystä (30.11.2005). Polvijärven kunnantalo ja vanha seurakuntatalo on näissä selvityksissä osoitettu seudullisesti merkittäviksi rakennuskulttuurikohteiksi.

Osayleiskaavan kaavaselostuksessa on mainittu edellä mainitut rakennukset seudullisesti arvokkaina kohteina n:o 5 ja 8. Kaavaselostuksesta tai muistakaan kaava-asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, mitkä maan­käyttö- ja rakennuslain 39 §:stä johdettavissa olevat perusteet ja tähän liittyvä selvitys ovat johtaneet siihen, että tilan RN:o 5:259 ja tilalla RN:o 262:10 olevan rakennuksen kohdalle ei ole tehty minkäänlaista kaavaselostuksessa olevan selvityksen mukaisesta suojeluarvosta muistuttavaa merkintää. Yleiskaava ei siten perustu näiltä osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin selvityksiin.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Osayleiskaavan tultua kumotuksi tilan Kunnantalo RN:o 5:259 ja tilalla Kirkonmaa RN:o 262:10 sijaitsevan vanhan seurakuntatalon osalta jäävät mainitun tilan ja rakennuksen osalta voimaan Joensuun seudun yleiskaavan 2020 merkinnät ja määräykset.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 28.10.2016